左宏愿 范永剛

〔摘要〕公職人員的規(guī)則行為會(huì)影響公共組織目標(biāo)和公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。公職人員的規(guī)則行為復(fù)雜多樣，遵從規(guī)則與違反規(guī)則是公共組織中最基本的兩種規(guī)則行為。在回顧相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，從行為視角對(duì)公職人員遵從規(guī)則和違反規(guī)則的各種變異行為進(jìn)行了更為細(xì)致的分析，初步從正式組織層面、規(guī)則本身層面、工作群體層面以及個(gè)體屬性層面四個(gè)維度歸納總結(jié)了影響公職人員遵從規(guī)則和違反規(guī)則的各種因素。我們既要系統(tǒng)梳理和總結(jié)國(guó)外關(guān)于規(guī)則行為研究的既有成果，加強(qiáng)與國(guó)外學(xué)者的理論對(duì)話;更要立足我國(guó)公共行政實(shí)踐，對(duì)公職人員規(guī)則行為的概念、類型，具體影響因素及不同因素間的相互關(guān)系進(jìn)行深入研究，這不僅具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值，也具有重要的實(shí)踐價(jià)值。

〔關(guān)鍵詞〕規(guī)則行為;違反規(guī)則;遵從規(guī)則;公職人員

〔中圖分類號(hào)〕D630.9?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A?〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2021）02-0100-13

一、引論

從愛(ài)彌爾·涂爾干的社會(huì)失范到馬克斯·韋伯的理性官僚制，規(guī)則在社會(huì)和組織研究中一直是一個(gè)重要問(wèn)題。韋伯比涂爾干更明確地分析了組織規(guī)則。在韋伯看來(lái)，理性在現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)很大程度上取代了傳統(tǒng)，成為社會(huì)行為的依據(jù)，而在現(xiàn)代官僚組織的各個(gè)層級(jí)，都有成文規(guī)則控制著組織成員的行為?！?〕規(guī)則“通過(guò)取代倫理判斷處理不確定性和分歧”〔2〕，引導(dǎo)各層級(jí)組織成員的行為以實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，可以說(shuō)，是一系列組織規(guī)則確保了理性這個(gè)元規(guī)則的實(shí)現(xiàn)。

20世紀(jì)中期以來(lái)，組織理論已經(jīng)從功能視角充分探討了規(guī)則的重要性。在一般意義上，規(guī)則是將個(gè)人能量導(dǎo)向組織目標(biāo)的主要手段，這些組織目標(biāo)包括實(shí)現(xiàn)組織的存續(xù)〔3〕、 應(yīng)對(duì)管理規(guī)模和復(fù)雜性〔4〕、減少認(rèn)知不確定性〔5〕、推進(jìn)組織創(chuàng)新和改進(jìn)等〔6〕。現(xiàn)實(shí)中的任何組織當(dāng)然不能完全成功地實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，但規(guī)則對(duì)于任何組織至關(guān)重要。在公共組織中，雖然一些規(guī)則相對(duì)穩(wěn)定不變，但創(chuàng)建、修訂和廢止規(guī)則一直是各級(jí)公共組織的重要工作。在公共行政實(shí)踐中，考核、獎(jiǎng)勵(lì)和晉升要適用規(guī)則，采購(gòu)設(shè)備和辦公用品要適用規(guī)則，解決內(nèi)部沖突要適用規(guī)則，與公民互動(dòng)要適用規(guī)則?？傊?，公共組織沒(méi)有規(guī)則就不能運(yùn)作。

然而，如果要更全面地理解公共組織的規(guī)則，僅僅局限于對(duì)規(guī)則功能的探究是不夠的，還必須要從行為視角關(guān)注公職人員針對(duì)規(guī)則的行為及其影響來(lái)源。正如波茨曼指出的那樣，所有規(guī)則都有三個(gè)共同的維度：（1）行為要求;（2）實(shí)現(xiàn)機(jī)制;（3）實(shí)施強(qiáng)制。〔7〕規(guī)則引導(dǎo)行為，告訴組織成員做什么、誰(shuí)來(lái)做、什么情況下做，從而確保組織實(shí)踐的連續(xù)性。每一個(gè)正式的規(guī)則都明確聲明了適宜或禁止的行為?！?〕在這個(gè)意義上，本文將組織規(guī)則視為組織對(duì)其成員在特定情況下特定行為的成文要求。

行為視角主要關(guān)注針對(duì)規(guī)則所采取的行動(dòng)。在行為視角下，規(guī)則行為復(fù)雜多樣，一般來(lái)說(shuō)，至少可以包括規(guī)則的解釋行為、自由裁量行為、遵從規(guī)則行為、違反規(guī)則行為、規(guī)則實(shí)施監(jiān)控行為等各種行為。行為視角還致力于探討規(guī)則行為的影響要素，這不僅是理論研究的需要，也是管理實(shí)踐的需要，因?yàn)闊o(wú)論是通過(guò)規(guī)則本身的修訂還是通過(guò)績(jī)效考核等措施，公共組織的管理者可以通過(guò)控制其中的一些影響因素促進(jìn)工作人員遵從有效規(guī)則，而有一些影響因素則超出了組織的范圍，管理者無(wú)能為力?？偟膩?lái)說(shuō)，規(guī)則的行為視角將公職人員視為針對(duì)組織規(guī)則的積極行動(dòng)者，而不是組織規(guī)則的被動(dòng)接受者。

組織規(guī)則可以分為正式的成文規(guī)則和非正式的不成文規(guī)則。一些研究早已分析了非正式規(guī)則的功能〔9〕，并探討了非正式規(guī)則對(duì)于填補(bǔ)正式規(guī)則的空白和確保正式規(guī)則有效運(yùn)行的作用〔10〕。本文以公職人員對(duì)公共組織成文規(guī)則的反應(yīng)為研究重點(diǎn)，主要關(guān)注遵從規(guī)則和違反規(guī)則兩種基本的規(guī)則行為，試圖在進(jìn)一步細(xì)化遵從規(guī)則和違反規(guī)則的變異行為的基礎(chǔ)上，綜合現(xiàn)有文獻(xiàn)探討規(guī)則遵從行為和規(guī)則違反行為的關(guān)鍵性影響因素，以期推進(jìn)對(duì)公職人員規(guī)則行為的理解。

二、規(guī)則行為——遵從規(guī)則與違反規(guī)則

規(guī)則行為復(fù)雜多樣，包括規(guī)則的解釋行為、自由裁量行為、遵從規(guī)則行為、違反規(guī)則行為、規(guī)則監(jiān)控行為等各種行為。根據(jù)是否遵從規(guī)則的角度，我們往往可以在可觀察的行為上將其分為遵從規(guī)則與違反規(guī)則，但是，這兩個(gè)看似相反的行為內(nèi)部存在很多變異，也會(huì)導(dǎo)致不同的后果。同時(shí)，這是一種理想類型的劃分，因?yàn)閷?shí)踐中的行為并不是非此即彼的，在遵從規(guī)則與違反規(guī)則之間存在一些“灰色”地帶，行為的灰色陰影使得規(guī)則行為更加復(fù)雜，超出了遵從和違反的簡(jiǎn)單二分。（如圖1所示）

（一）遵從規(guī)則

所謂遵從規(guī)則，是指組織成員將規(guī)則聲明的條例、程序和標(biāo)準(zhǔn)正確地轉(zhuǎn)換為行動(dòng)。對(duì)遵從規(guī)則的強(qiáng)調(diào)一直是公共組織的目標(biāo)，組織成員長(zhǎng)期對(duì)規(guī)則的違反或漠視無(wú)疑將不利于公共組織的發(fā)展和公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，甚至還會(huì)對(duì)組織造成威脅，因?yàn)楫?dāng)規(guī)則被突破而不及時(shí)制止，則會(huì)被更多人無(wú)視。對(duì)馬克斯·韋伯來(lái)說(shuō)：“個(gè)體的官僚無(wú)法從他被套上挽具的機(jī)器中掙脫出來(lái)……職業(yè)官僚的整個(gè)經(jīng)濟(jì)存在和意識(shí)形態(tài)存在都是拴在他的職業(yè)活動(dòng)上的。在絕大多數(shù)情況下，他不過(guò)是一部無(wú)休止運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)器上的一個(gè)小齒輪，這部機(jī)器為他規(guī)定了一條實(shí)質(zhì)上是固定的行進(jìn)路線?！薄?1〕按照韋伯的分析，官僚機(jī)構(gòu)是一個(gè)鐵籠，在這個(gè)鐵籠中的官僚只是組織的小齒輪，他們?cè)诮M織中是默認(rèn)的規(guī)則遵從者。

事實(shí)上，組織領(lǐng)導(dǎo)者需要投入大量時(shí)間和資源來(lái)設(shè)計(jì)規(guī)則，提升確保規(guī)則遵從的能力，并運(yùn)用不同的權(quán)力強(qiáng)度來(lái)使工作人員遵從規(guī)則。畢竟，官僚制之所以有效，是因?yàn)樗軌蛲ㄟ^(guò)一系列規(guī)則來(lái)協(xié)調(diào)組織成員的活動(dòng)。官僚組織之所以能讓組織成員服從，根據(jù)韋伯的說(shuō)法，是因?yàn)榻M織成員可以看到組織的要求是合理的規(guī)則。

從字面上講，規(guī)則遵從有益于組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是有效領(lǐng)導(dǎo)、合法性以及規(guī)則有效性的表征?！?2〕這樣的看法具有一個(gè)組織行為的預(yù)設(shè)，即公共行政人員是致力于通過(guò)理性手段追求公共利益的行動(dòng)者。然而，事實(shí)表明，遵從規(guī)則并非總是有利于公共利益的實(shí)現(xiàn)。納粹中校艾希曼以服從命令為借口犯下巨大的罪惡，〔13〕聯(lián)合國(guó)工作人員用遵從規(guī)則為借口來(lái)為他們對(duì)盧旺達(dá)種族滅絕中的不作為進(jìn)行辯護(hù)，〔14〕有些公職人員自愿遵守不合法的、繁重的、甚至愚蠢的規(guī)則?！?5〕

即使規(guī)則符合法律和倫理，也不是所有的規(guī)則遵從行為都有益于組織。規(guī)則的僵化遵從就是如此。所謂僵化遵從，就是從字面上解釋規(guī)則，不考慮具體情境，嚴(yán)格依規(guī)而不進(jìn)行調(diào)適性裁量。1940年，社會(huì)學(xué)家羅伯特·默頓在他的開(kāi)創(chuàng)性論文《官僚結(jié)構(gòu)與人格》中就提到了規(guī)則的僵化執(zhí)行問(wèn)題。他認(rèn)為，規(guī)則需要紀(jì)律，而紀(jì)律約束的愿望會(huì)導(dǎo)致工作人員將遵從規(guī)則本身視為目的，而不是將其視為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的手段?！?6〕結(jié)果，工作人員對(duì)規(guī)則的反應(yīng)變得僵化，產(chǎn)生大量的“形式主義”。規(guī)則遵從也可能是惡意的。惡意的遵從也是在字面上遵從規(guī)則，而不是在實(shí)質(zhì)上遵從規(guī)則，但惡意的遵從，一般是為了表達(dá)不滿，展示“我做給你看”的信息，不明確和設(shè)計(jì)不合邏輯的規(guī)則尤其容易受到惡意遵從。

還有一種情況可以看作是過(guò)度遵從。過(guò)度遵從往往超越規(guī)則要求，是不必要的遵從，從而也不利于組織和公共利益的實(shí)現(xiàn)?？蔡貙⒁?guī)則意識(shí)或規(guī)則執(zhí)行描述為一種惡性循環(huán)。社會(huì)權(quán)力更低的工作人員更注重規(guī)則，因?yàn)橐?guī)則是“他們唯一安全可靠的合法權(quán)力”。社會(huì)權(quán)力低的工作人員更容易在使用規(guī)則時(shí)具有強(qiáng)制性，但他們的目標(biāo)群體會(huì)抵制這種強(qiáng)制性，從而導(dǎo)致該工作人員變得更加遵從規(guī)則和更具有強(qiáng)制性?？蔡卣J(rèn)為這種過(guò)度遵從規(guī)則的趨勢(shì)必然會(huì)導(dǎo)致組織效率降低。〔17〕因此，過(guò)度遵從規(guī)則成為權(quán)力結(jié)構(gòu)中低層級(jí)的公職人員維護(hù)自身在組織中地位的工具，鑒于公共組織面臨的財(cái)政約束，過(guò)度遵從規(guī)則是對(duì)資源的低效利用。

總之，遵從行為的變異對(duì)公共組織具有負(fù)面影響。僵化的規(guī)則遵從導(dǎo)致低效，過(guò)度遵從規(guī)則浪費(fèi)組織資源，惡意的遵從會(huì)對(duì)組織及其成員造成潛在的損害?？此谱駨囊?guī)則的一系列行為，都會(huì)引發(fā)相應(yīng)的積極或消極的組織后果。

（二）違反規(guī)則

違反規(guī)則是與遵從規(guī)則相對(duì)而生的一個(gè)概念，是遵從規(guī)則行為的對(duì)立面。在各種文獻(xiàn)中，學(xué)者們以不同的方式對(duì)違反規(guī)則作了界定。奧萊利在其著作中將其描述為“公職人員違背上級(jí)意愿（無(wú)論是含蓄的還是明確的）的行為”?！?8〕德哈特-戴維斯則從意愿出發(fā)，將其定義為“有意違反程序的行為”?！?9〕塞克卡和佐林則認(rèn)為，違規(guī)行為是“沒(méi)有遵從決策者權(quán)威以外的現(xiàn)有規(guī)則的形式（即法律條文或具體規(guī)定）或功能（即規(guī)則的精神或意圖）的某些方面”。此外，如果工作人員獲得了例外授權(quán)，則不被視為違反規(guī)則?！?0〕維加·戈?duì)柕呛偷聺h特寫(xiě)道：“無(wú)論我們稱這種動(dòng)機(jī)為扭曲規(guī)則還是制造例外，本質(zhì)上它都涉及違反規(guī)則”。〔21〕泰勒和布萊德將突破規(guī)則定義為“無(wú)視或違反組織規(guī)則的決定……即破壞組織規(guī)則并被組織規(guī)則禁止的越界行為”?！?2〕

從以上學(xué)者的探討中可以看出，一般而言，違反規(guī)則指的是在未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下違反規(guī)則的部分要求或者無(wú)視規(guī)則。所以，在違反規(guī)則的類別中，可以進(jìn)一步劃分為規(guī)則扭曲和規(guī)則突破。規(guī)則扭曲只涉及違反規(guī)則的一個(gè)部分，是指改變規(guī)則中聲明的部分條例、程序和標(biāo)準(zhǔn)的行為。突破規(guī)則是完全無(wú)視規(guī)則，改變規(guī)則中聲明的關(guān)鍵條例、程序和標(biāo)準(zhǔn)的行為。

長(zhǎng)期以來(lái)，大多數(shù)研究聚焦于自利性或破壞性動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)的偏差行為。根據(jù)布迪厄的觀點(diǎn)，給予例外或放寬規(guī)則可能是官僚們建立社會(huì)資本和在與其交往的公民中建立積極聲譽(yù)的有效途徑之一。當(dāng)官僚違反規(guī)則或?yàn)楣衿评龝r(shí)，他是在為他自己建立社會(huì)資本，而并沒(méi)有考慮其行為會(huì)給組織帶來(lái)什么影響?！?3〕霍金斯認(rèn)為，官僚們只有在不得已的情況下才會(huì)援引規(guī)則，因?yàn)橐?guī)則帶來(lái)了一種正式的結(jié)構(gòu)和程序，限制了權(quán)力。所以，政府官員更喜歡依靠非正式的、私人的關(guān)系和個(gè)人的權(quán)威?！?4〕布迪厄和霍金斯對(duì)公職人員扭曲規(guī)則的闡釋都是建立在自利性質(zhì)之上的，即公職人員不遵從規(guī)則而選擇突破或扭曲組織規(guī)則是為了滿足自己的私利，并不是為了公共組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

實(shí)際上，工作人員也有可能出于親社會(huì)性或非自利意圖而違反規(guī)則，即“親社會(huì)性違規(guī)”（Prosocial rule breaking）。〔25〕德哈特-戴維斯認(rèn)為，違反規(guī)則事實(shí)上也有積極的一面，非官僚人格與企業(yè)家型領(lǐng)導(dǎo)、分散決策、自由裁量權(quán)的增加和靈活性相吻合。也有學(xué)者認(rèn)為有些組織規(guī)則本身就過(guò)于繁瑣、過(guò)于刻板，甚至在很大程度上是不必要的，屬于繁文縟節(jié)和陳規(guī)陋習(xí)，故而沒(méi)必要嚴(yán)格遵從組織規(guī)則，規(guī)則的執(zhí)行應(yīng)以具體情況而定，在特定情況下應(yīng)允許突破規(guī)則?！?6〕梅納德-穆迪和穆什諾也指出，基層公職人員往往將自己定義為他們所服務(wù)的公民的代理人，因而經(jīng)常突破規(guī)則用于為有價(jià)值或貧困的當(dāng)事人提供服務(wù)?！?7〕而且，我們所說(shuō)的遵從規(guī)則往往是針對(duì)合理的規(guī)則而言的，但如果試圖強(qiáng)制執(zhí)行或嚴(yán)格遵從的官僚規(guī)則本身有問(wèn)題，那不僅不會(huì)給官僚組織的運(yùn)行帶來(lái)高效率，反而會(huì)起到破壞性的效果，是導(dǎo)致組織不穩(wěn)定的來(lái)源。當(dāng)然，基于意圖的分類存在辨別的困境，而且，對(duì)“親社會(huì)性違規(guī)”的界定也隨時(shí)間、文化和社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)而變化。

如此看來(lái)，要對(duì)公共組織中公職人員違反規(guī)則的行為進(jìn)行定性要區(qū)分不同的情境。其一要看規(guī)則的合理性和可行性，規(guī)則是否明確或存在沖突會(huì)影響到公職人員在實(shí)際執(zhí)行時(shí)的判斷與選擇;其二，需要對(duì)公職人員遵從或違反組織規(guī)則的行為動(dòng)機(jī)進(jìn)行界定，即公職人員在面對(duì)當(dāng)事人時(shí)違反規(guī)則是為了滿足公共目標(biāo)還是個(gè)人私利。

三、影響公職人員遵從規(guī)則和違反規(guī)則的因素

哪些因素導(dǎo)致遵從規(guī)則或違反規(guī)則？這個(gè)問(wèn)題不僅是一個(gè)實(shí)踐中的重要問(wèn)題，也是一個(gè)學(xué)術(shù)研究的問(wèn)題。公共管理者需要了解規(guī)則行為的原因，了解可以控制其中哪些因素。從學(xué)術(shù)研究的角度來(lái)看，對(duì)規(guī)則行為的多種影響因素的跨學(xué)科的研究可以豐富理論研究，加強(qiáng)行為解釋的有效性。很多學(xué)者對(duì)影響公職人員規(guī)則行為取向的因素作了大量的實(shí)證研究。對(duì)這些影響因素歸納總結(jié)，可以分為四個(gè)層面：組織層面、規(guī)則本身層面、工作群體層面和個(gè)體層面（見(jiàn)圖2）。

（一）組織層面

如果官僚遵從規(guī)則是由組織塑造的，那么哪些具體因素會(huì)影響工作人員呢？正式組織和非正式組織會(huì)對(duì)工作人員形成的默認(rèn)遵從規(guī)則的身份產(chǎn)生什么影響？一般而言，官僚機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)遵從規(guī)則，以便使產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)化，并確保一般規(guī)則適用于具體情況?！?8〕

1.組織激勵(lì)

在正式組織當(dāng)中，對(duì)工作者的激勵(lì)會(huì)影響到他們對(duì)規(guī)則的遵從意愿。激勵(lì)分為物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)，也就是金錢(qián)激勵(lì)和非金錢(qián)激勵(lì)。金錢(qián)激勵(lì)很重要，但要在一定的范圍內(nèi)進(jìn)行，如果太大或太小，都會(huì)對(duì)公職人員遵從規(guī)則行為產(chǎn)生負(fù)面影響;〔29〕非金錢(qián)激勵(lì)，也可以起到確認(rèn)公職人員的身份認(rèn)同的作用，以防止工作者違反正式組織的規(guī)則?！?0〕

2.組織監(jiān)督

正式組織中的監(jiān)督是否會(huì)對(duì)工作人員的規(guī)則行為取向產(chǎn)生影響？有學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了討論。米勒認(rèn)為，官僚機(jī)構(gòu)中存在“信息不對(duì)稱”——即委托人擁有決策權(quán)力，但只有代理人擁有執(zhí)行所需的信息?！?1〕為此，委托人會(huì)通過(guò)各種手段以保證代理人的各項(xiàng)行為符合他們的決策要求，這時(shí)就涉及到了監(jiān)督，但監(jiān)督的可行性也會(huì)因存在信息不對(duì)稱而存在差異，基層復(fù)雜的環(huán)境可能會(huì)讓監(jiān)督大打折扣。索斯等人認(rèn)為，即使有大量的規(guī)則，福利工作者還是有空間決定制裁哪些行為，忽視哪些行為?！?2〕奧博菲爾德通過(guò)實(shí)證研究證明監(jiān)督與工作者的規(guī)則遵從相對(duì)無(wú)關(guān)?！?3〕同樣，布雷姆和蓋茨認(rèn)為，監(jiān)督和控制對(duì)街頭層面的自由裁量權(quán)幾乎沒(méi)有限制?！?4〕因此，就這些研究而言，組織監(jiān)督在基層環(huán)境中存在很大困境，因?yàn)橐痪€工作人員可以靈活地應(yīng)付所面臨的監(jiān)督，在這樣的情況下，監(jiān)督對(duì)他們的規(guī)則行為關(guān)聯(lián)度不大。但如果在規(guī)則清晰、監(jiān)督實(shí)際可行的情況下，監(jiān)督是否會(huì)對(duì)其規(guī)則行為產(chǎn)生影響，還需要研究。

3. 組織文化

許多研究表明，組織文化在其成員的廣泛共享和熱烈支持下，可以塑造他們的思想和行為。例如馬南通過(guò)一項(xiàng)關(guān)于新入職警務(wù)人員的研究發(fā)現(xiàn)，“警察文化可以塑造幾乎所有入職人員的態(tài)度”?！?5〕同樣，桑德福特通過(guò)一項(xiàng)關(guān)于福利個(gè)案工作者的研究發(fā)現(xiàn)，工作者會(huì)受到辦公室文化的影響：當(dāng)工作者進(jìn)入工作環(huán)境時(shí)，他們會(huì)遇到一種文化，這種文化會(huì)被他們內(nèi)化并依此改變。〔36〕這就說(shuō)明，一個(gè)組織當(dāng)中的組織文化會(huì)對(duì)其成員的思想產(chǎn)生影響，而規(guī)則行為取決于其組織文化對(duì)工作人員思想的塑造，這也解釋了不同組織之間工作人員的規(guī)則行為產(chǎn)生差異的原因。

（二）規(guī)則本身層面

組織規(guī)則本身的屬性必然影響組織成員的規(guī)則行為。德哈特-戴維斯的有效規(guī)則理論認(rèn)為，規(guī)則的有效性——規(guī)則達(dá)到其預(yù)期目的的程度——取決于技術(shù)熟練度和利益相關(guān)者的合作。技術(shù)熟練度是指為實(shí)現(xiàn)規(guī)則目標(biāo)而設(shè)計(jì)和執(zhí)行規(guī)則的內(nèi)在能力。利益相關(guān)者的合作被定義為個(gè)人對(duì)解釋、執(zhí)行或遵從規(guī)則要求的默許程度。有效規(guī)則具有五種屬性：（1）成文要求;（2）有效的手段-目標(biāo)關(guān)系;（3）一致性應(yīng)用;（4）最優(yōu)控制;（5）利益相關(guān)者理解規(guī)則的目標(biāo)。而這五個(gè)屬性也有相當(dāng)多的學(xué)者進(jìn)行研究并予以驗(yàn)證。

1. 成文要求

將規(guī)則書(shū)面化有望增加對(duì)規(guī)則要求的遵從，即通過(guò)使執(zhí)行和遵從規(guī)則變得合法化而實(shí)現(xiàn)。從規(guī)則執(zhí)行者的角度來(lái)看，成文規(guī)則提供了合法性，并使上級(jí)對(duì)個(gè)人行為或職位提供支持，成文規(guī)則授權(quán)利益相關(guān)者通過(guò)傳達(dá)規(guī)則要求的合法性和對(duì)違規(guī)行為的潛在制裁來(lái)制定規(guī)則要求?！?7〕相反，沒(méi)有授權(quán)合法性的規(guī)則執(zhí)行者則被認(rèn)為權(quán)力更小，更容易受到規(guī)則扭曲的影響。〔38〕這說(shuō)明成文規(guī)則為規(guī)則執(zhí)行者提供了“支柱”和“立足之本”，可以讓他們基于成文規(guī)則規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)并嚴(yán)格遵從規(guī)則。從被監(jiān)管者的角度來(lái)看，成文規(guī)則可以通過(guò)在特定情況下提供有效的身份證明和遵從的理由來(lái)遵從規(guī)則?！?9〕特別是，成文規(guī)則向遵從的各方傳達(dá)的信息是，規(guī)則要求不是武斷的或反復(fù)無(wú)常的而是合法的，合法的規(guī)則為遵從者提供了行動(dòng)的理由，因?yàn)檫@將避免他們成為“替罪羊”。從這些角度來(lái)看，成文規(guī)則代表著中立權(quán)威。這正如巴納德指出的那樣，這種權(quán)威比被認(rèn)為是武斷的、個(gè)人的或有偏見(jiàn)的權(quán)威更有可能促使遵從的各方合作。〔40〕同樣地，古爾德納觀察到工廠主管在強(qiáng)制執(zhí)行不合意的要求時(shí)引用成文規(guī)則作為一種手段來(lái)分散工人對(duì)他們自己權(quán)威的注意力?！?1〕根據(jù)這些說(shuō)法，成文規(guī)則將中和管理指令的權(quán)威基礎(chǔ)，從而使遵從對(duì)受管制者來(lái)說(shuō)更容易接受。

2. 有效的手段-目標(biāo)關(guān)系

有效的手段-目標(biāo)關(guān)系是指規(guī)則的要求、執(zhí)行方式與其預(yù)期目標(biāo)之間的有效關(guān)系，即在邏輯上與規(guī)則目標(biāo)聯(lián)系在一起的規(guī)則要求，這與無(wú)效的手段-目標(biāo)關(guān)系形成對(duì)應(yīng)。無(wú)效的手段-目標(biāo)關(guān)系降低規(guī)則的可理解性，這對(duì)于利益相關(guān)者的支持與合作至關(guān)重要。〔42〕不正確的規(guī)則預(yù)測(cè)涉及錯(cuò)誤的預(yù)期，即規(guī)則X將導(dǎo)致期望的行為改變Y，更具體地說(shuō)，有證據(jù)表明，組織內(nèi)部的個(gè)人會(huì)違反那些被認(rèn)為是有缺陷的規(guī)則（即規(guī)則X），這種行為被稱為任務(wù)修正（行為改變Y）?！?3〕這一論點(diǎn)得到了一些意見(jiàn)的支持，即組織成員們?yōu)榱藨?yīng)對(duì)“構(gòu)思不佳”的規(guī)則而去違反它們。〔44〕因此，有效的手段-目標(biāo)關(guān)系可以使利益相關(guān)者更好地遵從規(guī)則。

3. 一致性應(yīng)用

德·克雷默和泰勒認(rèn)為一致應(yīng)用的規(guī)則期望通過(guò)傳遞程序公平性，以引導(dǎo)利益相關(guān)者的合作。程序上的公平可以減少不確定性，并向個(gè)體成員傳達(dá)他們的價(jià)值和對(duì)組織的歸屬感?！?5〕泰勒和布萊德研究發(fā)現(xiàn)，與程序不那么公平的組織相比，通過(guò)程序公平行使權(quán)力的組織更能夠讓利益相關(guān)者愿意接受其規(guī)則?！?6〕

4. 最優(yōu)控制

規(guī)則執(zhí)行的最優(yōu)控制意味著既不是過(guò)度控制也不是控制不當(dāng)。通過(guò)鼓勵(lì)采取信任的行為（與過(guò)度控制的規(guī)則相比）和交流規(guī)則目標(biāo)的誠(chéng)意（與控制不充分的規(guī)則相比），適度控制有利于增加利益相關(guān)者的合作。從理論上講，過(guò)分控制所表達(dá)的不信任會(huì)降低與規(guī)則執(zhí)行之間的合作，這一觀點(diǎn)得到了實(shí)驗(yàn)證據(jù)的支持，即不信任是控制的“隱性成本”，降低了動(dòng)機(jī)和績(jī)效?！?7〕同樣，心理抗拒理論認(rèn)為，組織內(nèi)部經(jīng)歷過(guò)過(guò)度控制的個(gè)人可能會(huì)在隨之而來(lái)的無(wú)力感中扭曲規(guī)則。〔48〕因而，最優(yōu)控制期望有效地實(shí)現(xiàn)規(guī)則目標(biāo)，并相信利益相關(guān)者將在不需要過(guò)度約束的情況下在規(guī)則執(zhí)行中進(jìn)行合作。

5. 利益相關(guān)者理解規(guī)則目標(biāo)

利益相關(guān)者對(duì)規(guī)則目標(biāo)的理解，有望在規(guī)則執(zhí)行中引發(fā)利益相關(guān)者更大的合作，從而提高規(guī)則有效性的程度。通過(guò)使規(guī)則要求有意義并且遵從規(guī)則可以被利益相關(guān)者接受，增加利益相關(guān)者的合作。德哈特-戴維斯認(rèn)為，那些目標(biāo)明確的規(guī)則不那么繁瑣，更容易被公職人員所接受。〔49〕同樣，波茨曼認(rèn)為，公共組織的很多規(guī)則屬于無(wú)效的繁文縟節(jié)，因?yàn)樗鼈兊哪繕?biāo)很難理解。因此，波茨曼建議，公共管理者應(yīng)該就規(guī)則的目標(biāo)持續(xù)溝通?！?0〕

（三）工作群體層面

不同的規(guī)則行為不僅僅是公職人員的個(gè)人選擇，而可能是基于工作群體的期望而進(jìn)行的集體選擇。工作群體對(duì)規(guī)則的普遍觀念和反映將會(huì)形成組織內(nèi)的一種非正式控制，不同的文獻(xiàn)表明，組織中存在的工作群體或小組形成的慣例、集體信念以及集體共同的壓力或期望會(huì)影響組織成員選擇不同的規(guī)則行為，公職人員會(huì)直接或間接的對(duì)同事的行為和態(tài)度進(jìn)行觀察和感知，所得到的信息會(huì)對(duì)他們接下來(lái)的行為產(chǎn)生影響。因此，工作群體被認(rèn)為是公職人員個(gè)人態(tài)度和行為的重要決定因素?！?1〕

1.慣例

利普斯基指出，身處一線的街頭官僚面臨著復(fù)雜的工作環(huán)境，在繁重的工作壓力下，街頭官僚內(nèi)部會(huì)形成一套適用于應(yīng)對(duì)各種情況的“慣例”。不同于組織的正式規(guī)則，這些“慣例”是街頭官僚在工作中總結(jié)出的應(yīng)對(duì)基層復(fù)雜環(huán)境的捷徑，可以讓他們更加自如地應(yīng)對(duì)工作中的困境?！?2〕不同的慣例會(huì)導(dǎo)致組織成員呈現(xiàn)出不同的規(guī)則行為，有可能是遵從規(guī)則，也有可能是違反規(guī)則。哈森菲爾德在研究福利部門(mén)的歷史變遷時(shí)認(rèn)為，公共部門(mén)的倫理和規(guī)則在實(shí)踐中進(jìn)行執(zhí)行時(shí)，組織成員會(huì)形成慣例并在實(shí)際執(zhí)行時(shí)作用于當(dāng)事人，而這些慣例會(huì)影響他們對(duì)自由裁量權(quán)的行使，這意味著對(duì)規(guī)則行為會(huì)因這些慣例而產(chǎn)生差異?！?3〕

2.集體信念

信念能指導(dǎo)工作人員的判斷，尤其是關(guān)于何時(shí)遵從或違反規(guī)則的判斷。正如布朗所言：“巡警不會(huì)對(duì)每個(gè)事件都做出獨(dú)一無(wú)二的反應(yīng)，他們劃分界限，歸納總結(jié)——簡(jiǎn)而言之，他們形成了一套連貫的信念來(lái)指導(dǎo)他們的行動(dòng)……這說(shuō)明需要運(yùn)用信念和決策規(guī)則來(lái)構(gòu)建行動(dòng)。”〔54〕斯科尼克和費(fèi)菲同樣描述了警察的“工作人格”，這種群體身份創(chuàng)造了“可識(shí)別的和獨(dú)特的規(guī)則、習(xí)俗、觀念和他們所見(jiàn)事物的解釋，以及隨之而來(lái)的倫理判斷”?！?5〕桑德福特認(rèn)為，街頭官僚主要是由共同的知識(shí)和集體信念引導(dǎo)的，這些信念是工作人員為了理解自己的日常工作而發(fā)展起來(lái)的。當(dāng)管理措施與這些集體計(jì)劃一致時(shí)，一線工作人員發(fā)現(xiàn)遵從新的指令是合理的。但是，當(dāng)看起來(lái)脫離日常工作的現(xiàn)實(shí)時(shí)，工作人員們的集體信念使他們追求替代目標(biāo)?！?6〕這也與奧爾森在其著作《集體行動(dòng)的邏輯》中所表達(dá)的觀點(diǎn)相似，小集團(tuán)內(nèi)部基于共同的利益形成的集體信念，相比于大集團(tuán)的正式規(guī)則，小集團(tuán)成員更傾向于遵從前者?！?7〕上述文獻(xiàn)都說(shuō)明一線公職人員內(nèi)部所形成的集體信念會(huì)對(duì)他們的規(guī)則行為產(chǎn)生影響。

3.集體壓力與期望

在布勞的經(jīng)典研究中，政府檢查員經(jīng)常避免報(bào)告企業(yè)老板賄賂他們的企圖，盡管正式規(guī)則都要求這樣的報(bào)告。檢查員的行為并不是出于自私的考慮。相反，檢查人員把企圖賄賂當(dāng)作籌碼，以促使企業(yè)遵守規(guī)定。至關(guān)重要的是，這種違規(guī)行為體現(xiàn)了工作人員集體違反規(guī)則的想法，這源于檢查專員互相施加強(qiáng)烈的非正式壓力?！?8〕同樣，德斯蒙德對(duì)野外消防員的研究表明，林業(yè)部門(mén)對(duì)如何確保安全有一套明確的正式期望，這些期望被消防員內(nèi)化了。然而，由于消防工作的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)妨礙了對(duì)林業(yè)局規(guī)則的遵從，而以小組為基礎(chǔ)的滅火方法對(duì)個(gè)人施加了很大的壓力，要求他們違反規(guī)則，以實(shí)現(xiàn)撲滅火災(zāi)的目標(biāo)?！?9〕這些研究向我們展示了組織內(nèi)部集體的壓力對(duì)其遵從規(guī)則還是違反規(guī)則的影響，但他們違反規(guī)則的最終目的是為了實(shí)現(xiàn)本組織的目標(biāo)。

當(dāng)然，并非所有的集體壓力都是為了實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，也有可能是自利性質(zhì)的。例如，關(guān)于社會(huì)排斥和社會(huì)壁壘的研究探討了主導(dǎo)群體（如白人男性）如何通過(guò)性騷擾、歧視和其他表面上非法的行為來(lái)尋求阻止少數(shù)族裔和女性的發(fā)展。即使是非營(yíng)利組織也可能會(huì)目睹不同社會(huì)群體之間的這種沖突。〔60〕這些研究說(shuō)明，集體壓力和期望會(huì)促使工作人員保持與集體相一致的規(guī)則行為，因此，對(duì)組織中存在的工作小組和群體應(yīng)給予相當(dāng)程度的重視，以引導(dǎo)他們與組織目標(biāo)保持一致，防止他們的規(guī)則行為給組織帶來(lái)威脅。

（四）個(gè)體層面

1.社會(huì)身份與社會(huì)地位

（1）性別。有大量文獻(xiàn)表明，組織中權(quán)力較弱的個(gè)人通過(guò)遵從規(guī)則來(lái)鞏固自己的地位。波蒂略認(rèn)為，“規(guī)則的援引與組織中權(quán)力的缺乏或組織中社會(huì)地位的不安全有關(guān)，規(guī)則被定位為無(wú)能為力的人的不得已之選”。因此，遵從規(guī)則可以成為一種彌補(bǔ)權(quán)力不足的策略?！?1〕格林和麥尼克認(rèn)為，女性更傾向于“照章辦事”，是一種補(bǔ)償職業(yè)不安全感的方式，或以此來(lái)應(yīng)對(duì)在工作環(huán)境中男性對(duì)女性的敵意?！?2〕與他們二人不同，杜斯特-拉赫蒂和約翰遜認(rèn)為，規(guī)則遵從與否與性別無(wú)關(guān)，更多的是與缺乏職位權(quán)力有關(guān)，因?yàn)榕酝ǔＴ诠步M織中擔(dān)任最低職位。〔63〕雖然他們提出了一種與性別無(wú)關(guān)的觀點(diǎn)，但可能正是女性的劣勢(shì)才導(dǎo)致了她們?cè)诼毼簧先狈?quán)力，正如蓋伊所言，基于組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)位置和流動(dòng)性，女性在組織中擔(dān)任的職位往往不那么自由;她們比男性同行更易于接受規(guī)則的約束?！?4〕坎特也指出，女性最有可能在組織中占據(jù)權(quán)力較低的職位，向上流動(dòng)的機(jī)會(huì)較少。她認(rèn)為，女性，經(jīng)常在組織中占據(jù)“象征性”的位置，導(dǎo)致她們的行動(dòng)很容易被公眾關(guān)注，這可能也會(huì)刺激遵從規(guī)則?！?5〕以上學(xué)者證明了女性因?yàn)樵诮M織中所處的職位位置和社會(huì)權(quán)力的原因而趨向于成為規(guī)則的遵從者。

（2）年齡和種族。波蒂略驗(yàn)證了除性別以外的其他形式的社會(huì)屬性，例如年齡和種族，如何影響官僚對(duì)其權(quán)威挑戰(zhàn)的反應(yīng)方式，以及如何影響他們執(zhí)行規(guī)則的行為?！?6〕當(dāng)他與官員們討論規(guī)則時(shí)發(fā)現(xiàn)，中老年白人男性避免直接談及規(guī)則。在這種情況下，他們可以自行決定，因?yàn)闆](méi)有援引規(guī)則的具體內(nèi)容，他們就可以違反規(guī)則，當(dāng)然，他們?nèi)匀豢梢砸揽恳?guī)則作為他們權(quán)威的額外優(yōu)勢(shì)，但只有當(dāng)他們的個(gè)人權(quán)威不足以處理這種情況時(shí)，才會(huì)運(yùn)用規(guī)則。當(dāng)下屬或公民援引規(guī)則時(shí)，年長(zhǎng)的白人男性官員會(huì)將其視為對(duì)他們權(quán)威的一種約束，規(guī)則把他們“框起來(lái)”了，需要遵從的規(guī)則限制了他們的個(gè)人權(quán)力。

此外，年輕工作人員會(huì)從一開(kāi)始就明確提出規(guī)則，他們通過(guò)調(diào)動(dòng)或援引規(guī)則來(lái)建立自己的權(quán)威并限制規(guī)則的違反，因?yàn)檫@些規(guī)則本身就是他們權(quán)威的基礎(chǔ)。通過(guò)對(duì)年齡和種族的探討發(fā)現(xiàn)，白人且年長(zhǎng)的男性傾向于不遵從規(guī)則，他們覺(jué)得規(guī)則會(huì)限制他們的行為;而有色人種和年輕工作人員則從一開(kāi)始就強(qiáng)調(diào)他們依規(guī)行事，這種對(duì)規(guī)則的依賴是為了維護(hù)他們的正式權(quán)威，以保障他們?cè)谛袆?dòng)中的安全性。

2.任期與經(jīng)驗(yàn)

任期的長(zhǎng)短會(huì)對(duì)公職人員的規(guī)則行為產(chǎn)生影響，在一個(gè)崗位上任期較長(zhǎng)的工作人員會(huì)積累豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，讓他們經(jīng)常按照已經(jīng)形成的慣例進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)，從而抗拒改變或遵從新生的規(guī)則;而新人都把自己看作是規(guī)則的遵從者，他們會(huì)嚴(yán)格按照規(guī)則行事;即使扭曲或突破規(guī)則可以更好地服務(wù)于組織目標(biāo)或幫助當(dāng)事人，但他們還是會(huì)更傾向于嚴(yán)格遵從規(guī)則?！?7〕在安娜希塔·阿薩迪和馬丁·倫丁的研究中，任期長(zhǎng)的工作人員會(huì)根據(jù)自身經(jīng)驗(yàn)對(duì)失業(yè)者做出評(píng)估，而不會(huì)遵從AST（一種基于計(jì)算機(jī)的評(píng)估支持工具，用于對(duì)失業(yè)者作出評(píng)估）評(píng)估工具給出的分析結(jié)果，但新入職者相比于“老人”信心欠佳，經(jīng)驗(yàn)欠缺、權(quán)力和工作保障也不足，而且對(duì)辦公室業(yè)已形成的規(guī)范和文化還不太熟悉而難以融入，因此會(huì)更加依賴于AST工具?！?8〕該實(shí)證研究表明任期和經(jīng)驗(yàn)對(duì)規(guī)則遵從行為的影響。

3.人格與性格

（1）人格。官僚人格被描述為過(guò)于順從、缺乏安全感和膽小，導(dǎo)致不愿稍微扭曲組織規(guī)則。〔69〕但與之相對(duì)的非官僚人格則正好相反，這類官員傾向于擺脫組織規(guī)則的束縛，因此經(jīng)常性地作出與組織規(guī)則相悖的行為。湯普森認(rèn)為，具有非官僚人格特質(zhì)的人討厭控制，所有組織的要求都被他視為繁文縟節(jié)。〔70〕不管是官僚人格還是非官僚人格，都會(huì)對(duì)他們選擇不同的規(guī)則行為產(chǎn)生影響。

（2）性格

高登、克納普、古德塞爾等人認(rèn)為不遵從性、風(fēng)險(xiǎn)傾向和公共服務(wù)承諾是影響公職人員違反規(guī)則行為的個(gè)體屬性。遵從性和風(fēng)險(xiǎn)傾向長(zhǎng)期以來(lái)被引用作為規(guī)則行為的解釋，盡管其成功程度不同。〔71〕

不遵從性。不遵從性是檢驗(yàn)不遵從行為的邏輯起點(diǎn)。學(xué)術(shù)上對(duì)不遵從性的定義是個(gè)體行為受內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)而非外部標(biāo)準(zhǔn)驅(qū)動(dòng)的程度。〔72〕因此，從一個(gè)不遵從者的立場(chǎng)來(lái)看，“體制”并不決定他或她是否遵從規(guī)則。為了說(shuō)明這一點(diǎn)，克納普通過(guò)一項(xiàng)對(duì)海軍士兵的研究發(fā)現(xiàn)，那些因違反規(guī)則而受到紀(jì)律處分的人比那些沒(méi)有受到紀(jì)律處分的人表現(xiàn)出更多的不遵從的特質(zhì)。高登發(fā)現(xiàn)那些重視遵從行為的研究對(duì)象表現(xiàn)出更多的“官僚主義傾向”，這部分是由對(duì)遵從規(guī)則所能提供的安全感的渴望所定義的。因此，性格中遵從或不遵從的特質(zhì)會(huì)影響到官員們的規(guī)則行為。

風(fēng)險(xiǎn)傾向。從概念上講，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避與規(guī)則僵化有關(guān)，唐斯認(rèn)為，缺乏晉升潛力的中層管理者往往避免違反規(guī)則以保護(hù)其在組織中的地位。〔73〕斯通和費(fèi)爾德鮑姆認(rèn)為，少數(shù)族裔或未受過(guò)大學(xué)教育的工作人員“默許地、無(wú)想象力地履行組織程序”，以確保自己的職位和職業(yè)地位?！?4〕相比之下，違反規(guī)則的企業(yè)家型公職人員是風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者，有經(jīng)驗(yàn)證據(jù)也表明了個(gè)人的風(fēng)險(xiǎn)傾向與程序違規(guī)的關(guān)系〔75〕，也有研究將其與親社會(huì)性的違規(guī)聯(lián)系起來(lái)。〔76〕雖然梅納德-穆迪和穆什諾沒(méi)有明確指出“公民代理人”是否具有更多的冒險(xiǎn)傾向，但他們?cè)跒楫?dāng)事人提供公正服務(wù)而違反規(guī)則方面冒了職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。因而，性格中具有冒險(xiǎn)性格的官員會(huì)在工作中偏向于違反規(guī)則，而風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避型的官員則會(huì)嚴(yán)格地遵從規(guī)則。

公共服務(wù)承諾。與不遵從和風(fēng)險(xiǎn)傾向相比，公共服務(wù)承諾是對(duì)規(guī)則扭曲行為的一種新的解釋。公共服務(wù)承諾是公共服務(wù)動(dòng)機(jī)的一個(gè)維度，對(duì)公共服務(wù)的承諾可能會(huì)通過(guò)激勵(lì)工作人員超越職責(zé)的要求（包括違反規(guī)則）來(lái)影響規(guī)則行為，以促進(jìn)公共利益。梅納德-穆迪和穆什諾筆下的街頭官僚們會(huì)根據(jù)自己對(duì)被認(rèn)為有價(jià)值的客戶的個(gè)人承諾而違反規(guī)則。類似的例子也出現(xiàn)在哈欽森關(guān)于護(hù)士規(guī)則扭曲的研究中，她認(rèn)為，“一個(gè)有原則的高水平護(hù)士……往往質(zhì)疑那些不符合人本價(jià)值的規(guī)則”。〔77〕

4. 個(gè)人聲譽(yù)

組織中的一線工作者可能會(huì)因個(gè)人聲譽(yù)的滿足而在工作過(guò)程中違反規(guī)則。正如上文中提到的布迪厄的觀點(diǎn)，對(duì)公民來(lái)說(shuō)，對(duì)規(guī)則給予例外或放寬規(guī)則可能是官僚們建立社會(huì)資本和在與其交往的公民中建立積極聲譽(yù)的最有效途徑之一。在本斯曼和羅森伯格的研究中，規(guī)則違反者是那些試圖補(bǔ)償自己的組織無(wú)力感或?qū)ζ浣M織缺乏認(rèn)同感的工作人員。例如，一線工作者違反規(guī)則是為了對(duì)權(quán)力比自己小的當(dāng)事人或下屬“放一馬”，他們違反規(guī)則的行為包括未能仔細(xì)審查當(dāng)事人對(duì)資源的要求，或?yàn)槌鲥e(cuò)的下屬掩蓋事實(shí)?！?8〕從本斯曼和羅森伯格的觀點(diǎn)來(lái)看，這種違反規(guī)則的行為讓組織付出了代價(jià)，但卻得到了社會(huì)性的同情和支持。也有人認(rèn)為，梅納德-穆迪和穆什諾眼中的“公民代理人”在做出突破規(guī)則的決定時(shí)，認(rèn)為公民有價(jià)值或無(wú)價(jià)值的程度取決于他們對(duì)要求的反應(yīng)、當(dāng)事人的表面誠(chéng)意、代理人對(duì)個(gè)人行為變化可能性的估計(jì)，以及當(dāng)事人對(duì)代理人權(quán)威的表面尊重?？傊@些研究認(rèn)為，在決定如何向公民提供公共服務(wù)時(shí)，規(guī)則是代理人對(duì)當(dāng)事人評(píng)估的次要考慮因素，而對(duì)個(gè)人聲譽(yù)的滿足才是他們做出突破規(guī)則行為的首要考量。

四、結(jié)論與討論

公職人員的規(guī)則行為研究，引起了一些學(xué)者的關(guān)注，也形成了一些研究成果。本文通過(guò)對(duì)這些研究成果初步的梳理，對(duì)遵從規(guī)則和違反規(guī)則兩種最基本的規(guī)則行為及其變異進(jìn)行了更為細(xì)致的探討，發(fā)現(xiàn)這兩個(gè)看似相反的行為內(nèi)部存在很多變化，也會(huì)相應(yīng)地出現(xiàn)不同的后果。通過(guò)初步梳理影響公職人員規(guī)則行為因素的研究，發(fā)現(xiàn)正式組織、工作群體、個(gè)體特質(zhì)以及規(guī)則本身四個(gè)層面的諸多因素會(huì)導(dǎo)致工作人員在遵從規(guī)則或違反規(guī)則之間做出選擇。性格涉及對(duì)規(guī)則的態(tài)度和反應(yīng)，組織激勵(lì)和組織文化會(huì)導(dǎo)致某些規(guī)則比其他規(guī)則更能獲得遵從，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和利益的感知激發(fā)或阻止特定的違反規(guī)則行為，規(guī)則本身的缺陷使遵從在某些情況下無(wú)法實(shí)現(xiàn)，不僅不利于組織成員發(fā)揮能動(dòng)性，而且挫傷公共服務(wù)動(dòng)機(jī)。實(shí)際上，現(xiàn)實(shí)中各種因素是往往相互交織、互相影響的。

對(duì)于公共組織的管理者來(lái)說(shuō)，公職人員的規(guī)則行為研究也具有實(shí)踐價(jià)值。管理者有必要了解這些影響因素是在組織范圍內(nèi)還是在組織范圍之外，哪些影響因素可以通過(guò)修改規(guī)則本身和業(yè)績(jī)考核方式加以改善從而引導(dǎo)規(guī)則行為。德哈特-戴維斯提出的有效規(guī)則理論對(duì)于管理實(shí)踐者而言尤其重要。如果沒(méi)有有效的規(guī)則來(lái)確保組織順利運(yùn)作，公共部門(mén)致力于解決關(guān)鍵問(wèn)題的能力就會(huì)減弱，如果組織制定的規(guī)則自身就不具備有效性、不合理或是不被組織成員所接受，則很難保證規(guī)則在組織內(nèi)部得到貫徹。公共組織的管理者需要定期清理規(guī)則，區(qū)分無(wú)效規(guī)則和有效規(guī)則。制定的規(guī)則和程序需要及時(shí)公開(kāi)，每條規(guī)則都要明確目標(biāo)，規(guī)則要及時(shí)修訂或維護(hù)。在整個(gè)過(guò)程中，要使工作人員有發(fā)言權(quán)和參與權(quán)，讓來(lái)自不同層級(jí)的優(yōu)秀工作人員有資格在規(guī)則制定和規(guī)則評(píng)估中發(fā)揮重要作用，從而建立深入人心、行之有效的規(guī)則。

總之，公職人員的規(guī)則行為對(duì)公共行政研究和公共組織管理實(shí)踐都具有重要的理論價(jià)值和實(shí)際意義。目前從學(xué)術(shù)上研究規(guī)則行為的多數(shù)是國(guó)外，尤其美國(guó)和英國(guó)學(xué)者，其他國(guó)家的研究還不多見(jiàn)。從國(guó)別的角度來(lái)看，政治體制及其運(yùn)行特征是公職人員規(guī)則行為的重要影響因素，公職人員規(guī)則行為取向的因素必然會(huì)基于不同的國(guó)別和制度而呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，因而需要結(jié)合不同的背景條件進(jìn)行再探討。目前國(guó)內(nèi)公共行政研究對(duì)規(guī)則行為的探究還比較少，而這方面的研究顯然很有必要，這就需要公共行政研究者共同努力，系統(tǒng)梳理和總結(jié)國(guó)外公共行政關(guān)于規(guī)則行為研究的既有成果，在批判中借鑒，結(jié)合實(shí)際，加強(qiáng)對(duì)公共組織中的規(guī)則行為的深入研究。國(guó)內(nèi)公共行政的研究者應(yīng)借鑒管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)等多學(xué)科的視角，運(yùn)用質(zhì)性和量化等多種方法，通過(guò)對(duì)概念的梳理和影響因素的探究，進(jìn)行實(shí)證研究到底是哪些因素影響了我國(guó)各級(jí)公共組織中公職人員的規(guī)則行為，也可以進(jìn)一步探討國(guó)內(nèi)公共組織規(guī)則行為的區(qū)域差異，從而可以為制定有效規(guī)則、減少繁文縟節(jié)、減少違規(guī)行為、使有效規(guī)則得到切實(shí)貫徹，進(jìn)而為推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化做出應(yīng)有的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)。

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