摘?要：?全國社會保障基金是人口老齡化高峰期養(yǎng)老保險支出的重要補充。通過對其發(fā)展歷程、資金來源、投資策略、資產(chǎn)規(guī)模和投資收益進行研究分析，總結(jié)出當(dāng)前我國主權(quán)養(yǎng)老基金投資運營存在籌資機制不穩(wěn)定、投資范圍和種類限制過于嚴格、相關(guān)法律法規(guī)較為分散、事業(yè)單位管理體制限制了管理機構(gòu)的發(fā)展等四大問題，并提出盡快穩(wěn)定基金的資金來源、放開投資范圍和品種的限制、盡快完善相關(guān)法律法規(guī)、加快管理機構(gòu)企業(yè)化改革等建議。

關(guān)鍵詞：?主權(quán)養(yǎng)老基金?養(yǎng)老金投資?社?；?/p>

2007年，OECD在《Pension?Markets?In?Focus》一文中首次提出主權(quán)養(yǎng)老基金的概念，英文是Sovereign?and?Public?Pension?Reserve?Funds（SPPRFs），直譯為主權(quán)和公共養(yǎng)老儲備基金，簡譯為主權(quán)養(yǎng)老基金。該文章將其定義為由政府和社會保障機構(gòu)設(shè)立的基金，目的是為現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金計劃提供資金支持。2018年，鄭秉文將主權(quán)養(yǎng)老基金（Sovereign?Pension?Funds，SPFs）定義為專指非繳費型主權(quán)養(yǎng)老基金，也包括公共養(yǎng)老儲備基金（Public?Pension?Reserve?Funds），該基金由政府設(shè)立，資金來源主要是稅收、外匯或者自然資源的收入，平時無須支付，專門應(yīng)對未來老齡化高峰期時的養(yǎng)老金支付。本文的研究對象是我國2000年成立的主權(quán)養(yǎng)老基金，即由全國社?；鹄硎聲芾淼馁Y產(chǎn)規(guī)模為2.2萬億的資產(chǎn)。

一、我國主權(quán)養(yǎng)老基金發(fā)展歷程

2000年8月，黨中央和國務(wù)院決定設(shè)立全國社會保障基金（以下簡稱“全國社?；稹保鳛閲覒?zhàn)略儲備基金，專門用于未來人口老齡化高峰期時養(yǎng)老金支付的補充和調(diào)劑。資金來源由中央預(yù)算撥款、國有資本劃轉(zhuǎn)、基金投資收益和國務(wù)院批準(zhǔn)的其他籌資方式構(gòu)成。同時，設(shè)立全國社會保障基金理事會（以下簡稱“全國社?；鹄硎聲保?，專門運營管理該基金。

2001年12月，財政部和原勞動和社會保障部聯(lián)合頒布《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》，規(guī)定了社保基金的投資范圍和比例。2003年6月，全國社?；痖_始以委托投資的形式進行證券市場投資。2006年4月，財政部頒布《全國社會保障基金境外投資管理暫行規(guī)定》，規(guī)定了社?；鸬木惩馔顿Y比例和投資品種。2009年6月，財政部、國資委、證監(jiān)會、社?；饡?lián)合發(fā)布《境內(nèi)證券市場轉(zhuǎn)持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》，辦法規(guī)定了國有股份劃轉(zhuǎn)的流程和比例。2016年3月，國務(wù)院發(fā)布《全國社會保障基金條例》，對社?；鸬倪\營管理提出詳細要求。2018年黨的十九大報告明確提出：“要積極應(yīng)對人口老齡化，必須全面推進養(yǎng)老保險制度改革。推進養(yǎng)老保險基金投資運營，努力實現(xiàn)基金保值增值?！?/p>

二、我國主權(quán)養(yǎng)老基金資金來源

全國社保基金的資金來源主要由財政預(yù)算撥款和投資收益組成，其中，財政預(yù)算撥款包括中央財政預(yù)算撥款、國有資本劃轉(zhuǎn)和彩票公益金。截至2019年12月31日，累計財政凈撥款金額為9595.82億元。中央財政預(yù)算撥款是國家財政部門每年度分撥給全國社保基金理事會的資金。2019年末，中央財政預(yù)算撥款100億元，累計撥款3398.36億元。彩票公益金是國務(wù)院批準(zhǔn)的基金籌資方式，2019年撥入364.49億元，累計撥入3374.63億元。

2001年6月，國務(wù)院發(fā)布了《減持國有股籌資社會保障資金管理暫行辦法》，正式提出國有資本劃轉(zhuǎn)辦法。辦法實施后不久，就引起了股市較大的反應(yīng)，后被迅速叫停。之后于2009年6月再次推出轉(zhuǎn)持部分國有股充實社?；鸬恼摺蹲C券市場轉(zhuǎn)持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》，規(guī)定境內(nèi)證券市場首次公開發(fā)行的國有股的10%轉(zhuǎn)入全國社?；鹄硎聲钟小８鶕?jù)統(tǒng)計，前兩次的操作效果不是特別明顯，境內(nèi)外上市企業(yè)大約有1100家，但是參與其中的僅有100家。隨后2017年11月9日第三次提出劃轉(zhuǎn)部分國有股份的政策，即《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；饘嵤┓桨浮贰?019年9月10日，財政部、人力資源社會保障部、國資委、稅務(wù)總局、證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面推開劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社保基金工作的通知》，明確要求劃轉(zhuǎn)工作要于2020年底基本完成。截至2019年9月份，已完成67家企業(yè)的劃轉(zhuǎn)工作，資金規(guī)模大約8601億元。

三、我國主權(quán)養(yǎng)老基金投資策略

養(yǎng)老基金有兩大突出特點，一是資金規(guī)模大，二是風(fēng)險厭惡程度高。全國社?；鹄硎聲鶕?jù)其特點制定出謹慎投資、安全至上、控制風(fēng)險、提高收益的投資原則，堅持長期投資、價值投資和責(zé)任投資的理念，在確?；鸢踩那疤嵯?，實現(xiàn)保值增值的投資目標(biāo)。

根據(jù)《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》和《全國社會保障基金境外投資管理暫行規(guī)定》以及相關(guān)部門的規(guī)定，我國社?；鹂梢酝ㄟ^以下幾種工具進行投資。境內(nèi)投資工具包括銀行存款、國債、金融債、企業(yè)債、證券投資基金、股票、信托貸款、股權(quán)投資等;境外投資工具包括銀行存款、外國政府債券、國際金融組織債券、外國機構(gòu)債、公司債、股票、基金等。同時根據(jù)投資工具的風(fēng)險性對投資比例也進行了嚴格的限制，境外投資比例不得超過總資產(chǎn)的20%，境內(nèi)投資銀行存款和國債不得低于50%，其中銀行存款不得低于10%，企業(yè)債和金融債投資比例不得高于10%，證券投資基金和股票投資比例不得高于40%。

2003年全國社?；鸩扇≈苯油顿Y和委托投資相結(jié)合的模式，開始進行市場化投資，除銀行存款和國債由全國社?；鹄硎聲苯油顿Y外，其余資產(chǎn)必須通過市場遴選的投資管理人進行交易操作。近些年，委托投資比例不斷上升，2019年占比為60.40%;直接投資占比隨之下降，從2003年的75.93%下降到2019年的39.60%。

四、我國主權(quán)養(yǎng)老基金資產(chǎn)規(guī)模及投資收益

自2000年成立以來，全國社?；饳?quán)益規(guī)模不斷增長，從2000年的200.17億元增長到2019年的21376.51億元，增加了21176.34億元。根據(jù)韜?；輴?020年9月發(fā)布的《Global?Top?300?Pension?Funds》報告，我國全國社保基金資產(chǎn)規(guī)模排名第四，但人均養(yǎng)老儲備基金只有1526.89元。

主權(quán)養(yǎng)老基金的投資收益隨著資產(chǎn)規(guī)模的擴大而增加，2019年末投資收益2917.18億元，收益率為14.06%，自成立以來年均投資收益率為8.14%，實現(xiàn)累計投資收益為12464.06億元，詳見表1。

累計投資收益?累計投資收益額在各年投資收益額之和基礎(chǔ)上作了以下調(diào)整：①2008年首次執(zhí)行新會計準(zhǔn)則調(diào)減以前年度收益261.48億元;②2010年股權(quán)投資基金會計政策變更調(diào)增以前年度收益2.84億元;③實業(yè)投資以前年度收益調(diào)整，調(diào)增以前年度收益0.99億元;④交通銀行等5家被投資單位實施新金融工具準(zhǔn)則和新租賃準(zhǔn)則，相應(yīng)調(diào)減以前年度確認的長期股權(quán)投資收益49.51億元。??12464.06???年均投資收益率?年均收益率為自成立以來各年度收益率的幾何平均。

五、我國主權(quán)養(yǎng)老基金當(dāng)前面臨的主要問題及對策

第一，籌資機制不穩(wěn)定，影響籌資規(guī)模，應(yīng)盡快穩(wěn)定資金來源，明確基金的目標(biāo)規(guī)模。根據(jù)《中國養(yǎng)老金精算報告2019-2050》預(yù)測，在2019年1月的各項政策參數(shù)不變的前提下，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金將在2028年首次出現(xiàn)當(dāng)期結(jié)余收不抵支，累計結(jié)余在2035年將全部耗盡。將2035-2050年每年的當(dāng)期缺口貼現(xiàn)到2018年年底，得出養(yǎng)老金缺口高達10.3萬億元。而目前全國社?；饳?quán)益僅有2萬億元。面對如此巨額的支付缺口，社?；鹉壳安]有形成穩(wěn)定的籌資來源。其中中央財政每年的預(yù)算撥款波動較大，從2001-2014年的數(shù)據(jù)來看，最高的金額為825.90億元，最低的僅有49.08億元。劃轉(zhuǎn)國有資本也是經(jīng)歷了前兩次的失敗之后，剛進入第三次劃轉(zhuǎn)的前期探索階段。資金來源的不穩(wěn)定，使得基金難以確定目標(biāo)規(guī)模。應(yīng)該盡快穩(wěn)定籌資來源，根據(jù)未來養(yǎng)老金支付缺口時間和金額確定基金的封閉期和支付期，制定詳細的社保基金發(fā)展規(guī)劃。這樣才能逐步發(fā)展壯大基金規(guī)模，以保障未來養(yǎng)老金支付高峰期時可以按時足額發(fā)放養(yǎng)老金。

第二，對社?；鸬耐顿Y策略和范圍限制過于嚴格，市場化程度較低，制約了基金投資收益率的提高。目前，社?；鹗且罁?jù)《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》進行投資管理的。投資范圍主要在國內(nèi)市場，辦法規(guī)定的投資品種也僅限于銀行存款、國債和其他流動性良好的金融工具，辦法對具體投資比例也做了詳細的要求。相對于國際上發(fā)達國家來說，限制過于嚴格。雖然他們也是基于審慎態(tài)度進行投資，但是并沒有對投資品種做出嚴格規(guī)定，如愛爾蘭的國家養(yǎng)老儲備基金投資組合中股票的占比接近80%?；鹜顿Y市場化程度太低，嚴重影響基金投資收益率的上升空間。我國應(yīng)逐步擴大對海外資本市場的投資比例，實行社保基金全球資產(chǎn)配置。同時也要擴大投資范圍，例如對基礎(chǔ)設(shè)施的投資，從投資周期和投資回報率上看，是非常適合養(yǎng)老類基金進行投資的。

第三，我國關(guān)于社?；鸬姆煞ㄒ?guī)文件較為分散，應(yīng)盡快出臺一部完整的規(guī)范條例。目前，法律文件只有《中華人民共和國社會保險法》，但其也只是對社?；鹱龀鲈瓌t性的要求，缺乏詳細規(guī)定。另外，投資運營方面的有《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》和《全國社會保障基金境外投資管理暫行辦法》?；饋碓捶矫娴挠小秳澽D(zhuǎn)部分國有資本充實社保基金實施方案》和《國務(wù)院關(guān)于進一步規(guī)范彩票管理的通知》。規(guī)定文件比較分散，而且《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》是2001年出臺的，時間較為久遠。應(yīng)根據(jù)目前基金會的投資需求和市場環(huán)境，盡快將相關(guān)法律規(guī)定進行整合統(tǒng)一，出臺一部完整詳細的《全國社會保障基金條例》。

第四，管理體制的行政化限制了機構(gòu)的發(fā)展，應(yīng)加快企業(yè)化改革的進程。2018年3月國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，對社保基金理事會提出了兩項改革措施，一是將社保基金理事會由國務(wù)院管理調(diào)整為財政部管理，二是理事會作為專業(yè)的投資機構(gòu)，不再設(shè)有明確的行政級別。這標(biāo)志著社?；鹄硎聲髽I(yè)化改革目標(biāo)發(fā)展。改革后，理事會可以擺脫傳統(tǒng)的行政機關(guān)作風(fēng)，根據(jù)市場化水平制定薪酬標(biāo)準(zhǔn)，自由招募優(yōu)秀投資人才，投資決策機制也可以較為靈活，企業(yè)化的管理更能提高社?；鸬耐顿Y收益績效。但是目前，市場化改革只是處于初期階段，隨著管理基金規(guī)模的不斷擴大，對基金管理機構(gòu)的業(yè)務(wù)效率要求也越來越高，應(yīng)該盡快縮短去行政化的進程，盡早實現(xiàn)徹底的企業(yè)化改革。

第五，應(yīng)利用目前巨大的外匯儲備，建立一只純粹來自外匯儲備的“外匯型”主權(quán)養(yǎng)老基金。我國的外匯儲備從1999年的1547億美元增長到3萬億美元，規(guī)模接近全球外匯總儲備的三分之一，位居全球第一。從歷年數(shù)據(jù)分析可得，外匯儲備規(guī)模在2015年達到36938萬億美元的高峰后，經(jīng)過波動到目前的3萬億美元，已基本趨于穩(wěn)定。巨額的外匯儲備和巨額的未來養(yǎng)老金支付缺口形成了鮮明對比。我國可以借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，建立一只純粹來自外匯儲備的主權(quán)養(yǎng)老基金，例如澳大利亞的未來基金和新西蘭的超級年金。一方面可以分流部分外匯儲備，減少流動性;另一方面可以增加國民社會保障儲備資金，緩解老齡化帶來的養(yǎng)老金支付壓力。

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（牟瑾瑾，中國社會科學(xué)院研究生院政府政策與公共管理系）