周俊 劉靜

作者簡介：周俊，華東師范大學公共管理學院教授、博士生導師，華東師范大學社會組織與社會治理創(chuàng)新研究中心主任;劉靜，華東師范大學公共管理學院碩士研究生。

基金項目：國家社科基金重大項目“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”（編號：20ZDA082）。

摘要：推進社會治理現(xiàn)代化需要建構政府、市場和社會共同發(fā)揮作用的復合治理機制?；谡憬〖闻d市“微嘉園”積分管理的案例研究表明，社會治理復合機制的形成主要由政策創(chuàng)新驅動，而政策創(chuàng)新又源于地方官員的政策企業(yè)家精神和對縱向層級壓力與橫向競爭壓力的回應;互利共贏是復合治理形成的關鍵機制，具體體現(xiàn)為相容利益是治理主體合作的基礎，特定利益的實現(xiàn)程度直接影響各方的參與積極性?！皠?chuàng)新驅動下的互利共贏”揭示了社會治理復合機制的關鍵性形成條件，對促進多元主體合作共治、實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化具有借鑒意義。

關鍵詞：社會治理;復合治理;政策創(chuàng)新;互利共贏

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2021）06-0052-010

一、問題提出

創(chuàng)新社會治理是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必然要求。理想的社會治理應是公共部門和私人部門合作共治①，即“有為政府、有效市場、有機社會”共存②。自黨的十八屆三中全會提出社會治理概念以來，建設共建共治共享的社會治理格局已經(jīng)成為一種共識，政府、市場和社會共同發(fā)揮作用，被認為是社會治理的應有之義。政府、市場和社會的主要作用機制分別是行政機制、市場機制和社群機制③，這三種治理機制既可以獨立運行，也可以復合發(fā)揮作用。在現(xiàn)代社會治理中，兩種機制的復合較為常見，如政府購買服務中同時存在行政和市場機制，勸誡型社會動員中同時存在行政和社群機制，但是，三種機制復合的情景卻相對少見。因而非常值得討論的是，在什么情況下會出現(xiàn)三種社會治理機制的復合？復合治理的驅動力是什么？將不同治理主體黏合在一起的核心機制是什么？

既有研究對復合治理已有較多理論性討論，主要揭示了三種治理機制的相互依賴性，在某一種機制主導下的復合治理形態(tài)，以及行政機制如何以創(chuàng)新和能促等方式激發(fā)市場和社群機制發(fā)揮作用。然而，學界對社會治理中復合機制的形成條件還缺乏足夠關注，目前僅有少量研究提出可以從公共利益和社區(qū)認同、利益契合、激勵機制等層面探討復合治理的驅動力問題，其中，利益契合理論最常被引用，該理論認為政府與社會合作的根本原因在于雙方存在共同利益。

本文認為，利益是理解復合治理的重要維度，但是既往研究更多看到共同利益以及公共利益在促進多元主體合作中的作用，而忽視了各主體的特定利益在其中的重要意義。不僅如此，不同治理主體基于利益的合作不會自動生成，而是特定驅動力的產(chǎn)物。本文援引政策創(chuàng)新、理性選擇理論的觀點，認為在我國社會治理的特定情境下，地方政府在外在壓力和內(nèi)在驅動的共同作用下開展治理創(chuàng)新，并且在滿足市場和社會合理利益訴求的基礎上，有效地將它們整合到治理體系之中，其中政府創(chuàng)新是復合治理的驅動力，互利共贏是形成復合治理的核心機制。浙江省嘉興市“微嘉園”積分管理成功地實現(xiàn)了政府、市場和社會的合作共治，文章將基于這一案例剖析“創(chuàng)新驅動下的互利共贏”的具體過程、揭示社會治理復合機制的關鍵性形成條件。本研究對于理解我國情境中政府引領的跨部門合作具有積極意義，能夠為建設社會治理共同體、助力社會治理現(xiàn)代化提供理論借鑒。

二、文獻回顧與分析框架

（一）文獻回顧

隨著公共服務異質性需求和社會問題復雜性的不斷增強，強調(diào)通過多主體、多維度的跨部門合作提供公共服務和解決社會問題的復合治理，日益成為公共管理研究的主要內(nèi)容。研究認為，復合治理即政府、市場和社會共同解決公共問題。政府主要發(fā)揮引導者作用，具體體現(xiàn)在為復合治理提供制度保障、引導市場和社會發(fā)展。市場在創(chuàng)造利潤的同時，可以協(xié)同政府和社會提供特定公共產(chǎn)品。社會主要通過發(fā)揮社會資本的作用形成協(xié)同激勵，激發(fā)社會與政府、市場合作的意愿。

政府、市場和社會分別借助于行政、市場和社群機制發(fā)揮作用。行政機制遵循權力邏輯，以“命令和控制”為基本特征，主要治理工具包括制度建設與執(zhí)行、行政命令和政治動員，具有權威性和強制性的優(yōu)勢。市場機制遵循交易邏輯，信奉“選擇與競爭”，以自由競爭、交換和經(jīng)濟激勵為主要治理工具，具有選擇自由、運行效率高的優(yōu)點。社群機制遵循關系邏輯，基本特征是“認諾與遵從”，主要治理工具是互惠規(guī)范和聲譽激勵，具有治理成本低、內(nèi)部約束強的優(yōu)點。三種治理機制雖各具長處，但分別存在“政府失靈”“市場失靈”和“志愿失靈”問題。因而，雖不能排除一種治理機制單獨運作實現(xiàn)善治的可能，但是三種機制相互結合、互為補充更有利于實現(xiàn)良善治理。不僅如此，任何一種治理機制要充分發(fā)揮作用，都必須依賴于另外兩種機制。

盡管對復合治理必要性的討論比較豐富，但對復合治理形成條件的研究卻相對欠缺。在合作治理形成的驅動力這一問題上，研究者多認為，多元主體在利益的驅動下尋求合作。也有研究從治理主體所處的環(huán)境出發(fā)，認為協(xié)同治理是在政治、法律、經(jīng)濟等多維背景下形成和發(fā)展的，現(xiàn)有的資源條件、政策法律背景和主體間的沖突水平等是影響協(xié)同治理的主要因素。

在復合治理形成的核心機制這一問題上，利益是較多被討論的概念。研究大多贊同復合治理中各主體間既有相互契合的共同利益，也有各自特定、趨異的利益偏好和訴求。有研究指出，利益契合是政府和社會合作的根本驅動力，在復合治理中，治理主體間的利益契合程度越高，復合治理的可能性越大。然而，不可忽視的是，特定、趨異的利益偏好和訴求，往往會使行動者采取策略性行為以實現(xiàn)個體特定利益最大化，不利于復合治理的形成，因而需要協(xié)調(diào)治理主體間的特定利益關系，構建復合治理的長效運行機制。

從既有文獻中可以看到，雖然研究者認為多種因素影響政府、市場與社會的合作，但是聚焦于復合治理形成條件的討論并不充分。利益契合理論較好地揭示了政府與社會組織合作的動力機制，但其討論的僅是兩方合作，并且僅看到利益中的共同點而忽視了特定利益的存在，也沒有進一步分析利益契合得以形成的深層次因素。在社會治理創(chuàng)新不斷推進、建設社會治理共同體已經(jīng)成為時代趨勢的背景下，非常有必要探討新時期復合治理的新動力和新機制。

（二）分析框架

行政、市場和社群機制遵循不同邏輯，有各自運行的邊界，但是在特定情境中，它們卻能夠形成復合治理，發(fā)揮綜合效應。要讓不同治理主體走到一起，既需要特定力量的推動，也需要形成穩(wěn)定的合作機制。本文將這兩方面內(nèi)容分別概括為創(chuàng)新驅動和互利共贏。前者是指地方政府及其相關領導人的政策創(chuàng)新動機是促使三種機制復合發(fā)揮作用的重要推動力;后者是指正視各方利益、實現(xiàn)互利共贏，是復合治理形成的關鍵要素。

創(chuàng)新驅動。中國地方政府通常充滿創(chuàng)新激情和活力，它們積極面對現(xiàn)實問題，不斷推動治理變革，并努力使地方性方案被更高層級政府采納。對地方政府創(chuàng)新動力的解釋主要有三種觀點：一是壓力驅動論，認為社會沖突、維權上訪、群體性事件等推動地方政府借助“創(chuàng)新”發(fā)揮法律執(zhí)行者和秩序維護者的作用;二是政績驅動論，認為在晉升錦標賽的激勵下，成功的政策創(chuàng)新可以成為官員晉升的資本;三是政治能人說，認為地方政府創(chuàng)新有賴于官員的主動性，強調(diào)政策企業(yè)家在推動創(chuàng)新中的關鍵作用。隨著政府職能重心逐漸轉向公共服務和社會治理，地方政府創(chuàng)新逐漸以治理創(chuàng)新和服務創(chuàng)新為主要內(nèi)容，積分管理是一種典型的治理創(chuàng)新，可以從“創(chuàng)新驅動”的角度加以分析。

互利共贏?！敖?jīng)濟人”假設認為人的行為動機源于經(jīng)濟誘因。理性選擇理論也提出，政治活動在本質上和經(jīng)濟活動具有一致性，政府行為和政策目標在很大程度上受政治家和官僚追求自身利益最大化的影響，如唐斯認為“民主政治中的政治家的政策目標是獲得最多的選票，這與市場中的企業(yè)家追求利潤最大化是相類似的”;尼斯坎南等也認為 “官僚機構和官僚個人的行為動機和出發(fā)點是自身的利益，在特定的制度環(huán)境下，是追求自我收益最大化的”。由此可以認為，雖然政策企業(yè)家在競爭壓力和政績驅動下主動進行創(chuàng)新，但創(chuàng)新是否能夠取得成效還受市場、社會等因素影響，因而需要存在針對利益相關者的有效激勵機制，其中，利益激勵的意義尤其重大?？梢哉f，協(xié)調(diào)和滿足不同社會治理主體的利益訴求，實現(xiàn)互利共贏是復合治理得以形成的重要條件。

社會治理中的基本利益可分為相容利益（Inclusive interest）和排他利益（Exclusive interest）。相容利益是合作的基礎，正如利益契合理論認為的，找到利益契合點是政府和社會組織合作的最重要前提。同樣重要的是，任何一個治理主體都有特定的利益訴求，治理主體的特定利益在合作中如果得不到實現(xiàn)，相容利益將無法形成?；诖丝梢哉J為，在社會治理中，政府、市場和社會既有其特定利益，又有相容利益，如果一項合作能夠同時實現(xiàn)兩種利益，那么，這種合作既可行又具有穩(wěn)定性。

基于以上分析，本文嘗試構建“創(chuàng)新驅動下的互利共贏”理論分析框架（見圖1），認為地方政府官員在創(chuàng)新驅動下積極尋求治理變革，在建設社會治理共同體的大背景下，這具體體現(xiàn)為積極地將市場和社會整合到社會治理體系之中，并通過建立互利共贏機制激勵市場和社會的參與熱情。

三、研究設計與案例呈現(xiàn)

（一）研究設計

1. 案例選擇

本文旨在分析基層治理中行政、市場與社群機制如何和為何能夠共同發(fā)揮作用，是一種探索性研究，因而采用個案研究法，通過對個案的深入挖掘來了解日常事件出現(xiàn)的環(huán)境和條件，展現(xiàn)背后的因果機制和過程。在充分考慮個案先進性的基礎上，最終以浙江省嘉興市“微嘉園”積分管理為研究對象。嘉興市是全國社會治理創(chuàng)新的先行地和示范區(qū)，其基層社會治理經(jīng)驗“三治融合”被寫入黨的十九大報告。雖然“三治融合”不斷發(fā)展、成效顯著，但也存在社會力量參與不足的問題。如何激發(fā)社會參與熱情，成為嘉興市面臨的新挑戰(zhàn)。2019年，嘉興桐鄉(xiāng)市河山鎮(zhèn)在全市范圍內(nèi)率先啟動“三治融合”積分管理工作，以“積分兌換”這種接地氣的方式讓更多群眾參與到社會治理中，激發(fā)了“三治融合”新活力。其后，嘉興市依托社會治理移動平臺——“微嘉園”在全市推廣“微嘉園”積分管理，即依托“微嘉園”APP，以城鄉(xiāng)家庭戶為單位，對村（居）民戶、村（居）民小組進行細化、量化的積分考評管理。目前，“微嘉園”積分管理已基本實現(xiàn)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）全覆蓋，拓展至多個領域和行業(yè)，在激發(fā)社會力量參與社會治理的積極性上取得了顯著成效。

2.數(shù)據(jù)來源

案例材料主要來自2020年5月、12月和2021年5月、6月對嘉興市委政法委、嘉興市桐鄉(xiāng)市委政法委、嘉興市嘉善縣大云鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)等的實地調(diào)研。調(diào)研主要以三種形式進行：一是焦點小組訪談。兩次焦點小組訪談的參與人包括嘉興市和桐鄉(xiāng)市委政法委的主要負責人，兩級政府的民政、公安、市場監(jiān)督管理、司法、稅務等相關部門的代表，他們匯報了“微嘉園”積分管理的相關工作，并回答了訪談者的提問，從中可以了解此項工作的整體思路、布局和當前進展。二是實地走訪。兩次走訪高橋鎮(zhèn)、河山鎮(zhèn)、大云鎮(zhèn)和歌斐頌巧克力小鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)與企業(yè)，與參與積分管理的工作人員進行交流，詳細了解了積分管理在社區(qū)、企業(yè)中的實施情況，同時隨機對社區(qū)居民、積分兌換超市工作人員進行半結構訪談，了解他們對積分管理的看法。從職業(yè)構成來看，受訪者包括黨政機關工作人員、積分管理志愿者、積分兌換商家和社區(qū)居民等，具有較好的代表性。從訪談內(nèi)容看，訪談資料達到了充分飽和。此外，嘉興市和桐鄉(xiāng)市相關部門還提供了關于積分管理的政策文件、案例報告和資料匯編，筆者也廣泛搜集相關文獻資料和媒體信息，并對不同來源的資料進行交叉驗證，以保證案例研究的信度和效度。

（二）“微嘉園”積分管理中的復合機制

1. 行政引導的市場參與和社群互動

行政機制貫穿于“微嘉園”積分管理全過程，主要體現(xiàn)為地方政府借助行政命令和政府動員開展積分管理制度建設與執(zhí)行工作：一是開展主體體系建設，即篩選開展積分管理工作的企業(yè)和村（社區(qū)），廣泛動員村（居）民參與積分兌換;二是開展制度建設，即明確積分、評比、獎懲等規(guī)則。

通過積分管理調(diào)動居民參與社會治理的積極性，其實質在于發(fā)揮市場機制的作用，即居民可以通過積分獲得實實在在的好處。然而，要發(fā)揮積分兌換的作用并非易事，積分管理者首先要解決兌換物所需經(jīng)費問題。雖然政府可以從垃圾分類、平安建設等相關工作經(jīng)費中調(diào)撥一部分用于積分管理，但遠遠不能滿足兌換需求。嘉興市在積分管理實施伊始便考慮到這一問題，并逐漸找到問題的解決方案——向市場借資源。在調(diào)研中，嘉興市嘉善縣積分管理相關負責人說道：“我們最初就考慮能不能讓當?shù)仄髽I(yè)、沿街商鋪參與到積分兌換中。于是去走訪，后來有家‘面館同意參與，就是居民可以用積分兌換‘面券，再憑‘面券到面館消費。沒想到‘面券的反響非常好，后來越來越多的商鋪、企業(yè)主動加入到積分兌換中，可以兌換的商品、服務的種類也越來越多，居民參與的熱情也越來越高?！保?0201210JXDY）。

地方政府同樣積極引導社會發(fā)揮作用。社群機制主要通過規(guī)范約束和獎懲激勵成員參與積分管理。各鎮(zhèn)（街道）定期公示積分并鼓勵村（居）民查詢和監(jiān)督積分情況，通過“挖典型、樹先進”等方式發(fā)揮示范作用，以帶動村（居）民爭先創(chuàng)優(yōu)。為進一步督促村（居）民合理積分，地方政府還特別注重發(fā)揮積分管理的懲戒作用，對積分對象發(fā)生的違反村規(guī)民約、違法等行為進行扣分和積分清零，比如家庭、鄰里不和或參與迷信活動的，將被扣分，家里有違建不整改的、存在黃賭毒行為的，積分將被清零。

2.市場支持的政策拓展和聲譽激勵

市場機制在“微嘉園”積分管理中主要體現(xiàn)為基于自由交換原則的積分兌換。一是市場主體在政府激勵下提供兌換的商品和服務;二是居民憑積分兌換商品、服務、聲譽或優(yōu)惠政策。就前者而言，“微嘉園”積分管理之所以能夠從桐鄉(xiāng)市拓展到嘉興市全域，主要是因為政府借助市場力量解決了積分兌換所需商品和服務等的來源問題。市場主體既可以提供優(yōu)惠券和實物，也可以提供上門維修、跑腿代辦等社會服務，還可以提供銀行貸款等優(yōu)惠政策，這不僅解決了政府資源不足問題，而且可以滿足不同群眾對兌換物的異質化需求，因而能夠吸引居民參與，也使積分管理政策的拓展成為可能。

市場主體的參與也使社群機制中的聲譽激勵更加有力。積分制本身能夠發(fā)揮聲譽激勵作用，社會治理的積極參與者能夠獲得高積分，高積分為他們帶來贊譽，而贊譽又能夠強化他們的參與動機。在這一基礎上，市場主體的參與使積分成為更加具有外顯性的行為。具體而言，村（居）民的積分兌換行為在村（社區(qū)）等具有熟人社會特征的共同體中能夠發(fā)揮“見證”作用，即村（居）民不僅可以實實在在地看見收獲和成果，而且可以面對面地獲得他人稱贊。對大多數(shù)人來說，這種聲譽激勵的作用十分有力，既能夠激勵高積分者持續(xù)參與，又能夠激勵低積分者為了“面子”而積極趕超。在訪談中，無論是積分管理者還是參與積分管理的居民都認可積分的激勵作用，比如一位社區(qū)積分兌換點的工作人員談到：社區(qū)的阿姨、叔叔們覺得能夠憑積分兌換物品，是一件非常光榮的事。他們相互會問，了解誰誰又兌換了什么，有些人就會覺得自己這次的積分不夠多，下一階段要再多做點事情?！保?0200525JXJS）

3.社群激發(fā)的政策創(chuàng)新和市場活力

積分管理雖然由政府發(fā)起和組織，但政府開展這一工作是以社會的實際發(fā)展情況為基礎的。在嘉興，經(jīng)過多年的“三治融合”建設，基層自治結構相對完善，“兩會三團”的議事、監(jiān)督和服務功能較為健全，村（社區(qū)）人際關系和諧，鄉(xiāng)賢作用突出，有非常好的群眾參與基礎?；鶎由鐣倪@些特征使政府得以在行政機制之外發(fā)揮社群機制作用，利用基層社會組織和人際關系激勵群眾參與熱情，并在此基礎上進行政策創(chuàng)新。

良好的社群基礎不僅為政策創(chuàng)新提供了社會土壤，而且有利于激發(fā)市場活力。桐鄉(xiāng)市的 “面券”在積分管理中之所以能夠獲得成功，離不開社群成員間對積分兌換“面券”的信息傳遞以及因此為面館帶去的客流。更加具有典型意義的是桐鄉(xiāng)市農(nóng)商銀行實施的“三治信農(nóng)貸”?！叭涡呸r(nóng)貸”是指將“三治融合”與農(nóng)戶的信用貸款相結合，具體做法是先由“兩會三團”在“三治融合”積分的基礎上對農(nóng)戶進行信用等級評估、確定授信額度，再由農(nóng)商銀行向農(nóng)戶發(fā)放貸款。“三治信農(nóng)貸”主要借助社群成員間的信息和信用機制運作，正如農(nóng)商銀行相關負責人所言：“‘三治融合形成了良好的社會基礎，‘積分兌換在‘熟人社會發(fā)揮了非常重要的信用憑證作用。以前銀行都不敢貸款給農(nóng)民，現(xiàn)在可以根據(jù)農(nóng)民信用情況判斷是否發(fā)放貸款和貸款額度，農(nóng)民的信用情況又是通過村和社區(qū)來評估的，主要發(fā)揮道德評判團等自治組織的作用。這種做法也能促使農(nóng)民按時還款，因為全村或者全社區(qū)都在為他的貸款提供信用擔保?！保?0201211JXTX）

總之，在嘉興市“微嘉園”積分管理中，政府、市場和社會分別發(fā)揮引導、支持和激活功能，形成了行政、市場和社群三種治理機制復合發(fā)揮作用的場景，有效實現(xiàn)了在政府領導下使社會運轉起來的社會治理目標。

四、創(chuàng)新驅動下復合治理的形成

嘉興市“微嘉園”積分管理為何能夠實現(xiàn)行政、市場和社群三種治理機制的復合，是十分值得討論的問題。基于上文建立的分析框架可以認為，積分管理本質上是政策創(chuàng)新的產(chǎn)物，而政策創(chuàng)新背后是地方政府和地方官員的創(chuàng)新熱情，進一步探究創(chuàng)新熱情的來源則可以發(fā)現(xiàn)，縱向層級壓力、橫向競爭壓力和政策企業(yè)家精神是推動政策創(chuàng)新的重要原因。

既有研究表明，在壓力型體制下，地方政府面臨縱向層級壓力和橫向競爭壓力，創(chuàng)新能夠化解基層社會矛盾、增進公共利益，進而幫助地方政府獲取資源、提升聲望、回應壓力。“微嘉園”積分管理是在基層群眾參與社會治理積極性有待提高的背景下開展的政策創(chuàng)新。更加宏觀的背景則為，自黨的十八屆三中全會以社會治理替代社會管理概念以來，促進社會治理體制創(chuàng)新便成為全國上下的戰(zhàn)略性任務;黨的十九大進一步提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。在不斷加強和創(chuàng)新社會治理的要求下，地方政府競爭的內(nèi)容逐漸從注重經(jīng)濟指標轉向以治理創(chuàng)新和服務創(chuàng)新為內(nèi)容，紛紛致力于打造社會治理亮點，以吸引上級政府的注意力和社會關注，進而獲取更多的政策資源和社會支持。

浙江嘉興的“微嘉園”積分管理正是在這種背景下開展的一種創(chuàng)新實踐活動。具體而言，“微嘉園”積分管理是“三治融合”發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，要解決的是社會力量參與不足和政府、市場、社會互動不足問題，而“三治融合”在積分管理啟動前已被寫進黨的十九大報告，并且成為浙江省總結提升和推廣新時代“楓橋經(jīng)驗”的六大工程之一。浙江全省已經(jīng)確定了推廣“三治融合”的任務清單和時間節(jié)點，并形成了指標體系。從一項基層創(chuàng)新實踐上升為中央政策，再成為省政府自上而下落實的重點工作，“三治融合”建設對嘉興市而言既是一種榮耀，也是一種壓力。如何維持嘉興市“三治融合”發(fā)源地的優(yōu)勢、將嘉興市建設成為全國“三治融合”示范地，如何完成各級政府提出的指標任務、并且在全省11個“三治融合”示范點中做出嘉興特色，是擺在嘉興市面前的重要工作。

政府壓力最終都會轉移到相關領導身上。研究認為，具有政策企業(yè)家精神的政府官員是地方政府創(chuàng)新中發(fā)揮作用的關鍵群體，是具體落實政策創(chuàng)新想法的行動者。具有政策企業(yè)家精神的政府官員是政策過程中的個人或團體，可以就政策制定與執(zhí)行中出現(xiàn)的問題提出政策建議和方案，并投入各種資源推動政策創(chuàng)新。在嘉興市，“三治融合”建設和創(chuàng)新一直是黨和政府相關負責人高度重視的工作?！拔⒓螆@”積分管理的政策設計便出自嘉興市委政法委，主要由分管該項工作的領導進行政策構思和負責政策落實。

具有政策企業(yè)家精神的政府官員的創(chuàng)新行為是多重動機相互交織的產(chǎn)物，“經(jīng)濟人”邏輯和“公共人”邏輯在其中占有重要地位。在“經(jīng)濟人”邏輯中，具有政策企業(yè)家精神的政府官員的創(chuàng)新動力來自于利益激勵。“微嘉園”積分管理中的利益激勵與政府官員對縱向層級壓力和橫向競爭壓力的回應密切相關，創(chuàng)新不僅可以回應壓力，而且可以獲得褒獎、聲譽和職務晉升機會。依據(jù)“公共人”邏輯，具有政策企業(yè)家精神的政府官員出于對共同體的認同、關注和維護公共利益而進行創(chuàng)新。積分管理實踐表明，一方面，積分管理的設計者和推動者對中央提出的“共建共治共享”觀點和建設社會治理共同體的政策要求具有高度認同感，認為有效的社會治理必須同時發(fā)揮政府、市場和社會的作用，因而對于探索如何在實踐工作中實現(xiàn)三方合作共治充滿熱情;另一方面，他們對嘉興市社會治理具有高度責任感，認為通過政策創(chuàng)新能夠切實解決嘉興市基層治理中的問題，比如部分農(nóng)戶有貸款需求，但銀行因難以對其進行信用評估而無法提供貸款，為解決這一問題，桐鄉(xiāng)市委政法委相關負責人在金融機構、村兩委、“兩會三團”和村民之間不斷進行溝通，最終形成了“三治信農(nóng)貸”方案。

在社會治理創(chuàng)新的時代背景下，壓力型體制與政策企業(yè)家精神分別提供了外在動力和內(nèi)在動機，兩者的結合催生了“微嘉園”積分管理這一創(chuàng)新性政策，形成了政府積極將市場和社會整合到治理體系中、充分發(fā)揮市場和社群機制作用的治理過程，有效達成了通過復合治理解決社會問題和提供社會服務的目標。

五、復合治理中的互利共贏機制

“微嘉園”積分管理是行政引導的政策創(chuàng)新，不是由行政所主導的。引導與主導的區(qū)別在于，前者是通過政策激發(fā)各方參與積極性，多方共同解決問題;后者是政府通過行政機制推進政策落實，其他主體處于支持和配合地位。行政引導能否成功的關鍵在于是否能夠找到各方的相容利益和特定利益實現(xiàn)的基點，進而形成有效的互利共贏機制。

積分管理中的相容利益體現(xiàn)為多元參與主體對美好社會的共同追求?！叭稳诤稀逼鹪从趯ι鐣芗m紛的自治性調(diào)處，是實現(xiàn)有序社會的手段，其后，“三治融合”逐漸拓展邊界，成為社會治理的重要途徑，其基本目標也從實現(xiàn)有序社會逐漸演化為建設既和諧有序又充滿活力的社會。這一目標既要保障人民群眾正常的生產(chǎn)生活秩序，又要發(fā)揮人民群眾主人翁的作用，符合人民群眾對美好社會的理解，因而得到廣泛支持?！拔⒓螆@”積分管理是“三治融合”的一項具體舉措，實施這一舉措的目的是促進社會力量更為積極和有效地參與社會治理，服務于建設美好社會的總體性目標，無論是政府、市場，還是社會，對此都具有十分清晰的認識。

雖然如此，公眾對建設美好社會的普遍性支持并不必然會轉化為對積分管理這一具體工作的支持。在相容利益的基礎上，積分管理還必須能夠回應各參與主體的特定利益，使其在參與過程中有明確可見的收益，這主要包括地方政府追求的政策利益、政府官員追求的業(yè)績和職務晉升機會、市場主體追求的經(jīng)濟收益和社會主體追求的物資、服務和聲望等。

對地方政府而言，積分管理中存在實在的利益。具體而言，如果這一工作進展順利、成效顯著，那么既能回應上級政府要求，又能在同級競爭中脫穎而出，還能因此獲得更多政策資源和工作經(jīng)費。從官員個體角度看，利益同樣是影響他們推動積分管理的重要因素。雖然政府官員首先要服從政府整體工作安排，但在晉升錦標賽的大環(huán)境中，進行積分管理創(chuàng)新并且使這一創(chuàng)新具有可持續(xù)性，是政府官員謀求職業(yè)發(fā)展、獲得職務晉升機會的必要選擇。

僅僅滿足政府一方的利益需求顯然不夠，要使積分管理運轉起來，還必須滿足社會主體和市場主體的特定利益需求。在社會主體方面，積分管理充分考慮村（居）民的物質和非物質性利益訴求，設計了商品、服務、聲譽、優(yōu)惠政策等多種激勵方案。利益所發(fā)揮的激勵作用十分明顯，村（居）民在積分兌換點排隊兌換物品的情景十分常見，持兌換券享受理發(fā)、游覽等服務，在大家看來是一件特別有面子的事情。抓住公眾的實際需求，使政策安排與公眾利益需求相契合，可以說是積分管理得以順利開展的關鍵原因。

在市場方面，市場主體參與“微嘉園”積分管理可以實現(xiàn)的特定利益既包括提高銷售量和市場份額，也包括履行社會責任、提升市場聲譽、獲得政府政策優(yōu)惠以及與政府建立良好的關系。嘉興市在促進市場主體參與社會治理上的最初嘗試是動員商戶加入積分管理，政府通過發(fā)放積分兌換券為商戶帶去客源，或為商戶提供政策優(yōu)惠，商戶則提供一定的價格折扣或提供免費商品或服務，政府與商戶之間能夠實現(xiàn)雙贏。

可以說，創(chuàng)新社會治理、建設美好社會是全社會的共同目標，但社會各界是否能夠積極參與實現(xiàn)共同目標的具體行動卻是需要討論的問題。正如嘉興市“微嘉園”積分管理所體現(xiàn)的，公眾進行社會實踐的目標主要是滿足他們的物質和精神需求，只有抓住利益這一根本點，找準各方的利益共同點，并且允許他們在共同治理中實現(xiàn)各自特定利益，才能真正調(diào)動其參與積極性。

六、結論與討論

雖然學界多認為行政、市場和社群機制應相互結合以發(fā)揮綜合效應，但基于我國情境的研究主要強調(diào)行政機制對市場和社會的支配性影響，提出了“行政吸納市場”“行政吸納社會”等概念，對三種機制復合發(fā)揮作用的討論比較缺乏。本文的分析表明，在社會治理創(chuàng)新的大環(huán)境中，受縱向層級壓力和橫向競爭壓力影響，具有政策企業(yè)家精神的地方政府官員能夠形成強烈的政策創(chuàng)新動機，并在新的治理理念的引導下，積極將市場和社會納入治理體系之中;而政府、市場和社會三大主體之所以能夠合作共治，主要是因為它們之間存在相容利益，并且能夠在合作中實現(xiàn)各自特定利益，形成了互利共贏機制。嘉興市“微嘉園”積分管理實踐充分展現(xiàn)了政府、市場和社會在復合治理中分別發(fā)揮的引導、支持、激活作用，以及政策創(chuàng)新的驅動作用和互利共贏機制的發(fā)生機理，初步驗證了本文提出的“創(chuàng)新驅動下的互利共贏”理論分析框架。

復合治理不是一個新概念，多中心治理、協(xié)同治理、網(wǎng)絡治理等理論都論證過多種治理機制復合發(fā)揮作用的重要意義，并給出了多方例證，我國學界也援引相關理論開展了豐富的研究，但是在創(chuàng)新社會治理的新時代背景下，對我國社會治理復合機制的實證研究卻相對缺乏。本文提出“創(chuàng)新驅動下的互利共贏”理論分析框架，并以在實踐上具有先進性的嘉興市積分管理案例加以豐富和檢驗，認為地方政府的政策創(chuàng)新是驅動社會治理復合機制形成的主要力量，互利共贏是政府、市場和社會合作的核心機制，對既有研究形成了有益補充，也為理解我國特定情境下的復合治理提供了新理論視角。

此外，在對我國政府與社會合作的研究中，利益契合理論有較強的解釋力。該理論揭示了利益契合在不同性質的主體合作中的關鍵意義，但是它僅討論政府與社會組織關系，沒有同時探究市場在其中的作用，并且沒有看到合作中存在的特定利益，也沒有深入分析利益契合的原始動力，無法對復合治理的形成做出全面解釋。本文吸收借鑒利益契合觀點，但將研究視野拓展到政府、市場與社會的三方關系上，并且援引奧爾森的兩種利益概念，更加全面和深入地討論了復合治理的形成機理，更加有力地解釋了我國社會領域的復合治理現(xiàn)象。

值得指出的是，既有對社會治理中積分管理的研究存在一種傾向，即認為積分管理雖然可以激發(fā)社會力量參與社會治理的內(nèi)生動力、規(guī)范社會失范行為、培育公共精神，有利于打造共治共建共享的社會治理格局，但是，這一工作是在地方政府的主導下進行的，政府是推動積分管理實施的關鍵力量，“積分制管理中行政執(zhí)行的邏輯取代了多元共治的邏輯”。本研究表明，當存在合理的機制時，積分管理可以形成另一種發(fā)展模式，即政府回歸本位，同時讓市場和社會走上前臺。這實際上意味著，在中國情境中建立社會治理復合機制具有可能性和可行性。因而，本文與既有的積分管理研究形成了不同的觀點，同時提出了加強對中國社會治理多元化實踐研究的必要性和迫切性。

從實踐層面看，本研究表明社會治理共同體是可欲可求的，建設社會治理共同體的關鍵在于將政府、市場和社會同時納入治理體系，形成治理的復合機制。嘉興市“微嘉園”積分管理實踐表明，在適當?shù)耐獠繅毫ο?，具有政策企業(yè)家精神的政府官員有能力進行政策創(chuàng)新，能夠在充分尊重各方利益的基礎上，通過發(fā)揮行政引導的作用促使市場和社會運轉起來。這意味著，建設社會治理共同體、促進政企社協(xié)同共治，需要著重做好兩方面工作：一是上級政府需提出明確的政策方向，同時為地方留有創(chuàng)新空間，并通過開展考核評比工作對地方政府形成橫向競爭壓力，以驅動地方政策創(chuàng)新;二是高度重視市場和社會的利益訴求。地方政府需要將合理滿足各方利益訴求與創(chuàng)新社會治理相結合，通過共贏機制激發(fā)市場主體和社會公眾參與社會治理的內(nèi)在動力，建構具有可持續(xù)性的參與體系。

（責任編輯：林賽燕）