作者簡介：章志遠，法學博士，華東政法大學教授、博士生導師，教育部青年長江學者。

基金項目：2021年度國家社科基金重點項目“行政訴訟實質性解決爭議的制度構造”（編號：21AFX008）。

摘要：德發(fā)公司案為探討法院如何對待行政機關法律適用過程中的專業(yè)認定提供了契機。法院對行政機關專業(yè)認定一般應給予尊重，主要緣由在于行政機關固有的專業(yè)技術判斷優(yōu)勢、不確定法律概念具體化中的裁量以及行政訴訟司法謙抑原則的內在要求。法院對行政機關專業(yè)認定的必要審查，既有比較法上的經驗，也與我國國家權力之間的分工及行政訴訟制度的目的息息相關。從司法審查技術策略上看，行政專業(yè)認定是否合乎程序正當要求、是否明顯不合常理、是否構成濫用職權是三種基本標準，法院在此過程中應當把握好必要尊重和有限矯正之間的平衡。

關鍵詞：行政專業(yè)認定;司法尊重;司法審查

中圖分類號：D912.1 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2021）06-0122-007

一、引言：“德發(fā)公司案”中的核心爭議

身處行政國家時代，行政權的行使已經滲透到社會生活的方方面面。特別是在一些專業(yè)技術領域，行政機關對法定事實要件的解釋和判斷具有很大的裁量空間。大量不確定法律概念都需要通過行政機關的專業(yè)判斷予以具體化，進而為最終的法律適用奠定基礎。例如，“計稅依據價格明顯偏低，又無正當理由”是稅收征管過程中稅務機關應納稅額核定權行使的法定事實要件之一，也是稅法中存在大量不確定法律概念的典型代表。稅務機關一旦作出專業(yè)認定，就會形成后續(xù)的稅務行政處理決定。如果當事人不服提起行政訴訟，就涉及人民法院對行政機關專業(yè)認定的司法態(tài)度問題。作為2014年修訂的《行政訴訟法》實施之后最高人民法院發(fā)布的首批本部十大典型行政案例之一，“廣州德發(fā)房產建設有限公司（以下簡稱德發(fā)公司）訴廣東省廣州市地方稅務局第一稽查局（以下簡稱廣州稅稽一局）稅務處理決定案”①（以下簡稱德發(fā)公司案）的核心爭議在于：稅務機關能否在房產拍賣形成的拍賣成交價格作為計稅依據納稅之后，再以“計稅依據價格明顯偏低，又無正當理由”為由，重新核定應納稅額進行補征稅款？

德發(fā)公司案的基本案情是：2004年12月，德發(fā)公司委托拍賣行將其自有的一處房產拍賣后，按1.38255億元的拍賣成交價格，向稅務部門繳付了營業(yè)稅6912750元，并取得了相應的完稅憑證。2006年間，廣州稅稽一局在檢查德發(fā)公司2004年至2005年地方稅費的繳納情況時，認為德發(fā)公司的上述房產拍賣成交單價嚴重偏低。經過調查取證后，廣州稅稽一局于2009年9月作出稅務處理決定，核定德發(fā)公司委托拍賣的上述房產的交易價格為3.11678775億元，并以此為標準核定應繳納營業(yè)稅，決定追繳德發(fā)公司未繳納的營業(yè)稅8671188.75元，加收營業(yè)稅滯納金2805129.56元。德發(fā)公司不服該稅務處理決定，提起行政訴訟。

在本案審理過程中，針對廣州稅稽一局能否以“‘計稅依據價格明顯偏低，又無正當理由為由排除有效房產拍賣行為的法律效力，重新核定應納稅額”，法院形成了“否定說”和“肯定說”兩種不同意見。否定說認為，依照法定程序進行的拍賣活動，已經過公開、公平的競價，不論拍賣成交價格高低，都是充分競爭的結果，較之一般的銷售方式更能客觀地反映商品價格，可以視為市場的公允價格。如果沒有法定機構依法認定拍賣行為無效或者違反拍賣法的禁止性規(guī)定，原則上稅務機關應當尊重作為計稅依據的拍賣成交價格，不能以拍賣價格明顯偏低為由行使核定征收權?？隙ㄕf則認為，拍賣行為的效力與應納稅款核定權分別受民事法律規(guī)范和行政法律規(guī)范調整，拍賣行為有效并不意味稅務機關不能行使應納稅額核定權，另行核定應納稅額也并非否定拍賣行為的有效性。保障國家稅收的足額征收是稅務機關的基本職責，稅務機關對作為計稅依據的交易價格采取嚴格的判斷標準符合稅收征管法的目的。有效的拍賣行為并不能絕對地排除稅務機關的應納稅額核定權，但稅務機關行使核定權時應受到嚴格限定。最高人民法院提審本案后作出的判決指出：“‘計稅依據明顯偏低，又無正當理由的判斷，具有較強的裁量性，人民法院一般應尊重稅務機關基于法定調查程序作出的專業(yè)認定，除非這種認定明顯不合理或者濫用職權?！?/p>

作為最高人民法院審理的為數不多的稅務行政案件，德發(fā)公司案判決確立了面向未來社會的基本規(guī)則，即人民法院應當對行政機關基于法定程序作出的專業(yè)認定予以必要尊重，但在特殊情形出現時則需要通過司法審查進行否定。人民法院這種堅持依法裁判底線、明確確立規(guī)則的做法，屬于根除行政爭議產生土壤的“法治規(guī)范型訴源治理”舉措，值得在我國當下的行政審判實踐中進行推廣。同時，該案也為法院正確對待行政專業(yè)認定的法律效力提供了很好樣本，值得行政法學理對此進行深入闡釋。本文將以德發(fā)公司案為討論契機，論述法院對行政專業(yè)認定給予尊重和審查的緣由，并探討法院審查行政專業(yè)認定的技術策略。

二、人民法院尊重行政機關專業(yè)認定的緣由

一般來說，法律規(guī)范都是一種包含條件的命令，具有事實要件和法律后果兩個層面的內容。在適用法律規(guī)范處理具體個案的過程中，一旦具體案件的特定事實符合法律規(guī)范的事實要件，就會產生法律規(guī)范事先規(guī)定的法律后果。從過程論上看，完整的法律適用活動是由四個階段構成的：一是案件事實的調查和認定，即在現實世界中究竟發(fā)生了什么事實、存在哪些證據;二是法定事實要件的解釋和確定，即法定事實要件具體包括哪些內容;三是將已經調查認定的案件事實代入法律規(guī)范之中，判斷案件事實是否符合法定事實要件的內容，通常將這一活動稱為函攝;四是確定法律后果，即案件最終應當如何處理。行政機關和法院都是行政法律規(guī)范的適用機關。當現實生活中出現法律上需要國家進行干預的情形時，行政機關將依法行使行政職權進行調查處理，這是國家機關對社會生活的首次干預。如果因此發(fā)生爭議訴至法院，就相當于法院對社會生活進行的第二次干預。正是從這個意義上來說，行政訴訟也可稱為“司法復審”，即對行政機關首次法律適用過程的復查。在行政訴訟過程中，針對行政機關基于法定程序對法定事實要件中的不確定法律概念的具體化活動，法院原則上應當予以尊重。究其原因，主要有如下三個方面：

（一）行政機關固有的專業(yè)技術判斷優(yōu)勢

隨著現代科學技術的日益進步，行政管理的專業(yè)化、技術化程度不斷加深。城市化進程的推進加速了人口流動和社會分層，行政管理任務日趨多樣化和復雜化。在行政權統(tǒng)轄領域、涉足事務、任務分工日趨精細化的背景之下，公眾生活與行政機關之間的緊密聯(lián)系并未消減，我們依舊置身行政國家時代?！氨緛碜鳛榻y(tǒng)治行為執(zhí)行過程之承擔者的行政，同時亦進入國家基本政策形成決定的政治過程，甚至起到中心的決定性作用這樣的國家?！泵鎸π姓芾磉^程中的大量專業(yè)技術問題，如果沒有充足的知識儲備和長期的工作體驗，根本無法獲得清晰的認知和精準的判斷。尤其是在稅收征管、海關監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護、食品安全監(jiān)管、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設、知識產權保護等特殊行政管理領域，大量復雜的專業(yè)技術問題令人卻步。類似商品歸類、建設標準、風險等級、事故認定、稅額核定等事實認定，對專業(yè)技術知識的要求更高。在國家權力結構中，行政系統(tǒng)具有一大批具備專業(yè)技術知識、受過各種專門訓練的工作人員，擁有先進的技術設備和精細的管理規(guī)程，為專業(yè)技術問題的事實判斷提供了良好的資源基礎。相比之下，司法系統(tǒng)由一大批精通法律知識、擅長化解矛盾的從業(yè)人員組成，“日益細密和具體的現代分工使得法院和法官不可能具有每一行政領域的專門知識和經驗”。除了天然的專業(yè)實力對比優(yōu)勢之外，行政機關在長期的行政管理實踐中針對某類問題往往都形成了習慣性做法，經過反復檢驗日臻成熟定型。這種行政慣例扎根于行政系統(tǒng)的管理過程之中，事實上的拘束作用不可忽視。同時，行政系統(tǒng)對經濟社會發(fā)展的敏感度最強，能夠根據國家政策調整和社會情勢變化適時進行更新，充分彰顯行政活動特有的靈活性和適應性。對于強調穩(wěn)定性和守成性的司法系統(tǒng)來說，尊重行政機關的專業(yè)技術認定無疑具備充分的社會基礎。

（二）不確定法律概念具體化中的裁量

法律規(guī)范的旨趣在于為社會生活提供合理穩(wěn)定的預期，進而實現社會秩序的和諧有序。作為針對與法律有關的事項、狀態(tài)、行為進行抽象概括形成的專門術語，法律概念是法律規(guī)范中最為基礎性的要素，法律適用的過程在很大程度上就是法律概念的確切解釋和具體運用活動。法律規(guī)范自身的明確性天然地要求法律概念的確定性，但立法者本身認知能力的有限性又無法供給清一色的確定性法律概念。在法律規(guī)范的現實世界中，“許多法律概念的確定性就像一個越來越高或者越來越低的刻度表?！币话阏J為，不確定法律概念是指法律規(guī)范的法律要件中存在的一些內容空泛和意思不明確的法律用語，大多由一個相對確定的概念核心和寬泛模糊的概念外延組成。例如，根據我國《消防法》第63條的規(guī)定，違反規(guī)定使用明火作業(yè)或者在具有火災、爆炸危險的場所吸煙、使用明火的，處警告或者五百元以下罰款;情節(jié)嚴重的，處五日以下拘留。在這一條款中，“使用明火”的內涵相對確定，但“具有火災、爆炸危險的場所”“吸煙”“情節(jié)嚴重”等概念外延則存在很大的解釋空間，都需要經由經驗證明和價值填補使其具體化，進而在法律概念與案件事實之間建立聯(lián)系，使之融入法律適用的過程之中?！八^不確定法律概念的具體化就是指按照法律的意旨，通過各種方法明確不確定法律概念的要求，使其能適用于具體的案件之中。”與其他部門法中的不確定法律概念具體化相比，行政法上的相關作業(yè)更為特殊。一方面，在法院解釋適用法律規(guī)范處理個案之前，行政機關已經率先對不確定法律概念進行了首輪具體化，法院的“二輪”具體化不得不充分顧及行政機關的首次判斷;另一方面，行政機關在不確定法律概念的具體化過程中，會動用專業(yè)知識、技術標準、經驗法則、行政慣例、價值衡量等各種智識資源對不確定法律概念的內涵進行解釋，個中蘊涵著行政機關的蓋然性判斷余地，法院對這種行政裁量應當給予必要的尊重。

（三）行政訴訟司法謙抑原則的內在要求

行政法律規(guī)范事實要件中不確定法律概念的大量存在，涉及國家權力之間的配置與分工。就立法與行政之間的關系而言，基于對行政便宜的適度讓步和對行政專業(yè)判斷的認可，立法機關通過不確定法律概念的設置賦予行政機關廣泛的裁量空間。就司法與行政之間的關系而言，行政不能干預司法，司法同樣不能代替行政。對于行政機關根據法律授權就不確定法律概念的具體化努力，作為復審機關的法院雖然具有最終決定權，但也需要對行政機關的首次判斷權給予必要尊讓?！八痉ㄖt抑，也稱司法克制，是指司法機關在裁判案件過程中，應當隱忍、克制行使司法權力的沖動，尊重社會自身的凈化作用，尊重包括行政機關在內的其他國家機關在法律規(guī)定的裁量權范圍內行使權力的方式、幅度的選擇權和決定權?！毙姓V訟中司法謙抑原則的遵循既有充足的實證法基礎，也有深厚的法哲學依據。我國《行政訴訟法》第6條規(guī)定的“行政行為合法性審查”原則是行政訴訟制度的靈魂，宣示了行政審判權的作用空間與限度，是司法謙抑理念的規(guī)范表征。在我國人大產生“一府兩院”的憲制框架結構中，行政機關和法院都是國家法律的適用機關，二者相互分工協(xié)作共同擔負起將行政法律規(guī)范意旨輸送到具體個案中的使命。就現代社會中高度專業(yè)化與技術化的行政管理而言，行政機關對社會發(fā)展變化最為敏感，對社會需要反應最為迅速。行政機關圍繞不確定法律概念具體化、明確化的解釋與適用活動，蘊涵著豐富的行政智慧和價值權衡，體現了行政機關對相關行政法律規(guī)范意旨的獨特認知。法院對行政機關首次性和原始性法律解釋適用的尊重，既是保證行政管理活動連續(xù)性和效率性的客觀需要，也是法院實行自我克制避免過度介入專業(yè)行政管理領域的內在要求。

三、人民法院對行政機關專業(yè)認定進行審查的必要

行政機關對不確定法律概念的具體化，蘊涵著行政機關的專業(yè)技術判斷，具有相當程度的行政裁量空間，司法機關理應給予必要的尊重。但是，司法尊重并不代表行政法上不確定概念的具體化就一定要形成“行政主導”甚至“行政壟斷”的格局，更不意味著司法機關不能對其進行任何形式的審查。比較法上的經驗觀察顯示，在司法機關對行政機關不確定法律概念具體化活動能夠審查上并無爭議，有關司法審查的具體強度、方法及標準才是爭論的重點。德國聯(lián)邦行政法院原先堅持對不確定法律概念通常只作有限審查，后來認為法院應當對此進行全面審查，除非存在法律明示列舉的例外情形，否則行政機關并不享有判斷余地?！皯斦J為不確定的法律概念可以并且必須受到全面的司法審查。只有在情形或者事務特殊、不可能審查或者不可能全面審查，即遇到不可逾越的事實界限及與其相應的法律界限的情況下，例外才是適法的。司法提出的例外也只有在這種條件下才是正當的?！?在美國行政法上，圍繞行政機關法律解釋的司法立場形成了尊重模式和獨立判斷模式的分野。美國聯(lián)邦最高法院1984年通過判例確立了行政機關法律解釋司法尊重的“謝弗林原則”，此后在司法審查行政機關法律解釋的具體基準上經歷了諸多發(fā)展變化。

在我國，法院有權對行政機關不確定法律概念的具體化進行必要的審查至少有三個方面的理由：

（一）一般裁量規(guī)則的遵循

既然不確定法律概念的具體化存在裁量空間和判斷余地，行政機關就應當遵循行政裁量的一般規(guī)則，避免完全陷入“自由”裁量引發(fā)法治危機?！安昧坎]有給予行政機關自由或任意，‘自由裁量（盡管這種誤導性的措辭上至今仍然不斷出現）是不存在的，只有‘合義務的裁量或者更好一些：‘受法律約束的裁量?！比绻姓C關對法律規(guī)范的解釋適用出現違背常理、明顯錯誤等情形時，法院就應當通過司法的獨立判斷及時予以糾正，確保行政法律規(guī)范的意旨得以充分實現。

（二）國家權力之間的適當分工

在國家權力配置分工與相互制約的譜系中，行政機關和法院都是行政法律規(guī)范的解釋適用機關。前者是首次適用機關，并非最終裁決者;后者是再次適用機關，才是適用法律解決具體個案問題的最終決定者。國家立法機關在授權行政機關對不確定法律概念具體化的同時，同樣授權司法機關進行必要的監(jiān)督和制約，這種雙重解釋適用模式能夠維系行政國家時代的法治價值。

（三）行政訴訟制度的特殊目的

依法獨立行使審判權是行政訴訟中司法謙抑原則的前提和基礎。法院在行政訴訟過程中只有守住依法公正審判的底線，才談得上受司法謙抑原則的約束。我國《行政訴訟法》第1條明確將“監(jiān)督行政機關依法行使職權”和“保護公民、法人和其他組織的合法權益”列為行政訴訟制度的目的，法院行政審判活動必須自覺踐行。即使在強調公共利益至上的稅收征管領域，保護納稅人的合法權益也是法定的目標之一?！岸惙ú粏渭兪嵌悇諜C關行使征稅權的根據，即‘征稅之法，更重要的是，稅法是保障納稅者基本權利的、旨在對抗征稅權濫用的‘權利之法。”在行政法律規(guī)范的解釋適用過程中，不能過分強調行政的專業(yè)色彩而自動放棄司法審查的應有責任。

四、人民法院審查行政機關專業(yè)認定的技術策略

在行政法學理上，經驗概念與價值概念的二分化是不確定法律概念的常見類型。經驗性不確定法律概念是指純粹以現實世界中原則上可以用感官或其他方式經驗化的客體作為指稱的對象，如黑暗、夜間、黃昏、噪音等;價值性不確定法律概念是指需要法律適用者補充評價的概念，如不可信賴性、公共利益、重大過失等。無論是哪種不確定法律概念的具體化，個中都蘊涵著行政機關的裁量，法院在給予必要尊重的前提下都可以進行不同程度的審查。從行政審判實踐上看，圍繞不確定法律概念具體化中的行政專業(yè)認定，人民法院可以從如下三個方面進行審查，把握好“必要尊重”和“有限矯正”之間的平衡。

（一）行政專業(yè)認定是否合乎程序正當要求

程序正當是依法行政的基本要求。在我國的行政法律規(guī)范體系中，國務院《全面推進依法行政實施綱要》最早明確提出“程序正當”概念，要求行政機關實施行政管理“要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權”。盡管行政機關對不確定法律概念的具體化常常表現為濃厚的行政專業(yè)認定判斷，但這一認定本身同樣應當遵守程序正當的基本要求。尤其是當行政機關的認定對行政相對人將產生不利影響時，更應聽取其陳述和申辯。行政機關的專業(yè)判斷如果違反了法定程序或技術操作規(guī)程，就可能導致其技術判斷的結果錯誤。判斷行政機關專業(yè)認定是否合乎程序正當的要求，是法官的專長和優(yōu)勢，司法審查行政專業(yè)認定的重點自然也在于此。

在“于艷茹訴北京大學撤銷博士學位決定案”的審理中，法院針對《學位條例》第17條有關學位授予單位撤銷已經授予學位的法定事實要件“舞弊作偽等嚴重違反本條例規(guī)定的情況”，就采取了程序審查的基本策略。本案中的被告在作出最終處理決定之前，曾經組織專家認定于艷茹的論文發(fā)表行為“構成嚴重抄襲”，實際上就是對作為學位撤銷處理決定法定事實要件的不確定法律概念——“舞弊作偽”的具體化。法院尊重了高校的專業(yè)判斷，對原告行為是否構成“舞弊作偽”不置可否。法院裁判指出：“正當程序原則是裁決爭端的基本原則及最低的公正標準，其在我國行政處罰法、行政許可法等基本行政法律規(guī)范中均有體現。作為最基本的公正程序規(guī)則，只要成文法沒有排除或另有特殊情形，行政機關都要遵守。即使法律中沒有明確的程序規(guī)定，行政機關也不能認為自己不受程序限制，甚至連最基本的正當程序原則都可以不遵守。應該說，對于正當程序原則的適用，行政機關沒有自由裁量權。只是在法律未對正當程序原則設定具體的程序性規(guī)定時，行政機關可以就履行正當程序的具體方式作出選擇。本案中，北京大學作為法律、法規(guī)授權的組織，其在行使學位授予或撤銷權時，亦應當遵守正當程序原則。即便相關法律、法規(guī)未對撤銷學位的具體程序作出規(guī)定，其也應自覺采取適當的方式來踐行上述原則，以保證其決定程序的公正性。”通過對程序正當要義的闡釋和被告撤銷博士學位行為程序失范的指明，法院最終判決撤銷了被告的學位撤銷決定。

德發(fā)公司案所爭議的焦點問題，是對作為《稅收征收管理法》第35條稅務機關核定納稅人應納稅額的法定事實要件之一——“納稅人申報的計稅依據明顯偏低，又無正當理由”不確定概念具體化的司法判斷。事實上，稅法規(guī)范體系中存在著大量類似“正當理由”“特殊情況”“情節(jié)嚴重”“綜合利用”“非正?！薄斑m當”“明顯不當”等價值性不確定法律概念，這一系列概念具體化過程的背后蘊含著“調制權力與權利”“鏈接事實與政策”“經濟社會發(fā)展促進與保障”不同維度價值之間的判斷與取舍。法院的裁判肯定了“計稅依據明顯偏低，又無正當理由”不確定概念的解釋判斷“具有較強的裁量性”，認為稅務機關在原告以涉案房產拍賣成交價作為計稅依據申報納稅后仍然可以啟動重新核定程序，以行政認定取代市場競爭形成的計稅依據。就行政專業(yè)認定司法審查的策略來說，法院在充分尊重的基礎上提出了程序正當的基本要求。一方面，法院指出拍賣行為的效力與應納稅款核定權分別受民事法律規(guī)范和行政法律規(guī)范調整，基于保障國家稅收足額征收公共利益的考量，應當允許以行政法律規(guī)范的適用取代民事法律規(guī)范，進而肯定稅務機關重新啟動應納稅額核定權的正當性;另一方面，法院指出應納稅額核定權行使要受到嚴格限制，尤其是必須遵循法定的調查程序和方法。只要稅務機關嚴格遵循行政系統(tǒng)自身規(guī)定的調查程序和方法重新進行核定，法院就應當給予必要的尊重。程序正當標準在行政機關不確定法律概念具體化后司法審查中的優(yōu)先適用，較好地處理了依法審判與司法謙抑原則之間的辯證統(tǒng)一關系。

（二）行政專業(yè)認定是否明顯不合常理

不確定法律概念的具體化過程，往往摻雜著行政機關復雜的價值判斷。如果這種價值判斷偏離了生活常識，違背了行政法律規(guī)范的內在精神，法院在司法審查過程中就應當以自己的獨立判斷加以取代，使立法機關的真實意圖在具體案件中得到體現。以工傷認定這一行政專業(yè)色彩較為濃厚的領域而言，“勞動關系”“工作原因”“工作場所”“工作時間”“上下班途中”“職業(yè)病”等大量不確定法律概念充斥于工傷保險法律規(guī)范之中，行政法律規(guī)范的抽象性與社會生活復雜性之間的矛盾尤為突出。特別是身處社會轉型時期的當下中國，伴隨著城鄉(xiāng)二元對立結構的斷裂和社會階層分化的加快，經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定之間的張力促使勞動用工方式日趨多樣靈活，新型勞動關系大量涌現，這些客觀形勢的變化都對現有的工傷保險行政法律規(guī)范的適用提出了挑戰(zhàn)。在近些年人民法院審查工傷認定機關不確定法律概念解釋的正當性時，大量融入了對生活情理、生活常識元素的考量。在“何文良訴成都市武侯區(qū)勞動局工傷認定行政行為案”中，所涉及的傷亡事故發(fā)生在勞動者如廁之時。一、二審法院都認為，勞動者在日常工作中“上廁所”是其必要的、合理的生理需求，與勞動者的正常工作密不可分，應當受到法律的保護。被告片面地將“上廁所”理解為與勞動者本職工作無關的個人私事，與勞動法保護勞動者合法權利的基本原則相悖，也有悖于“社會常理”。在“孫立興訴天津園區(qū)勞動局工傷認定行政糾紛案”中，法院認為：“園區(qū)勞動局認為摔傷地點不屬于孫立興的工作場所，是將完成工作任務的必經之路排除在工作場所外，既不符合立法本意，也有悖于生活常識?！薄肮ぷ鲌鏊彪m然是典型的經驗性不確定法律概念，但其具體化過程中也蘊含著豐富的價值判斷。“常識”“常理”在這兩件典型案例中的適用，展示了在程序正當之外法院審查行政專業(yè)認定的新標準。

工傷保險屬于社會法范疇，對經濟社會發(fā)展變遷十分敏感。因此，行政機關和人民法院對工傷保險法律規(guī)范中不確定法律概念的解釋，都應當在遵循“保護勞動者合法權益”規(guī)范意旨的基礎上，不斷適應社會發(fā)展對用工方式多樣化和工作內容靈活性的客觀要求。在“周衛(wèi)平訴山西省臨汾市人社局工傷認定案”中，法院針對《工傷保險條例》第15條規(guī)定的“視同工傷”的法定事實要件之一——“突發(fā)疾病在48小時內經搶救無效死亡”進行了合乎社會常理的系統(tǒng)解釋，否定了行政機關對“突發(fā)疾病”“48小時”“經搶救”等不確定法律概念具體化中的判斷。針對“突發(fā)疾病”，法院認為應當包括各類疾病在內，不應如同行政機關認定的那樣僅僅拘泥于“職業(yè)病”“‘突發(fā)疾病”。針對“48小時內”，法院認為從醫(yī)療機構初次診斷到職工死亡，如果扣除長距離的轉院在途時間未超過48小時，應視同為工傷;如果扣除后仍然超過48小時的，則不能視同為工傷。針對“經搶救”，法院認為職工突發(fā)疾病后，在就診醫(yī)療機構技術不成熟或無相關設備的情況下，為確診病情，經醫(yī)療機構建議需轉院至其他醫(yī)療機構進行持續(xù)性搶救，不同地域醫(yī)療機構遠距離長時間的轉院在途時間，實際上職工并沒有獲得有效醫(yī)療搶救，基于充分保障職工獲得醫(yī)療救助立法精神的考量，在途時間不應計入“48小時”內。通過對這三個不確定法律概念的全面闡釋，法院最終完成了作為視同工傷法定事實要件“突發(fā)疾病在48小時內經搶救無效死亡”內涵的具體化，即“職工突發(fā)疾病到醫(yī)療機構就診后，持續(xù)在醫(yī)療機構醫(yī)護人員監(jiān)護救助（搶救）的情況下，在48小時內死亡”。

（三）行政專業(yè)認定是否構成濫用職權

濫用職權一般是指行政機關在自己的職權范圍內，隨意行使行政裁量權的行為。由于濫用職權本身就是典型的不確定法律概念，內涵模糊、缺乏較為統(tǒng)一權威的界定，因而法院在適用時往往過于謹慎。從行政審判實踐來看，濫用職權的表現形式大致包括：不正當的目的;不善良的動機;不相關的考慮;不應有的疏忽;不正確的認定;不適當的遲延;不尋常的背離;不一致的解釋;不合理的決定;不得體的方式。在行政法律規(guī)范的適用過程中，如果行政機關對不確定法律概念的具體化違背了立法精神、立法目的，法院在司法審查時對這種行政專業(yè)認定就應當敢于以濫用職權為由予以否定。

2018年5月，最高人民法院公布了第二批“征收拆遷典型案例”。其中，第三個案例“王江超等3人訴吉林省長春市九臺區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設局緊急避險決定案”就屬于“濫用職權”的典型。在該案中，被告為了節(jié)省工期，對于已經啟動征地程序的房屋，錯誤地采取危房鑒定和強制拆除做法，故意規(guī)避補償程序。這種借緊急避險行違法強拆之實的做法，直接構成濫用職權，最終被法院判決撤銷。如果從規(guī)范構造上進一步分析此案，可以看出被告的行為同時違背了《國有土地上房屋征收與補償條例》和《城市危險房屋管理規(guī)定》的立法目的。前者的規(guī)范意旨是“保障被征收房屋所有權人的合格權益”，后者的規(guī)范意旨是“保障居住和使用安全，促進房屋有效利用”。房屋征收和危房鑒定兩類行政權力的行使目的、實施程序、法律關系均明顯不同，該案被告的行為明顯不符合法律規(guī)范授權的目的，違背了不當關聯(lián)禁止原則，無疑構成了職權濫用。對于這種所謂的危房專業(yè)認定，人民法院應當通過司法審查直接予以否定，切實維護司法權威，守護依法行政底線。

（責任編輯：胡曉慧）