肖倩倩 雷銀生

政府撥款是我國事業(yè)單位收入的主要經(jīng)濟(jì)來源，事業(yè)單位要想將自身的職能發(fā)揮到最大，必然是需要對財(cái)政資金進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，用多少，用何處，怎么用，這些問題都需要借助預(yù)算管理來解決。在近幾年我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度減緩的背景下，財(cái)政預(yù)算資金明顯壓縮，事業(yè)單位加強(qiáng)對內(nèi)的成本管控、提高資金運(yùn)用效率、減輕單位經(jīng)濟(jì)壓力的舉措勢在必行。然而，由于預(yù)算管理制度尚存不足之處，各單位在預(yù)算執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)了不少問題。本文將以W事業(yè)單位為例，結(jié)合預(yù)算管理的流程對該單位的預(yù)算管理現(xiàn)狀進(jìn)行剖析并給出相應(yīng)的建議。

一、概述

（一）事業(yè)單位的特點(diǎn)

事業(yè)單位（Public Institution）是由政府利用國有資產(chǎn)出資設(shè)立的，用于從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)性質(zhì)的組織單位，是具有一定的公益性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，接受政府領(lǐng)導(dǎo)，但不屬于政府機(jī)構(gòu)。事業(yè)單位一般不以營利為目的，相對于企業(yè)而言，事業(yè)單位包括一些有公務(wù)員工作的單位是國家機(jī)構(gòu)的分支。我國的公立學(xué)校就是最典型的事業(yè)單位。

（二）預(yù)算管理的發(fā)展

預(yù)算管理的思想起源于18世紀(jì)的西方，其存在的目的就是為了防止官員們擅用職權(quán)對公共資金進(jìn)行轉(zhuǎn)移或霸占。伴隨著我國國內(nèi)的公共管理水平的提升，行政事業(yè)單位預(yù)算管理制度逐步引入。2012年，財(cái)政部頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，這是國家首次將內(nèi)部控制管理機(jī)制正式納入行政機(jī)構(gòu)的管理和運(yùn)作。2014年8月，預(yù)算法的修訂使得預(yù)算業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)控制有了其法律依據(jù)。《新預(yù)算法》將更多的預(yù)算管理權(quán)力下放給了地方政府，在為我國公共財(cái)政預(yù)算管理改革提供法律保證的基礎(chǔ)上，還有利于建立適應(yīng)各地區(qū)各部門的預(yù)算管理機(jī)制。

（三）案例單位的簡介

W事業(yè)單位是S省的省屬重點(diǎn)建設(shè)高校，創(chuàng)建于1951年，原隸屬于部委，后下放到地。在65年的辦學(xué)實(shí)踐中，該高校始終堅(jiān)持“育人為本、質(zhì)量立校、人才強(qiáng)校、特色興?！钡陌l(fā)展戰(zhàn)略，形成了其獨(dú)具一格的發(fā)展特色。

W事業(yè)單位從創(chuàng)建開始編制執(zhí)行預(yù)算至今，在努力做好預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)管的道路上不斷尋找與該單位更加契合的方式，來促進(jìn)其預(yù)算的全面發(fā)展。以下是W事業(yè)單位預(yù)算績效管理辦法流程圖展示：

預(yù)算績效管理辦法流程圖 1

二、預(yù)算管理對于事業(yè)單位發(fā)展的重要性

（一）有利于優(yōu)化財(cái)政資金的配置結(jié)構(gòu)，提高事業(yè)單位的資金使用效率

我國事業(yè)單位的主要資金來源就是財(cái)政部門撥款，盡管有著極其穩(wěn)固的經(jīng)濟(jì)來源，但仍有許多事業(yè)單位無法將這些資金使用到極致。這就說明事業(yè)單位把有限的財(cái)政資金實(shí)現(xiàn)合理且高效的配置，進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政資金的配置結(jié)構(gòu)，切實(shí)解決將“切好的蛋糕”分給“誰”的問題，這將極大程度地決定該單位的資金使用效率和單位發(fā)展方向。事業(yè)單位應(yīng)該根據(jù)本單位的發(fā)展需要，擬定出各個(gè)項(xiàng)目的成本預(yù)算，根據(jù)各項(xiàng)目的輕重緩急來分配有限的資金，從而實(shí)現(xiàn)高效配置并且能夠確保核心項(xiàng)目順利進(jìn)行。

（二）有利于事業(yè)單位明確預(yù)算資金的橫縱向使用力度，提高預(yù)算的執(zhí)行率

我國事業(yè)單位的主要任務(wù)是向社會(huì)提供服務(wù)，這一特性決定了其發(fā)展的質(zhì)量將直接影響到其提供服務(wù)的質(zhì)量。只有明確事業(yè)單位內(nèi)部預(yù)算資金的橫縱向使用力度，才能從根本上提高預(yù)算的執(zhí)行效率。所謂預(yù)算資金的橫向使用力度，是指同一時(shí)期的不同項(xiàng)目所需要的預(yù)算成本，需要根據(jù)項(xiàng)目本身的收益性和重要性等來考慮其預(yù)算資金的分配比重;預(yù)算資金的縱向使用力度，是指同一項(xiàng)目給到不同部門的預(yù)算成本，需通過各部門上報(bào)的預(yù)算需求并結(jié)合項(xiàng)目本身與該部門的特性來分配資金。通過前期的工作規(guī)劃和明晰的分配安排，能夠解決把有限的“蛋糕”做到“如何切”、“切多大”的問題，減少財(cái)政資金的浪費(fèi)，這對于提高事業(yè)單位的管理水平也有一定的作用。

（三）有利于提高單位的財(cái)務(wù)管理水平，促進(jìn)績效目標(biāo)保質(zhì)完成

全面預(yù)算管理有利于建立健全單位內(nèi)部的控制體系，提高資金的使用率，降低資金的使用風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范各環(huán)節(jié)的工作流程。通過明確績效目標(biāo)和細(xì)化各項(xiàng)指標(biāo)，將有效的實(shí)時(shí)的監(jiān)督貫穿于預(yù)算執(zhí)行的每個(gè)環(huán)節(jié)，把各部門年底的項(xiàng)目完成情況與績效獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤，以此來推進(jìn)預(yù)算保質(zhì)執(zhí)行，同時(shí)也能提高各部門的工作積極性，充分發(fā)揮預(yù)算管理在事前、事中、事后的編制、執(zhí)行、控制、監(jiān)督的作用，有利于提升單位財(cái)務(wù)的管理水平，促進(jìn)各項(xiàng)目高質(zhì)量的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

三、W事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀及問題剖析

（一）缺乏剛性約束的監(jiān)督體系

2020年上半年受疫情的影響，W事業(yè)單位2020年前三季度的預(yù)算執(zhí)行情況不太樂觀，在整個(gè)預(yù)算的執(zhí)行過程較慢的情況下，該單位并未采取實(shí)質(zhì)性的督促措施來推進(jìn)預(yù)算的執(zhí)行。由于受政策因素的影響，財(cái)政部門會(huì)根據(jù)事業(yè)單位當(dāng)年的預(yù)算執(zhí)行情況相應(yīng)的扣減下一年度的財(cái)政撥款，這就導(dǎo)致W事業(yè)單位本年度預(yù)算的執(zhí)行效果將直接影響2021年度的預(yù)算撥款。然而，W事業(yè)單位現(xiàn)存的預(yù)算控制與監(jiān)督模式并未達(dá)到一個(gè)良好的執(zhí)行效果，缺乏剛性約束效力，未能及時(shí)調(diào)動(dòng)各部門的預(yù)算執(zhí)行積極性，在極大程度上給單位發(fā)展帶來消極的影響。

（二）年終“突擊式花銷”的現(xiàn)象較為突出

隨著中央出臺“八項(xiàng)規(guī)定”、大力整頓“四風(fēng)”現(xiàn)象，財(cái)政部門監(jiān)督力度的提升，各級行政事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)使用更加的規(guī)范與謹(jǐn)慎，隨即也導(dǎo)致了各單位經(jīng)費(fèi)使用出現(xiàn)了前期不敢花錢，后期扎堆支出的現(xiàn)象。W事業(yè)單位在第四季度初期的預(yù)算執(zhí)行率不足30%，排除疫情因素的影響，這一執(zhí)行率顯然還是偏低的。但是到了第四季度中后期，各職能部門通過召開項(xiàng)目執(zhí)行推進(jìn)會(huì)、調(diào)整項(xiàng)目預(yù)算經(jīng)費(fèi)等一系列措施加快推進(jìn)了預(yù)算的執(zhí)行，導(dǎo)致這一現(xiàn)象的主要原因還是前期缺乏對預(yù)算執(zhí)行的重視，而后期不得不盡量花費(fèi)完報(bào)批的財(cái)政資金，以保證下一年度的預(yù)算申報(bào)。

（三）未構(gòu)建科學(xué)有效的績效評價(jià)系統(tǒng)

W事業(yè)單位在其預(yù)算績效管理辦法流程圖文中提及了預(yù)算績效評價(jià)流程，但是在實(shí)際的執(zhí)行過程中缺乏更加細(xì)致的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，未能把W事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行使命轉(zhuǎn)化成具體的測評指標(biāo)，導(dǎo)致無法準(zhǔn)確地衡量績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)度或是出現(xiàn)績效目標(biāo)脫離實(shí)際的問題。此外，W事業(yè)單位的預(yù)算績效考核不夠完善，各部門的績效考核結(jié)果與下一年度的預(yù)算申報(bào)及年終獎(jiǎng)勵(lì)的關(guān)聯(lián)性較低，這也是導(dǎo)致各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任意識和績效意識不高的主要原因，進(jìn)而影響了W事業(yè)單位預(yù)算管理的健全與優(yōu)化。

四、對于加強(qiáng)W事業(yè)單位預(yù)算管理的對策探討

（一）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度，將責(zé)任規(guī)范到個(gè)人

W事業(yè)單位的發(fā)展離不開財(cái)政的支持，一方面是單位的發(fā)展需要錢，另一方面是年末產(chǎn)生資金結(jié)余將會(huì)被政府回收，這就要求W事業(yè)單位對預(yù)算的執(zhí)行要提起重視。而缺少監(jiān)管的預(yù)算執(zhí)行將會(huì)是一盤散沙，因此W事業(yè)單位就要加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督。首先，W事業(yè)單位需要完善單位內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制，調(diào)動(dòng)各部門加入預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督環(huán)節(jié)，定期召開預(yù)算執(zhí)行推進(jìn)會(huì)，做到由下至上的按時(shí)匯報(bào)，由上至下的督促監(jiān)管，充分利用好每一分預(yù)算資金，切實(shí)提升該事業(yè)單位的管理水平。其次，要將權(quán)利與責(zé)任規(guī)范到個(gè)人，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及分管領(lǐng)導(dǎo)要有大局意識，明確內(nèi)部責(zé)任分工，加強(qiáng)指導(dǎo)與監(jiān)督，個(gè)人的失職失責(zé)必問責(zé)。

（二）嚴(yán)格控制預(yù)算的執(zhí)行，將工作規(guī)范到日常

W事業(yè)單位年終“突擊式花銷”現(xiàn)象主要是因?yàn)槠綍r(shí)的預(yù)算監(jiān)管力度不足，導(dǎo)致大量預(yù)算資金堆積在年底未支出，迫于下一年度的預(yù)算申報(bào)壓力，該事業(yè)單位不得不在年底盡快將預(yù)算花費(fèi)出去。針對這一現(xiàn)狀，建議W事業(yè)單位在日常的預(yù)算執(zhí)行過程中就應(yīng)當(dāng)要加強(qiáng)把控力度，明確規(guī)范好特定項(xiàng)目的執(zhí)行進(jìn)度，加強(qiáng)預(yù)算剛性和執(zhí)行力，把工作做在平常，減少年末的工作量。同時(shí)，也要加強(qiáng)對年終預(yù)算經(jīng)費(fèi)調(diào)整的監(jiān)控，在預(yù)算執(zhí)行開始時(shí)就應(yīng)告知各部門不能隨意對已批復(fù)的預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，如確需調(diào)整，必須經(jīng)過申請、報(bào)備、審核、批準(zhǔn)等一系列法定程序方可進(jìn)行調(diào)整。由此來減少W事業(yè)單位年末“突擊”的花銷問題。

（三）建立健全績效評價(jià)系統(tǒng)，注重績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用

事業(yè)單位每年結(jié)束年度預(yù)算執(zhí)行后，必須要對其當(dāng)年的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行評價(jià)與分析，以此來了解該單位年度財(cái)政資金的利用率。具體而言，就是W事業(yè)單位需要建立健全績效評價(jià)系統(tǒng)，加強(qiáng)對績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，將績效評價(jià)與預(yù)算管理相結(jié)合，并且貫穿于預(yù)算執(zhí)行的始末，形成一體化管理。評價(jià)結(jié)束后，W事業(yè)單位要向財(cái)政部門提交評價(jià)報(bào)告，在財(cái)政部門給予了整改意見反饋之后，應(yīng)該尤其提高對這一結(jié)果的重視。與此同時(shí)，W事業(yè)單位需建立專項(xiàng)資金執(zhí)行獎(jiǎng)懲機(jī)制，對于績效評價(jià)結(jié)果好的部門應(yīng)給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì);評價(jià)結(jié)果與執(zhí)行目標(biāo)相差較大的部門也要有相應(yīng)的懲治措施，例如給予批評或者減少該部門下一年度的預(yù)算資金。通過以上方式能夠激勵(lì)各部門用對錢、用好錢、快速用錢、規(guī)范用錢，推動(dòng)單位高質(zhì)量發(fā)展。

（作者單位：武漢輕工大學(xué)）