劉益燈，周易茗,2

突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置中的社區(qū)應對與法治規(guī)束

劉益燈1，周易茗1,2

(1. 中南大學法學院，湖南長沙，410016；2. 中共湖南省委黨校法學教研部，湖南長沙，410000)

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的有效解決彰顯了中國特色社會主義制度的優(yōu)越性，同時引起社會各界對社區(qū)應對與法治規(guī)束問題的廣泛關注。經(jīng)歷2003年“非典”和2020年突發(fā)公共衛(wèi)生事件兩次大的考驗后，我國社區(qū)應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力有了長足進步，但也集中暴露出一些問題。雖然黨和政府體現(xiàn)了強大的糾偏能力，但從長遠看，完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件社區(qū)應對和法治規(guī)束勢在必行。應堅持問題導向、法治思維，不斷健全社區(qū)治理機制，完善法治規(guī)束，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，穩(wěn)步提升社區(qū)應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力和水平。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件；社區(qū)應對；法治規(guī)束；隱私權；知情權

烏爾里希?貝克曾說過，人類正生活在文明的火山口上，風險社會已經(jīng)來臨①?；仡櫲祟惿鐣陌l(fā)展歷史，各種突發(fā)公共衛(wèi)生事件層出不窮，嚴重危及人民群眾生命健康和人身安全、財產(chǎn)安全、生態(tài)環(huán)境和公共秩序，造成難以估量的損失[1]。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中，不少國家都將社區(qū)作為重要的抗疫前線，注重完善社區(qū)治理法律和機制。我國高度重視發(fā)揮社區(qū)在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的作用，在相關法律法規(guī)中做了明確規(guī)定。2004年8月發(fā)布的《傳染病防治法》明確規(guī)定：“居民委員會、村民委員會應當組織居民、村民參與社區(qū)、農(nóng)村的傳染病預防與控制活動?！?005年1月發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》和2007年8月發(fā)布的《突發(fā)事件應對法》，將“分級負責、屬地管理”作為應急管理體制的重要原則。2006年2月發(fā)布的《國務院關于發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務的指導意見》提出：“大力發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生服務，構建以社區(qū)衛(wèi)生服務為基礎、社區(qū)衛(wèi)生服務機構與醫(yī)院和預防保健機構分工合理、協(xié)作密切的新型城市衛(wèi)生服務體系?！?011年1月修訂的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》雖然沒有直接載明“社區(qū)”責任，但對街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、居民委員會、村民委員會作出了協(xié)助做好疫情信息收集和報告、人員分散隔離、公共衛(wèi)生措施落實工作的職責規(guī)定。因此，結合重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對實踐，探討我國社區(qū)治理法治規(guī)束，具有重要的理論價值和實踐意義。

一、我國社區(qū)應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件存在的問題

社區(qū)是城市結構和社會治理的最小單元，社區(qū)治理在國家治理制度、治理體系中居于基礎性地位，關系到國家安全、社會安定和人民安寧。公共安全是社會治理的靈魂，也是社區(qū)治理的核心[2]。根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)和我國行政體制的特點，我國應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件堅持黨委政府統(tǒng)一領導，特別重大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件如非典等實行黨中央統(tǒng)一領導，各省市依法防控、聯(lián)控聯(lián)防、群防群治。從實踐看，社區(qū)發(fā)揮了不可替代的作用，但也集中暴露了一些問題。

(一) 個人信息采集和披露主體的合法性 問題

收集、整理和排查個人數(shù)據(jù)是應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的基礎環(huán)節(jié)。依據(jù)相關法律，有權收集和發(fā)布公民信息的主體是疾病預防控制機構、醫(yī)療機構、被指定的專業(yè)技術機構，以及街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、居委會、村委會等，其他主體不享有采集和公布信息的權力。按照法律規(guī)定，社區(qū)不具備執(zhí)法主體資格，不能以社區(qū)名義采集公布個人信息。倘若上述有權主體授權社區(qū)，則屬于代行職責，其履職“母體”仍然為有權機構?，F(xiàn)有法律和行政法規(guī)并未規(guī)定涉及向社區(qū)授權事項，因此即便出現(xiàn)委托社區(qū)代為采集和發(fā)布個人信息，也屬于法無據(jù)。應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，出現(xiàn)了社區(qū)采集和公布個人信息情況，其合法性受到質(zhì)疑，同時在實際操作過程中，也因具體法律規(guī)定的缺乏和執(zhí)法能力的限制，容易出現(xiàn)混亂。按照法律規(guī)定，在特殊時期，疾病預防控制機構、醫(yī)療機構可不經(jīng)被收集者同意收集使用個人信息，公民有義務配合調(diào)查，不得以個人隱私為由拒絕提供；采集部門不能泄露公民個人隱私信息，有權收集不代表有權隨意公開，必須遵循法定的正當目的和正當程序。在一些地方向公眾發(fā)布的疫情信息中，一度包含居民身份證號碼、姓名、手機號碼、家庭門牌號等信息，信息的依法管理存在漏洞。

(二) 隱私權與知情權的博弈問題

個人數(shù)據(jù)作為一種私人信息，具有極強的私有性。在社會治理過程中，掌握個人數(shù)據(jù)是保護私人權利不受侵犯的必要前提，這決定了數(shù)據(jù)又具有一定的公共性，但過度主張數(shù)據(jù)的公共性極易導致公共權力對個人權利的侵犯[3]。當社區(qū)出現(xiàn)確診、疑似病例，以及查實有從國內(nèi)疫區(qū)和境外疫區(qū)返回人員時，一些社區(qū)采取了信息公開透明的做法，但也有一些社區(qū)以保護個人隱私權為由要么不予公開，要么公開不透明。這樣做有可能造成的后果，是社區(qū)受制于自身力量的不足產(chǎn)生監(jiān)管疏漏。如果隔離人員不能自覺約束自己，出現(xiàn)擅自出門乘坐電梯、到商場購物、出入人員密集場所等行為，將直接產(chǎn)生將病毒傳播給他人的威脅。一旦出現(xiàn)這種情況，既增加了防控的難度，也容易造成居民恐慌，帶來社區(qū)的不穩(wěn)定。居民知情權和病例隱私權如何權衡，是信息公開中的一個法律盲點?！皞€人信息采集和披露”“隱私權與知情權”等既是法學的主流問題，也是當前個人信息保護立法的熱點問題，告知同意原則要受通信自由和通信秘密憲法權利的限制、受隱私權的限制，還要受目的原則與必要原則的限制，這樣才能實現(xiàn)利益的平衡[4]。

(三) 封閉隔離措施與人身權利受限的矛盾問題

突發(fā)公共衛(wèi)生事件有必要采取封閉隔離措施時，公民人身權利受限就不可避免。按照重心下沉的要求，小區(qū)封閉、個人居家隔離等主要工作落實到由社區(qū)承擔，社區(qū)安排專人晝夜值守，居民不得自由出入。絕大多數(shù)居民能夠自覺遵守，但也發(fā)生了一些矛盾，如個別疑似患者或確診人員以及疫區(qū)歸來人員居家隔離時不服從管控；在本土病例有效控制、輸入性病例成為主要威脅時，個別社區(qū)對入境人員的管控措施不能精確到位，有的過于寬松，引發(fā)居民不滿，給鞏固防控成果造成威脅；有的無原則讓步于入境人員的所謂人權抗議，給予超國民待遇。這些問題一度成為輿論熱點，引起廣泛關注和議論，其中的觀點大多數(shù)出于感性義憤，很少涉及法律及機制評述。

(四) 防控過度問題

從媒體披露的情況看，有的社區(qū)對居家隔離人員采取從戶外將門框釘死的做法，雖然能夠達到防止被隔離人員外出、隔斷病毒外傳的效果，但被隔離人員的生死狀況容易受到漠視，不利于被隔離人員生命權的有效保護。有的地方隨意以毀壞交通設施的方式進行道路封鎖，違背了交通法律規(guī)定。個別管理人員采取毆打、扇耳光、處死寵物等極端性方式，既不能體現(xiàn)嚴肅執(zhí)法，也不能體現(xiàn)文明執(zhí)法。有的對來自疫區(qū)的車輛進行圍追堵截，手段過于簡單粗暴。有的對小區(qū)租賃戶回家、志愿者出行等具體問題，簡單地采取阻絕方式，分類施策不精準、不到位，既引發(fā)不滿情緒，也不利于防控措施的落實。

(五) 形式主義和假公濟私問題

在2020年突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中，一些基層單位一度出現(xiàn)的頻繁檢查、頻繁填表現(xiàn)象引起了高層關注，同一件事有六七個部門要求報不同的表格，表格要得勤、電話催得緊，走訪6小時、填表2小時，社區(qū)工作人員成了“表哥表姐”，而這些檢查和填表并不能解決一只口罩、一張病床等具體問題。被網(wǎng)絡曝光的“都是假的”形式主義事件②，證明了社區(qū)盡管不是國家機關，但同樣存在形式主義和官僚主義作風。個別社區(qū)工作人員在分配捐贈防護物資和食品時，利用手中職權假公濟私、優(yōu)親厚友，損害了群眾利益。這些問題雖然不是全局性的，更不能否定廣大社區(qū)工作人員的努力和貢獻，但經(jīng)過媒體的傳播和炒作后形成熱點，加大了輿情掌控難度，給疫情防控造成了負面影響。

(六) 疫情防控與經(jīng)濟恢復之間的矛盾問題

突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，黨和政府按照“人民至上”“生命至上”的原則，采取一切必要措施切斷傳染源的流動，對于迅速控制疫情起到了至關重要的作用。經(jīng)濟按下“暫停鍵”，必然面臨經(jīng)濟滯后的風險。社區(qū)既是疫情防控的第一線，也是經(jīng)濟要素和產(chǎn)業(yè)聚集的重要區(qū)域，是居民就業(yè)崗位的聚集區(qū)。當疫情得到控制但尚未根本消除時，既要適時啟動經(jīng)濟，又要做到外防輸入、內(nèi)防反彈，而病毒也可能產(chǎn)生變異，還會出現(xiàn)無癥狀病毒攜帶者。社區(qū)面臨的形勢更為復雜，任務更加艱巨。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件之社區(qū)應對問題的成因

從依法治理的角度看，上述矛盾和問題的主要原因如下：

(一) 社區(qū)地位及其權力的非法定化

社區(qū)的法律地位不明確，社區(qū)承擔的任務和責任缺乏明晰的法律規(guī)范。我國沒有真正意義上的社區(qū)法律，社區(qū)只是類推適用1989年發(fā)布、2018年修訂的《城市居民委員會組織法》。2000年中辦、國辦轉(zhuǎn)發(fā)的《民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》(以下簡稱民政部《意見》)和2006年《國務院關于發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務的指導意見》是規(guī)范性文件，不是法律和行政法規(guī)。根據(jù)民政部《意見》，社區(qū)不是政權機關，也不是政府派出機構，是類似居民委員會的群眾性自治組織。在抗擊疫情的過程中，上級政府根據(jù)《突發(fā)事件應對法》和《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》中的“分級負責、屬地管理”原則將工作重心“下沉”到社區(qū)，將一部分行政權力包括強制性權力授予社區(qū)，社區(qū)成為聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的前沿陣地，行使著封門上鎖、強制隔離、采集信息等行政權力。盡管在執(zhí)法主體上，有的以政府派出機構——城市街道辦事處名義出現(xiàn)，或者政府有關部門和街道辦事處派出公職人員到社區(qū)負責工作，但顯而易見的是，不少地方行政強制措施是以社區(qū)名義實施的，真正的合法的公權力行使機關反而站在了幕后。按照行政法的規(guī)定，上述權力必須經(jīng)過法律和行政法規(guī)的授權才能行使，但無論是《傳染病防治法》《突發(fā)事件應對法》還是《突發(fā)公共事件總體應急預案》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，都沒有將有關權利授予社區(qū)的規(guī)定，上述做法于法無據(jù)。同時，現(xiàn)有法條普遍具有粗線條特點，在應對公共衛(wèi)生事件防控力度上未體現(xiàn)行政效率的要求，如何追求效能、效率，法律缺乏體現(xiàn)，執(zhí)行中過度防控也就難以避免[5]。

(二) 社區(qū)設置及其職能的非標準化

目前社區(qū)可以參照的法律是《城市居民委員會組織法》。該法規(guī)定，居民委員會“根據(jù)居民居住狀況，按照便于居民自治的原則，一般在一百戶至七百戶的范圍內(nèi)設立”。民政部《意見》指出，按照“便于服務管理、便于開發(fā)社區(qū)資源、便于社區(qū)居民自治”原則，適當調(diào)整我國街道辦事處以及居民委員會轄區(qū)，并以調(diào)整后的居民委員會轄區(qū)作為社區(qū)地域。民政部《意見》由中辦、國辦轉(zhuǎn)發(fā)，可以認為是中央層面的規(guī)范性文件。由此帶來的問題，一是民政部《意見》“以調(diào)整后的居民委員會轄區(qū)作為社區(qū)地域”突破了《城市居民委員會組織法》“一般在一百戶至七百戶的范圍內(nèi)設立”的規(guī)定。作為規(guī)范性文件，應當在法律的框架內(nèi)設定規(guī)范事項，因此要么認為民政部的意見與法律有抵觸，要么應當對法律先行規(guī)定作出適當修訂。二是從城市發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢來看，無論是七百戶的上限標準還是居民委員會的轄區(qū)標準，在現(xiàn)有城市特別是大城市中，社區(qū)的設立突破上述標準的比比皆是，不少社區(qū)的發(fā)展遠遠超出法律規(guī)定的人口規(guī)模指標，也不完全等同于居民委員會轄區(qū)，居民委員會轄區(qū)的格局被打破，這使得法律和規(guī)范性文件的規(guī)定已經(jīng)落后于實踐的要求。我國城市社區(qū)是城市化的產(chǎn)物，本源上都是由農(nóng)村的村一級行政區(qū)域轉(zhuǎn)化而來，但其所承載的人口、產(chǎn)業(yè)、財富、資源等絕非農(nóng)村所能比。由此產(chǎn)生的問題是，一方面，“小居委會”與“大社區(qū)”的矛盾越來越突出，社區(qū)覆蓋范圍不可能也無必要等同于居委會轄區(qū)。另一方面，社區(qū)居民的構成呈現(xiàn)多樣化的復雜性，比如一所高?？赡芸缭絻蓚€以上居民委員會轄區(qū)，或者一個居民委員會轄區(qū)內(nèi)有數(shù)個開發(fā)商建設的樓盤，每一個樓盤既有相當規(guī)模又有相對封閉性，從而形成不同的社區(qū)。因此，綜合考慮城市規(guī)模、社區(qū)人口數(shù)量、社區(qū)功能、居民構成等因素確定社區(qū)設立標準，比單純的人口標準、居民委員會轄區(qū)標準更具有科學性。同時，社區(qū)類型不同，在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中面臨的難度也不同，社區(qū)工作機構的設立和工作人員的數(shù)量不應搞“一刀切”。例如，黨政機關所在地社區(qū)，黨組織健全，居民綜合素質(zhì)高，預防和應對突發(fā)情況的能力比較強，能夠有效地承擔相關任務；高校單一社區(qū)具有高校與社區(qū)“合二為一”的優(yōu)勢，應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件能夠產(chǎn)生事半功倍的效果；由村民委員會轉(zhuǎn)化而來、居民主要來自農(nóng)民的社區(qū)，領導力量相對薄弱；流動人口多、居民成分復雜的社區(qū)，工作難度相對更大。從實際看，應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的矛盾和問題，更多出現(xiàn)于非黨政機關社區(qū)、非單一社區(qū)。2017年發(fā)布的《中華人民共和國標準化法》，使我國實現(xiàn)社區(qū)設置和職能配置標準化具備了法律依據(jù)，但社區(qū)標準化配套立法滯后，社區(qū)治理的制度安排總體上仍處于“碎片化”“粗放化”“經(jīng)驗化”狀態(tài)③。

(三) 社區(qū)工作人員隊伍的非職業(yè)化導致法治意識相對薄弱

我國社區(qū)工作人員一般不具備國家公務員身份，不具備一定的管理知識及相關學歷，也很少經(jīng)過正規(guī)的職業(yè)培訓，少數(shù)社區(qū)工作主要由“退休大媽”、社會工作者、志愿者、臨時人員來承擔。由于職業(yè)的不穩(wěn)定造成工作人員難以將社區(qū)工作作為終身職業(yè)來追求，因此實現(xiàn)社區(qū)工作人員職業(yè)化迫在眉睫。深圳、上海等社區(qū)機構建設走在全國前列，但其社區(qū)隊伍建設仍然不是遵循職業(yè)化、專業(yè)化思路，如深圳市雖然明確了社區(qū)工作站是街道黨工委和街道辦事處領導下的機構，但并沒有明確工作站工作人員的專職性和獨立編制。深圳市招聘了數(shù)量不少的專職社區(qū)工作人員，如2019年7月深圳市光明區(qū)招聘169名社區(qū)專職工作者，這些人員是“合同制雇員”，原則上參照深圳市機關事業(yè)單位普通雇員管理的有關規(guī)定執(zhí)行?！昂贤乒蛦T”不僅缺乏法律依據(jù)，而且不利于社區(qū)隊伍的職業(yè)化建設。全國各地社區(qū)工作人員的安排主要依據(jù)當?shù)氐牡胤叫苑ㄒ?guī)或政府規(guī)章，社區(qū)工作人員的身份編制五花八門，不利于社區(qū)隊伍穩(wěn)定和社區(qū)規(guī)范化建設。非職業(yè)化和不穩(wěn)定性，以及缺乏正規(guī)化、專業(yè)化崗位培訓，使得社區(qū)工作人員的政策素養(yǎng)、法律意識、管理能力參差不齊，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對中出現(xiàn)前述問題在所難免。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置中的 社區(qū)應對及法治規(guī)束對策

(一) 解決法律缺位問題，明確社區(qū)的法律地位

習近平總書記用“第一線”“最前線”“第一道防線”“最有效的防線”“關鍵防線”“人民防線”等措辭強調(diào)社區(qū)在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的重要地位和作用。社區(qū)依法治理、依法應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，發(fā)揮好“關鍵防線”作用，前提是有法可依。但是，我國尚無社區(qū)基本法律，社區(qū)主要是類推適用《城市居民委員會組織法》，而這一“類推適用”，也不是《城市居民委員會組織法》所規(guī)定，僅僅為實踐中自發(fā)形成的方法。解決社區(qū)法律缺位問題，無論法理上還是實踐中都已成為凸顯的課題。

社區(qū)立法在理論上還存在一些分歧，需要達成共識。一是認為社區(qū)屬于社會學概念，不屬于行政法學范疇，不是具有法律意義的行政區(qū)域。這一問題說到底還是法律缺位造成的，一旦法律作出規(guī)定，問題就不復存在。二是社區(qū)與城市街道辦事處和城市居民委員會的法律關系問題。城市街道辦事處是縣區(qū)政府的派出機構，社區(qū)置于街道黨委、街道辦事處領導之下，這一法律關系不存在歧義，主要是社區(qū)與城市居民委員會的關系模糊不清。囊括所有可能情形，可以作出四種假設：社區(qū)高于居委會；社區(qū)低于居委會；社區(qū)平行于居委會；社區(qū)等同于居委會。社區(qū)高于居委會而置于居委會之上，則增加基層組織層級，不利于精簡高效；社區(qū)低于居委會而置于居委會之下，則除了前一弊端外，淡化了社區(qū)作用，與現(xiàn)實中的社區(qū)地位不符；社區(qū)平行于居委會，則增加平行基層組織，可能造成指揮失靈、管理失序。按照排除法原則，只剩下社區(qū)等同于居委會這一種情形。通過對現(xiàn)有立法和規(guī)范性文件以及實際情況的分析，不難發(fā)現(xiàn)，社區(qū)等同于居委會、社區(qū)取代居委會是現(xiàn)實選擇。首先，民政部《意見》提出“以調(diào)整后的居民委員會轄區(qū)作為社區(qū)地域”，實質(zhì)上已經(jīng)認同了社區(qū)等同于居委會。該意見雖不是法律法規(guī)，但民政部作為主管行政區(qū)劃設置的國務院部門，在法律缺乏相關規(guī)定時，可以根據(jù)職能職權作出相關行政規(guī)定。其次，從當前社區(qū)和居委會作用的發(fā)揮看，社區(qū)在很多方面代替履行了居民委員會的職責，而且這一趨勢越來越明顯。習近平總書記關于抗疫斗爭的重要講話中反復強調(diào)“社區(qū)”，黨中央的部署也頻頻提到“社區(qū)”，很少提及城市居民委員會。最后，從立法看，與《城市居民委員會組織法》這部基本法相銜接的法律和法規(guī)，越來越多以社區(qū)取代居委會，出現(xiàn)了罕見的“不協(xié)調(diào)”“不銜接”現(xiàn)象。在國家層面的法律法規(guī)中，有2019年12月全國人大發(fā)布的《社區(qū)矯正法》，2012年1月最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部的《社區(qū)矯正實施辦法》，雖然不是以社區(qū)取代居委會、村委會，但都是以社區(qū)名義統(tǒng)領區(qū)域矯正工作。2008年1月財政部、衛(wèi)生部頒布的《城市社區(qū)公共衛(wèi)生服務專項補助資金管理辦法》，通篇沒有“居委會”名稱。在省一級地方性法規(guī)和政府規(guī)章中，出現(xiàn)了大量社區(qū)單項法規(guī)規(guī)章，如《成都市社區(qū)教育促進條例》《深圳市社區(qū)建設工作試行辦法》《深圳市社區(qū)工作站管理辦法》等，涉及社區(qū)衛(wèi)生服務、社區(qū)矯正、社區(qū)戒毒、社區(qū)教育、社區(qū)消防安全、社區(qū)工作者等眾多領域。這種立法現(xiàn)狀為制定社區(qū)基本法創(chuàng)造了宏觀環(huán)境，具有一定的倒逼作用。

還有一個值得重視的現(xiàn)象，是近幾年黨中央出臺的黨內(nèi)法規(guī)中頻繁以社區(qū)取代居委會。這是因為黨的十八屆四中全會將黨內(nèi)法規(guī)納入中國特色社會主義法制體系，使得黨內(nèi)法規(guī)調(diào)適對象盡管與國家法律不同，但一樣具有了法的地位，也使得黨內(nèi)法規(guī)突破了傳統(tǒng)的政治學范疇，融入法學領域，并且具有重要的地位。2018年11月印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》第十條指出“不同領域黨支部結合實際，分別承擔各自不同的重點任務：(一)村黨支部，全面領導隸屬本村的各類組織和各項工作……。(二)社區(qū)黨支部，全面領導隸屬本社區(qū)的各類組織和各項工作……”。2019年8月印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨宣傳工作條例》關于基層宣傳工作，所列基層單位為“企業(yè)、農(nóng)村、機關、學校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織等”；有關基層宣傳機構設置和工作力量，采用“鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)”“村(社區(qū))”措辭；關于基層陣地建設，所列為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站、村(社區(qū))綜合文化中心”。2019年11月的《中國共產(chǎn)黨黨校(行政學院)工作條例》第十四條規(guī)定：“縣(市、區(qū)、旗)委黨校(行政學校)主要培訓鄉(xiāng)科級領導干部、企事業(yè)單位領導人員、村(社區(qū))黨組織書記和基層黨員?！鄙鲜鳇h內(nèi)法規(guī)主要規(guī)定黨的某一方面的工作，沒有涉及“社區(qū)”的界定，作為黨的組織和黨的工作承載體，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的規(guī)定應當是一致的。國家法律比黨內(nèi)法規(guī)具有更加穩(wěn)定的特性，不能也不便于頻繁更改修訂，而黨內(nèi)法規(guī)對國家法律的實施有著引領和保障作用[6]，同時在立法上有著先試先行的作用，這為我們對社區(qū)立法的預判提供了信號和導向[7]?；诖?，社區(qū)的立法在理論上的分歧是可以消除的，可行的思路是：先行制定行政法規(guī)《城市社區(qū)工作條例》，條件成熟后上升為《城市社區(qū)委員會組織法》，以取代《城市居民委員會組織法》。在此基礎上，對處置公共衛(wèi)生事件、公共衛(wèi)生服務、衛(wèi)生資源配置等方面的立法中涉及社區(qū)的事項，適時作出相應修訂。

社區(qū)立法涉及的核心問題是社區(qū)的定義、職能和設置。綜合考慮社區(qū)產(chǎn)生于居民委員會基礎之上、繼承居民委員會自治特點、職能比居民委員會有所強化拓展、加強黨的全面領導等因素，城市社區(qū)的定義應該圍繞黨和政府領導、城市居民委員會轄區(qū)基本依托、城市居民聚集體、承擔黨和政府賦予的相關任務等要素確定；社區(qū)管理機構可以界定為“黨和政府領導下履行一定行政職能，依法民主管理社區(qū)公共事務，開展社區(qū)公共服務，具有自治特征的基層群眾性組織”。根據(jù)這一定義，社區(qū)應當是既有自治特色又有政府意味的城市基層組織，這比較貼近城市社區(qū)的實際，也為社區(qū)擁有受讓的一部分行政權力提供了法律基礎。在社區(qū)的劃分、組合及選舉等方面也應作出原則性規(guī)定，可以將超大城市、大城市、區(qū)域中心城市、縣級市、縣城區(qū)分開來，分別確立各類型城市的社區(qū)劃分原則，不搞一刀切；按照既擴大民主又體現(xiàn)黨的領導的要求確定選舉原則，從立法上提出加強黨組織監(jiān)督以及候選人突出政治標準條款。同時，明確社區(qū)工作的經(jīng)費來源，確定政府撥款和社會捐助比例，發(fā)揮民間機構和個人參與社區(qū)治理的積極性。

(二) 規(guī)范社區(qū)機構，界定社區(qū)工作人員的職業(yè)身份

機構名稱是機構的身份證?！吧鐓^(qū)”指城市一定范圍的區(qū)域，不是指這一區(qū)域的機構。社區(qū)基本法可以將社區(qū)機構統(tǒng)一命名為“城市社區(qū)委員會”，既與“城市居民委員會”一脈相承，又賦予其新時代城市發(fā)展的特點。從《深圳市社區(qū)建設工作試行辦法》看，深圳市將社區(qū)機構統(tǒng)一命名為“社區(qū)工作站”，一個街道辦事處之下可以有若干個社區(qū)工作站，一個社區(qū)工作站之下則可以有若干個居委會，居委會“在街道辦事處的指導和社區(qū)黨組織的領導下，依法履行職責”④。深圳市的這一規(guī)定可以看作是在現(xiàn)行條件下的大膽探索。作為人口高度密集并且預測未來人口和生產(chǎn)力要素將持續(xù)流入的特大城市，作出這樣的頂層設計是有必要的，但其他城市特別是大量的中小城市難以效仿，不具備普遍意義。深圳這一做法值得借鑒的是，對于類似于深圳這樣的特大型城市，可以原則規(guī)定，一個社區(qū)委員會可以設立若干個社區(qū)工作站，類似于黨支部中的黨小組，承擔社區(qū)委員會所轄片區(qū)的工作。確定社區(qū)機構名稱后，還應當明確社區(qū)工作人員的職業(yè)身份。社區(qū)既然是行使一部分讓渡性行政權力的自治性組織，其工作人員應該是一支混合型結構的隊伍，擁有一定比例的公務員和事業(yè)編制人員，他們構成社區(qū)工作人員的核心層。在此基礎上，吸收合同制雇員、專業(yè)社會工作者、志愿者等，構建專兼結合的社區(qū)工作隊伍。還應當明確，社區(qū)隊伍按照職業(yè)化、專業(yè)化模式來建設，建立穩(wěn)定的職務與職級晉升機制、工資增長保障機制、榮譽評價和授予機制、專業(yè)學習培訓機制等，使社區(qū)工作人員有歸屬感、榮耀感，讓更多的優(yōu)秀人才愿意以此為終身追求的事業(yè)。在社區(qū)隊伍履職要求上，應突出法律認知，認真履行法律賦予的權利和責任，落實“人民至上”“生命至上”的人權本位意識[8]。

(三) 厘清社區(qū)應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的 職能

關于社區(qū)承擔的工作職能，在《城市居民委員會組織法》6項職能基礎上，地方立法有所細化，如深圳市規(guī)定了社區(qū)工作站具有42項職能。但綜觀各地立法，總體上對公共衛(wèi)生治理職能的規(guī)定較為粗線條，不利于今后突發(fā)公共衛(wèi)生事件的有效應對，應當加快完善社區(qū)公共衛(wèi)生事業(yè)及應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的立法，系統(tǒng)性地界定社區(qū)的公共衛(wèi)生治理職能。在基本衛(wèi)生醫(yī)療服務方面，包括常見病、疑難病、多發(fā)病的預防、診斷、治療、護理、康復；在傳染病防控方面，包括預防接種、信息采集、病源報送、醫(yī)學觀察、隔離治療；在健康管理方面，包括健康教育、健康護理、婦幼保健、老年人保健、殘疾人康復、家庭醫(yī)療服務；在公共衛(wèi)生突發(fā)事件來臨時，根據(jù)不同響應級別，社區(qū)相應做好小區(qū)封閉、居家隔離、體溫測量、信息上報、物資配送、防疫政策宣傳、輿情引導、協(xié)助公安部門維護治安等工作；等等。這一類立法，應當堅持宜細不宜粗，大到目標要求、運行機制，小到服務標準、操作流程等，盡可能具體周詳，具有可操作性。

(四) 重構社區(qū)公共衛(wèi)生資源的配置標準和運行機制

我國城市社區(qū)情況的差異性，決定了公共衛(wèi)生資源配置上不能“一刀切”，而應堅持統(tǒng)籌兼顧、分類建設，但是對于相同類型的社區(qū)應當盡可能統(tǒng)一標準。《標準化法》為社區(qū)建設標準化提供了法律依據(jù)和推進動力，《國務院深化標準化工作改革方案》和《國家標準化體系建設發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》有關“加強社會治理標準化”的要求為社區(qū)治理標準化提出了目標。社區(qū)的性質(zhì)、定位、機構是標準化的基礎，社區(qū)的范圍、功能、類型是標準化的依托，社區(qū)的人員配置、資金來源、運行機制以及公共衛(wèi)生機構、私人醫(yī)療診所、社會基層組織、慈善組織、專業(yè)社會工作者、志愿者等，都是標準化的具體指向。社區(qū)應按照治理標準化要求，盡快著手建立疫情防控志愿者招募制度、志愿者積分與權益兌換制度，彌補社會組織發(fā)展短板[9]。標準化原則要求宜由社區(qū)基本法律規(guī)定，具體標準可由行政法規(guī)或部門規(guī)章制定，地方應當制定推動標準化實施的方案措施。國家基層醫(yī)療衛(wèi)生機構、醫(yī)院、專業(yè)公共衛(wèi)生機構等組成的醫(yī)療服務體系中，社區(qū)衛(wèi)生院、衛(wèi)生服務中心、衛(wèi)生室、門診部、診所等社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機構應當按居民人數(shù)的比例確定設立標準；醫(yī)院、?？萍膊》乐螜C構、健康教育機構、急救中心等公共衛(wèi)生機構，應當參考社區(qū)布局合理設置，盡可能擴大社區(qū)覆蓋面，方便社區(qū)居民就醫(yī)；全科醫(yī)生、?？漆t(yī)生在社區(qū)衛(wèi)生機構中應當有配置比例的規(guī)定；堅持公立衛(wèi)生機構為主體，積極引進有資質(zhì)的私人衛(wèi)生機構，鼓勵社會組織、慈善組織、企業(yè)和個人興辦醫(yī)療機構，界定三者的合適比例。在運行機制上，注重社區(qū)隱患排查、信息報送、先期處置作用，加強疫情監(jiān)控環(huán)節(jié)和初期應對階段的社區(qū)責任，明確法律措施；落實基層首診、雙向轉(zhuǎn)診、急慢分治、上下聯(lián)動機制，發(fā)揮社區(qū)衛(wèi)生資源日常疫情監(jiān)測的蓄水池和疾病治療控制的分流器之作用，最大限度地用活各級各類醫(yī)療衛(wèi)生資源。

(五) 建立和完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法律體系

一個很有意思的現(xiàn)象是，美國等西方國家法治傳統(tǒng)悠久，科技發(fā)達，醫(yī)療體系完善，但卻成為2020年突發(fā)公共衛(wèi)生事件中損失最嚴重、死亡人數(shù)最多的國家，而我國卻取得了抗擊疫情的重大勝利，把損失降低到了最低限度。這一巨大反差證明了中國執(zhí)政黨“人民至上”理念和社會主義制度的優(yōu)越性。但這并不代表無需重視社區(qū)法律存在的短板，21世紀初的非典疫情已經(jīng)過去17年，相關領域的立法在加快推進，但仍然有不少疏漏，社區(qū)立法也未取得實質(zhì)性突破，應對公共衛(wèi)生突發(fā)事件的法律風險仍然存在。在2020年公共衛(wèi)生事件爆發(fā)初期，我國一些地方也曾經(jīng)一度出現(xiàn)不同程度的混亂無序、進退失措的局面，主要根源在于法律體系不完善。建立和完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件法律體系，應當注重社區(qū)公共衛(wèi)生治理程序的法律設定以及標準的統(tǒng)一，以解決實踐中缺乏法律依據(jù)或法律依據(jù)相互沖突的問題。在《傳染病防治法》《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》《突發(fā)事件應對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》《突發(fā)公共事件總體應急預案》等法律法規(guī)基礎上，加快制定社區(qū)基本法，完善相關部門規(guī)章和地方性法規(guī)，實現(xiàn)法律與行政規(guī)章、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和政府規(guī)章的協(xié)調(diào)銜接、系統(tǒng)集成。西方一些國家如美國、德國、日本等關于社區(qū)應對公共衛(wèi)生事件和公共衛(wèi)生服務的立法，分布于林林總總的單項法律當中，這些單項法律規(guī)定細致而周密。我國現(xiàn)有的單項法律法規(guī)，應當按照系統(tǒng)工程的原則做好頂層設計，總結應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的經(jīng)驗教訓，按照社區(qū)實際承擔的職責，做好修訂、增加以及細化的工作，把公共衛(wèi)生服務、緊急狀態(tài)、私立醫(yī)院和醫(yī)療診所、消毒、新型流感、生物安全、災害救助和緊急援助、信息數(shù)據(jù)共享等納入立法范圍。在涉及民事法律行為、物權、人格權、侵權責任等事項時，應當充分銜接民法典有關規(guī)定，比如信息數(shù)據(jù)收集、共享、發(fā)布等，不僅明確對發(fā)布主體的法律授權，而且明確有效規(guī)范信息主體的授權行為，強化對數(shù)據(jù)共享中的個人信息保護，數(shù)據(jù)共享一旦涉及個人信息，則應當獲得信息主體的明確授權[10]。這方面的法律規(guī)定應當盡可能具體，如利用手機App等互聯(lián)網(wǎng)應用在收集用戶個人信息時，應該對告知同意原則作出合理限制，告知同意原則要受通信自由和通信秘密憲法權利的限制，受隱私權的限制，受目的原則與必要原則的限制[4]，從而構建一個精細健全的公共衛(wèi)生突發(fā)事件應對法律體系。

四、結語

在人類科學技術未能全面認識大自然的今天，人類與病毒相伴相生，疫情威脅無時不在，公共衛(wèi)生事件時常突然發(fā)生，各國政府逐漸認識到科學合理的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法律對公眾健康安全的重要性。正如美國學者龐德所指出的，在一般安全中存在著一種社會利益，其中就包含對公共衛(wèi)生安全的安排，它必須得到法律制度的承認和保護[11]。中國最先取得成功的重要經(jīng)驗就是開辟了醫(yī)院救治和社區(qū)防控兩個戰(zhàn)場，相對于醫(yī)院以醫(yī)療設施、醫(yī)療技術為衡量標準，社區(qū)的防控涉及面更廣，牽涉的法律問題更多。因此，總結我國應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件特別是2003年、2020年兩起特別重大事件的成功經(jīng)驗，借鑒發(fā)達國家社區(qū)應對和法治規(guī)束的有益做法，進一步完善我國社區(qū)治理機制、健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法律體系，是我國預防和抵御突發(fā)公共衛(wèi)生事件安全風險、保護社區(qū)居民合法權益的優(yōu)先選擇，也是更好發(fā)揮社會主義制度優(yōu)勢、實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。

① 烏爾里希?貝克是德國著名社會學家，“風險社會”理論的主要提出者和奠基者，并與英國社會學家安東 尼?吉登斯和斯科特?拉什共同提出了“第二現(xiàn)代性”的觀念，力圖在現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性之間開辟出“第三條道路”?！讹L險社會》是貝克的經(jīng)典名作，后現(xiàn)代社會學理論的杰出代表作，詳細論述參見《風險社會》，張聞結、何博文譯，譯林出版社2018年版，第4頁。

② 2020年3月5日中央指導組在武漢市青山區(qū)翠園社區(qū)考察時，有居民從窗戶喊出“假的，假的”，主要反映社區(qū)物業(yè)假裝讓志愿者送菜送肉給業(yè)主、實際工作不到位的情況，當晚中央電視臺新聞聯(lián)播播出，中央指導組組長孫春蘭召開專題會議時要求針對群眾現(xiàn)場反映的困難和問題，省市領導要深入調(diào)查、不回避矛盾，杜絕形式主義、官僚主義，切實解決問題，提升群眾滿意度。

③ 依照《中華人民共和國標準化法》第4?6條規(guī)定，縣級以上地方人民政府標準化行政主管部門統(tǒng)一管理本行政區(qū)域內(nèi)的標準化工作，2015年國務院《深化標準化工作改革方案》和《國家標準化體系建設發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》對標準化工作作出了部署安排，使得基層社區(qū)設置和職能配置標準化有了法律依據(jù)。但目前該領域的立法實踐仍然缺乏計劃性和統(tǒng)籌性。

④ 深圳市于2016年9月制定《深圳市社區(qū)工作站管理試行辦法》，規(guī)定了社區(qū)工作站10大類職能，可以細分為42項，其中涉及協(xié)助管理流動人口、安全生產(chǎn)、協(xié)助維護社區(qū)治安、參與群防群治、社區(qū)健康教育普及、配合開展健康服務、衛(wèi)生防疫、疾病普查普治、社區(qū)醫(yī)療救助等工作。綜觀各省市區(qū)的社區(qū)立法，未見社區(qū)公共衛(wèi)生治理職能的細化法案。

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Community response to and legal regulation of handling public health emergencies

LIU Yideng1, ZHOU Yiming1,2

(1. School of Law, Central South University, Changsha 410016, China;2. Department of Law, Hunan Provincial Party School, Changsha 410000, China)

Effectively solving public health emergencies shows the superiority of the socialist system with Chinese characteristics, and at the same time arouses extensive attention of all walks of life to the community response and the rule of law. Having experienced two tests including SARS in 2003 and the public health emergencies in 2020, the ability of our community in coping with public health emergencies has been greatly improved, but some problems have also been exposed. Although our Party and government have shown strong rectifying capability, it is imperative to enhance community response and rule of law in public health emergencies in the long run. We should adhere to the problem-oriented and rule-by-law thinking, constantly strengthen the community governance mechanism, perfect legal regulation, transform the institutional advantages into governance efficiency, and steadily improve the ability and level of community response to public health emergencies.

public health emergencies; community response; legal regulation; privacy; the right to know

10.11817/j.issn. 1672-3104. 2021.02.007

D912.1

A

1672-3104(2021)02?0056?09

2020?05?03；

2020?09?09

劉益燈，湖南邵陽人，中南大學法學院教授，主要研究方向：國際私法、國際經(jīng)濟法；周易茗，中南大學法學院博士研究生，中共湖南省委黨校法學教研部講師，主要研究方向：民商法、黨內(nèi)法規(guī)，聯(lián)系郵箱：15111006237@163.com

[編輯: 蘇慧]