王賓 于法穩(wěn)

摘? ?要：改善農(nóng)村人居環(huán)境，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大任務(wù)，不僅關(guān)系到廣大農(nóng)民的健康和根本福祉，而且直接影響到全面建成小康社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)施效果?！笆奈濉睍r(shí)期，接續(xù)推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升工作要堅(jiān)持因地制宜原則，充分尊重農(nóng)民主體地位，推行“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)、農(nóng)民參與”模式，以提升農(nóng)民幸福感和獲得感為根本目的，以全面推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理、農(nóng)村生活垃圾治理和廁所糞污治理為重要抓手，高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)、高效率監(jiān)管，建立長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)和管控機(jī)制，持續(xù)改善村容村貌，不斷提升農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，更高質(zhì)量推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升工作。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村人居環(huán)境整治;農(nóng)村生活污水治理;農(nóng)村生活垃圾治理;廁所糞污治理

中圖分類號(hào)：F323? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ?文章編號(hào)：1003-7543（2021）03-0111-10

農(nóng)村人居環(huán)境作為衡量農(nóng)民生活質(zhì)量的重要指標(biāo)，關(guān)系著全面建成小康社會(huì)和廣大農(nóng)民根本福祉，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容之一[1]?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》、2020年中央農(nóng)村工作會(huì)議等都強(qiáng)調(diào)要加快補(bǔ)齊農(nóng)村公共服務(wù)短板，改善農(nóng)村人居環(huán)境。

在相關(guān)研究中，吳良鏞較早提出了“人居環(huán)境”的概念，構(gòu)建了人居環(huán)境研究的框架，認(rèn)為人居環(huán)境是人類聚居生活的地方，是與人類生存活動(dòng)密切相關(guān)的地表空間，是人類在大自然中賴以生存的基地，是人類利用自然、改造自然的主要場(chǎng)所[2]。農(nóng)村人居環(huán)境是人類聚居環(huán)境的重要組成部分，對(duì)于社會(huì)人居環(huán)境的發(fā)展起著非常重要的作用[3]。近年來，我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作取得了顯著成效，農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)生活條件有了很大改善，但是與城市相比，仍然存在較大差距，且狀況不容樂觀[4]。城市化的生活方式誤導(dǎo)了農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)[5]，農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量的評(píng)價(jià)普遍較差[1]，這些問題仍然是制約農(nóng)村人居環(huán)境整治提升工作的瓶頸。從目前來看，農(nóng)村地區(qū)仍然是我國(guó)全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，以全面且高質(zhì)量水平改善農(nóng)村人居環(huán)境，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

我國(guó)地域面積較廣，區(qū)域資源稟賦存在差異，影響農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量的因素既有自然因素，又有人文社會(huì)因素，這就導(dǎo)致農(nóng)村人居環(huán)境整治質(zhì)量以及建設(shè)能力存在差異，推動(dòng)不同區(qū)域的農(nóng)村人居環(huán)境整治的路徑也自然不同[6-8]。從農(nóng)戶層面來看，收入水平、教育程度、價(jià)格補(bǔ)償、社會(huì)監(jiān)督、交通條件的改善也會(huì)在不同程度上影響農(nóng)戶參與農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的積極性?，F(xiàn)有文獻(xiàn)認(rèn)為，解決農(nóng)村人居環(huán)境整治的關(guān)鍵在于對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境物品屬性的認(rèn)知以及在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)的行動(dòng)方案[7]。

現(xiàn)有研究多聚焦于農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的現(xiàn)狀、存在的問題和發(fā)展路徑，以及微觀層面的農(nóng)戶行為反應(yīng)。系統(tǒng)梳理農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的進(jìn)展，闡述“十四五”時(shí)期農(nóng)村人居環(huán)境整治提升思路的文獻(xiàn)并不多見。因此，需要正視我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境發(fā)展的瓶頸及區(qū)域不平衡現(xiàn)狀，探索未來差異化推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的路徑。本文在總結(jié)我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作取得成就的基礎(chǔ)上，指明了存在的突出短板，提出了“十四五”時(shí)期接續(xù)推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升工作的總體目標(biāo)和具體任務(wù)，力求為農(nóng)村人居環(huán)境向更高質(zhì)量發(fā)展、進(jìn)一步提升農(nóng)村生態(tài)環(huán)境水平提供參考。

一、我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的主要進(jìn)展

近年來，我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作有序推進(jìn)，取得了階段性成果?！掇r(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》明確要求的六大重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)展順利。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部指出，截至2020年年末，三年行動(dòng)方案目標(biāo)任務(wù)基本完成，農(nóng)村生產(chǎn)生活垃圾和生活污水得到有效治理，人居環(huán)境基本實(shí)現(xiàn)干凈整潔有序，“農(nóng)村美”的目標(biāo)正在逐漸實(shí)現(xiàn)。

（一）農(nóng)村生活垃圾治理效果明顯

農(nóng)村生活垃圾量大、面廣、成分復(fù)雜，對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境造成了較大危害。按照國(guó)家相關(guān)部署，農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)處置體系和生活垃圾分類試點(diǎn)工作取得了明顯成效。表1數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)農(nóng)村生活垃圾處理率呈現(xiàn)逐年遞增態(tài)勢(shì)，其中，建制鎮(zhèn)的生活垃圾處理率和生活垃圾無害化處理率已經(jīng)從2015年的86.03%、44.99%分別增長(zhǎng)至2019年的88.09%、65.45%，分別提高了2.06個(gè)和20.46個(gè)百分點(diǎn)。2019年全國(guó)鄉(xiāng)的生活垃圾處理率和生活垃圾無害化處理率較2015年分別提高了3.50個(gè)和22.45個(gè)百分點(diǎn)。2019年鎮(zhèn)鄉(xiāng)級(jí)特殊區(qū)域的生活垃圾處理率和生活垃圾無害化處理率較2015年分別提高了25.77個(gè)和43.94個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，各省份在農(nóng)村生活垃圾的處理方式上，摸索出了具有典型地區(qū)特征的處置方案。如部分地區(qū)已經(jīng)推行的“戶分類、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”模式，有效推進(jìn)了城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化進(jìn)程，極大改善了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和村莊面貌。

（二）農(nóng)村廁所改造穩(wěn)步推進(jìn)

近年來，國(guó)家積極推進(jìn)農(nóng)村廁所改造工程，提高了農(nóng)村衛(wèi)生廁所的普及率。1993年第一次農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生調(diào)查結(jié)果顯示，全國(guó)農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率僅為7.5%。圖1（下頁）中，2017年全國(guó)農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率已經(jīng)達(dá)到81.70%，農(nóng)村無害化衛(wèi)生廁所普及率也達(dá)到了62.54%，農(nóng)村已累計(jì)使用衛(wèi)生廁所戶數(shù)達(dá)到21 701戶。部分東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率甚至達(dá)到了90%以上。農(nóng)村廁所改造穩(wěn)步推進(jìn)，既美化了農(nóng)村生活環(huán)境，又有效殺滅了糞便中的寄生細(xì)菌，從源頭上控制了疾病的傳播。

在農(nóng)村無害化衛(wèi)生廁所類型的選擇上，2004年，中央財(cái)政設(shè)立農(nóng)村改廁專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，推行三格化糞池式、雙甕式、三聯(lián)沼氣池式、糞尿分集式、雙坑交替式、完整下水道水沖式衛(wèi)生廁所等六種模式。多年以來，六種模式在不同地區(qū)發(fā)揮了重要作用。2000年以來，三格化糞池式是得到普遍使用的農(nóng)村無害化廁所類型。2017年，有8146.4萬戶選擇該模式，而2599.6戶選擇三聯(lián)沼氣池式，1536.5戶選擇雙甕式，313.3萬戶選擇糞尿分集式①。

（三）農(nóng)村生活污水治理初見成效

與城市生活污水相比，農(nóng)村生活污水具有流量小、濃度低、收集困難等特點(diǎn)，加之中西部地區(qū)村莊分布較為分散，農(nóng)村生活污水的集中管理存在較大困難。我國(guó)農(nóng)村生活污水治理缺乏規(guī)劃，建設(shè)模式分散，仍處于起步階段。而伴隨著新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，農(nóng)民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)不斷增強(qiáng)。表2（下頁）數(shù)據(jù)顯示，建制鎮(zhèn)污水處理率和污水處理廠集中處理率已經(jīng)由2015年的50.95%、41.57%分別增長(zhǎng)至2019年的54.43%、45.26%。在農(nóng)村生活污水處理模式的選擇上，由于我國(guó)地域較廣，生活習(xí)慣、地理環(huán)境、財(cái)政支持等差異較大，各地根據(jù)實(shí)際情況，探索出了不同的處理模式，并逐漸形成了沼氣池處理、土地滲濾處理系統(tǒng)處理、人工濕地處理、生物濾池、太陽能/風(fēng)力微動(dòng)力污水處理等技術(shù)。這些技術(shù)的使用大大改善了農(nóng)村生活污水處理難的問題，告別了黑臭水體，改善了農(nóng)民居住條件。

（四）村莊規(guī)劃管理工作有序開展

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅(jiān)持規(guī)劃先行、有序推進(jìn)，做到注重質(zhì)量、從容建設(shè)。村莊規(guī)劃管理工作有助于科學(xué)合理地制定下一階段的發(fā)展目標(biāo)，只有“好的”村莊規(guī)劃，才能保障村莊健康發(fā)展。近年來，各地區(qū)從實(shí)際出發(fā)，制定了符合發(fā)展實(shí)際和未來需求的村莊規(guī)劃。表3（下頁）數(shù)據(jù)顯示，2019年，全國(guó)有村莊總體規(guī)劃的建制鎮(zhèn)占比已經(jīng)超過90%，有超過70%的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)級(jí)特殊區(qū)域已制定規(guī)劃。

二、我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境整治存在的突出短板

近幾年來，國(guó)家對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作投入了大量的人力、物力和財(cái)力，對(duì)于全面改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、提高民生福祉發(fā)揮了重要作用。農(nóng)村人居環(huán)境整治也取得了很大成效，提升了農(nóng)民生活幸福感。但是，也應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，新時(shí)代農(nóng)村人居環(huán)境整治提升工作仍然面臨著諸多挑戰(zhàn)。

（一）農(nóng)民主體地位尚未得到充分尊重

農(nóng)民是農(nóng)村人居環(huán)境整治的主體，只有激發(fā)其參與積極性和主動(dòng)性，才能激活鄉(xiāng)村生態(tài)振興的內(nèi)生動(dòng)力。目前，我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境整治陷入了“政府強(qiáng)推動(dòng)、農(nóng)戶弱參與”的困境。農(nóng)民主體地位始終未得到充分尊重，農(nóng)民參與積極性和主動(dòng)性仍有待進(jìn)一步提升。

在“自上而下式”的推進(jìn)方式下，基層政府為了完成各項(xiàng)指標(biāo)與任務(wù)，存在形式主義、應(yīng)付上級(jí)檢查的現(xiàn)象。特別是縣級(jí)財(cái)政緊張的地區(qū)，并未明確農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的優(yōu)先序。由于缺乏農(nóng)民的參與，在農(nóng)村人居環(huán)境整治的技術(shù)采納和模式選擇中，不能因地制宜，部分農(nóng)村人居環(huán)境整治工作成為基層政府的“面子工程”。以農(nóng)村廁所改造為例，部分基層政府并沒有根據(jù)農(nóng)民需求和地方實(shí)際，選擇更適宜地區(qū)需要的改廁模式，而是復(fù)制發(fā)達(dá)地區(qū)的做法，既浪費(fèi)了資金，又挫傷了農(nóng)戶參與積極性。

（二）技術(shù)缺乏規(guī)范性且適應(yīng)性較差

我國(guó)地形地貌復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和資源的空間分布具有較大差異，這就需要在農(nóng)村人居環(huán)境整治的技術(shù)選擇上，充分考慮不同地區(qū)、不同發(fā)展水平的農(nóng)村生態(tài)承載能力。但是，目前推廣的農(nóng)村人居環(huán)境整治技術(shù)，存在適應(yīng)性差、不規(guī)范等問題，可復(fù)制可推廣的技術(shù)尚未形成。這就導(dǎo)致了部分地區(qū)的農(nóng)村人居環(huán)境整治設(shè)備閑置，甚至損毀等現(xiàn)象，極大浪費(fèi)了物力和財(cái)力。以村莊規(guī)劃為例，盡管大多數(shù)村莊已經(jīng)制定發(fā)展規(guī)劃，但是存在簡(jiǎn)單套用、移植城市規(guī)劃思路的問題，這種簡(jiǎn)單的“借用”及由此而生的缺陷并不符合地區(qū)發(fā)展實(shí)際，沒有突出傳統(tǒng)村落的特色，也使得規(guī)劃無法協(xié)調(diào)與平衡公共利益，缺乏指導(dǎo)性和可操作性[9]。

（三）農(nóng)村人居環(huán)境整治所需資金缺口較大

由于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理欠賬多，且脫貧攻堅(jiān)任務(wù)繁重，各地在推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作中，將大部分的資金投入道路硬化、綠化等“見效快”的基礎(chǔ)工程，雖然方便了農(nóng)民出行，但忽視了村內(nèi)衛(wèi)生、家居環(huán)境的改善?！笆濉逼陂g，農(nóng)村生活污水治理、生活垃圾處理以及廁改項(xiàng)目的治理資金缺口巨大[10]。以農(nóng)村生活垃圾分類處理為例，它涉及收儲(chǔ)、轉(zhuǎn)運(yùn)、無害化處理等諸多環(huán)節(jié)，所需經(jīng)費(fèi)零散且巨大。農(nóng)民對(duì)生活垃圾分類收集的認(rèn)知水平不高，增加了農(nóng)村生活垃圾處理的成本。“戶分類、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”模式固然較好，卻是以強(qiáng)大的地方財(cái)政為支撐的，在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)較難推行。

現(xiàn)階段，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式正處于向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型階段，各地財(cái)政收入持續(xù)低位運(yùn)行，但財(cái)政支出保持增長(zhǎng)，造成了財(cái)政收支平衡壓力加大。在這種壓力下，如何保證地方財(cái)政支撐農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，是極大的考驗(yàn)?！叭龊访媸健钡馁Y金投入方式必然導(dǎo)致農(nóng)村人居環(huán)境整治設(shè)施的嚴(yán)重不足和質(zhì)量的低劣化，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的整治成效[11]。

（四）相關(guān)體制機(jī)制不健全

完善的體制機(jī)制，對(duì)于有序推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作、維護(hù)農(nóng)村人居環(huán)境整治成果至關(guān)重要。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境整治在運(yùn)營(yíng)機(jī)制、參與機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制等方面還存在明顯不足。

在運(yùn)營(yíng)機(jī)制方面，以農(nóng)村生活垃圾處理為例，農(nóng)村生活垃圾的排放量不斷增長(zhǎng)，主要構(gòu)成成分從有機(jī)物質(zhì)向無機(jī)物質(zhì)轉(zhuǎn)變，從而使得農(nóng)村生活垃圾的治理難度不斷加大。部分地區(qū)雖然投放了大量的垃圾桶、垃圾箱、中轉(zhuǎn)站等，但是在運(yùn)營(yíng)方式、組織管理等方面并沒有提供詳細(xì)方案，單純重視工程建設(shè)，而忽略了后期的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)工作。

在參與機(jī)制方面，農(nóng)民參與度不夠，效果精準(zhǔn)性有待提升。農(nóng)村人居環(huán)境整治是長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)積累而形成的系統(tǒng)問題，涉及面廣、點(diǎn)多、難度大。在現(xiàn)階段的農(nóng)村人居環(huán)境整治工作中，“地方政府在干、農(nóng)民群眾在看”的情況不在少數(shù)。以農(nóng)村改廁為例，部分地區(qū)存在“重建設(shè)輕管護(hù)”的現(xiàn)象，政府沒有從實(shí)際出發(fā)，而是“一刀切”地選用改廁硬件設(shè)施，且缺乏后期的跟蹤管理及維護(hù)，造成了改廁工作初期得到農(nóng)民支持，但是后期由于抽取糞污費(fèi)用、設(shè)備維修費(fèi)用等問題，廁所利用率不高。

在監(jiān)督機(jī)制方面，有效的監(jiān)督和評(píng)估應(yīng)該貫穿于項(xiàng)目的計(jì)劃、執(zhí)行等多個(gè)環(huán)節(jié)，這樣才能夠保證項(xiàng)目的可持續(xù)性、規(guī)范性和公正性。農(nóng)村人居環(huán)境整治工作量大、任務(wù)繁重，每個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)該建立有效的評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制。但是，我國(guó)基層環(huán)保部門力量薄弱，機(jī)構(gòu)虛設(shè)、人員短缺、經(jīng)費(fèi)緊張等問題已經(jīng)成為推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升工作的現(xiàn)實(shí)制約。

在協(xié)調(diào)機(jī)制方面，國(guó)家各部門圍繞農(nóng)村人居環(huán)境整治出臺(tái)了多項(xiàng)措施，如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、財(cái)政部和環(huán)境保護(hù)部的農(nóng)業(yè)環(huán)境連片整治工程、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的改善農(nóng)村人居環(huán)境示范村創(chuàng)建等，但是各部門之間缺乏有效的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，在廣大農(nóng)村形成了“錦上添花”而不是“雪中送炭”的局面[12]。

（五）城鄉(xiāng)差距大，城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化進(jìn)程較慢

改善農(nóng)村人居環(huán)境是城鄉(xiāng)一體化的總抓手，是全面建成小康社會(huì)重要的基礎(chǔ)性保障[13]。盡管農(nóng)村人居環(huán)境整治成效顯著，且農(nóng)村各項(xiàng)公共衛(wèi)生服務(wù)都有了明顯改善，但是與城市的差距依舊較大?！吨袊?guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2019年，我國(guó)城市生活污水處理率和污水處理廠集中處理率分別為96.81%和94.81%，而以建制鎮(zhèn)為例，其生活污水處理率和污水處理廠集中處理率分別僅為54.43%和45.26%，與城市分別相差42.38個(gè)和49.55個(gè)百分點(diǎn);在生活垃圾處理率和生活垃圾無害化處理率方面，2019年城市地區(qū)已經(jīng)分別達(dá)到99.60%和99.20%，而農(nóng)村地區(qū)兩項(xiàng)指標(biāo)分別為88.09%和65.45%;在生活垃圾處理的硬件上，城市環(huán)衛(wèi)專用車輛設(shè)備總數(shù)達(dá)28.16萬臺(tái)，而建制鎮(zhèn)僅為12.10萬臺(tái)。

城鄉(xiāng)差距大，既有歷史原因，又有體制機(jī)制方面的原因。從另一個(gè)角度講，很大程度上取決于個(gè)體對(duì)人居環(huán)境整治工作的認(rèn)知差距導(dǎo)致的行為偏差。以垃圾分類為例，上海市、北京市、浙江省等已經(jīng)相繼推出垃圾分類具體措施，而在廣大農(nóng)村地區(qū)，生活垃圾收集的習(xí)慣還未全面養(yǎng)成，垃圾分類意識(shí)更低，這就導(dǎo)致了農(nóng)村人居環(huán)境整治工作推進(jìn)難、見效慢。

三、“十四五”時(shí)期農(nóng)村人居環(huán)境整治提升面臨的新形勢(shì)

新冠肺炎疫情對(duì)世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來了巨大沖擊，也給我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。面對(duì)當(dāng)前國(guó)內(nèi)外疫情的不穩(wěn)定性，以及未來發(fā)展形勢(shì)的復(fù)雜性，“十四五”時(shí)期我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作既有機(jī)遇，又存在挑戰(zhàn)。

（一）實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境整治提出了更高要求

做好鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，是當(dāng)前乃至今后一段時(shí)期內(nèi)的重點(diǎn)任務(wù)?！笆奈濉睍r(shí)期，農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作要在鞏固脫貧成果基礎(chǔ)上，加快補(bǔ)齊鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)民生短板[14]。農(nóng)村人居環(huán)境整治是生態(tài)宜居、生態(tài)振興的重要內(nèi)容，要在不斷保障現(xiàn)有農(nóng)村人居環(huán)境整治水平不降低的基礎(chǔ)上，做好政策銜接和資金保障，穩(wěn)妥推進(jìn)脫貧地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作。

（二）人民對(duì)美好生活的向往急需破解當(dāng)前農(nóng)村人居環(huán)境整治中的“政府強(qiáng)推動(dòng)、農(nóng)戶弱參與”困境

長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致我國(guó)城鄉(xiāng)公共資源配置不均衡，農(nóng)村人居環(huán)境公共服務(wù)供給難以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。政府供給與農(nóng)戶需求之間的錯(cuò)配失衡，使得農(nóng)村人居環(huán)境整治陷入了“政府強(qiáng)推動(dòng)、農(nóng)戶弱參與”的困境。“十四五”時(shí)期要真正做到以人民為中心，充分尊重農(nóng)民的主體地位，打造更加優(yōu)美整潔文明的農(nóng)村人居環(huán)境，不斷增強(qiáng)農(nóng)村居民幸福感和滿意度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境整治的最終目的。

（三）國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)加大以及未來發(fā)展的不確定性要求高質(zhì)量推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作

我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”以來，經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，特別是新冠肺炎疫情的影響，以及國(guó)際日益嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村各項(xiàng)工作都帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。而我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作底子薄、欠賬多[6]，需要大量的資金投入和財(cái)政支持，“十四五”時(shí)期農(nóng)村人居環(huán)境整治提升工作要在科學(xué)匡算資金需求的基礎(chǔ)上，主動(dòng)作為以有效應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行挑戰(zhàn)，提高應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面的能力和資金使用效率。

四、“十四五”時(shí)期農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的總體目標(biāo)與具體任務(wù)

“十四五”時(shí)期是我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升工作成效鞏固和逐漸完善的關(guān)鍵階段。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)的大背景下，農(nóng)村人居環(huán)境整治提升被賦予了新的歷史使命和時(shí)代價(jià)值。

（一）“十四五”時(shí)期農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的總體目標(biāo)

“十四五”時(shí)期是我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作由脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)一步深化的關(guān)鍵期[15]。改善農(nóng)村人居環(huán)境，提升農(nóng)民生活獲得感和幸福感，建立農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制，將是這一時(shí)期我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的主攻方向。到2025年，全國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升要取得階段性進(jìn)展，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的階段成效提供生態(tài)支撐。農(nóng)村生活垃圾處理、農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及實(shí)現(xiàn)全覆蓋，大幅提高農(nóng)村生活污水處理率，明顯改善村容村貌，全部完成村莊規(guī)劃管理，基本形成長(zhǎng)效管護(hù)和監(jiān)督機(jī)制，農(nóng)民文明健康生活方式基本養(yǎng)成，持續(xù)提升農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)水平，呈現(xiàn)“村莊美、庭院美、生態(tài)美”的全新面貌。

分地區(qū)而言，由于我國(guó)農(nóng)村資源稟賦差異較大，農(nóng)村發(fā)展?fàn)顩r和潛力也各有不同，“十四五”時(shí)期農(nóng)村人居環(huán)境整治提升工作不宜“一刀切”地制定考核指標(biāo)，而應(yīng)根據(jù)村莊發(fā)展階段和地方財(cái)政能力，依次、漸進(jìn)、梯度實(shí)施。東部地區(qū)要率先打造農(nóng)村人居環(huán)境整治的先行區(qū)和示范區(qū)，充分發(fā)揮引領(lǐng)示范作用，打造農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的樣板，努力形成供全國(guó)可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。中部地區(qū)要基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境整治各項(xiàng)目標(biāo)，加大幅度提升人居環(huán)境質(zhì)量，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)生活垃圾處理、衛(wèi)生廁所普及全覆蓋，生活污水處理率顯著提升，農(nóng)民環(huán)境保護(hù)意識(shí)明顯提高。西部地區(qū)則要在充分保障農(nóng)民生活基本條件的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境整治有所突破。絕大部分農(nóng)村要完成生活垃圾處理、衛(wèi)生廁所普及工作，農(nóng)村生活污水處理能力有所提升，農(nóng)民環(huán)境保護(hù)意識(shí)有所增強(qiáng)。

（二）“十四五”時(shí)期農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的具體任務(wù)

針對(duì)目前農(nóng)村人居環(huán)境整治工作存在的短板，“十四五”時(shí)期農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的重點(diǎn)應(yīng)該聚焦農(nóng)村生活垃圾治理、廁所改造和農(nóng)村生活污水治理三項(xiàng)工作，并將管護(hù)機(jī)制建設(shè)貫穿其中。

在農(nóng)村生活垃圾治理方面，要努力培養(yǎng)農(nóng)民健康生活和垃圾分類意識(shí)。通過加大生活垃圾處理技術(shù)研發(fā)力度，使農(nóng)村生活垃圾處理減量化、無害化和資源化。要因地制宜推進(jìn)差異化的垃圾處理體系，針對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的農(nóng)村，可以推行“戶分類、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”模式;在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)且垃圾集中處理較困難的地區(qū)，采取“就近”原則，能夠轉(zhuǎn)運(yùn)縣或鎮(zhèn)一級(jí)處理的，交由縣或鎮(zhèn)處理;偏遠(yuǎn)山區(qū)且交通不便的，要在村內(nèi)實(shí)現(xiàn)無害化處理。

在廁所改造方面，要充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性和主動(dòng)性，改變其生活衛(wèi)生習(xí)慣，宣傳使用無害化廁所的重要性。推廣農(nóng)村改廁和生活污水處理相結(jié)合的方式，真正實(shí)現(xiàn)改廁前期的“改”與后期的“管”相銜接。要加大改廁工藝技術(shù)研發(fā)，探索在東北寒冷地區(qū)、西部山區(qū)等特殊地形、特殊環(huán)境下的廁具適用技術(shù)。

在農(nóng)村生活污水處理方面，要制定更加詳細(xì)科學(xué)的規(guī)劃，根據(jù)不同地貌特征、不同發(fā)展條件，增強(qiáng)農(nóng)村生活污水處理的適宜性，選擇更加科學(xué)合理的生活污水處理模式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活污水處理技術(shù)和模式的創(chuàng)新。此外，還應(yīng)建立科學(xué)的生活污水設(shè)施運(yùn)營(yíng)、評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制，確保生活污水處理及時(shí)有效。

五、“十四五”時(shí)期農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的對(duì)策建議

針對(duì)目前我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作中存在的短板，結(jié)合“十四五”時(shí)期農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的總體目標(biāo)和具體任務(wù)，“十四五”時(shí)期我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升工作要堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，在技術(shù)、資金、體制機(jī)制上做足文章，深入推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，以保障農(nóng)村人居環(huán)境整治提升工作持續(xù)有效展開。

（一）堅(jiān)持黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)基層干部責(zé)任感和使命感

第一，充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，明確目標(biāo)責(zé)任?；鶎狱h組織在農(nóng)村人居環(huán)境整治提升過程中應(yīng)該發(fā)揮帶動(dòng)作用，要充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，強(qiáng)化基層黨組織的核心地位，完善村規(guī)民約，積極引導(dǎo)農(nóng)民樹立正確的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，將環(huán)境保護(hù)理念植入人心，筑牢人居環(huán)境整治的政治堡壘。通過黨員帶動(dòng)和示范，形成齊抓共管的濃厚氛圍。確立目標(biāo)責(zé)任，讓基層干部更有緊迫感和使命感，使其肩負(fù)更重的責(zé)任，時(shí)刻為農(nóng)民利益著想，以更大程度上避免出現(xiàn)形式主義和官僚主義。

第二，建立農(nóng)村人居環(huán)境整治獎(jiǎng)罰機(jī)制。獎(jiǎng)罰分明的機(jī)制建設(shè)能夠促使領(lǐng)導(dǎo)干部明確哪些可為，哪些不能為。“十四五”時(shí)期中央財(cái)政應(yīng)繼續(xù)加大農(nóng)村專項(xiàng)資金投入強(qiáng)度，用于改善農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件。利用好這筆資金，使其產(chǎn)出最優(yōu)，就需要完善的獎(jiǎng)罰機(jī)制。對(duì)于農(nóng)村人居環(huán)境整治工作成效明顯的區(qū)縣，要給予獎(jiǎng)勵(lì)，用于地方統(tǒng)籌相關(guān)工作;對(duì)于存在形式主義、資金使用效率低的區(qū)縣，則應(yīng)給予相應(yīng)的懲罰。

（二）因地制宜確定農(nóng)村人居環(huán)境整治技術(shù)和方案

第一，明確農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的優(yōu)先序。由于我國(guó)農(nóng)村發(fā)展水平和層次不同，所亟待解決的農(nóng)村人居環(huán)境整治的內(nèi)容存在差異，各地區(qū)不應(yīng)該脫離實(shí)際情況追趕或比超發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，而應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到自身發(fā)展的困境，根據(jù)不同發(fā)展類型、不同區(qū)位條件，明確農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的路線圖，并且一張藍(lán)圖繪到底，避免出現(xiàn)為追趕而追趕、為指標(biāo)而指標(biāo)。中西部地區(qū)，特別是西部偏遠(yuǎn)山區(qū)，在推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作中，要充分保障農(nóng)民的基本生活，然后再選擇將哪項(xiàng)工作置于優(yōu)先發(fā)展位置，以保障資金使用精準(zhǔn)到位。

第二，因地制宜選用農(nóng)村人居環(huán)境整治的技術(shù)方案。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2019年4月9日和2019年8月27日分別出臺(tái)了《農(nóng)村生活污水處理工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（GB/T 51347-2019）》、《村莊整治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（GB/T 50445-2019）》。2021年1月，環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等七部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)農(nóng)村人居環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》。三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)，對(duì)農(nóng)村生活污水處理、農(nóng)村生活垃圾處理和廁所改造等內(nèi)容作出了規(guī)范，為新時(shí)代推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升工作提供了技術(shù)支持。各地要在認(rèn)清自身發(fā)展需求前提下，選用適宜的技術(shù)和方案，實(shí)現(xiàn)投入產(chǎn)出效率的最大化。

（三）科學(xué)核算資金缺口，探索多元化的資金籌措渠道

第一，科學(xué)匡算資金缺口。要對(duì)所轄范圍內(nèi)的人居環(huán)境整治基礎(chǔ)設(shè)施投入進(jìn)行全面摸底排查，科學(xué)配置，分地區(qū)、分類別、分方案計(jì)算農(nóng)村人居環(huán)境整治的資金需求，避免出現(xiàn)“吃大鍋飯”現(xiàn)象，提高資金使用效率。

第二，探索多元投入機(jī)制緩解地方財(cái)政資金壓力。充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，激活市場(chǎng)要素，使市場(chǎng)真正成為配置資源的決定性力量。要允許成熟的市場(chǎng)主體進(jìn)入農(nóng)村人居環(huán)境整治的設(shè)備研發(fā)、后期管護(hù)等環(huán)節(jié)。要積極探索和創(chuàng)新資金投入方式，努力構(gòu)建“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與”的多元投入機(jī)制，鼓勵(lì)市場(chǎng)作為農(nóng)村人居環(huán)境整治資金的有效補(bǔ)充，持續(xù)改善基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)村活力，以此拓寬農(nóng)村人居環(huán)境整治資金渠道。

（四）充分尊重農(nóng)民主體地位，提高農(nóng)民參與積極性

第一，讓農(nóng)民成為農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的主角，讓“要我做”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙觥?。農(nóng)民始終是農(nóng)村人居環(huán)境整治的主體，是農(nóng)村環(huán)境綜合整治的維護(hù)者、監(jiān)督者和受益者，其自覺參與是農(nóng)村環(huán)境整治的內(nèi)在動(dòng)力。農(nóng)村人居環(huán)境整治是政府、市場(chǎng)和農(nóng)民三方共同參與完成的系統(tǒng)工程，只有真正體現(xiàn)農(nóng)民的主體地位，才能真正將農(nóng)村人居環(huán)境整治工作落到實(shí)處。

第二，創(chuàng)新工作方式，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與積極性，營(yíng)造良好氛圍。借助微信、微博、QQ等平臺(tái)，以喜聞樂見的形式，加大宣傳開展農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的重要性和必要性，不斷提高其對(duì)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)知水平。以農(nóng)村生活垃圾處理為例，可以探索建立區(qū)域性“生活垃圾綠色銀行”，開設(shè)“生活垃圾綠色賬戶”，以生活垃圾分類為前提，實(shí)現(xiàn)生活垃圾源頭減量化，提高居民垃圾分類的積極性和主動(dòng)性，以尋找生活垃圾資源化途徑為根本，提高生活垃圾資源化利用率。

（五）健全長(zhǎng)效監(jiān)管和管護(hù)機(jī)制，強(qiáng)化督導(dǎo)檢查

第一，借助大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)技術(shù)，建設(shè)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升綜合監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)時(shí)掌握農(nóng)村人居環(huán)境整治進(jìn)程中出現(xiàn)的問題。對(duì)于一些偏僻山區(qū)，農(nóng)民居住相對(duì)分散，管理成本極大增加，綜合監(jiān)管平臺(tái)的搭建，可在很大程度上降低管理成本。要借助先進(jìn)的數(shù)據(jù)分析技術(shù)，科學(xué)測(cè)算農(nóng)村生活污水產(chǎn)生量、生活垃圾產(chǎn)生量等信息，為動(dòng)態(tài)調(diào)整農(nóng)村人居環(huán)境整治方案提供數(shù)據(jù)支撐。此外，基層政府要建立聯(lián)席會(huì)議制度，推進(jìn)常態(tài)化運(yùn)行。農(nóng)村人居環(huán)境整治涉及部門較多，既有農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、住建局等常規(guī)部門，又有財(cái)政局、發(fā)改局等輔助機(jī)構(gòu)，為了提高執(zhí)行效率，有必要建立健全聯(lián)席會(huì)議制度，以強(qiáng)化統(tǒng)籌管理。

第二，建立健全干部監(jiān)督考核機(jī)制。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村人居環(huán)境整治監(jiān)管缺位的問題，“十四五”時(shí)期應(yīng)盡快建立評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制，將農(nóng)村人居環(huán)境整治工作列入年度考核內(nèi)容，形成多級(jí)管理體系，將考核成績(jī)與獎(jiǎng)懲內(nèi)容掛鉤，進(jìn)一步細(xì)化農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的考評(píng)內(nèi)容和評(píng)分細(xì)則，制定《農(nóng)村人居環(huán)境整治工作考核辦法》，不斷健全農(nóng)村人居環(huán)境整治的監(jiān)督考核機(jī)制。

第三，鞏固整治成果，因地制宜推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。整潔優(yōu)美的人居環(huán)境是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)的重要前提，“十四五”時(shí)期要通過建立長(zhǎng)效機(jī)制，鞏固農(nóng)村人居環(huán)境整治效果，在少數(shù)民族地區(qū)、傳統(tǒng)農(nóng)耕文化區(qū)等具有特色的農(nóng)村推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游，結(jié)合區(qū)域發(fā)展需求，制定適宜實(shí)際狀況和未來需求的鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃，避免出現(xiàn)千篇一律設(shè)計(jì)、集中連片推進(jìn)的發(fā)展困境。

（六）實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和制度并軌

城鄉(xiāng)融合的本質(zhì)在于通過城鄉(xiāng)開放和融合，推動(dòng)形成共建共享共榮的城鄉(xiāng)生命共同體[16]。要大力推進(jìn)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在有條件的地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)要在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合上先行先試，特別是在農(nóng)村生活污水、農(nóng)村生活垃圾處理方面，要通過數(shù)字化方式構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的維護(hù)平臺(tái)，降低污水和垃圾治理成本，建立城鄉(xiāng)雙向供應(yīng)鏈。針對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)或者城鄉(xiāng)距離較遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，要統(tǒng)一城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)制度規(guī)范，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

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