達力扎布

（復旦大學 歷史學系 上海 200433）

[內(nèi)容提要] 清代蒙古最基本的軍事行政組織是札薩克旗，輔以盟會被稱作盟旗制度。內(nèi)札薩克蒙古盟會在雍正六年之前只是若干札薩克的集會，盟長是召集人，由清廷派遣大臣主持會盟。雍正六年，清廷停止派遣大臣之后，由盟長主持盟會，由此盟會逐漸發(fā)生變化。理藩院將該盟會的軍政事務逐漸交給盟長辦理，乾隆十三年頒給印信之后，盟長事實上成為一級軍政長官。隨著盟會日常事務增多，先后增置副盟長、備兵札薩克、幫辦盟務等佐貳官員，盟會開始向一級軍政建置演變。但是，由于蒙古游牧社會和外藩札薩克旗的特殊性和清朝對蒙古采取的分而治之政策，在清代未能完成這一轉變。

會盟或集會是古代游牧民族政權施政的方式之一，蒙元時期，蒙古貴族的集會稱作“忽里臺”（quraltai），明清時期稱作楚固蘭（?iγulγan）。清代沿用蒙古的會盟形式，在札薩克制度之上輔以會盟，形成了盟旗制度，管理外藩蒙古。最早在內(nèi)札薩克蒙古形成了六個盟會，后來在歸附的其它蒙古部落推行。對清代盟會的性質(zhì)學術界有不同看法，一種意見認為盟會“只是實行監(jiān)督的組織，不是一級行政機構，一般不設辦理盟務的衙門”①《蒙古族簡史》編寫組、修訂本編寫組《蒙古族簡史》（修訂版），民族出版社，2009年，第185頁；內(nèi)蒙古社會科學院歷史研究所主編《蒙古族通史》（修訂版），中卷，民族出版社，2000年，第351頁。，一種意見認為“清后期，隨著社會政治生活的日益繁雜，全盟性事務不斷增多，盟長的職能權限也逐漸擴大，盟也開始向一級地方行政建置轉變”②齊木德道爾吉主編：《內(nèi)蒙古通史》第五卷（一），人民出版社，2011年，第181頁。。另有一種意見認為“在清廷鑄給信印，特別是停派大臣察看盟會之后，盟長權力逐漸加大，取得了對參加會盟札薩克的監(jiān)督權，盟長漸為高于札薩克的行政官員，盟也就由單純的軍事意義上的會盟轉變?yōu)榧娬谝惑w的行政建置”。①烏云畢力格等：《蒙古民族通史》第四卷，內(nèi)蒙古大學出版社，2002年，第249頁。以上觀點皆出自通史著作，限于體例都未展開論證，不過學術界對盟會性質(zhì)變化認識越來越深刻，認為盟會開始向一級地方行政建置轉變，甚至認為已經(jīng)“由單純的軍事意義上的會盟轉變?yōu)榧娬谝惑w的行政建置”。本文以內(nèi)札薩克蒙古盟會為主，利用檔案資料對清代盟會的演變略做探討。

清代外藩蒙古盟會大體上經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段，第一階段自天聰三年（1629年）至雍正六年（1728年）之前，清廷派遣大臣主持會盟，若干札薩克在一處會盟，清廷選其中一人任盟長，作為會盟的召集人，三年一次集會，盟長除集會外無管理盟內(nèi)日常事務之責。第二階段自雍正六年清廷停止派遣大臣，由盟長主持會盟開始，理藩院將日常軍事行政事務逐漸移交盟長辦理，盟長實際上成為盟會的軍政長官，盟會也開始向一級軍政建置演變。

一

天聰三年（1629年）正月，后金皇太極“頒敕諭于科爾沁、敖漢、奈曼、喀爾喀、喀喇沁五部，令悉遵我朝制度?！雹凇肚逄趯嶄洝肪砦?，天聰三年正月辛未條，中華書局影印《清實錄》本，1985年，第67頁。隨即派遣大臣與嫩科爾沁部十個札薩克諾顏會盟，議定有關出征、烏拉（驛遞）及審理案件方面的法規(guī)。③李保文編輯：《十七世紀蒙古文文書（1600～1650）》，第16篇，內(nèi)蒙古少年兒童出版社，1997年，第49頁。從此開啟由后金（清朝）主導的外藩蒙古會盟，這與努爾哈赤時期與蒙古各部建立軍事同盟時期的會盟性質(zhì)不同。清朝主導的會盟從一開始就不是“單純軍事意義上的會盟”，而是后金（清朝）管理外藩蒙古的一種施政方式。后金派遣大臣及蒙古衙門（理藩院）官員召集各部首領集會，對其頒布法令、調(diào)兵出征、劃分牧地、審理案件等，辦理軍事和行政方面的事務。

崇德元年（1636年）清廷在蒙古建立外藩札薩克旗。④達力扎布：《清初內(nèi)扎薩克旗的建立問題》，《明清蒙古史論稿》，民族出版社，2003年，第260～272頁。將若干札薩克旗以其地理上鄰近或因為是同部落組合為一個盟會。崇德年間外藩蒙古分三處會盟，⑤李保文編輯：《十七世紀蒙古文文書檔案（1600～1650）》前編，第18篇，第259頁；第9篇、第238頁；第17篇，第256頁。順治年間分六處會盟。⑥烏云畢力格、宋瞳：《關于清代內(nèi)扎薩克蒙古盟的雛形——以理藩院題本為中心》，《清史研究》2011年第4期，第33頁。康熙皇帝稱：“會盟之事，肇自太宗文皇帝，三年一次遣大臣會盟，朕遵行已久?！雹摺肚迨プ鎸嶄洝肪矶亩滴跛氖拍晁脑乱宜葪l，第404頁。清廷不直接干預札薩克旗內(nèi)事務，札薩克有相對的自主權，但三年一次派遣大臣召集會盟，清理刑獄，編審壯丁。⑧（康熙朝）《大清會典》卷一四二《理藩院一·錄勛清吏司·會集》，第7035～7036頁。清朝設立札薩克旗時將蒙古貴族的屬民按八旗制度編為佐領，使其成為國家編民——箭丁（quyaγ），為國家提供兵役和徭役。箭丁數(shù)是清廷向各旗攤派兵役和徭役的依據(jù)，因此三年一次派遣大臣會同各札薩克旗查核本旗壯丁和披甲（兵），注冊登記。蒙古各旗地廣人稀，分散游牧，有訴訟很難及時得到審理，因此派大臣赴蒙古地方會盟比丁時就近審結案件以防冤滯。欽差大臣與各札薩克在盟會上共同審理訴訟和案件，庶人的死罪案件可以立即審結，罪犯就地處決，若有王公、臺吉違法案件需奏報皇帝裁決。在平日一般案件由兩個或兩個以上鄰近的札薩克構成審案組合共同審理，亦有權審結庶人的死刑案件。⑨《康熙六年增定蒙古律》，中國第一歷史檔案館、內(nèi)蒙古大學蒙古學學院編：《清內(nèi)閣蒙古堂檔》第22卷，第14件，內(nèi)蒙古人民出版社，2005年，第340～342頁。

會盟除審案、比丁之外，欽差大臣頒布皇帝詔令，處理其它軍政事務也是其重要內(nèi)容之一。每次會盟都由皇帝頒給詔書，其內(nèi)容除比丁、審案外，還涉及備兵、治安、選任旗官員、征收賦稅、卡倫等諸多方面，都是對外藩蒙古時務有針對性的訓諭。①順治十二年七月十七日，《順治帝以外藩蒙古會盟派遣欽差諭蒙古王公諾顏臺吉之敕諭》，《清內(nèi)秘書院蒙古文檔案匯編》第4輯，內(nèi)蒙古人民出版社，2003年，第189～190頁；康熙四十五年三月二十日《為會盟報及歲臺吉比丁審理案件事給外藩蒙古王、貝勒、貝子、公等詔書》，《清內(nèi)閣蒙古堂檔》卷一七，第9件，第22～24頁。

會盟審案給有訴訟者帶來便利，而比丁則聚集眾多人員，乘騎和飲食動用和消耗大量牲畜?？滴醵辏?684年），康熙皇帝為減輕百姓負擔，特令停止該年的會盟。②中國第一歷史檔案館整理：《康熙起居注》，康熙二十三年三月初七日，第二冊，中華書局，1984年，第1147頁?？滴跛氖迥辏?706年），康熙皇帝又以蒙古地方案件不多，改三年一次會盟為五年一次。③《清圣祖實錄》卷二四四，康熙四十九年十一月丙申條，第423頁?？滴跛氖拍辏?710年）會盟后，因遇自然災害和清朝與準噶爾的戰(zhàn)爭一直沒有派遣大臣召集會盟，直到雍正六年（1728年）恢復會盟，不過，雍正皇帝頒諭，停止從京城派遣大臣赴蒙古會盟，由蒙古自行會盟。盟長主持會盟，各旗自己比丁，盟長審核上報；輕微案件由各札薩克審理，重案呈報理藩院，派官審理。④雍正二年四月《理藩院為報及歲臺吉和比丁事札杭錦旗扎薩克貝子齊旺班珠爾》，《杭錦旗札薩克衙門檔案》（以下簡稱《杭錦旗檔》）卷五，第16件，內(nèi)蒙古文化出版社，2016年，第32～33頁。

在清前期每次會盟之前，由理藩院題請各盟會的參與者、地點、時間和指定盟長，這是因為盟會地點、成員、盟長還沒有完全固定下來。順治年間，有些盟會的會盟地點在“為首之王”的境內(nèi)舉行，例如察哈爾阿布鼐親王、科爾沁土謝圖親王所在的盟會在該親王旗境內(nèi)會盟，其余各札薩克旗的盟會則在各盟適中地點會盟。⑤順治十二年七月初十日《理藩院尚書沙濟達喇等題請科爾沁等十一旗于固倫額駙阿布鼐處會盟本》，《清朝前期理藩院滿蒙文題本》卷一，第78件，內(nèi)蒙古人民出版社，第120～121頁。各盟會的會盟地點至康熙后期逐漸固定下來，并以會盟地予以命名，如哲里木盟、卓索圖盟、昭烏達盟、錫林郭勒盟、烏蘭察布盟、伊克昭盟等。⑥達力扎布：《清代內(nèi)外扎薩克十盟會名稱的固定及其時間考》，《民族研究》2020年第2期，第132～140頁。盟長由盟內(nèi)某札薩克兼任，盟會無印信和專門衙署，盟長僅是三年一次會盟的召集人，在會盟前召集各旗札薩克共同迎接欽差大臣、準備烏拉首思（驛遞食宿），⑦康熙四十一年四月二十日《理藩院為今年比丁之年將欽派大臣仍依舊例提前備其所需之物札伊克昭盟杭錦旗扎薩克貝子都棱文》，《杭錦旗檔》，第五冊，第003件，第2～4頁。會盟后即完成其使命。札薩克旗的事務由理藩院直接管轄，凡事直接下文給各札薩克，現(xiàn)存清康熙朝及之前理藩院頒發(fā)給外藩札薩克的公文（除會盟事務外）未發(fā)現(xiàn)有盟長之稱，亦未見到專門給盟長下達的文書。清前期的盟會只是清廷召集札薩克處理軍政事務和審理案件的一個集會，盟長是召集人。⑧王湘云認為“當初會盟只是一種形式，還不是行政上的組織設施?！蓖跸嬖啤秲?nèi)扎薩克的建立問題》，《社會科學輯刊》1986年第1期，第63頁。烏云畢力格、宋瞳認為順治朝會盟只是一種政治制度，而非后世一種行政建置。烏云畢力格、宋瞳《關于清代內(nèi)扎薩克盟的雛形——以理藩院題本為中心》，《清史研究》2011年第4期，第33頁。不過在長期會盟的過程中，盟會悄然發(fā)生變化，盟長為終身制，會盟地點、盟會成員和名稱也都逐漸固定下來，成員固定之后以所屬旗游牧地為基礎形成了盟的疆界。

二

清廷停止派遣大臣赴盟會，是盟會由集會向一級軍政組織演變的關鍵?！洞笄鍟洹酚涊d乾隆十六年停派大臣，①《清會典事例》卷九八三《理藩院二一·會盟》，中華書局，1991年，第十冊，第1169頁。其實早在雍正六年（1728年）雍正皇帝就頒諭“停遣京城大臣，蒙古人自己會盟”，還為此增設副盟長，以協(xié)助盟長辦事。②雍正六年四月《理藩院為任命達什喇布坦、齊旺班珠爾為伊克昭盟盟長、副盟長札杭錦旗扎薩克貝子策旺班珠爾文》，《杭錦旗檔》，第5冊，第026條，第51～53頁。不過并沒有廢除遣大臣之制度，因此每屆三年比丁之期，理藩院依例題請派遣大臣赴盟，皇帝不予允準。至乾隆十六年（1751年），理藩院題請派遣大臣會盟時，乾隆皇帝以派遣大臣耗損外藩人力物力，且此例已久未實行，頒諭停止派遣大臣。③雍正二年四月《理藩院為上報及歲臺吉及比丁事札鄂爾多斯杭錦旗扎薩克齊旺班珠爾文》，《杭錦旗檔》，第5冊，第016條，第30頁。自此之后理藩院題請會盟不再請派大臣。清朝停止遣派大臣的主要原因是蒙古貴族已與滿洲貴族在政治和血緣上結為一體，清朝在蒙古地區(qū)的統(tǒng)治已經(jīng)鞏固，蒙古地區(qū)社會安定，訴訟和案件不多，派遣大臣沒有多少案件可審，反而給蒙古百姓帶來經(jīng)濟負擔。

盟長主持會盟后，盟會發(fā)生了一些變化。在審理刑獄方面，無欽差大臣出席，盟會的司法審判權力受限，不能審結死刑案件。而依據(jù)清代蒙古律，除人命案件外，蒙古凡盜竊四項牲畜則處絞，盟會無權審結死刑案件，因此命、盜案件仍須呈報理藩院，經(jīng)三法司審理，題請皇帝裁定。既然不能就地審結案件，會盟審理與日常審理無異，失去了其意義?！皩徖硇酞z”不再是會盟的重要內(nèi)容。而自康熙四十九年（1710年）之后因自然災害和戰(zhàn)事，理藩院題請停派大臣會盟，比丁也改由各旗自行比丁后呈報理藩院，雍正六年（1728年）后各旗比丁冊由盟長審核上報，盟長、札薩克和旗內(nèi)官員會盟審核后，各旗將比丁數(shù)據(jù)正式抄入理藩院統(tǒng)一頒發(fā)的空白本，由各旗上報。例如，道光十九年規(guī)定：“內(nèi)札薩克每三年一次比丁，由院請旨行文四十九旗，每旗各給預印空白一本，令管旗王公臺吉以下，章京、十家長以上，均按佐領查核，分戶比丁，造具丁數(shù)印冊送院”。④《清會典事例》卷九七八《理藩院·戶丁》，第十冊，第1121頁。

會盟之事除上述比丁會盟之外，在乾隆年間新增加了檢閱常備兵會盟。乾隆二年清廷為防御準噶爾，令內(nèi)札薩克在本地備兵，以備調(diào)遣。內(nèi)札薩克六盟兵分為兩班，西面的錫林郭勒、烏蘭察布、伊克昭三盟兵為第一班，東面哲里木、昭烏達、卓索圖三盟兵為第二班。如有戰(zhàn)事依順序分別出動。為保證常備兵的戰(zhàn)斗力，清廷每年從京城派遣大臣檢閱常備兵，驗看其器械、馬匹及訓練等。乾隆五年改為間二三年舉行一次，乾隆十五年之后停止從京師派遣大臣，交由各盟盟長檢閱。清朝平定準噶爾后仍然沒有廢除常備兵會盟，這樣盟長主持兩種會盟，自乾隆始比丁會盟和檢閱常備兵的會盟并行不悖，而會盟時間不同（比丁會盟隔三年一次，常備兵會盟隔兩年一次）。清代史籍中將以上隔三年、隔兩年的會盟統(tǒng)稱為“三年一次會盟”。比丁會盟與常備兵會盟在時間上發(fā)生重合時合并舉行，皆由盟長主持或檢閱。⑤達力扎布：《清代盟會制度淺探》，《清代蒙古史論稿》，民族出版社，2015年，第132～133頁。

清廷命盟長主持盟務之后，理藩院將其原來直接交各札薩克辦理的事務轉交盟長，以盟為單位安排軍事和行政事務，使盟長管理的日常軍政事務日益增多，到后來凡涉及外藩蒙古重要軍政事務都經(jīng)盟長轉達各札薩克，由盟長督促辦理。各旗的軍政事務由盟長審核轉報理藩院，內(nèi)地府、縣、理事廳與札薩克旗的交涉事務或會審案件也通過盟長催促辦理。康熙朝及以前理藩院發(fā)給外藩蒙古的公文中見不到盟長一詞，而到乾隆年間公文中頻繁出現(xiàn)，這從另一個側面反映了盟長和盟會職能的變化。據(jù)《杭錦旗札薩克衙門檔案》自雍正六年到乾隆十五年的相關記載統(tǒng)計，內(nèi)札薩克盟長擔負的主要軍政事務如下：

（一）召集和主持三年一次比丁會盟，審核盟內(nèi)各旗比丁冊，①雍正十三年閏四月十七日《理藩院為比丁事札盟長杭錦旗扎薩克貝子齊旺班珠爾文》，《杭錦旗檔》第5冊，第123件，第211～212頁。會同札薩克初審命、盜重案呈報理藩院。

（二）管理本盟常備兵事。乾隆十五年后，盟長三年一次檢閱本盟常備兵及其馬匹器械，上報理藩院。②乾隆二年六月十九日《理藩院為檢閱軍器事札盟長杭錦旗扎薩克貝子齊旺班珠爾文》，《杭錦旗檔》第5冊，第237件，第374～376頁；乾隆五年閏六月初七日《理藩院為內(nèi)扎薩克六盟防秋兵在各自地方備兵事札盟長杭錦旗扎薩克貝子齊旺班珠爾文》《杭錦旗檔》第6冊，第30件，第48～50頁。

（三）戰(zhàn)爭期間以盟為單位備兵，理藩院通過盟長征調(diào)各旗兵、采買軍用馬駝、分養(yǎng)軍用牲畜、備駝馬鞍韂、捉逃兵、上報有功臺吉和官兵等。③雍正八年四月十二日《理藩院為速備兵遣往巴里坤將軍處札盟長杭錦旗扎薩克貝子齊旺班珠爾文》，《杭錦旗檔》第5冊，第39件，第68～69頁；雍正十年二月二十日《理藩院為從六旗征兵札盟長杭錦旗扎薩克貝子齊旺班珠爾文》，《杭錦旗檔》第5冊，第53件，第100～101頁；雍正十一年三月二十一日《理藩院為軍用馬匹在邊墻外牧放以備征用事札盟長杭錦旗扎薩克貝子齊旺班珠爾文》，《杭錦旗檔》第5冊，第64件，127～130頁。

（四）盟會的佐貳官員副盟長、備兵札薩克出缺，由盟長向理藩院呈報補缺，并提出傾向性提名和建議，多被采納。④乾隆五年三月十二日《理藩院為郡王扎木揚補已故副盟長羅卜藏缺札盟長杭錦旗扎薩克貝子齊旺班珠爾文》，《杭錦旗檔》第6冊，第2件，第2頁。

（五）向理藩院轉呈札薩克與非札薩克王公臺吉承襲、妻子封誥等事宜，查核上報。⑤雍正十二年二月二十一日《理藩院為查報王公哈敦是否已獲封誥札盟長杭錦旗扎薩克貝子齊旺巴勒珠爾文》，《杭錦旗檔》第5冊，第73件，第141頁。

（六）各旗協(xié)理臺吉出缺，札薩克報盟長轉呈理藩院補缺，盟長查核上報。⑥乾隆七年二月十一日《理藩院為各旗協(xié)理臺吉出缺由記名臺吉補缺事札盟長杭錦旗扎薩克貝子齊旺班珠爾文》，《杭錦旗檔》第6冊，第139件，第246～247頁。

（七）審核轉呈各旗上報的旗內(nèi)官員補缺及罷免事宜。⑦乾隆元年九月初七日《理藩院為升梅林章京阿布吉為管旗章京及任命諾爾布諾們達賴為梅林章京札盟長杭錦旗扎薩克貝子齊旺班珠爾文》，《杭錦旗檔》第5冊，第206件，第313頁。

（八）審理盟內(nèi)案件。⑧乾隆三年六月二十日《駐神木寧夏審理蒙古與民人交涉事務員外郎為會審協(xié)理臺吉喇西多爾濟奪臺吉達沁的阿勒巴圖扎都克之事札盟長杭錦旗扎薩克貝子齊旺班珠爾文》《杭錦旗檔》第5冊，第279件，第431～435頁；乾隆十年六月初九日《扎薩克旗扎薩克臺吉袞布喇什為查處擾亂和耽擱征收旗內(nèi)阿勒巴事的臺吉和喇嘛呈盟長杭錦旗扎薩克貝子齊旺班珠爾文》《杭錦旗檔》第7冊，第39件，第63～65頁。后來規(guī)定有訴訟札薩克不能審結，訴于盟長，盟長會同札薩克審理。

（九）催促各旗查核旗內(nèi)有無逃人、重大案件、存公牲畜，一年兩次上報理藩院。⑨乾隆二年七月初三日《鄂托克旗扎薩克貝勒衙門為報旗內(nèi)無逃犯之事呈盟長杭錦旗扎薩克齊旺班珠爾文》，《杭錦旗檔》第5冊，第242件，第380頁。

（十）接收發(fā)遣至本盟的鄰盟盜竊犯賞給效力臺吉為奴，發(fā)遣本盟給鄰盟盟長為奴的罪犯。⑩雍正十三年閏四月十二日《歸化城都統(tǒng)為送竊賊孟克妻子給鄰盟盟長為奴咨盟長杭錦旗扎薩克貝子齊旺班珠爾文》，《杭錦旗檔》第5冊，第122件，第210～211頁。以存公牲畜賞賚本盟效力臺吉。①乾隆元年十一月二十日《鄂托克旗扎薩克貝勒衙門為將存公牲畜賞給效力臺吉事呈盟長杭錦旗扎薩克貝子齊旺班珠爾文》，《杭錦旗檔》第5冊，第214件，第325～326頁。

（十一）通知各旗領取《蒙古律例》、上報札薩克家譜，②乾隆七年十二月初一日《理藩院為派遣官員領取新修訂蒙古律例札盟長杭錦旗扎薩克貝子齊旺班珠爾文》《杭錦旗檔》第6冊，194件，第321～322頁；乾隆二年六月二十二日《理藩院為呈報王公臺吉家譜札盟長杭錦旗扎薩克貝子齊旺班珠爾文》，《杭錦旗檔》第5冊，第239件，第377～378頁。轉告理藩院封印開印時間。③雍正七年十月《理藩院通告封印開印日期事札盟長杭錦旗扎薩克貝子齊旺班珠爾文》，《杭錦旗檔》第5冊，第37件，第64頁。

（十二）轉達和督促蒙古王公臺吉年班和圍班朝覲事宜。④乾隆六年九月《理藩院為今年來圍班王公停來年班事札盟長杭錦旗扎薩克貝子齊旺班珠爾文》，《杭錦旗檔》第6冊，第111件，第213～214頁。

（十三）轉達催促本盟各旗補派駐多倫諾爾、雍和宮喇嘛缺，交納喇嘛生活費用。⑤乾隆九年十一月二十二日《扎薩克旗扎薩克臺吉袞布喇什為收繳駐多倫諾爾喇嘛錢糧事札盟長杭錦旗扎薩克貝子齊旺班珠爾文》《杭錦旗檔》第6冊，第347件，第543～544頁；乾隆十年十二月初一日《理藩院為來雍和宮學經(jīng)喇嘛事札盟長杭錦旗扎薩克貝子齊旺班珠爾文》，《杭錦旗檔》第7冊，第77件，第118～121頁。

（十四）管理盟內(nèi)喇嘛事務，上報理藩院領取度牒，管理游走喇嘛，轉達理藩院有關喇嘛事務指令和文書。⑥乾隆三年十月《理藩院為查報頒給度牒的喇嘛事札盟長杭錦旗扎薩克貝子齊旺班珠爾文》，《杭錦旗檔》第5冊，第290件，第459～460頁；乾隆五年閏六月初十日《扎薩克旗扎薩克臺吉為呈報本旗無游行喇嘛事呈盟長杭錦旗扎薩克貝子齊旺班珠爾文》，《杭錦旗檔》第6冊，第31件，第50～51頁。

（十五）通緝和督促各札薩克捉送本盟及各地通緝的逃犯、逃人、在盟外涉案犯人。⑦雍正十一年九月十七日《理藩院為緝捕竊牛罪犯霍通事札盟長杭錦旗扎薩克貝子齊旺班珠爾文》，《杭錦旗檔》第5冊，第68件，第135～136頁；雍正十二年十二月二十二日《理藩院為查捕犯罪逃人札盟長杭錦旗扎薩克貝子齊旺班珠爾文》，《杭錦旗檔》第5冊，第101件，第183～185頁。

（十六）督促各旗派遣官員與內(nèi)地府、縣，同知、通判廳、理藩院駐外理事司員等會審蒙古與民人交涉案件。⑧雍正十二年八月二十九日《烏蘭察布盟盟長為會審蒙古偷竊民人馬騾牛之事札盟長杭錦旗扎薩克貝子齊旺班珠爾文》，《杭錦旗檔》第5冊，第90件，第168～169頁；乾隆五年十一月十三日《理藩院為審理民人秦大力命案事令扎薩克派遣官員會審札盟長杭錦旗扎薩克貝子齊旺班珠爾文》，《杭錦旗檔》第6冊，第68件，第116～130頁。

（十七）督察各旗私自招民開墾收租情況以及因災荒流入內(nèi)地的蒙古人事宜。⑨雍正八年六月二十一日《欽命駐寧夏審理蒙古民人交涉事務郎中三達禮員外郎岱通為查留邊墻外耕種民人事札盟長杭錦旗扎薩克貝子齊旺班珠爾文》，《杭錦旗檔》第5冊，第40件，第68～69頁。

上述職責范圍幾乎囊括了外藩札薩克旗的全部軍政事務，盟長統(tǒng)帥全盟軍隊、督察各旗軍政事務，實際上成為札薩克之上的一級長官。

除上述事務外，盟長還要向各札薩克傳達圣旨，如皇帝即位、駕崩、太子即位、赦免詔，以及重大軍政事務；傳達理藩院通告的諸項事務，如皇帝東巡扈從、捐獻馬匹、救災賑糧、收集流民，蒙古人出入長城關口和赴五臺山印信票事，內(nèi)地民人赴蒙古地方的印信票事，禁止蒙古與民人通婚事，封禁山場，官茶、私鹽、賣糧等事，以及在近邊同知、通判處監(jiān)禁蒙古犯人、審決盜賊，等等。

乾隆朝《大清會典》記載：“凡盟設盟長一人，副盟長一人（盟長、副盟長皆于同盟之札薩克內(nèi)由院開列請旨簡放），令匯治其旗務（盟長各給印信，旗務之大者，皆由盟長會同札薩克辦理）”。①（嘉慶朝）《大清會典》卷五〇《理藩院·旗籍清吏司》，第2363頁。札薩克旗具有封建領地和分民的性質(zhì)，理藩院和盟長一般不直接干預旗內(nèi)事務。而此時盟長對本盟所屬札薩克旗已有監(jiān)督管理之責，有權管教和懲處各旗內(nèi)為非作歹的喇嘛和官員。②乾隆三十八年五月十七日《副盟長納木扎勒多爾濟為懲辦壓榨屬民之喇嘛、官吏事札扎薩克臺吉旺扎勒車布登多爾濟文》，準格爾旗人民政府，內(nèi)蒙古大學蒙古學學院，內(nèi)蒙古自治區(qū)檔案館編：《準格爾旗扎薩克衙門檔案》第1卷，內(nèi)蒙古科學技術出版社，2011年，第104～105頁。

雍正六年開始，清朝命盟長主持會盟事務后，開始為其配置佐貳官員——副盟長，協(xié)助盟長辦理盟務。乾隆二年后又增設備兵札薩克一員，負責本盟的軍務。③雍正四年（1726年）在喀爾喀西三部設副將軍，乾隆六年（1741年）車臣汗部亦設立副將軍。（乾隆朝）《大清會典則例》卷一四二《理藩院·典屬清吏司》，《四庫全書》第624冊，第485頁。乾隆十九年在外札薩克設立協(xié)辦盟長一職，協(xié)助盟長辦理盟務，地位在副盟長之下，后來在內(nèi)札薩克亦設此職。④協(xié)辦盟長，亦稱協(xié)理盟長。見《清高宗實錄》卷四六二，乾隆十九年閏四月上甲子條，第1003頁；《清高宗實錄》卷九四四，乾隆三十八年十月上戊戌條，第792頁；《清高宗實錄》卷一一五八，乾隆四十七年六月上辛未條，第507頁；《清德宗實錄》卷二五一，光緒十四年正月辛巳條，第391頁。道光元年在昭烏達盟又設幫辦盟務一職，⑤《清宣宗實錄》卷一三，道光元年二月己丑條，第251～252頁。亦有人認為道光二年首設于哲里木盟，誤，分見趙云田《清代蒙古政教制度》，中華書局，1989年，第85頁；蘇日朦《有關清代在內(nèi)扎薩克各盟設立盟務幫辦》，《內(nèi)蒙古社會科學》（蒙古文版）2016年第4期，第33頁。協(xié)助盟長處理蒙古地區(qū)開墾事宜和蒙古與民人交涉事務。此后在哲里木、卓索圖、伊克昭等盟會都添設了幫辦盟務一職。

盟長總理盟務，下設副盟長、備兵札薩克、協(xié)辦盟長、幫辦盟務等佐貳官員分管軍政事務。盟長在旗與理藩院之間上傳下達，實際發(fā)揮了一級軍政長官或行政機構的作用。清前期盟長無印信，辦公文移鈐蓋本札薩克印。⑥乾隆四年十一月二十日《盟長齊旺班珠爾及協(xié)理臺吉等為保舉納木扎勒多爾濟襲父爵呈理藩院文》，《準格爾旗扎薩克衙門檔案譯編》第1輯，內(nèi)蒙古人民出版社，2007年，第1頁。乾隆十二年，清廷議定給內(nèi)札薩克六盟和喀爾喀四盟長頒發(fā)印信，于第二年頒發(fā)。⑦（乾隆朝）《大清會典則例》卷一四〇《理藩院·旗籍清吏司》，《四庫全書》第624冊，第417頁、491頁；乾隆十三年四月鑄造的哲里木盟長印、昭烏達盟盟長印、伊克昭盟盟長印分藏于遼寧省博物館、內(nèi)蒙古博物院、烏蘭察布市博物館。見白初一、李俊義、龐雷主編：《清朝內(nèi)蒙古盟旗印章圖鑒》，遼寧民族出版社，2019年，第3～19頁。盟長有了印信之后，實際上成為一級軍政長官。盟會也隨著職能的不斷增加，向一級軍政建置演變。

三

盟旗制度與內(nèi)地郡縣行政體制不同，有其特殊性。札薩克旗是一級軍政組織，又具有分民封地的性質(zhì)。清初將蒙古貴族的屬民編入佐領，使其成為國家的編民——箭丁。箭丁雖為國家編民與其主人仍保留著主仆領屬關系，蒙古札薩克和閑散王公臺吉可以繼續(xù)向其原屬民（箭?。┱魇召x稅和攤派勞役。順治年間，清廷對蒙古王公、臺吉向屬下征收賦稅的額度作出規(guī)定，予以一定限制，同時給蒙古王公、臺吉配置隨丁（qamjilγ-a）。臺吉至王公隨丁人數(shù)4—60人不等，供其私人役使，免除隨丁為國家提供兵役和徭役的義務。

札薩克作為一旗之主，公私事務都向其屬民征斂。①（雍正朝）《大清會典》卷二二一《理藩院一·驛遞》，文海出版社影印本，1995年，第14360頁。據(jù)20世紀五十年代阿拉善旗調(diào)查資料記載，札薩克的公私用項皆征收之屬民。把賦稅交給“諾顏倉”和“旗倉”都一樣，分為諾顏的阿勒巴（賦役——引者）和旗的阿勒巴沒有意義，“向來沒聽說過諾顏還有什么公私之分，分為各種名目的倉，只是為了區(qū)別開支項目而已。所謂‘旗的阿勒巴’，也就是‘諾顏的阿勒巴’，諾顏掌管旗政，就整個旗說來，都是諾顏的東西。沒有離開諾顏而存在的旗，也沒有離開旗而存在的諾顏。所謂旗衙門，即印務處者，不外乎是諾顏的辦公處，為諾顏掌管印信、檔冊，征兵、征稅，司理旗務事宜的機構。收錢的是旗衙門，花錢的是諾顏，旗衙門是只可知道收，而不可知道支的地方。王爺向旗衙門想要多少就拿多少，沒有任何限制，王爺用錢并不需要向任何人請示；但旗衙門想用錢的時候，卻需要呈請王爺批準，即是說，替諾顏辦事的所謂行政費，也需要每次經(jīng)批準后才能開支?！雹趦?nèi)蒙古自治區(qū)編輯組：《蒙古族社會歷史調(diào)查》，內(nèi)蒙古人民出版社，1986年，第137頁。

札薩克職務世襲，無銓選考課。札薩克有權任免本旗都統(tǒng)（后稱管旗章京）及以下各級官員，報理藩院備案。旗內(nèi)官員與札薩克是主從關系，任職做事是為領主盡義務，旗內(nèi)所有官員無薪俸，無償為主人做事。

札薩克旗的性質(zhì)介于領主分地封民和國家一級行政組織之間，與入關前的八旗近似?？滴醵迥昵逋㈩C給外藩札薩克印信，③白初一、李俊義、龐雷主編：《清朝內(nèi)蒙古盟旗印章圖鑒》，遼寧民族出版社，2019年，第113～115頁。各旗處理政務的處所稱為印務處，即旗衙門，通常在王公住所附近，隨札薩克游牧遷移。平時由協(xié)理臺吉在印務處輪值辦理旗務，旗內(nèi)官員輪流去印務處辦公。輪值官員通常有協(xié)理臺吉一人，梅倫章京一人，掌印扎蘭一人以及筆帖式若干人，值班期限各旗不同。阿拉善旗官員一年值兩次班，每一班期限為兩個月。④內(nèi)蒙古自治區(qū)編輯組：《蒙古族社會歷史調(diào)查》，內(nèi)蒙古人民出版社，1986年，第147頁。喀爾喀齊齊爾里克盟中左旗的旗署官員每月?lián)Q班一次。⑤〔俄〕阿·馬·波茲德涅耶夫著、劉漢明、張夢玲、盧龍譯：《蒙古及蒙古人》，第一卷，內(nèi)蒙古人民出版社，1989年，第424～425頁。民國初年伊克昭盟札薩克旗政府內(nèi)的協(xié)理臺吉、管旗章京、梅林章京等“平日多不到署辦公，僅由各人按月輪流，前來旗政府值班。旗政府中又有筆帖式數(shù)人，辦理文書事項”。⑥內(nèi)蒙古圖書館編：《內(nèi)蒙古歷史文獻叢書》之六《伊克昭盟志》，下冊，遠方出版社，2007年，第309頁。

清代盟會不設衙署和機構，盟長以本旗印務處兼理盟務，由于旗內(nèi)辦事人員不多，盟內(nèi)各旗札薩克派遣信差駐盟長處傳遞指令及公文?！洞笄鍟洹酚涊d：“盟內(nèi)各旗，每年十月一班，十二月一班，各差一人至盟長處直班”。⑦（嘉慶朝）《大清會典》卷五〇《理藩院·旗籍清吏司》，文海出版社影印本，1991年，第2363頁。自備馬匹和口糧。⑧咸豐七年五月初十日《盟長巴達爾呼為選派信差一事札貝子札那濟爾迪文》，金海等譯編：《準格爾旗扎薩克衙門檔案譯編》第2輯，內(nèi)蒙古人民出版社，2008年，第118頁。清代規(guī)定內(nèi)札薩克須派遣信差（亦稱聽消息之人）至京城聽信，清初各旗每年四季各派一人來京，后來改為于十月和十二月兩次派人來京城聽消息，同時將各旗有無逃人和命盜案件，有無存公罰畜等事項呈報理藩院，稱作年報。⑨《康熙六年增定蒙古律》，第一歷史檔案館、內(nèi)蒙古大學蒙古學學院編：《清內(nèi)閣蒙古堂檔》卷二二，2005年，第343頁。（乾隆三十一年）《蒙古律例》卷四，《外藩蒙古各旗著遣人候信》，故宮博物院編《故宮珍本叢刊》，第334冊，海南出版社，2006年，第147頁。這些都是適應游牧地區(qū)居地分散、道路遙遠而采取的施政方式。

清后期盟會的成員、疆界和名稱都已固定，盟長有印信，配置了佐貳官員，實際上發(fā)揮著一級軍政組織的作用。盟長及其佐貳官員皆由本盟之內(nèi)的札薩克兼任，但是其任命都要報理藩院，經(jīng)皇帝遴選，然后引見皇帝后任命，彰顯了其清朝官員的身份，與旗下官員不同。因為游牧社會政簡事少，再加上不能向所屬札薩克旗征收賦稅，無經(jīng)濟收入來源，不設專門衙署和官吏，清后期盟長仍以本旗印務處兼理盟務。1932年，南京國民政府頒布《蒙古盟部旗組織法》確定盟為一級行政組織。1939年成書的《伊克昭盟志》記載：“民國后便明令各盟成立盟長公署。其下設秘書、總務處、政務處。秘書人數(shù)不定，各處置處長一人，處下設科長、科員、書記等，完全新制。但僅有法規(guī)，各盟多未正式成立。”①《內(nèi)蒙古歷史文獻叢書》之六《伊克昭盟志》，下冊，第309頁。札薩克旗具有封建領地性質(zhì)，旗無財政，官無薪俸，又是軍政合一的組織，盟長即不能直接干預旗的內(nèi)部事務，又不能從旗征收賦稅，若設立盟的衙署和機構無從籌措官員薪俸和辦公經(jīng)費。在游牧社會條件下行政事務不多，盟長以本旗衙署代辦，各旗派遣信使聽差，足以辦理相關事務，無需設立繁復的機構。

綜上所述，清代外藩蒙古盟會在雍正六年之前只是若干札薩克三年一次的集會，清廷派遣欽差大臣主持會盟，盟長只是召集人。雍正六年停止派遣大臣之后，盟長及盟會的性質(zhì)發(fā)生變化，盟長逐漸管理盟會的日常事務，并配置了佐貳官員。乾隆十三年頒發(fā)印信后，盟長實際上成為一級軍政長官，盟會亦隨之向一級軍政組織演變。但是，受札薩克旗性質(zhì)，以及蒙古游牧社會經(jīng)濟制約，很難形成與內(nèi)地相同的行政建置。清朝對盟旗制度設計的初衷也是使各札薩克互不統(tǒng)轄，各自為政，分而治之，因此，清廷不可能使盟會轉變?yōu)楣茌犎舾善斓囊患壾娬M織。由于清代蒙古游牧社會和外藩札薩克旗的特殊性，以及清朝對蒙古采取的政策，盟會雖然發(fā)揮著一級軍政機構的作用，但是未能完成向一級軍政建置的轉變。