朱新光

內(nèi)容提要：中亞五國獨立以來，為爭奪區(qū)域經(jīng)濟合作的主導優(yōu)勢，域內(nèi)外國家通過提出本國方案在搭建中亞經(jīng)濟合作框架問題上展開競爭。文章認為，在中亞地區(qū)，“低水平重復”的區(qū)域合作機制在數(shù)量上已超出需求，致使該地區(qū)存在結(jié)構(gòu)性制度過剩，主要表現(xiàn)在差異化的引資政策導致投資布局不合理、區(qū)域金融合作上短板凸顯、尚未形成統(tǒng)一的區(qū)域貨幣體系等方面。其根本原因在于多個國際行為體對區(qū)域經(jīng)濟一體化主導權(quán)的競爭，由此引發(fā)多種機制之間的相互制衡，增加了搭建統(tǒng)一制度框架的成本和難度，遲滯了中亞區(qū)域經(jīng)濟合作的進程。隨著“一帶一路”建設(shè)的漸次展開，中國對中亞的影響力日漸彰顯，但由于中亞各國政治上存在不確定風險，中國應(yīng)以上海合作組織機制為核心，充分發(fā)揮亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的主導作用，提出促進中亞區(qū)域經(jīng)濟一體化的有關(guān)倡議，推動中亞經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展。

一、引言

作為重要制度基礎(chǔ)，經(jīng)濟一體化在區(qū)域經(jīng)濟合作和地區(qū)經(jīng)濟秩序建設(shè)中發(fā)揮著舉足輕重的作用。自中亞國家獨立以來，各國在向市場經(jīng)濟的過渡中，區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟合作取得明顯成效，如在吸引外國直接投資、金融合作、貨幣體系建設(shè)、自貿(mào)區(qū)建設(shè)等方面都呈現(xiàn)向好態(tài)勢。與此同時，也存在著一些明顯的短板，諸如外國投資領(lǐng)域不平衡、金融合作機制不完善、統(tǒng)一匯率協(xié)調(diào)機制的難產(chǎn)，域內(nèi)自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)遲緩等，又在很大程度上遲滯了區(qū)域經(jīng)濟一體化。經(jīng)過梳理文獻發(fā)現(xiàn)，已有的國內(nèi)外研究在探究“阻礙中亞經(jīng)濟一體化進程主要原因”問題上存在明顯分歧，主要表現(xiàn)為“經(jīng)濟模式多元論”與“域外大國影響論”之爭。

“經(jīng)濟模式多元論”認為，中亞國家獨立后普遍采用的多元化經(jīng)濟模式是造成國內(nèi)“復雜”經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和對外貿(mào)易政策，致使其實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展難度增大，阻礙其深度融入全球經(jīng)濟體系的重要因素。哈薩克斯的坦楚拉諾娃(1)Zaure Chulanova,Integration of Central Asian Republics into Global Economy,Himalayan and Central Asian Studies,Vol.12,No.3-4,July-December 2008.、英國的邁安特(2)Martin Myant & Jan Drahokoupil,International Integration and the Structure of Exports in Central Asian Republics,Eurasian Geography and Economics,Vol.49,No.5,2008,pp.604-622.等學者指出，中亞國家實行差異化的經(jīng)濟增長方式，直接影響各國向市場經(jīng)濟體制過渡的節(jié)奏，阻礙各國之間形成在工業(yè)原料生產(chǎn)、對外貿(mào)易等領(lǐng)域的統(tǒng)一政策，使得中亞國家出口商品出現(xiàn)嚴重的“同質(zhì)化”，進而阻礙區(qū)域國家間深化經(jīng)濟合作。與此同時，我國學者郭建偉(3)郭建偉：《中亞五國貨幣與其錨貨幣是線性關(guān)系嗎？》，《數(shù)量經(jīng)濟技術(shù)經(jīng)濟研究》2018年第10期。、張棟(4)張棟：《后危機時代中亞五國貿(mào)易和外商直接投資發(fā)展：回顧、比較和展望》，《金融發(fā)展評論》2017年第8期。、徐婧(5)徐婧：《“一帶一路”多邊合作貿(mào)易互補性測度與貿(mào)易拓展研究》，《上海經(jīng)濟研究》2019年第3期。等認為，在貨幣匯率和進出口貿(mào)易方面，中亞各國業(yè)已形成的對俄羅斯、中國、歐盟等域外市場的貿(mào)易互補性，是有利于中亞經(jīng)濟一體化發(fā)展的重要條件。然而，塔吉克斯坦學者波波庫諾夫卻表示憂慮，中亞國家因其現(xiàn)存的區(qū)域宏觀經(jīng)濟政策和經(jīng)濟法規(guī)，很難實現(xiàn)經(jīng)濟一體化。(6)Abduimajid Bobokhonov,Economic Cooperation in Central Asia,Studenckie Prace Prawnicze,Administratywistyczne I Ekonomiczne,March 2008,pp.8-9.筆者認為，“經(jīng)濟模式多元論”缺少對中亞經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中制度選擇偏好的解釋，忽視了獨立以來中亞經(jīng)濟一體化在貿(mào)易、投資、貨幣等領(lǐng)域所取得的進步。

“域外大國影響論”的基本觀點是，在對外貿(mào)易方面，由于中亞國家與域外大國經(jīng)濟聯(lián)系的“不平衡性”，遲滯了中亞經(jīng)濟一體化進程。“冷戰(zhàn)后中亞經(jīng)濟體與區(qū)域外經(jīng)濟體在市場、資本、技術(shù)等方面存在不對稱關(guān)系，是制約中亞經(jīng)濟一體化取得實質(zhì)性突破的關(guān)鍵所在。”(7)Werner Liepach,How Regional Cooperation could Benefit Central Asian Countries,https://www.devex.com/news/opinion-how-regional-cooperation-could-benefit-central-asian-countries-92667，最后訪問時間：2019年8月2日?；谥衼唶覍ν庵饕Q(mào)易方向和商品貿(mào)易結(jié)構(gòu)的研究，印度學者帕斯萬認為，中亞區(qū)域內(nèi)各國之間的內(nèi)貿(mào)水平低、進出口貿(mào)易份額差別大，易挫傷各國對區(qū)域經(jīng)濟整合的信心。(8)Nawal K.Paswan,Investment Cooperation in Central Asia:Prospects and Challenges,India Quarterly,March 2013,Vol.69(1),pp.13-33.俄羅斯學者李卜曼等強調(diào)中亞經(jīng)濟一體化中的中國因素，(9)Alexander Libman & Evgeny Vinokurov,Is it Really Different?Patterns of Regionalisation in Post-Soviet Central Asia,Post-Communist Economies,Vol.23,No.4,December 2011,pp.469-492.而趙華勝則強調(diào)俄羅斯因素對中亞經(jīng)濟一體化的影響力。(10)趙華勝：《上海合作組織的機遇和挑戰(zhàn)》，《國際問題研究》2007年第6期?！坝蛲獯髧绊懻摗弊鳛閷W界的一種觀點，對一些區(qū)域經(jīng)濟一體化的成功案例(如中哈自由貿(mào)易區(qū))缺乏令人信服的闡釋。

筆者認為，中亞經(jīng)濟一體化進程的停滯不前是中亞國家自身經(jīng)濟模式“缺陷”與域外國際行為體“介入”共同作用的結(jié)果，二者的疊加效應(yīng)使得中亞經(jīng)濟一體化難以形成穩(wěn)定的聚合力和內(nèi)生動力。“經(jīng)濟模式多元論”與“域外大國影響論”從不同側(cè)面分析了中亞經(jīng)濟一體化的制約因素，但存在著一定的片面性和不確定性。制度過剩才是制約中亞經(jīng)濟一體化發(fā)展的核心因素。為此，本文嘗試從制度視角對中亞經(jīng)濟一體化提出新的闡釋，通過梳理中亞地區(qū)存在的四種經(jīng)濟一體化制度模式，探討其對制度過剩的影響，進而分析制度過剩對中亞經(jīng)濟一體化進程的影響，并指出制度過剩的根本原因在于各類國際行為體圍繞區(qū)域主導權(quán)的博弈，最終提出對策建議。

二、中亞經(jīng)濟一體化的制度過剩

按照羅納德·科斯等人的觀點，“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范的結(jié)果，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為，并廣泛適用于戰(zhàn)略性互動的協(xié)調(diào)機制當中?！薄霸诂F(xiàn)實國家政治生活中，由于制度變遷存在著搭便車和政策失敗，以及行為體偏好不穩(wěn)定和缺乏高度策略性的行為等因素的局限，所以，制度安排在制度變遷中會出現(xiàn)兩種不同情境的制度不均衡現(xiàn)象?！薄皟?nèi)生性制度不均衡易發(fā)生制度停滯，而外生性制度不均衡易導致制度過剩?！薄白鳛橹贫劝才判袨橐?guī)則的變化，制度變遷是對現(xiàn)行的需求與供給制度安排進行變更和替代的回應(yīng)。”(11)羅納德·H.科斯等：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，上海：上海人民出版社，1994年，第371—376頁。作為一種結(jié)構(gòu)性安排，制度變遷是通過構(gòu)建一種經(jīng)濟運行秩序并以此為基礎(chǔ)開展合作與競爭來推動/阻滯經(jīng)濟一體化的。而制度變遷本身具有雙重效應(yīng)，一是制度合作和競爭可能有利于經(jīng)濟要素的最優(yōu)配置，進而促進經(jīng)濟一體化；二是制度競爭可能帶來制度過剩，對經(jīng)濟一體化產(chǎn)生消極影響。筆者認為，在國際關(guān)系領(lǐng)域，制度過剩最直接的表現(xiàn)就是“低水平”且數(shù)量眾多的制度供給，超過推動區(qū)域經(jīng)濟合作的制度需求，增加各行為體之間博弈的成本和難度，導致參與者的共同身份和共同利益的“模糊化”，引發(fā)或加劇參與者區(qū)域經(jīng)濟政策偏好的分散化，降低區(qū)域經(jīng)濟一體化的推進效率。

筆者經(jīng)過梳理發(fā)現(xiàn)，中亞地區(qū)當前存在的制度過剩有一定的歷史必然性。眾所周知，追求區(qū)域經(jīng)濟一體化的制度建構(gòu)發(fā)端于中亞國家獨立初期，其歷史基礎(chǔ)是蘇聯(lián)時期的計劃經(jīng)濟發(fā)展模式奠定的。中亞地區(qū)經(jīng)濟一體化的組織形式經(jīng)歷了貿(mào)易互惠安排、自由貿(mào)易區(qū)、關(guān)稅同盟、共同市場、經(jīng)濟同盟等發(fā)展階段。自獨立至今，諸國際行為體關(guān)于中亞經(jīng)濟一體化的制度構(gòu)建曾經(jīng)歷了一個“活躍期”，圍繞中亞地區(qū)漸次形成了以中亞合作組織為代表的“內(nèi)生性”一體化方案、以歐亞經(jīng)濟共同體為代表涉及獨聯(lián)體地區(qū)的“兼容性”一體化方案、以上海合作組織為代表的“派生性”一體化方案、以中亞區(qū)域經(jīng)濟合作組織為代表的“輔助性”一體化方案等共存的多元制度結(jié)構(gòu)。

1.從中亞國家間的制度結(jié)構(gòu)上看，中亞合作組織(CACO)的成立標志著中亞國家追求區(qū)域經(jīng)濟一體化的開端。1993年初，在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫總統(tǒng)的主持下，中亞五國領(lǐng)導人在烏茲別克斯坦的塔什干召開會議，原則上同意就開展中亞國家間的經(jīng)濟合作事宜組建涉及多部門的跨國委員會，協(xié)調(diào)各國在糧食、棉花、石油、天然氣、電力、水資源等行業(yè)的產(chǎn)量。1994年1月，圍繞建立統(tǒng)一地區(qū)經(jīng)濟空間議題，哈烏兩國在塔什干簽署了《建立統(tǒng)一經(jīng)濟空間條約》(即“塔什干目標”)，在減讓關(guān)稅、相互投資、推動金融貨幣一體化、建立經(jīng)濟合作協(xié)調(diào)機制等方面，初步確定了中亞經(jīng)濟一體化的未來發(fā)展方向。

為實現(xiàn)“塔什干目標”，中亞國家先后通過協(xié)商制定了《中亞經(jīng)濟共同體國家一體化發(fā)展戰(zhàn)略》、《建立統(tǒng)一經(jīng)濟空間首要行動綱領(lǐng)》(2000年6月)等一系列合作文件，提出以成立中亞合作組織為基礎(chǔ)，分階段在中亞地區(qū)建立統(tǒng)一經(jīng)濟空間和共同市場?？梢哉f，中亞合作組織開創(chuàng)了中亞地區(qū)主義制度建設(shè)的先河，它代表哈薩克斯坦總統(tǒng)納扎爾巴耶夫?qū)χ衼唶揖o密經(jīng)濟一體化的長期愿景。(12)Gregory Gleason,Inter-State Cooperation in Central Asia from the CIS to the Shanghai Forum,Europe-Asia Studies,Vol.53,No.7,2001,pp.1077-1095.然而好景不長，2005年10月，中亞合作組織終因自身發(fā)展停滯，哈、吉、塔、烏等主要成員國陸續(xù)加入歐亞經(jīng)濟共同體而名存實亡，“中亞版”的區(qū)域經(jīng)濟一體化方案因此擱淺。2018年3月，中亞五國領(lǐng)導人在阿斯塔納(今努爾蘇丹)召開元首峰會，會上共同表達了對發(fā)展區(qū)域合作的意愿和信心，試圖重啟中亞經(jīng)濟一體化進程。

2.從獨聯(lián)體區(qū)域內(nèi)的制度結(jié)構(gòu)上看，歐亞經(jīng)濟共同體的“兼容性”一體化方案是俄羅斯發(fā)起的涵蓋中亞地區(qū)范圍更大的區(qū)域制度安排，“兼容”了中亞合作組織的主要發(fā)展訴求，而中亞國家在此方案中的地位由“主導”轉(zhuǎn)為“參與”。1993年5月14日，獨聯(lián)體9國首腦在莫斯科簽署成立了獨聯(lián)體國家協(xié)調(diào)協(xié)商委員會和執(zhí)行秘書處的協(xié)議，并簽署了一項關(guān)于成立獨聯(lián)體經(jīng)濟聯(lián)盟的宣言。各國同意啟動關(guān)稅和金融合作進程，逐步取消成員國間的貨物關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘、放寬服務(wù)部門市場準入限制、相互開放投資領(lǐng)域、推動獨聯(lián)體共同市場建設(shè)。2000年10月，在俄羅斯倡議下，俄、白(俄)、哈、吉、塔五國共同簽署歐亞經(jīng)濟共同體條約，構(gòu)建區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的關(guān)稅和非關(guān)稅調(diào)節(jié)體系，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的自由貿(mào)易。2005年中亞合作組織并入后，歐亞經(jīng)濟共同體成為推動中亞經(jīng)濟一體化的主導力量。2006年6月，歐亞經(jīng)濟共同體決定成立關(guān)稅同盟；2007年6月，俄、白(俄)、哈簽署新《關(guān)稅同盟條約》；2010年1月，俄、白(俄)、哈關(guān)稅同盟成立，7月《關(guān)稅同盟海關(guān)法典》正式生效，涉及關(guān)稅調(diào)節(jié)、對第三國征稅、反傾銷特別保護措施等，11月三國總理決定在關(guān)稅同盟基礎(chǔ)上建立統(tǒng)一經(jīng)濟空間。根據(jù)普京的倡議，2014年5月，俄、白(俄)、哈三國簽署《歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟條約》，同意制定和推行協(xié)調(diào)一致的經(jīng)濟政策，在2025年實現(xiàn)聯(lián)盟內(nèi)商品、服務(wù)、資本、勞動力的自由流動。2015年1月和7月，亞美尼亞、吉爾吉斯斯坦先后入盟。2016年6月，普京總統(tǒng)正式提出建立大歐亞伙伴關(guān)系倡議，意在保持俄羅斯主導地位的基礎(chǔ)上，進一步擴大區(qū)域經(jīng)濟一體化的范圍。2015年5月，中俄簽署《中俄關(guān)于絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟建設(shè)對接合作的聯(lián)合聲明》，同意將上海合作組織作為“一帶一盟”對接合作的重要平臺。2017年7月，中俄兩國政府簽署《中華人民共和國商務(wù)部與俄羅斯聯(lián)邦經(jīng)濟發(fā)展部關(guān)于歐亞經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定聯(lián)合可行性研究的聯(lián)合聲明》，2018年5月，中國與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟正式簽署《中華人民共和國與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟經(jīng)貿(mào)合作協(xié)定》，借助上海合作組織平臺助力獨聯(lián)體(中亞)一體化進程。

3.從東亞、歐亞區(qū)域間的制度結(jié)構(gòu)上看，以上海合作組織為代表的“派生性”一體化方案則是“上海五國機制”順應(yīng)時代需要發(fā)生轉(zhuǎn)型后出現(xiàn)的一種區(qū)域制度形態(tài)。與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟專注于區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟議題不同，上合組織是一個“旨在擴大合作領(lǐng)域的靈活的區(qū)域安全框架”(13)Kuralai I.Baizakova,The Shanghai Cooperation Organization's Role in Countering Threats and Challenges to Central Asian Regional Security,Russian Politics and Law,Vol.51,No.1,January-February 2013, pp.59-79.，最初其內(nèi)部并不設(shè)置關(guān)涉經(jīng)濟合作的專責機構(gòu)，盡管2001年6月發(fā)布的《上海合作組織成立宣言》中提及各成員國展開區(qū)域經(jīng)濟合作，啟動地區(qū)多邊協(xié)商的制度安排。2001—2008年，通過《上海合作組織憲章》和 《上海合作組織成員國長期睦鄰友好合作條約》等，上合組織成員國共同確認了“互信、互利、平等、協(xié)商、尊重多樣文明、謀求共同發(fā)展”的“上海精神”，為地區(qū)經(jīng)濟合作貢獻“上合智慧”(14)鄧浩：《新時期上海合作組織與全球治理》，《國際問題研究》2020年第3期。。2008—2017年，在“一帶一路”倡議的推動下，上合組織成員國陸續(xù)簽署一系列經(jīng)濟合作協(xié)議，涉及法律保護、金融創(chuàng)新、交通便利化、項目合作等內(nèi)容，為推動中亞區(qū)域經(jīng)濟一體化做出了貢獻。2017年6月，印度、巴基斯坦正式加入上合組織，上合組織“開放、互利、共贏”的合作觀影響地域迅速擴大，通過《青島宣言》(2018年)和《比什凱克宣言》(2019年)的制度化安排，打造上合組織命運共同體成為新目標。經(jīng)過20年的發(fā)展，以首腦峰會為主、總理理事會和部長級協(xié)調(diào)機制為輔的多層多邊協(xié)商機制成為上合組織的制度基礎(chǔ)。首腦峰會在上合組織的發(fā)展中發(fā)揮關(guān)鍵作用?！八珜У墓沧R、承認主權(quán)、不干涉別國事務(wù)，相互尊重文化和國內(nèi)政治選擇，信任、平等、雙贏合作等合作精神，以及區(qū)域貿(mào)易和投資便利化等的貿(mào)易互惠合作理念，成為中亞經(jīng)濟合作的指導原則和優(yōu)先發(fā)展方向?！?15)Jean-Pierre Cabestan,The Shanghai Cooperation Organization,Central Asia,and the Great Powers,an Introduction,Asian Survey,Vol.53,Number 3,2013,pp.423-435.根據(jù)首腦峰會的共識，總理理事會負責制定包括中亞五國在內(nèi)的成員國開展合作的制度框架和技術(shù)路線圖。部長級協(xié)調(diào)機制的目標則是確保各項制度政策的貫徹落實。上合組織提供了一個推動中亞經(jīng)濟一體化的“派生性”平臺，推動中亞國家就共同面臨的問題展開合作。

4.從跨區(qū)域的制度結(jié)構(gòu)上看，中亞區(qū)域經(jīng)濟合作組織對于中亞經(jīng)濟一體化具有“輔助性”功能，是上述三種一體化方案的補充。中亞區(qū)域經(jīng)濟合作組織是一個1996年由亞洲開發(fā)銀行(以下簡稱“亞行”)發(fā)起的，包括中亞五國及其周邊鄰國參與的區(qū)域多邊合作組織，每年召開一次部長級會議討論區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟合作事宜。該組織的發(fā)展大致分為三個階段：第一階段(1997—1998年)，由亞行提供建設(shè)資金和技術(shù)援助，牽頭研究中國、哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦和吉爾吉斯斯坦四國在基礎(chǔ)設(shè)施方面(側(cè)重于能源、交通以及貿(mào)易三個領(lǐng)域)的建設(shè)需求，討論確定重點合作領(lǐng)域與項目；第二階段(1999—2001年)，在上述研究的基礎(chǔ)上，亞行開始籌建中亞區(qū)域經(jīng)濟合作框架。2001年，亞行在菲律賓馬尼拉總部舉行的中亞區(qū)域經(jīng)濟合作高官會上，提出了中亞五國區(qū)域經(jīng)濟合作總體框架的設(shè)想；第三階段(2002年至今)：中亞區(qū)域經(jīng)濟合作組織開始進入實質(zhì)性發(fā)展階段。如2002年3月，該組織在馬尼拉舉行的第一次會議上確定了中亞區(qū)域經(jīng)濟合作機制與重點領(lǐng)域；2004年11月，在阿斯塔納(今努爾蘇丹)召開的第三次會議上頒布了區(qū)域經(jīng)濟合作綱要，涉及能源、交通、通訊和貿(mào)易政策等領(lǐng)域；2006年10月，在烏魯木齊召開的第五次會議上批準該組織的中期發(fā)展規(guī)劃(《綜合行動計劃》)；2011年11月，在巴庫召開的第十次會議上通過了《中亞區(qū)域經(jīng)濟合作2020戰(zhàn)略》等。歷次會議都能取得積極進展使得中亞區(qū)域經(jīng)濟合作組織成為推動中亞經(jīng)濟一體化的重要補充。

上述四種一體化制度安排涵蓋了地區(qū)國家(中亞五國)、區(qū)域組織(獨聯(lián)體、上合組織)、區(qū)域外組織(亞洲銀行)三層機制結(jié)構(gòu)，而參與經(jīng)濟一體化制度建設(shè)的行為體較多，均有著各自的制度設(shè)計偏好。在地緣經(jīng)濟的較量中，無論處于主導地位還是處于參與地位的行為體，均以推動其所偏好的區(qū)域模式在制度建構(gòu)的競爭中勝出為己任，加之該地區(qū)復雜的地緣權(quán)力競合形勢及利益組合現(xiàn)實，各模式之間客觀上存在競合與制衡關(guān)系，從而使得任何制度安排都很難占據(jù)絕對的主導地位。在如此復雜的制度競合情形下，參與各方在一些重大議題上，多傾向采用框架性的概念、聲明和文件進行協(xié)調(diào)，而很難取得實質(zhì)性的進展。制度設(shè)計的“供大于求”和發(fā)展層次的低水平徘徊造成中亞經(jīng)濟一體化“裹足不前”。

筆者認為，盡管現(xiàn)存的各種制度安排發(fā)揮著影響，但多重疊加的競爭性選擇也帶來制度過剩的困局。以中亞合作組織為例，20多年來在推動中亞經(jīng)濟一體化方面收效甚微，各成員國過于強調(diào)本國利益偏好，缺少妥協(xié)精神，反而使區(qū)域經(jīng)濟內(nèi)部壁壘叢生、步履維艱，規(guī)劃中的“超國家機構(gòu)”沒有如期而至，本是推動獨聯(lián)體地區(qū)一體化的歐亞經(jīng)濟共同體反而成了解構(gòu)中亞地區(qū)經(jīng)濟一體化的離心力量。當前，中亞國家間除了一些雙邊貿(mào)易互惠外，“塔什干目標”所規(guī)劃的自由貿(mào)易區(qū)、關(guān)稅同盟、共同市場等多邊合作目標皆已落空。由于成效不大，該組織的吸引力有所下降，甚至作為首倡國之一的哈薩克斯坦也對其失去耐心，最終選擇另起爐灶，倡導歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟。再以歐亞經(jīng)濟共同體為例，在其發(fā)展演變過程中，歐亞經(jīng)濟共同體存在著多種貿(mào)易安排、協(xié)議相互重疊、錯綜復雜的現(xiàn)象。(16)Asian Development Bank,Development through Cooperation,Central Asia Regional Cooperation Strategy and Program Update,2006-2008,www.Adb.org/statistics，最后訪問時間：2019年8月1日。加之共同體在加權(quán)投票和融資計劃等制度設(shè)計上過分倚重俄羅斯，(17)俄羅斯占有40%的加權(quán)表決權(quán)，白俄羅斯和哈薩克斯坦各有20%，吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦各有10%，這意味著俄羅斯在重大政策問題上可以通過行使否決權(quán)來左右共同體。參見Gregory Gleason,Inter-State Cooperation in Central Asia from the CIS to the Shanghai Forum,pp.1077-1095.引發(fā)成員國諸多不滿，反而造成共同體一體化水平不升反降。共同體延續(xù)期間統(tǒng)一關(guān)稅稅率、鐵路運輸費率久拖未決，居于主導地位的俄羅斯對其也不抱期望，轉(zhuǎn)而成為納扎爾巴耶夫總統(tǒng)“歐亞聯(lián)盟”倡議的擁護者，繼而與白俄羅斯、哈薩克斯坦一道陸續(xù)建立關(guān)稅同盟、共同市場、歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟。時至今日，歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟仍未解決人員自由流動、商品非關(guān)稅壁壘、市場準入限制、相互開放投資領(lǐng)域等建設(shè)統(tǒng)一市場的問題。

綜上，中亞地區(qū)的多重一體化制度安排出現(xiàn)“結(jié)構(gòu)性過?！眴栴}，盡管各類經(jīng)濟一體化方案在涉及中亞地區(qū)內(nèi)不同經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)揮著一定的作用，卻阻礙著一個高水平、高效率的區(qū)域經(jīng)濟一體化機制在中亞的誕生。

三、制度過剩對中亞經(jīng)濟一體化的影響

筆者認為，中亞地區(qū)存在的制度過剩已成為阻礙該地區(qū)經(jīng)濟一體化成長的重要問題，不僅遲滯了中亞國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域內(nèi)資源的高效配置，還制約著經(jīng)濟一體化機制的建構(gòu)和中亞國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的升級。其影響主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.差異化的引資政策阻礙一體化。在中亞地區(qū)現(xiàn)有的制度結(jié)構(gòu)中，由于缺少統(tǒng)一的引資政策協(xié)調(diào)機制，區(qū)域內(nèi)投資便利化程度不高，中亞各國的引資政策并不接軌，且存在彼此掣肘的非制度性安排，導致中亞地區(qū)在吸引外資方面，產(chǎn)業(yè)布局不合理。如哈薩克斯坦的投資政策偏好于原材料和半制成品出口領(lǐng)域，以石化領(lǐng)域為最，導致外資多流向其能源化工出口導向型企業(yè)。烏茲別克斯坦則倡導多元化引資政策，集中于電氣設(shè)備、汽車等機械產(chǎn)品的組裝領(lǐng)域。其余三國的投資政策均偏好于本區(qū)域內(nèi)或獨聯(lián)體國家的相互投資，集中于資源開發(fā)、服裝加工領(lǐng)域。盡管中亞地區(qū)的引資規(guī)模有所擴大，但卻主要集中在能源、采礦、化學、房地產(chǎn)、金融保險、制造業(yè)、商貿(mào)批零等行業(yè)。(18)Charman K.,Kazakhstan:A State-Led Liberalized Market Economy,in D.Lane and M.Myant,eds.,Varieties of Capitalism in Post-Communist Countries,Basingstoke,UK:Palgrave,2007,pp.165-182.而在農(nóng)產(chǎn)品加工、公共基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、電力設(shè)備，軍工、航空領(lǐng)域及通訊、信息等新興產(chǎn)業(yè)，卻鮮有外資進入。從整個區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)看，中亞地區(qū)的產(chǎn)業(yè)投資格局是不均衡的，沒有形成完整的區(qū)域性的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，不利于中亞區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟要素的有效配置，使得中亞國家經(jīng)濟在參與全球一體化進程中很難擺脫不利地位。

2.金融合作水平低阻礙經(jīng)濟一體化的資金融通。與貿(mào)易、投資、技術(shù)等區(qū)域合作相比，在中亞，金融合作始終是突出短板?，F(xiàn)存的多種經(jīng)濟一體化方案，均不同程度存在金融合作的障礙。早在1994年，中亞合作組織成員國就共同出資成立“中亞合作與開發(fā)銀行”，但各國央行實際上均未能真正實現(xiàn)與“中亞合作與開發(fā)銀行”的接軌，使得各國金融體系仍是以銀行為主，金融市場發(fā)展不完善，很難提供較成熟的資金融通機制。(19)張棟等：《中亞五國經(jīng)濟和金融發(fā)展情況的比較研究(2009—2016年)》，《俄羅斯研究》2017年第6期。自2001年以來，上合組織內(nèi)部的各成員國圍繞銀行聯(lián)合體委員會(非官方機構(gòu))開展金融合作，然而隨著成員國經(jīng)貿(mào)總量規(guī)模的擴大，銀聯(lián)體已不能滿足各國金融合作的需要，影響了諸如人民幣對中亞國家貨幣自由兌換、直接報價、清算平盤等業(yè)務(wù)取得實質(zhì)性突破，使得中國只能通過資本項目輸出回流人民幣，降低中亞國家經(jīng)濟主體使用人民幣結(jié)算、投資乃至儲備的意愿，(20)李翠萍等：《論“一帶”視閾下中國與中亞貨幣合作》，《理論月刊》2017年第1期。從而造成“人民幣在該地區(qū)有流量無存量，流量小無池子及留不住”(21)王瓊等：《中國與中亞跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算潛力、障礙與對策研究》，《江漢大學學報》2019年第4期。的局面。

3.統(tǒng)一貨幣政策的缺失增加金融風險。從貨幣體系看，受貨幣主權(quán)國家性的限制，無論是中亞合作組織的“中亞貨幣信貸區(qū)”構(gòu)想，還是歐亞經(jīng)濟共同體的“支付同盟”設(shè)計、上合組織的“鼓勵使用本幣”政策，都不足以有效塑造區(qū)域性的匯率協(xié)調(diào)機制和有影響力的區(qū)域性“國際貨幣”。同時，中亞各國由于采取不同的貨幣政策和差異化的匯率安排，無法有效整合域內(nèi)各國匯率資源、構(gòu)建更為緊密的地區(qū)匯率協(xié)調(diào)機制，反而易受國際匯率市場特別是美元匯率波動的影響，增大抵御外部金融風險的難度。中亞國家獨立以來，一直缺乏具有區(qū)域影響力的“國際貨幣”。盡管當前哈薩克斯坦經(jīng)濟規(guī)模已進入“中等強國”行列，貨幣(堅戈)權(quán)重在地區(qū)貿(mào)易量、名義國內(nèi)總產(chǎn)值、按實際購買力水平計價的國內(nèi)生產(chǎn)總值等主要經(jīng)濟指標在中亞首屈一指，且有進一步走強的趨勢，但堅戈仍存在諸多不足。如2001—2014年間，在美元對中亞國家貨幣匯率上，堅戈的權(quán)重(2001年和2014年均為0.0068)雖高于烏茲別克斯坦的蘇姆(權(quán)重從2001年的0.0023降為2014年的0.0007)和土庫曼斯坦的馬納特(權(quán)重從2001年的0.0002降為2014年的0.0001)，但遠遜于塔吉克斯坦的索莫尼(權(quán)重從2001年的0.4206降為2014年的0.2164)和吉爾吉斯斯坦的索姆(權(quán)重從2001年的0.0206升為2014年的0.0218)。(22)根據(jù)National Bank of Kazakhstan(http://www.nationalbank.kz/)、OANDA currency database(http://www.oanda.com/)、International Monetary Fund(http://www.imf.org/)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)整理得出。盡管哈薩克斯坦2015年實行匯改后，美元對包括堅戈在內(nèi)的中亞國家貨幣的隱性錨貨幣地位得到強化，(23)郭建偉：《貿(mào)易依存度與中亞五國貨幣錨》，《國際經(jīng)貿(mào)探索》2018年第8期。但堅戈的權(quán)重并沒有因其在中亞五國的重要影響地位而發(fā)生改觀?，F(xiàn)階段，中亞各國仍將美元視為其貨幣錨籃子中的“顯性錨貨幣”和國家間貿(mào)易的“隱性錨貨幣”，中亞貨幣體系中的“美元本位”格局未發(fā)生動搖，建立“堅戈本位”/“盧布本位”/“人民幣本位”的貨幣體系任重而道遠。

4.區(qū)域內(nèi)自貿(mào)區(qū)建設(shè)裹足不前。作為最早開啟中亞經(jīng)濟一體化進程的區(qū)域組織，中亞合作組織自創(chuàng)建之初就提出將貿(mào)易互惠安排、自由貿(mào)易區(qū)和共同市場建設(shè)確立為優(yōu)先發(fā)展方向，嘗試打造中亞地區(qū)的自由貿(mào)易區(qū)體系。歐亞經(jīng)濟共同體在2009年嘗試通過簽署“統(tǒng)一經(jīng)濟空間”協(xié)議和“共同體關(guān)稅同盟”，來構(gòu)建涵蓋中亞國家在內(nèi)的跨區(qū)域自由貿(mào)易區(qū)框架。在上合組織框架內(nèi)，中國2010年在中哈邊境地區(qū)推動設(shè)立“次區(qū)域自貿(mào)區(qū)”，意在總結(jié)雙邊自貿(mào)區(qū)建設(shè)成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建立中國-中亞自由貿(mào)易區(qū)。然而，上述嘗試因各國間經(jīng)濟合作水平參差不齊、開放程度不一、利益取向不同及存在一些排他性例外保護規(guī)則等限制，還遠未形成商品、服務(wù)、資本、勞務(wù)能夠自由流動的統(tǒng)一大市場。與此同時，中亞國家還存在交通設(shè)施聯(lián)通水平不高、區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不健全、關(guān)稅壁壘和非關(guān)稅壁壘等問題，極大地制約著中亞地區(qū)經(jīng)濟一體化的發(fā)展。

四、制度過剩的原因分析

誠然，上述制度建設(shè)在推動中亞經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用，與此同時，參與其中的國際行為體對主導地位的競爭也帶來制度過剩。目前看來，在中亞經(jīng)濟一體化的制度競爭中，俄羅斯、哈薩克斯坦扮演著重要角色。對區(qū)域主導權(quán)的競爭使得各區(qū)域合作機制之間普遍存在相互制衡，增加了機制升級的難度。筆者認為，中亞制度過剩的原因主要是以下幾點。

1.俄羅斯的強勢回歸。作為中亞經(jīng)濟一體化進程的主要參與者，俄羅斯一直視中亞為“傳統(tǒng)勢力范圍”。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯一方面通過建立獨聯(lián)體的經(jīng)濟聯(lián)盟、集體安全條約組織等，打造獨聯(lián)體國家的一體化，控制包括中亞在內(nèi)的獨聯(lián)體經(jīng)濟和安全框架；(24)V.Kirichenko,The Status and Problems of Economic Relations in the CIS,Problems of Economic Transition,Vol.39,No.3,July 1996,pp.6-18.另一方面借助有中亞國家參與的歐亞經(jīng)濟共同體、亞信會議等多邊機制，介入中亞國家間的經(jīng)濟合作，防止中亞經(jīng)濟一體化進程脫離俄羅斯掌控。俄羅斯無意把歐亞經(jīng)濟共同體轉(zhuǎn)化為真正的地區(qū)多邊機制，(25)Martha Brill Olcott,Sovereignty and the Near Abroad,Orbis,Vol.39,No.3,1995,pp.353-367.也沒有賦予其脫離掌控的身份和權(quán)力，引起了中亞國家對該機制的質(zhì)疑，迫使曾積極申請加入的烏茲別克斯坦斷然宣布退出歐亞經(jīng)濟共同體。隨著吉、塔兩國先后加入，成員國的數(shù)量增多使得共同體內(nèi)部在關(guān)稅、貸款、財政、貨幣等政策上的分歧更加明顯，議而不決的缺陷日益凸顯，關(guān)稅同盟難產(chǎn)，制度權(quán)威不再，俄羅斯的制度話語權(quán)日益消解。與此同時，上海合作組織、中亞區(qū)域經(jīng)濟合作組織、“古阿姆”組織在中亞的影響力日益走強，對歐亞經(jīng)濟共同體的一體化建設(shè)造成一定沖擊。由此，俄羅斯為擺脫內(nèi)外困境才另起爐灶，推動包括中亞合作組織成員國在內(nèi)的歐亞經(jīng)濟共同體向歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟，甚至歐亞聯(lián)盟的轉(zhuǎn)型。

2.復雜的地緣安全環(huán)境。獨立后的中亞國家由于其特殊的地理位置，成為大國地緣政治博弈的焦點地區(qū)。面對復雜的外部地緣環(huán)境，中亞各國希望通過建立自己主導的區(qū)域經(jīng)濟合作框架，抱團取暖，充分發(fā)揮各國的合作潛能，推動地區(qū)經(jīng)濟一體化，目前看來這是最優(yōu)抉擇。然而，在中亞合作組織的建設(shè)過程中，哈薩克斯坦和烏茲別克斯坦卻在爭奪一體化制度設(shè)計的主導權(quán)，組織內(nèi)部出現(xiàn)嚴重分化，最終哈薩克斯坦“投奔”歐亞經(jīng)濟共同體，而烏茲別克斯坦轉(zhuǎn)而加入“古阿姆”，宣告了“中亞版”經(jīng)濟一體化方案的“破產(chǎn)”。近年來，哈烏兩國重提中亞經(jīng)濟一體化，但前景并不看好。面對俄羅斯及其主導的歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟，中亞國家既想獲得俄的經(jīng)濟援助，又擔心俄干涉內(nèi)政損害主權(quán)的矛盾心態(tài)是經(jīng)濟一體化“重啟”無法回避且必須克服的問題。因此在上合組織成立后，中亞國家對參與上合組織制度建設(shè)采取了積極態(tài)度，既能獲得地區(qū)安全保障，又可在中、俄之間尋求戰(zhàn)略平衡。

烏、哈通過參與上合組織的機制建設(shè)，使得其可保持外交靈活性，增加與域外大國博弈的籌碼。吉、塔的支持態(tài)度源于其背靠中俄獲得安全保障。多種區(qū)域合作制度的共存短期內(nèi)似乎是一劑讓中亞國家“有所作為”的良藥，但從長期來看，在競合博弈中，各參與者極易依據(jù)其自身訴求而加劇地區(qū)整合中的內(nèi)耗，不利于區(qū)域經(jīng)濟的良性發(fā)展。

3.中國因素。自中亞國家獨立后，在陸續(xù)解決了與中亞鄰國的邊界問題后，中國開始參與中亞事務(wù)。從國家安全角度看，中國與中亞國家開展安全合作并達成共識，共同應(yīng)對恐怖主義和極端主義威脅，維護中亞地區(qū)穩(wěn)定和中國西部安全，為此成立“上海五國機制”和后來的上海合作組織；從經(jīng)濟發(fā)展和外貿(mào)角度看，與中亞國家開展地區(qū)貿(mào)易與合作，是中國開拓廣闊的歐亞地區(qū)市場的“前奏”，無意爭奪所謂“主導權(quán)”。中國從2001年開始向中亞國家進行大規(guī)模的投資，目前的投資總額超過700億美元，在基建、石化、電力、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域支持項目超過50個，僅《2017—2021年推動項目合作措施清單》所涉及的合作項目的資金就高達近千億美元。(26)《上合組織經(jīng)貿(mào)部長會議推9項措施對接“一帶一路”建設(shè)》，http://news.cnstock.com/news.bwkx-201509-3566846.htm，最后訪問時間：2020年1月6日。經(jīng)過30年的發(fā)展，中國在中亞經(jīng)濟一體化進程中發(fā)揮著重要作用。2018年6月，中國在上合組織成員國元首理事會第十八次會議上提出“構(gòu)建上合命運共同體”理念，把中亞一體化又推升到一個新高度。(27)《習近平對構(gòu)建上合命運共同體提出五點建議》，人民網(wǎng)，http://world.people.com.cn/n1/2018/0610/c1002-30048288.html。

綜上，中亞經(jīng)濟一體化的制度過剩是俄羅斯、哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦等國圍繞制度主導權(quán)博弈的結(jié)果。中亞合作組織作為“中亞版”的經(jīng)濟一體化機制，因哈、烏兩國之間的主導權(quán)之爭而半途而廢。俄羅斯的深度介入使得中亞國家利益取向和制度偏好趨于“碎片化”。目前，中亞國家更傾向于雙邊經(jīng)濟合作，以彌補中亞經(jīng)濟一體化停滯帶來的損失，因此“內(nèi)生型”的中亞經(jīng)濟一體化方案仍是未知數(shù)。

作為區(qū)域經(jīng)濟合作的制度選擇，中亞經(jīng)濟一體化經(jīng)過二十多年的探索與實踐，“數(shù)量多、低水平”的特征凸顯，致使中亞地區(qū)出現(xiàn)制度過剩，缺少統(tǒng)一的區(qū)域經(jīng)濟一體化合作機制。隨著“一帶一路”倡議在中亞的逐步落實，中國一貫堅持親誠惠容周邊外交理念，在中亞的經(jīng)濟參與度和影響力日益提升。筆者認為，上海合作組織作為“一帶一盟”合作對接的平臺，很有潛力成為解決中亞經(jīng)濟一體化制度過剩的有效方案。中國應(yīng)以上合組織為平臺，推動有關(guān)各方共商共建多邊一體協(xié)同治理機制，避免區(qū)域內(nèi)制度競爭造成的“損耗”，充分發(fā)揮亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、絲路基金在中亞的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融合作、統(tǒng)一貨幣體系和自貿(mào)區(qū)建設(shè)等方面的積極作用，為中亞國家間開展經(jīng)濟合作提供戰(zhàn)略支持，推動中亞區(qū)域經(jīng)濟走出發(fā)展“瓶頸”，實現(xiàn)經(jīng)濟一體化。