宋煜萍 施瑤瑤

內(nèi)容提要：在當(dāng)前社會治理重心下沉過程中，社區(qū)賦權(quán)成為提升社區(qū)治理效能的政策工具之一并廣泛付諸實踐。文章采用多案例研究方法，發(fā)現(xiàn)社區(qū)賦權(quán)對于社區(qū)治理具有顯著的影響，但是社區(qū)賦權(quán)行為并不必然帶來社區(qū)治理效能的提升，能否提升主要取決于社區(qū)賦權(quán)的具體組織方式，以社區(qū)社會組織為主的社區(qū)賦權(quán)有助于提升社區(qū)治理的效果，但是以業(yè)委會和個體居民為主的賦權(quán)行為并沒有帶來治理效能的提高。社區(qū)賦權(quán)對社區(qū)治理的影響并不是直接產(chǎn)生的，而是通過影響社區(qū)居民的社區(qū)參與、社區(qū)結(jié)社和社區(qū)信任來對社區(qū)治理過程發(fā)生作用的。在這一過程中，社區(qū)參與、社區(qū)結(jié)社和社區(qū)信任三者相互影響，共同決定了社區(qū)治理的有效程度。本研究對構(gòu)建有效的社區(qū)賦權(quán)、推動社區(qū)治理效能提升方面的政策制定具有重要的指導(dǎo)意義。

一、引言

社區(qū)治理是整個社會治理體系中的重要環(huán)節(jié)，黨的十九大報告提出要“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。這為中國社區(qū)治理的發(fā)展和創(chuàng)新指明了方向，然而在當(dāng)前的社會治理重心下沉過程中，社區(qū)也面臨了一些問題。主要表現(xiàn)為社區(qū)居民的主體性和參與性不足，他們在社區(qū)生活中寧愿選擇當(dāng)旁觀者和享受者也不愿自我行動起來，以致社區(qū)治理出現(xiàn)“政府治理—居民看客、社工服務(wù)—居民享受”的尷尬局面。(1)陳偉東：《社區(qū)行動者邏輯:破解社區(qū)治理難題》，《政治學(xué)研究》2018年第1期。對于社區(qū)治理所面臨的問題，國內(nèi)很多學(xué)者都進(jìn)行了相關(guān)研究，筆者在梳理后發(fā)現(xiàn)主要存在如下幾種分析視角。

第一，社區(qū)社會資本的視角。有學(xué)者認(rèn)為，社區(qū)社會資本為社區(qū)“弱參與”困境提供了一種整合性、包容性的破解思路，所以培育社會資本就是發(fā)現(xiàn)居民特定的社區(qū)交往需求并為其創(chuàng)造相應(yīng)的結(jié)構(gòu)性條件，使社區(qū)成為一個持續(xù)的互動系統(tǒng)。(2)方亞琴、夏建中：《社區(qū)治理中的社會資本培育》，《中國社會科學(xué)》2019年第7期。而且社區(qū)社會資本對社區(qū)治理制度設(shè)計有重要意義，基層政府通過公共參與和整合社會組織可以提升社區(qū)社會資本存量，進(jìn)而推進(jìn)社區(qū)自治。(3)程秀英、孫柏瑛：《社會資本視角下社區(qū)治理中的制度設(shè)計再思考》，《中國行政管理》2017年第4期。

第二，黨建引領(lǐng)的視角。有學(xué)者指出由于新時代的社區(qū)治理轉(zhuǎn)型迫切需要構(gòu)建超能型引領(lǐng)主體、中樞型決策平臺和整體性運行機制，只有通過黨建引領(lǐng)將“授權(quán)賦能”理念嵌入社區(qū)治理的全過程，才能有效回應(yīng)當(dāng)前社區(qū)治理中的重心下移、激發(fā)活力和高質(zhì)量發(fā)展的時代趨勢。(4)孫萍：《中國社區(qū)治理的發(fā)展路徑: 黨政主導(dǎo)下的多元共治》，《政治學(xué)研究》2018年第1期。更加具體的研究則認(rèn)為實現(xiàn)黨建引領(lǐng)既要將黨建嵌入社區(qū)，又要根據(jù)社區(qū)居民的需求和參與程度因勢利導(dǎo)，根據(jù)居民參與和黨建嵌入程度不同而選擇采取“主導(dǎo)式”、“協(xié)商式”和“自治式”的引領(lǐng)方式。(5)陳毅、闞淑錦：《黨建引領(lǐng)社區(qū)治理：三種類型的分析及其優(yōu)化——基于上海市的調(diào)查》，《探索》2019年第6期。

第三，網(wǎng)格化的視角。此類研究認(rèn)為城市治理中存在的權(quán)力碎片化與屬地責(zé)任間張力問題，最終造成城市治理的碎片化與基層社區(qū)的任務(wù)繁重與治理失效。引入網(wǎng)格化管理，將各個條線部門統(tǒng)合起來，能實現(xiàn)城市治理體制在社區(qū)的重構(gòu)。(6)劉景琦：《網(wǎng)格化聯(lián)動與城市治理 “最后一公里”再造——以蘇南 Y 社區(qū)為例》，《中共福建省委黨校學(xué)報》2019年第6期。社區(qū)“網(wǎng)格化管理”在技術(shù)系統(tǒng)、管理流程、業(yè)務(wù)下網(wǎng)格、監(jiān)督控制等環(huán)節(jié)較之于傳統(tǒng)社區(qū)管理有著明顯優(yōu)勢，這一觀點在學(xué)界已基本達(dá)成共識。(7)孫濤、韓清穎：《我國城市社區(qū)“網(wǎng)格化管理”建設(shè):國家治理現(xiàn)代化在基層的創(chuàng)新——以廣州市越秀區(qū)為例》，《華東經(jīng)濟(jì)管理》2019年第5期?？梢钥闯觯嘤鐓^(qū)社會資本、實現(xiàn)黨建引領(lǐng)以及推動社區(qū)治理網(wǎng)格化都為破解社區(qū)治理的難題提供了相應(yīng)的思路，但是這些思路更多地依靠一種自上而下的行政力量或者通過改變治理結(jié)構(gòu)的外在形態(tài)來實現(xiàn)。雖然這在一定程度上會帶來社區(qū)秩序的穩(wěn)定，但這歸根結(jié)底是一種 “強秩序弱治理”的社區(qū)治理模式，忽視了居民主體性，導(dǎo)致社區(qū)居民的自主自發(fā)參與不足，因而也無法達(dá)到良治。

近年來西方社區(qū)賦權(quán)理論逐漸進(jìn)入研究者們的視野，這啟發(fā)了國內(nèi)學(xué)者從賦權(quán)的角度來研究如何提升社區(qū)居民主體性的問題。相關(guān)研究很快就發(fā)現(xiàn)社區(qū)通過對居民進(jìn)行賦權(quán)，既能維持較高的社區(qū)參與廣度，又能提升社區(qū)參與深度。(8)徐辰、楊槿、陳雯：《賦權(quán)視角下的鄉(xiāng)村規(guī)劃社區(qū)參與及其影響分析 ——以陳莊為例》，《地理研究》2019年第3期。這樣，社區(qū)賦權(quán)就構(gòu)成了研究我國社區(qū)治理的又一個重要視角。所謂社區(qū)賦權(quán)，具有“過程”和“結(jié)果”兩種指向，意指給予社區(qū)相應(yīng)的資源和權(quán)利、激發(fā)居民的參與意識、增強居民參與治理能力的過程，從而達(dá)成社區(qū)合作治理和可持續(xù)發(fā)展的結(jié)果。(9)吳曉林、張慧敏：《社區(qū)賦權(quán)引論》，《國外理論動態(tài)》2016年第9期。所以社區(qū)賦權(quán)主要是通過改變社區(qū)居民的無權(quán)狀態(tài)，強化他們的權(quán)利意識，保障他們權(quán)利實現(xiàn)的條件，從而使他們主動參與到社區(qū)治理活動中來。由此可見，社區(qū)賦權(quán)與其他研究視角的不同之處，在于它是以改變作為個體的社區(qū)居民的權(quán)利狀態(tài)和行動方式作為著力點，來推動社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化發(fā)展。從過程上看，它遵循一種由內(nèi)而外、自下而上的治理結(jié)構(gòu)要素調(diào)整方式，因而，社區(qū)賦權(quán)無論是對于強化社區(qū)居民主體性地位還是提升社區(qū)治理效能，都具有極強的理論闡釋力和現(xiàn)實指導(dǎo)意義。到目前為止，相關(guān)研究就從社區(qū)賦權(quán)角度推動社區(qū)治理的步驟和路徑已經(jīng)做了一些探索，但是這些研究成果大多停留于理論層面，那么在社區(qū)治理實踐過程中，社區(qū)賦權(quán)是否必然會帶來社區(qū)治理效能的提升及其具體如何作用于社區(qū)治理效能的？因為任何合乎邏輯的因果關(guān)系都需要指出其作用是如何產(chǎn)生的。(10)〔美〕加里·金、羅伯特·基歐漢、悉尼·維巴：《社會科學(xué)中的研究設(shè)計》，陳碩譯，上海：上海人民出版社，2015年，第82頁。這就是本研究主要討論的問題，只有先把這個問題研究清楚了，才能更好地構(gòu)建社區(qū)賦權(quán)推動社區(qū)治理效能提升的路徑。

二、理論和分析框架

要詳細(xì)分析社區(qū)賦權(quán)對于社區(qū)治理效能的作用，就要從社區(qū)賦權(quán)本身的內(nèi)涵入手。雖然社區(qū)賦權(quán)包含了過程和結(jié)果兩個維度，但是社區(qū)賦權(quán)首先是一個過程，而且是落實到自我賦權(quán)的過程。自我賦權(quán)雖然是自我指涉性的，但是它明顯離不開與他人產(chǎn)生互動關(guān)系的社會實踐。正如Robert Adams所言：“自我賦權(quán)并不只是個別發(fā)生，也不只是自我導(dǎo)向，而是涉及賦權(quán)他人的相互支持。為了賦權(quán)，人們需要力量來改變環(huán)境的各個重要方面，并且需要了解自己，也需要有動機愿意以個體與集體的努力來進(jìn)行改變”，“賦權(quán)實踐必須與民眾所生活的社會維度、政治維度以及個體維度相結(jié)合，以便讓賦權(quán)實踐與包容、參與以及社會正義相結(jié)合”。(11)Robert Adams：《賦權(quán)、參與和社會工作》，汪冬冬譯，上海：華南理工大學(xué)出版社，2013年，第20、201頁。維澤爾在其著作《自由崛起：人類的自我賦權(quán)與自我解放》中也指出人類的自我賦權(quán)是一個內(nèi)在連續(xù)統(tǒng)一的社會發(fā)展進(jìn)程，而“行動資源”(action resources)的積累則是整個進(jìn)程的起點，“行動資源”由“物質(zhì)資源”、“智力資源”和“信息資源”三方面構(gòu)成。由此可見，“行動資源”的增加本身也是離不開社會化的相互連接和相互支持的。因此，社區(qū)賦權(quán)對社區(qū)治理的影響并不是由賦權(quán)活動直接帶來的，而是由它帶動社區(qū)關(guān)系屬性的變化所促成的，這就要求我們透過社區(qū)賦權(quán)而去發(fā)現(xiàn)它背后或超越賦權(quán)本身的東西。實際上，國外學(xué)者很早以前就發(fā)現(xiàn)賦權(quán)和社會實踐的連接能以多種方式呈現(xiàn)出來，這些具體方式包括：著重伙伴關(guān)系的連續(xù)過程；作為反思實踐的過程；作為一種致力于政治參與的過程；作為一個提高自我意識的對話過程等。在梳理相關(guān)概念和文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，我們發(fā)現(xiàn)與社區(qū)賦權(quán)密切相關(guān)同時又會對社區(qū)治理產(chǎn)生重要影響的因素有：社區(qū)信任、社區(qū)參與和社區(qū)結(jié)社。

社區(qū)信任一直是影響社區(qū)治理的重要因素，陳捷等就曾研究了社會信任和基層社區(qū)治理效應(yīng)的因果機制。(12)陳捷、呼和·那日松、盧春龍：《社會信任與基層社區(qū)治理效應(yīng)的因果機制》，《社會》2011年第6期。其實對社區(qū)居民的賦權(quán)也意味著對居民信任程度的提高，所以社區(qū)賦權(quán)對社區(qū)治理的影響，一部分很可能通過作用于社區(qū)信任而形成。相關(guān)研究也支持了這一論點，吳曉琳等指出，社區(qū)賦權(quán)激發(fā)人們的參與意識能夠抵消居民之間的不信任感和疏遠(yuǎn)感，而在社區(qū)中建立的信任關(guān)系能使社區(qū)成員對社區(qū)更加負(fù)責(zé)，進(jìn)而推動社區(qū)管理能力的提升。(13)吳曉林、張慧敏：《社區(qū)賦權(quán)引論》。Janssens W.在研究一項對印度婦女賦權(quán)的計劃帶來的影響時發(fā)現(xiàn)，該計劃顯著增加了人們之間的信任，這種信任減少了人們?yōu)樽陨砝娑鲑u或欺騙別人的概率，進(jìn)而促進(jìn)對社區(qū)教育和基礎(chǔ)設(shè)施項目的貢獻(xiàn)。(14)Janssens W.,Women's Empowerment and the Creation of Social Capital in Indian Villages,World Development,2010,38(7),pp.974-988.

通過有序的社區(qū)參與來促進(jìn)社區(qū)治理的有效性，這是大家的一種共識。有學(xué)者曾指出，居民主體性缺失與社區(qū)參與的缺位是當(dāng)前社區(qū)治理面臨的重要問題，所以要構(gòu)建增能機制。一方面，賦權(quán)本身是有效參與的一個前提和基礎(chǔ)，否則，參與就只是一種形式。相關(guān)研究表明，資源獲取是賦權(quán)過程的一部分，公平地分配權(quán)力，以足夠的資源來支持社區(qū)的獨立行動，將推動社區(qū)居民更有效地參與社區(qū)決策，有助于增進(jìn)社區(qū)福利。(15)Jackson D.A.,Where Do We Go from here？Community Participation and Empowerment in the Empowerment Zone:Atlanta,1994-2002,Dissertations & Theses Gradworks,2009.另一方面，也是更重要的，賦權(quán)還能顯著強化公民參與意識，提高他們參與積極性。有國外學(xué)者在研究俄羅斯兩大區(qū)的制度績效與居民賦權(quán)的關(guān)系時，發(fā)現(xiàn)賦權(quán)認(rèn)知(通過公民參與捍衛(wèi)自己的利益和表達(dá)對當(dāng)?shù)卣位顒拥目捶?促進(jìn)了公民參與，因為公民越是認(rèn)為個人參與將產(chǎn)生政治影響，他就越傾向于參與治理。(16)Sechi,Guido,A.Tatarko,and J.Skilters,Institutions,Civil Society,Trust and Quality of Life:A Social Capital-And Social Identity-Based Approach,Evidence from the Russian Federation,Ersa Conference Papers European Regional Science Association,2014.徐辰等從賦權(quán)理論視角出發(fā)分析發(fā)現(xiàn)：賦權(quán)維持了較高的社區(qū)參與廣度，顯著提升了社區(qū)參與深度，包括村民參與動機的轉(zhuǎn)變以及個體學(xué)習(xí)、集體行動等參與能力的提高。村民通過社區(qū)參與影響社區(qū)規(guī)劃，社區(qū)發(fā)展可以更精準(zhǔn)地回應(yīng)村民的需求。(17)徐辰、楊槿、陳雯：《賦權(quán)視角下的鄉(xiāng)村規(guī)劃社區(qū)參與及其影響分析——以陳莊為例》。唐有財和王天夫通過研究指出，組織賦權(quán)是社區(qū)參與式治理的實現(xiàn)路徑之一，組織賦權(quán)就是政府有意識、分步驟地向社會放權(quán)、授權(quán)并培育社區(qū)參與的組織化力量。(18)唐有財、王天夫：《社區(qū)認(rèn)同、骨干動員和組織賦權(quán)社區(qū)參與式治理的實現(xiàn)路徑》，《中國行政管理》2017年第2期。

賦權(quán)行為對公民之間結(jié)社和連接關(guān)系的影響也為一些學(xué)者所關(guān)注。社區(qū)賦權(quán)在組織方面提供了人際交往要素之間的聯(lián)系如社區(qū)凝聚力、社會資本等，這些方面使個人和團(tuán)體能夠組織起來并動員自己去應(yīng)對社會和政治變革增強社區(qū)能力。(19)Glenn,Laveravk,An Identification and Interpretation of the Organizational Aspects of Community Empowerment,Community Development Journal,2001,36(2),pp.134-145.陳偉東等在研究社區(qū)公共資源的治理過程中認(rèn)為組織賦權(quán)和心理賦權(quán)能夠促進(jìn)社區(qū)居民主體性的生成，而這種居民的主體性能夠強化社區(qū)居民自我組織與自我行動的能力。(20)陳偉東、吳嵐波：《論社區(qū)公共資源治理中居民主體性的生成——基于湖北D社區(qū)的案例分析》，《四川師范大學(xué)學(xué)報》2018年第3期。通過社區(qū)賦權(quán)來促進(jìn)社區(qū)的結(jié)社和建立密集的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，還有助于建立高效而有序的治理秩序。國外相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)社區(qū)組織在社區(qū)賦權(quán)的過程中起著重要的中介作用，個人和團(tuán)體通過社區(qū)組織參與并發(fā)展其公民身份實現(xiàn)增權(quán)，培育強烈的社區(qū)組織意識促進(jìn)社區(qū)組織結(jié)構(gòu)的建立，來幫助居民尤其是邊緣化群體的賦權(quán)。(21)Christensb D.,Lin C.S.,Influences of Community and Organizational Participation,Social Support,and Sense of Community on Psychological Empowerment:Income as Moderator,Family & Consumer Sciences Research Journal,2014,42(3),pp.211-223.徐建宇在研究城市社區(qū)組織化問題中，提出賦權(quán)式連接是社區(qū)組織化在構(gòu)建社區(qū)治理連接通道的方式之一，包括以權(quán)力賦予來形塑街道辦—居委會組織體系的結(jié)構(gòu)性連接和對弱勢群體進(jìn)行賦權(quán)，以應(yīng)對社會治理中的不確定性。(22)徐建宇：《城市社區(qū)治理中社區(qū)組織化的連接、選擇與策略研究》，《中國行政管理》2019年第9期。

基于以上理論分析，我們假設(shè)社區(qū)賦權(quán)會推動社區(qū)治理效能的提升，而且社區(qū)賦權(quán)是通過影響社區(qū)信任、社區(qū)參與和社區(qū)結(jié)社來推動社區(qū)治理效能提升的。

三、研究設(shè)計

(一)案例選擇

具備社區(qū)賦權(quán)的特征是我們進(jìn)行案例選擇時首先要考慮的因素，在蘇州市范圍內(nèi)選擇社區(qū)基本可以滿足這個要求。蘇州在社區(qū)賦權(quán)方面在國內(nèi)一直處于領(lǐng)先地位，相關(guān)工作均開展得比較充分。我們知道從最早的蘇州太倉市“政社互動”的經(jīng)驗獲得肯定到在全省范圍推廣，基層群眾自治組織和社會組織在社會治理中就被賦予了特定的權(quán)利。此后，蘇州市沿著這個方向在探索社會治理創(chuàng)新活動中又建立了“三社聯(lián)動”、“社區(qū)協(xié)商”、“減負(fù)增效”等一系列地方品牌，這使得蘇州市社會治理實踐中的社會賦權(quán)和社區(qū)賦權(quán)進(jìn)一步明確和落實。而且，“政社互動”、“三社聯(lián)動”、“社區(qū)協(xié)商”以及社區(qū)服務(wù)社會化等還被寫進(jìn)了《蘇州市城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務(wù)“十三五”規(guī)劃(2016—2020)》以及蘇州市民政局2016年出臺的《關(guān)于加快推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化的意見》之中，因此成為蘇州市城鄉(xiāng)社區(qū)“十三五”期間的中心工作，我們也以此認(rèn)為2016年是蘇州市開始落實推動社區(qū)賦權(quán)的時間起點。因為本研究最關(guān)鍵在于盡可能控制其他因素的背景下探討社區(qū)賦權(quán)這一核心自變量對于提升社區(qū)治理效能的作用，所以本研究在走訪和調(diào)研了多個社區(qū)之后選擇了蘇州市的HJHY社區(qū)、OD社區(qū)和XH社區(qū)作為研究對象。一方面，這3個社區(qū)的成立時間都早于社區(qū)賦權(quán)正式落實的時間節(jié)點(2016年)，而且3個社區(qū)的基本情況相近，還都符合社區(qū)治理能力得到提升的標(biāo)準(zhǔn)，這樣就可以起到控制相關(guān)變量影響的作用。另一方面，3個社區(qū)的社區(qū)賦權(quán)表現(xiàn)在過程和結(jié)果上都有顯著性，雖然3個社區(qū)治理架構(gòu)設(shè)置基本相同，但在社區(qū)治理過程中的權(quán)力結(jié)構(gòu)和分配均不一樣，因為從結(jié)果來看3個社區(qū)的賦權(quán)側(cè)重點不同，HUJY社區(qū)主要是對社區(qū)業(yè)委會的賦權(quán)、OD社區(qū)主要是對社區(qū)社會組織的賦權(quán)、XHY社區(qū)主要是對居民個體的賦權(quán)。所以，這3個社區(qū)在社區(qū)賦權(quán)實踐上表現(xiàn)出來的差異，反映在理論上就可以滿足我們開展多案例研究的理論抽樣的要求。

表1 3個社區(qū)的賦權(quán)和治理基本情況

(二)資料搜集

為了保證研究數(shù)據(jù)的信度和效度，在數(shù)據(jù)收集和分析時，一方面由小組多個成員分別對研究對象進(jìn)行分析和判斷，然后對研究對象進(jìn)行集體討論以達(dá)成基本共識，這樣避免產(chǎn)生認(rèn)知上的偏差。另一方面，擴展數(shù)據(jù)來源渠道，滿足對研究數(shù)據(jù)的“三角驗證”。在資料收集時，主要采用深度訪談法，在2019年11月—2020年1月期間對3個社區(qū)進(jìn)行了多次訪談。小組成員先是采取開放式訪談，之后在獲得了一些基本信息的基礎(chǔ)上，又根據(jù)研究內(nèi)容又開展了半結(jié)構(gòu)式訪談，訪談對象包括社區(qū)書記、副書記、各條線負(fù)責(zé)人、社工和普通居民等。除此之外，還通過參與式觀察、翻閱內(nèi)部檔案和搜集網(wǎng)絡(luò)資料等方式獲取與研究相關(guān)的資料。

在資料搜集和分析過程中有幾個問題需要重點關(guān)注。根據(jù)文章的假設(shè)，社區(qū)賦權(quán)是否通過促進(jìn)社區(qū)信任、社區(qū)結(jié)社和社區(qū)參與來推動社區(qū)治理效能的提升呢？雖然這三個要素在社區(qū)分布狀態(tài)本身會對社區(qū)賦權(quán)這一政策的落實產(chǎn)生影響，但是因為3個社區(qū)在這方面情況基本相似，所以這些影響可控。那么，要找出社區(qū)賦權(quán)如何使得這3個方面的要素發(fā)生變化，以及這種變化怎么影響社區(qū)治理效能。首先，要對3個社區(qū)的社區(qū)賦權(quán)狀況做出區(qū)分和判斷。在案例選擇時已經(jīng)有意識地選擇了三種側(cè)重點不同的賦權(quán)形態(tài)，這說明了理論在現(xiàn)實中的體現(xiàn)具有多樣性，將這種多樣性納入研究中有助于充分了解理論變異的各種形態(tài)，使研究結(jié)論更具適用性。蘇州大市范圍內(nèi)的社區(qū)賦權(quán)政策是統(tǒng)一的，之所以在不同社區(qū)的側(cè)重點不同，這取決于權(quán)利結(jié)構(gòu)在不同社區(qū)配置上本身存在的細(xì)微差異。社區(qū)賦權(quán)政策的落實使得這種細(xì)微差異不斷累積以致成為我們觀察到的現(xiàn)象。其實，無論賦權(quán)是側(cè)重對業(yè)委會還是側(cè)重對社區(qū)社會組織，都意味著社區(qū)兩委之外的組織和個人具有了更多權(quán)利，也都符合經(jīng)典的社區(qū)賦權(quán)的概念。其次，社區(qū)信任、社區(qū)結(jié)社和社區(qū)參與在每個社區(qū)都有自己存在的狀態(tài)，且其本身也會對社區(qū)賦權(quán)政策的落實產(chǎn)生影響，但因3個社區(qū)在這些方面情況相近，所以這種影響基本也是可控制的。因此，只需探討社區(qū)賦權(quán)政策的落實對這四個方面產(chǎn)生的影響，通過對3個社區(qū)的社區(qū)賦權(quán)過程和社區(qū)治理實踐的歷時性分析研究，發(fā)現(xiàn)其中存在的因果關(guān)聯(lián)。

四、案例呈現(xiàn)與分析

(一)OD社區(qū)：以社區(qū)社會組織為主要對象的社區(qū)賦權(quán)

OD社區(qū)一直以來都非常注重對社區(qū)社會組織的培育，如該社區(qū)螢火蟲服務(wù)中心的成立最早就源于2015年在云南山區(qū)某小學(xué)的一次志愿者夏令營活動。因此，OD社區(qū)社會組織的發(fā)展本身具備一定的基礎(chǔ)，而從2016年開始的社區(qū)賦權(quán)，授權(quán)社區(qū)社會組織參與社區(qū)公共事務(wù)的共同決策，給予社區(qū)社會組織相應(yīng)的發(fā)展空間，(23)程秀英、孫柏瑛：《社會資本視角下社區(qū)治理中的制度設(shè)計再思考》。就使其真正開始有能力參與到社區(qū)社會治理之中。

表2展示了OD社區(qū)的社會組織被賦權(quán)的過程。其實，OD社區(qū)的社會組織之所以得到如此的重視，跟社區(qū)主任不無關(guān)系。OD社區(qū)湯書記是專業(yè)社工出身，在訪談過程中我們就發(fā)現(xiàn)她特別注重發(fā)揮社區(qū)社會組織在社區(qū)治理中的作用。

表2 OD社區(qū)社會組織的賦權(quán)過程

“我在做社區(qū)時就發(fā)現(xiàn)每個社團(tuán)自身的一個特質(zhì)非常重要。有些它不具備全面的特質(zhì)。它在社區(qū)的互動會影響整個社區(qū)的秩序。我們給它成立理事會、建立品牌，讓它們有什么事情自己去協(xié)商。后來我讓它們?nèi)⒓游覀兩鐓^(qū)治理的一個前端。這個能力是一步一步來培養(yǎng)的。因為社區(qū)里面社區(qū)組織都只是社區(qū)治理的一部分，但不是全部。還有業(yè)委會啊、物業(yè)公司呀，想大家一起來建立社區(qū)。想黨如何把各個社團(tuán)聯(lián)系起來，我們就一直在做結(jié)構(gòu)的調(diào)整?！?湯書記，20200115b)

在社區(qū)的重點推動之下，OD社區(qū)里的社會組織無論在人數(shù)規(guī)模還是能力水平上都有了很大提升。到2019年底，社區(qū)有社會組織16個，成員超過500人，他們在社區(qū)社會治理過程中發(fā)揮了非常關(guān)鍵的作用。主要表現(xiàn)在：一是承擔(dān)社區(qū)巡查、督查任務(wù)。OD社區(qū)巡查員全部由社區(qū)里的8個社區(qū)社會組織承擔(dān)，(24)有3個社區(qū)舞蹈隊、軍鼓隊、乒乓球社團(tuán)、桌球社團(tuán)、喜洋洋社團(tuán)(廣場舞)等。每月對小區(qū)巡查兩次，每次通過“紅色管家”將巡查情況向社區(qū)反映，由社區(qū)、物業(yè)和業(yè)委會分別認(rèn)領(lǐng)屬于自己的事務(wù)，之后巡查員再次對落實情況進(jìn)行核查。二是對接社區(qū)項目、提供社區(qū)服務(wù)。據(jù)湯書記介紹，2019年OD社區(qū)發(fā)包給社區(qū)社會組織的項目金額總計約12萬元，以前甚至更多。像垃圾分類、社工能力培育、老年人關(guān)懷和家庭教育等項目基本都是由本社區(qū)的社會組織提供，社區(qū)在發(fā)包服務(wù)項目時也更偏向于讓自己社區(qū)的社會組織承接。三是撬動社會資源帶動社區(qū)發(fā)展。這是一般的社區(qū)社會組織難以做到的，也是OD社區(qū)社會組織能力超強的一個體現(xiàn)。如螢火蟲服務(wù)中心的發(fā)展范圍雖然已經(jīng)超出了OD社區(qū)，但它跟社區(qū)的聯(lián)系還是非常緊密。除此之外，社區(qū)其他社會組織也能吸引到其他社區(qū)的志愿者來OD社區(qū)參與志愿活動。

“300多個家庭參加我們的(社區(qū)服務(wù)活動)，還有6個黨支部參與，帶動了9家企業(yè)。所以能撬動社會資源，一是教育方面，二是帶動了社區(qū)志愿的氛圍。”(湯書記，20200115b)

在總結(jié)歸納了社區(qū)社會組織在社區(qū)治理中的作用之后，再來看以社區(qū)社會組織為主要對象的社區(qū)賦權(quán)如何推動社區(qū)社會組織的壯大并促進(jìn)社區(qū)治理的發(fā)展。顯而易見，OD社區(qū)能發(fā)展如此規(guī)模的社區(qū)社會組織并且積極參與社區(qū)治理，歸根結(jié)底在于OD社區(qū)居民具有強烈的結(jié)社意識和參與意識。我們觀察到OD社區(qū)對社區(qū)社會組織的賦權(quán)直接地促進(jìn)了居民結(jié)社意識和參與意識的強化，并且在這個時候居民結(jié)社和參與是相輔相成的。與OD社區(qū)有關(guān)系的一些企業(yè)或單位常會把一些臨時性“私活”交給OD社區(qū)，(例如去做一個會議錄音，就有20元報酬。)社區(qū)在分配這些“私活”時都會交給社區(qū)社會組織，如果居民想要去做這些“私活”就必須加入一個組織。當(dāng)然還有些居民加入社區(qū)組織是因為能實現(xiàn)自身價值。

“我考慮的我就是怎么樣把更多的資源給他們。我可以賦權(quán)，我要在精神給他們肯定。要讓他們有足夠的存在的價值。其實我們社區(qū)里面的人有些不缺錢，有時他們出于交往或資源互換的需求，那么社團(tuán)可以滿足他們?！?湯書記，20200115b)

社區(qū)社會組也有擴大自身規(guī)模的動力，因為社區(qū)會利用自身資源對社區(qū)社會組織采取多方面的激勵措施，例如每年度頒發(fā)給社區(qū)社會組織的“最佳組織獎”。而在考評中最重要的指標(biāo)就是志愿者人數(shù)，所以每個社區(qū)組織的領(lǐng)袖會想方設(shè)法去招募志愿者。正是在這種多重作用之下，OD社區(qū)居民的結(jié)社程度就不斷得到提升。而社區(qū)居民加入社區(qū)社會組織之后，他們對社區(qū)事務(wù)的參與程度同時也提高了。一方面，社區(qū)組織提供了具體的參與渠道，包括參與社區(qū)巡查和社區(qū)服務(wù)項目等；另一方面，社區(qū)社會組織框架下的參與也更加規(guī)范化和常態(tài)化。因此，在OD社區(qū)居民的社區(qū)參與和社區(qū)結(jié)社活動是相互促進(jìn)的，在特定賦權(quán)背景下，要參與社區(qū)治理就必須加入社區(qū)組織，而較高的組織化程度又能保障參與的真實有效性。

除此之外，OD社區(qū)之所以能夠維持較好的治理秩序，也源自社區(qū)內(nèi)部不同治理主體之間的配合性行動，這體現(xiàn)了他們之間相互信任的關(guān)系。其實，OD社區(qū)內(nèi)部治理主體之間這種相互信任關(guān)系的形成跟社區(qū)賦權(quán)也是不無關(guān)系的。信任是施信者以承擔(dān)風(fēng)險為代價，克服復(fù)雜性和不確定性后對受信者的接納和授權(quán)。所以賦權(quán)本身隱含著一種信任，例如，社區(qū)將為民服務(wù)項目交給社區(qū)社會組織去做，就是對社區(qū)社會組織的信任。對于社區(qū)社會組織的內(nèi)部事務(wù)及其之間的糾紛，社區(qū)也充分賦權(quán)讓其自行協(xié)調(diào)處理，這是對其能力的信任。

“但是目前我們喜歡用自己孵化的社會組織，因為他們跟老百姓有聯(lián)接，外來的社會組織到社區(qū)還要重新來跟老百姓聯(lián)接，像一個項目一年都不到。”(湯書記，20200115b)

“現(xiàn)在就形成了他們自己去相互協(xié)調(diào)(的局面)，然后我們就搭建平臺，讓他們自己去商量一些機制。要相信他們有這個協(xié)商能力。我們要保持這個價值中立。”(湯書記，20200115b)

因為信任本來就是相互的，社區(qū)對社區(qū)社會組織及物業(yè)、業(yè)委會的賦權(quán)和信任，毫無疑問會促進(jìn)和增加它們之間的交流，這樣就有助于消除誤會和隔閡，久而久之他們也會更加信任社區(qū)，當(dāng)然也會更加配合社區(qū)層面的集體行動。

(二)HJHY社區(qū)：以業(yè)委會為主要對象的社區(qū)賦權(quán)

在HJHY社區(qū)的調(diào)研過程中，我們發(fā)現(xiàn)社區(qū)的業(yè)委會在社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)中占有重要地位，業(yè)委會以代表社區(qū)自治力量身份自居，在社區(qū)治理活動中獨立行動而且非常活躍，我們將HJHY社區(qū)的賦權(quán)認(rèn)定為是以社區(qū)業(yè)委會為主要對象的賦權(quán)。那么，HJHY社區(qū)業(yè)委會的賦權(quán)如何實現(xiàn)，可以從以下幾個環(huán)節(jié)來分析。

第一，在居民入住社區(qū)的第一時間，業(yè)委會就依法成立了。當(dāng)時的籌備組做了大量的宣傳和動員工作，使業(yè)委會得到了絕大多數(shù)居民的認(rèn)可，因此它在一開始就具備了比較好的群眾基礎(chǔ)，居民大都配合其行動。加之，業(yè)委會以社區(qū)自治力量代表自居，這使其對后來成立的社區(qū)組織的政治功能就有吸納作用，因而能夠發(fā)展成為兩委之外的社區(qū)權(quán)力中心。第二，業(yè)委會自成立起就與物業(yè)公司產(chǎn)生了矛盾。社區(qū)成立不久時，多數(shù)居民都對物業(yè)公司的服務(wù)不滿意，當(dāng)時就由業(yè)委會出面組織征求了小區(qū)2/3以上業(yè)主同意，想換掉當(dāng)前的物業(yè)公司。但是物業(yè)公司不認(rèn)可這個表決結(jié)果，(25)業(yè)委會征集居民意見更換社區(qū)物業(yè)公司時候，有一部分居民是聯(lián)系不到的，業(yè)委會通過發(fā)信息、郵件、信函做到了告知，雖然沒有得到回應(yīng)，但是從法律上來說，這部分屬于默許同意票，但對此物業(yè)公司不予認(rèn)可。所以拒絕撤出。業(yè)委會和物業(yè)公司的矛盾因此而產(chǎn)生，從2016年開始到我們的調(diào)研結(jié)束，這一矛盾先后經(jīng)由社區(qū)、街道和區(qū)政府相關(guān)部門出面調(diào)解，但都沒有結(jié)果，雙方也都不愿妥協(xié)，最后訴諸法庭，截至目前區(qū)法院尚未做出最后判定。

所以，業(yè)委會是在與物業(yè)公司的“斗爭”中壯大起來的，在此過程中業(yè)委會完全突破了社區(qū)這一活動范圍，與街道、區(qū)政府部門、媒體以及法院直接“打交道"，這大大增強了它的影響力。而且，為了適應(yīng)這種“斗爭”的需要，業(yè)務(wù)會內(nèi)部陣容也在不斷變得強大，現(xiàn)在它內(nèi)部成員就有專業(yè)律師、會計等。所以，最后它發(fā)展成為了一支連社區(qū)兩委都不敢忽視的力量。

“業(yè)委會在法律上是完全獨立，完全具備民事行為能力，業(yè)委會的人法律意識很強，比較強硬，就算是社區(qū)，他們也要告。我們不會拉偏架、不會說幫誰。但如果我們哪里做得不合法，說不準(zhǔn)哪天他們拿個起訴書就過來了。”(郭主任，20200116b)

在這里，從表面上看來HJHY社區(qū)業(yè)委會的賦權(quán)過程好像跟社區(qū)兩委沒有直接關(guān)聯(lián)，但實際上，業(yè)委會之所以有如此大的能量跟社區(qū)兩委的默許和認(rèn)可是分不開的。因為從我們觀察到的情況來看，蘇州很多社區(qū)都會試圖在業(yè)委會里面發(fā)展黨員，比如上述的OD社區(qū)，而在HJHY社區(qū)不存在這種現(xiàn)象。所以，XHJY社區(qū)業(yè)委會發(fā)展成強大的自治力量，也是社區(qū)賦權(quán)政策的產(chǎn)物。

HJHY社區(qū)當(dāng)前面臨的最大的問題就是治理過程中的“內(nèi)耗”現(xiàn)象。而其根源就在于業(yè)委會與物業(yè)公司的矛盾，物業(yè)公司因為常年要應(yīng)付業(yè)委會，所以其服務(wù)水平也就不斷下降，招致越來越多居民的不滿。社區(qū)居民對于是否換掉物業(yè)公司分為支持派和反對派，以業(yè)委會為代表的大部分居民支持換掉物業(yè)公司，但也有一部分居民認(rèn)為這家物業(yè)也不是那么差，(26)這部分居民經(jīng)歷過物業(yè)越換越差的情況，所以對當(dāng)前社區(qū)物業(yè)是認(rèn)可的。所以反對這一做法。這兩派之間的斗爭一直沒有消停，期間反對派還曾起訴過業(yè)委會。(27)反對派最開始是反對業(yè)委會換掉物業(yè)，起訴事由主要是質(zhì)疑業(yè)委會成立時的跑樓和計票合法性問題，以及業(yè)委會對公共收益的分配問題。但因為業(yè)委會拿出了證據(jù)，所以反對派敗訴了。對于社區(qū)兩委而言，一方面他們一直努力在調(diào)解業(yè)委會和物業(yè)公司，以及業(yè)委會和反對派的矛盾，雖然調(diào)解效果一直不好，但這畢竟屬于他們管轄范圍，跟他們關(guān)系密切。另一方面，在社區(qū)業(yè)委會如此強勢的局面之下，社區(qū)兩委的工作也都是比較謹(jǐn)小慎微的。所以，正是在社區(qū)多方力量的作用之下，出現(xiàn)我們所說的“內(nèi)耗”，大家常年處在這種“拉鋸戰(zhàn)”中，消耗了大量精力和社區(qū)資源。

我們再來看以業(yè)委會為主要對象的賦權(quán)是如何最終導(dǎo)致社區(qū)治理的內(nèi)耗現(xiàn)象的。首先，對業(yè)委會的賦權(quán)毫無疑問強化了業(yè)委會參與和表達(dá)的意愿，而且業(yè)委會在拉票、跑樓的過程中積極發(fā)動居民參與表達(dá)，激發(fā)了居民的參與意識。但是，客觀來看，業(yè)委會的參與行為明顯表現(xiàn)得有些偏激。比如，在更換物業(yè)公司這件事情上，業(yè)委會在實質(zhì)上確實沒有得到絕大多數(shù)居民的同意，而且社區(qū)工作人員也表示物業(yè)公司的服務(wù)實際上談不上很差。部分居民偏激的表達(dá)方式，顯然無助于問題的解決，這也導(dǎo)致了雙方矛盾的進(jìn)一步激化。

其次，這種賦權(quán)也加劇了社區(qū)內(nèi)部的不信任。社區(qū)居委會是傳統(tǒng)的社區(qū)自治的代表組織，但是這一地位受到業(yè)委會挑戰(zhàn)，HJHY社區(qū)業(yè)委會以社區(qū)自治力量自居，排斥社區(qū)兩委的介入，致力于發(fā)揮社區(qū)自治功能，其實也是對社區(qū)兩委不信任的表現(xiàn)，社區(qū)對于業(yè)委會也不敢招惹。這就是業(yè)委會和社區(qū)兩委之間的不信任。而且，業(yè)委會的過激表達(dá)也引起了一部分居民的反感，他們認(rèn)為自己“被代表”了，所以就聯(lián)合起來反對業(yè)委會。這顯示著業(yè)委會及其代表的居民和其他居民之間的不信任。而業(yè)委會和物業(yè)之間的不信任更是從一開始就存在，并且已經(jīng)發(fā)展到了尖銳對立的程度。

最后，這種社區(qū)賦權(quán)狀態(tài)也無助于社區(qū)結(jié)社和社區(qū)社會組織的發(fā)展。一方面，HJHY社區(qū)內(nèi)部存在過激參與、不信任關(guān)系和內(nèi)耗現(xiàn)象，它所組成的社區(qū)治理生態(tài)本身不利于社區(qū)結(jié)社關(guān)系的形成。另一方面，業(yè)委會的強勢存在，吸納了社區(qū)大部分的民意表達(dá)，這同時也就擠壓了其他社區(qū)社會組織的發(fā)展空間。所以我們發(fā)現(xiàn)，HJHY社區(qū)里面的社區(qū)社會組織是3個社區(qū)里面最不發(fā)達(dá)的。

(三) XHY社區(qū)：以個體居民為主要對象的社區(qū)賦權(quán)

我們認(rèn)為XHY社區(qū)的賦權(quán)是以個體居民為主要對象的賦權(quán)，不代表XHY社區(qū)沒有社區(qū)社會組織以及業(yè)委會這些社區(qū)組織的存在，其實整個蘇州市范圍內(nèi)小區(qū)里面的組織設(shè)置基本差不多。只是從我們了解到的情況來看，XHY社區(qū)在社區(qū)賦權(quán)政策落實之后，居民權(quán)利的增加和表達(dá)大都是以個體化的方式呈現(xiàn)出來的，這是XHY社區(qū)的賦權(quán)與OD社區(qū)和HJHY社區(qū)最大的區(qū)別。當(dāng)然，XHY社區(qū)這種賦權(quán)形態(tài)的形成和發(fā)展與社區(qū)早期的治理現(xiàn)狀也有關(guān)。

XHY社區(qū)是一個老小區(qū)，其中各類興趣社團(tuán)比較多，但是無論是在社區(qū)賦權(quán)政策落實之前還是之后，這些社團(tuán)都沒有真正有效地參與到社區(qū)治理中來。2016年以前，XHY社區(qū)居民對社區(qū)的參與都是“原子化”的，在社區(qū)賦權(quán)政策落實之后，社區(qū)居民的參與頻率雖然提高了，但是這種原子化的參與方式并未改變，反而因為居民權(quán)利的增加以及在反復(fù)的參與實踐中得到了強化。XHY社區(qū)個體化的賦權(quán)過程主要表現(xiàn)在兩方面，第一，通過社區(qū)日常工作引導(dǎo)居民加入到社區(qū)治理中。隨著社區(qū)事務(wù)越來越繁雜，社區(qū)也意識到應(yīng)該賦予社區(qū)居民更多的權(quán)利，使其成為社區(qū)治理中的可靠力量。比如在平時工作中主動搜集社區(qū)居民信息，挖掘和吸納潛在的治理力量。第二，以制度化形式對社區(qū)居民進(jìn)行賦權(quán)增能。在這方面XHY做的比較好的有“四議兩公開”(28)四議：居民提議，社區(qū)兩委商議，黨員大會審議，居民代表大會決議。兩公開：決議公開，后續(xù)的行動過程、結(jié)果公開。和“黨群議事廳”(29)這是一個常態(tài)化的陣地建設(shè)，將平日人員聚集比較多的供大家休閑娛樂的亭子建設(shè)為一個意見表達(dá)的場所，大家可以在這里對小區(qū)各種事物發(fā)表意見看法。，居民通過這些制度安排履行社區(qū)治理權(quán)利。除此之外，在這期間XHY社區(qū)為了提升居民在社區(qū)治理過程中的能力水平和權(quán)利意識，有針對性地組織開展了“厲害了我的居民”(30)社區(qū)發(fā)動的一個旨在提高居民參與能力的項目。項目，該項目采用服務(wù)外包方式，吸引了大量居民的參與。

“只要社區(qū)能挖掘到的、能發(fā)動起來的，都盡量拉攏過來，增加居民對我們的了解，社區(qū)自治要靠居民嘛，因為光靠我們的社工不可能把小區(qū)管理得很好?！?辛?xí)洠?0191213a)

在這種以個體居民為側(cè)重點的賦權(quán)模式下，XHY社區(qū)的治理秩序也有其明顯的特征。從多方搜集到的資料來看，基本可以判斷XHY社區(qū)的治理效率是3個社區(qū)里面相對較低的。這種低效率最明顯的就體現(xiàn)在最近的一次小區(qū)改造中。XHY社區(qū)于2002年成立，是一個典型的老小區(qū)，其中很多配套設(shè)施都比較老舊。2016年在區(qū)和街道的統(tǒng)籌下，XHY社區(qū)被納入老小區(qū)改造規(guī)劃中，但是改造并沒有順利開展。主要是遭到了一些居民的反對，由于包括路面、墻面以及水、電線路等的改造工程量較大，所以這些居民認(rèn)為改造給他們帶來了極大不便。當(dāng)時社區(qū)兩委、業(yè)委會等對這些居民做了大量工作，但仍有十幾戶居民的工作始終無法做通。直到2018年，最后一批居民才同意改造，相關(guān)工作才得以順利展開，而同批次的其他老小區(qū)早已完成了改造。

其實，XHY社區(qū)出現(xiàn)這種治理局面，跟它社區(qū)賦權(quán)的側(cè)重點也是密切相關(guān)的，這里仍然可以從社區(qū)結(jié)社、社區(qū)參與和社區(qū)信任這三個方面來分析。首先，在社區(qū)的引導(dǎo)和帶動之下，XHY社區(qū)居民對于社區(qū)事務(wù)的參與程度有了很大的提升，包括參與社區(qū)事務(wù)協(xié)商和社區(qū)志愿服務(wù)。另外，就是參與社區(qū)協(xié)商治理，例如參與社區(qū)每半年一次的“居民意見征集會”，在最近的一次(2019年12月)會上，就有50多位居民代表參加，他們提出了大量的問題和建議。據(jù)了解，XHY社區(qū)“居民意見征集會”從前幾年開始舉辦，如今參與的人數(shù)正在逐年增加。

“他們(居民)就是熱心公益，像我們小區(qū)各個方面的治理啊，包括環(huán)境衛(wèi)生大掃除，他們都不亞于黨員的這個參與度。我們居民和黨員的素質(zhì)都很高?！?辛?xí)洠?0191213a)

“我們活動很頻繁，會有一些很積極的人。在我們進(jìn)小區(qū)做活動的時候，居民看到會詢問，了解情況之后會想自愿加入，這就有了新成員的加入。”(李社工，20191213b)

其次，這種以個體化為主的賦權(quán)方式雖然推動了居民對社區(qū)事務(wù)的參與，但是我們看到這種參與都是一種原子化的參與，它對社區(qū)的結(jié)社和組織化并沒有產(chǎn)生有效的影響。這種賦權(quán)方式自始至終都是以社區(qū)為核心直接對接個體化的居民的，不像OD社區(qū)利用已有社區(qū)社會組織進(jìn)行賦權(quán)，所以XHY社區(qū)的社會組織也并未因社區(qū)賦權(quán)而出現(xiàn)組織形式的強化或者功能的延伸。因此，這種賦權(quán)方式雖然增加了作為單個居民的權(quán)利，但是由于缺乏有效的組織方式，導(dǎo)致一方面使得單個居民增加的權(quán)利本身更難以統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，這樣無疑會增加社區(qū)治理的交易成本，不利于提高治理效率；另一方面也使得作為整體的社區(qū)居民的權(quán)利并沒有增強，這顯然不符合社區(qū)賦權(quán)政策的初衷。

最后，社區(qū)信任也是這個作用過程中的重要因素。前面我們提到過，賦權(quán)本身意味著一種信任，其實，XHY社區(qū)對單個居民的賦權(quán)確實增加了社區(qū)跟居民之間的信任程度。而且，這種信任在居民與社區(qū)的互動中甚至?xí)玫郊訌?。但是因為這種個體化的賦權(quán)方式無助于居民之間信任關(guān)系的培育，反而對居民單獨行動和表達(dá)有強化作用，這也是我們在XHY社區(qū)中觀察到的特別之處。

“把整體環(huán)境衛(wèi)生提升上去，這是我們今年的工作重點。然后我們是怎么發(fā)動的話，怎么發(fā)動，互相信任，居民信任我們社區(qū)，我們信任居民。”(賀主任，20191211a)

“譬如說我每次有什么活動，我如果單獨跟這個人(居民)說了，那不行，那(其他居民)真要吵翻天了，你怎么光告訴他、不告訴我，怎么不通知我來。”(辛?xí)洠?0191213a)

所以在低度的信任關(guān)系之下，居民之間自發(fā)的橫向聯(lián)系比較脆弱。以致只要脫離了社區(qū)的組織管理，社區(qū)居民與居民之間在社區(qū)治理范疇很難達(dá)成統(tǒng)一行動。這從XHY社區(qū)的墻體滲水事件中就可以得到反映，小區(qū)第3幢墻體滲水現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，雖經(jīng)居民多方催促和投訴，施工時間卻一拖再拖。但即便在矛盾最為尖銳的2015—2017年間，相關(guān)居民都未出現(xiàn)集體化的表達(dá)和施壓行為。

五、討論和結(jié)論

以上對3個社區(qū)的3種不同的賦權(quán)方式實質(zhì)上都是對社區(qū)居民的賦權(quán)，但是為什么不同的賦權(quán)行為最后會給社區(qū)治理帶來明顯的差異，接下來進(jìn)行比較分析(見表3)。

表3 3個社區(qū)賦權(quán)行為、社區(qū)參與、社區(qū)結(jié)社、社區(qū)信任和社區(qū)治理狀況

HJHY社區(qū)和OD社區(qū)的賦權(quán)都是組織為載體的，而它們對社區(qū)治理的影響也截然不同。首先來看HJHY社區(qū)的情況，因為業(yè)委會代表的是社區(qū)內(nèi)全體業(yè)主，它具備完全的民事行為能力，它的產(chǎn)生和運行完全獨立于社區(qū)兩委，不受其約束。因此，它在社區(qū)賦權(quán)的背景之下，如果被特定敏感事件激發(fā)，就會形成權(quán)力的聚集和膨脹，做出過激的行為，同時擠占和壓縮其他社區(qū)組織的權(quán)利空間。此時若社區(qū)兩委不能及時發(fā)揮作用的話，業(yè)委會甚至?xí)l(fā)展到吸納一部分的民意表達(dá)，挑戰(zhàn)社區(qū)居委會的自治地位，破壞原有的社區(qū)治理生態(tài)，造成社區(qū)內(nèi)部關(guān)系的緊張，整個社區(qū)治理就基本成了一種“內(nèi)耗”，社區(qū)治理是低效或無效的。正如有學(xué)者所指出的，如果社區(qū)自治難以調(diào)動居民的主動性，一旦有能力強、資源豐富的“草根精英”投入行動，組織的決策權(quán)將會輕易地轉(zhuǎn)移到他們身上，自治變成少數(shù)人的事業(yè)，帶來少數(shù)人組成的聯(lián)盟，易成為另一種寡頭控制方式。(31)郭圣莉、吳海紅、劉永亮：《業(yè)主集體行動視角下的社區(qū)強人治理——基于業(yè)主委員會的多案例研究》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》2017年第11期。OD社區(qū)對社區(qū)社會組織的賦權(quán)則顯然不同，因為社區(qū)社會組織本身是在社區(qū)兩委的支持和培育下發(fā)展起來的，所以它們本能地與社區(qū)兩委保持著較多的互動和聯(lián)系，它們的參與是在社區(qū)治理權(quán)力架構(gòu)下的自主參與。其次，它們數(shù)量眾多但相互具有一定的異質(zhì)性，在功能上實現(xiàn)差異化發(fā)展，因此在社區(qū)范圍內(nèi)基本維持著良性的競爭關(guān)系。這樣就滿足建構(gòu)良好社區(qū)秩序、提高社區(qū)生活質(zhì)量的現(xiàn)實需求(32)李培志：《引導(dǎo)與自覺:城市社區(qū)社會組織參與社區(qū)治理的路徑分析》，《中州學(xué)刊》2019年第6期。，社區(qū)治理也是比較有效的。XHY社區(qū)個體化形式的賦權(quán)最直接后果就是導(dǎo)致了社區(qū)參與的原子化。沒有將居民參與社區(qū)治理與參與社區(qū)社團(tuán)組織有效銜接與結(jié)合，這在一定程度上弱化了社區(qū)社會組織形成和發(fā)展的基礎(chǔ)。社區(qū)社會組織不活躍就不利于在社區(qū)內(nèi)部建立密集的橫向聯(lián)系，居民之間的信任程度較低。當(dāng)社會趨向于原子化時，分裂的社會中彌漫著個人利益至上的氣息，難以形成社會治理過程中制定規(guī)范所需的共識性認(rèn)同。(33)王亞婷、孔繁斌：《用共同體理論重構(gòu)社會治理話語體系》，《河南社會科學(xué)》2019年第3期。因此，原子化參與背后是居民之間共識的缺乏，這大大增加了社區(qū)治理的成本，社區(qū)治理的效率自然也就不高。

文章對社區(qū)賦權(quán)是否必然會帶來社區(qū)治理效能的提升這個問題做了驗證和討論。研究結(jié)果部分證實了我們前面提出的假設(shè)，首先，社區(qū)賦權(quán)對于社區(qū)治理秩序具有顯著的影響，但是社區(qū)賦權(quán)行為并不必然帶來社區(qū)治理效能的提升，這要取決于社區(qū)賦權(quán)的具體組織方式。以社區(qū)社會組織為主的社區(qū)賦權(quán)，有助于推動社區(qū)眾多小型公共項目路的落地，集聚社會資源促進(jìn)社區(qū)發(fā)展，以此推動了社區(qū)治理的效能的提升，但是以業(yè)委會和個體居民為主的賦權(quán)行為則并沒有帶來治理效率的提高，案例表明過于強大的業(yè)委會最終使得自身深陷利益糾葛的泥潭中，帶來社區(qū)治理的內(nèi)耗，而原子化的賦權(quán)方式使得居民更加關(guān)注個人行動，產(chǎn)生集體行動的困境，所以這些都沒能有效推動社區(qū)治理效能的提升。其次，社區(qū)賦權(quán)對社區(qū)治理的影響并不是直接產(chǎn)生的，而是通過影響社區(qū)居民的社區(qū)參與、社區(qū)結(jié)社和社區(qū)信任來對社區(qū)治理過程發(fā)生作用的。在這個過程中，社區(qū)參與、社區(qū)結(jié)社和社區(qū)信任三者相互影響，共同決定了社區(qū)治理的有效程度。

這一研究發(fā)現(xiàn)對當(dāng)前社區(qū)賦權(quán)政策的建構(gòu)和落實具有重要的啟發(fā)。第一，社區(qū)賦權(quán)作為破解社區(qū)治理難題，提升社區(qū)治理效能的政策安排，如果落實不好的話，非但無益于社區(qū)治理的提效，反而可能引發(fā)更多的問題。第二，社區(qū)賦權(quán)不是要將社區(qū)原有的權(quán)力結(jié)構(gòu)拆散重組，一定程度上，有效的賦權(quán)還必須借助社區(qū)原有的權(quán)力結(jié)構(gòu)，特別是要借助社區(qū)兩委的作用，社區(qū)賦權(quán)的過程必須與社區(qū)兩委對社區(qū)其他組織長期能力培育和有序放權(quán)的過程相結(jié)合。第三，社區(qū)賦權(quán)本身不是政策目標(biāo)，它也不能直接帶來治理效能的提升，在社區(qū)賦權(quán)過程中要注重利用社區(qū)賦權(quán)引導(dǎo)居民進(jìn)行有序的社區(qū)參與、自發(fā)自主地組織結(jié)社以及建立相互信任的關(guān)系。

由于種種原因，本研究還有很多不足之處，一方面，我們從調(diào)研中發(fā)現(xiàn)了社區(qū)賦權(quán)的三種不同實踐，并對每一種做了具體討論和分析，但這不代表除此之外沒有了其他方式，在此我們留下了一定的空間。另一方面，我們驗證了社區(qū)賦權(quán)是通過首先作用于居民的社區(qū)參與、結(jié)社和相互信任行為，進(jìn)而影響社區(qū)治理的效果的。需要指出的是，我們?nèi)匀徊桓掖_定這三個要素囊括了這個過程“黑箱”中的所有要素?？偠灾谶@兩方面可能都存在未被發(fā)現(xiàn)的領(lǐng)域，但這與我們的研究過程和結(jié)論都不沖突，因此，我們可以把它作為未來研究的方向。