張西恒

(上海政法學院 法律學院，上海 201701)

提要： 矛盾糾紛多元化解是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，但面臨碎片化困境，忽視糾紛化解機制發(fā)展的階段性、層次性、體系性、地方性，各自為政，缺乏配合，重復設立，職能交叉，供求錯位，當事人無所適從。其成因主要在于，社會轉(zhuǎn)型使得部分糾紛解決機制面臨合法性危機，陷入權(quán)力和資源貧困化處境，引發(fā)無序競爭，而以司法為中心、由法院主導多元化糾紛解決機制建設的司法推動模式，與以立法為中心、強調(diào)立法保障的立法推動模式又應對乏力。因此，需要充分結(jié)合具有中國特色的司法行政部門統(tǒng)籌指導模式，遵循整合(以解紛功能為基礎的組織重建)、協(xié)調(diào)(以人民為中心的一站式解紛服務提供)、集約(以提高使用效能為導向的資源共享)、融合(以治理體系與治理能力現(xiàn)代化為目標的功能深化)的宏觀邏輯來構(gòu)建多元糾紛化解一體化平臺，并探索建立保密機制、疑難復雜案件審評機制、多層次糾紛解決條款效力認定機制。多元糾紛化解一體化平臺立足于實現(xiàn)糾紛化解的整體性價值，有助于提升糾紛治理的專業(yè)化、社會化、智能化、法治化水平。

如何構(gòu)建科學、便民、高效、智慧的糾紛解決機制體系是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中無法回避的難題，也是當今世界各國制度競爭的重要方面。2021年4月28日《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》明確提出“健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)矛盾糾紛一站式、多元化解決機制”。但頗為棘手的是，糾紛解決碎片化似乎與多元化相伴而生，矛盾糾紛多元化解不僅沒有產(chǎn)生集腋成裘的規(guī)模優(yōu)勢，反而致使調(diào)解與訴訟“兩張皮”，當事人在不同糾紛解決機制之間來回奔波，困頓不已。因此，厘清“碎片化”困境及其成因，探索破解之道，成為堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，全面建設現(xiàn)代化糾紛解決體系的必然選擇。

一、糾紛解決的碎片化

自21世紀初，因社會轉(zhuǎn)型等因素所致的社會矛盾糾紛的頻發(fā)與復雜化日趨明顯。作為回應，融合和解、調(diào)解、仲裁、公證、行政裁決、行政復議、訴訟等多種糾紛化解機制，并試圖形成有機銜接、相互配合的解紛體系等相關探索，不僅為公眾提供了更多的權(quán)利救濟選擇，也為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻了應有的智慧[1]。然而，與多樣性相伴而生的碎片化問題也逐步顯現(xiàn)，嚴重制約了糾紛化解效果的發(fā)揮，糾紛解決體系失衡[2]。碎片化體現(xiàn)在認知與實踐兩個層次，二者相互影響。

(一)實踐層次的碎片化

具體而言，主要包括：一是轉(zhuǎn)嫁問題?；趯我焕婊虿块T利益的追逐，解紛組織有時會轉(zhuǎn)嫁自身職責，例如“屬地管理”的泛濫化，一些地方和部門以“屬地管理”為由，把一些自己職責范圍內(nèi)的、風險大的、棘手的糾紛預防與化解工作推給基層，“壓擔子”“甩包袱”，把分內(nèi)工作、應擔責任向下傳導[3]。二是目標沖突。解紛組織有時會在目標設置上存在沖突，如公安機關打擊犯罪指標考核與調(diào)解組織追求當事人關系修復、化解社會矛盾之間存在沖突的可能。當然，目標沖突往往還會導致相關項目設立與運作的沖突。三是重復設立。一些地區(qū)、行業(yè)、組織不考慮自己的比較優(yōu)勢，盡力想搞“大而全”“小而全”，相應解紛組織突擊上馬，重復設立，資源浪費。四是缺乏溝通。解紛組織林立，但交流合作和信息共享機制不暢，各管各的事，案件移送制度落實不到位，缺乏應有的配合。五是公眾困惑。有些地方解紛組織雖頻繁設立，但由于規(guī)劃不合理，職能交叉，或宣傳不到位，公眾“無法獲得恰當?shù)姆?，或?qū)Φ玫降姆崭械嚼Щ螅３２恢廊ツ睦铽@得恰當?shù)墓卜铡盵4]12。六是方法固化。不考慮外在環(huán)境與社會需求的變化，過度依賴容易獲得的或固有的解紛模式，從而導致供求錯位[5]。

(二)認知層次的碎片化

與實踐層次的碎片化相比，認知層次的碎片化更加隱秘，往往容易被人忽視。細致剖析，具體而言，主要包括：一是將同一視為統(tǒng)一。為避免糾紛解決體系混亂①，不少地區(qū)試圖通過集權(quán)展開所謂“一體化”管理，表現(xiàn)為統(tǒng)一理念、統(tǒng)一程序、統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一標識等，換言之，一切都要求“整齊劃一”。然而，事實上，此舉是對統(tǒng)一的誤解，將同一視為統(tǒng)一，忽略不同解紛機制本身的特性和不同地區(qū)的具體差異。二是將全面等同于全部、同時或平均。誠然，糾紛類型的紛繁復雜以及社會需求的日益多元[6]，需要全面發(fā)展各種糾紛解決機制。但全面發(fā)展并不等于全部設立。在實踐中，很多地區(qū)為了完成解紛體系建設的任務與考核，片面理解全面發(fā)展的內(nèi)涵，追求所有領域、所有部門都要設立調(diào)解組織，抑或不充分考慮地區(qū)差異，要求全部學習某一試點經(jīng)驗或創(chuàng)新做法，致使很多設立后幾乎很難產(chǎn)生實效的“僵尸”調(diào)解組織層出不窮。或者，強調(diào)各種解紛機制齊頭并進，要求各個領域各種機制統(tǒng)統(tǒng)具備、樣樣精進。究其實質(zhì)，就是將全面發(fā)展等同于同時發(fā)展，忽略了解紛機制發(fā)展的階段性、層次性、體系性，僅僅將整體視為各個部分的簡單相加，忽略內(nèi)在的系統(tǒng)性②?；蛘?，將全面發(fā)展等同于平均發(fā)展，采用平均主義，同等對待，忽略解紛機制之間的本末先后與主次輕重，自然也阻礙了解紛機制體系的構(gòu)建與完善。三是將高數(shù)量等同于高效益。解紛機制的選擇、設立與完善也要講究有效率地利用資源，不能忽視成本效益考量③。然而，實踐中經(jīng)常出現(xiàn)將高效益等同于高數(shù)量的典型誤識，只關注糾紛解決的數(shù)量，不考慮相關成本與投入。究其原因，與當前主要以糾紛數(shù)量作為主要評價標準、解紛組織發(fā)展主要依靠公共財政保障等做法不無關聯(lián)。

二、糾紛解決碎片化的成因

(一)部分糾紛解決機制面臨合法性危機

對糾紛解決機制而言，社會轉(zhuǎn)型的重要意義在于秩序和權(quán)威模式的轉(zhuǎn)變。在農(nóng)村地區(qū)，源于血緣關系的“原生性權(quán)威”，因村民理性化的增強而逐步讓渡于以村、組干部為代表的“次生性權(quán)威”[7]。與此有別，在城市，“上邊千條線，下邊一根針”的工作格局，致使村居委逐步成為“服務性組織而非控制性工具”[8]，其次生性權(quán)威的分量日漸弱化，而以司法機關與行政機關為代表的“制度性權(quán)威”則更加凸顯。權(quán)威模式的轉(zhuǎn)變直接影響了糾紛當事人的糾紛解決偏好，有目共睹的是，傳統(tǒng)民間調(diào)解日漸式微，居委會、業(yè)主委員會等自治組織的糾紛化解能力亦差強人意，人們更希望通過制度性權(quán)威尤其是政府權(quán)威來解決糾紛，小事鬧大，矛盾上移，“嗓門一個比一個大，問題一個比一個小”。

更麻煩的是，自治組織及其糾紛解決機制因此面臨著合法性危機。當最基本卻也最重要的秩序價值得不到實現(xiàn)，他們的組織、動員、實現(xiàn)目標等能力與功能也就成了無本之木，甚至自身都成了眾矢之的，或糾紛之源。一個明顯的例證，現(xiàn)代住宅小區(qū)業(yè)主委員會在解決業(yè)主間停車位爭議，或業(yè)主與物業(yè)服務企業(yè)間物業(yè)費糾紛方面常常束手無策，業(yè)主很難從中感受到自治與調(diào)解帶來的權(quán)益維護之便以及守望相助之暖。相伴而生的是，業(yè)主委員會是否正確執(zhí)行了業(yè)主大會的決議，對專項維修基金賬目、公共收益的使用是否合規(guī)合理等問題，常常引發(fā)業(yè)主的質(zhì)疑與不滿，并遭到抵制與罷免，“當家三年狗都嫌”。

(二)合法性危機引發(fā)無序競爭

何以自救？面對由合法性危機通常產(chǎn)生的權(quán)力和資源之困，社會調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、人民調(diào)解不得不尋求生存空間，例如“只有強化人民調(diào)解的維穩(wěn)功能和行政化色彩，才能贏得黨委政府的關注和支持，才能取得政治合法性，從而獲得經(jīng)費、場所”[9]117。顯然，這種競爭性邏輯往往會導致糾紛解決組織忽略自身應有定位與功能，產(chǎn)生無序競爭，引發(fā)碎片化。當然，這種競爭性邏輯的產(chǎn)生有時還需要一個前提，即編制的有限、職責事項的紛繁以及“一票否決”的考核機制，迫使很多部門不得不借助調(diào)解組織來參與維穩(wěn)，應對上級檢查、考核和評比。更有甚者，罔顧同一區(qū)域內(nèi)業(yè)已存在的同類型調(diào)解組織，而直接設立新的替代，如此重復設立進一步加劇了碎片化。但缺乏細致考量、基于一時之需的設立，如何進行經(jīng)費保障又成了另一個難題，遑論促其發(fā)展壯大。此時，除了千方百計贏得黨委政府的重視以爭取更多的財政支持外，調(diào)解組織還往往要主動尋求企業(yè)支持，通過承接企業(yè)調(diào)解服務的方式，來實現(xiàn)所謂市場化發(fā)展。但令人失望的是，糾紛解決市場的發(fā)育程度還相當不成熟，自由競爭的環(huán)境與機制尚不具備，致使糾紛解決組織與轄區(qū)企業(yè)相互依附，關系固化，漠視普通民眾的公共利益與糾紛解決需求，加重碎片化，由此我們也就無需驚訝于為何有些調(diào)解組織僅承辦相關政府部門委托案件，或承接企業(yè)購買調(diào)解服務項目，而拒絕受理一般當事人主動申請的糾紛了。

除糾紛解決組織與外部環(huán)境的關系外，糾紛解決組織相互之間的耦合生態(tài)是競爭性邏輯的另一個重要內(nèi)容。糾紛解決機制及其組織的定位與發(fā)展不是充分理性地考慮彼此的比較優(yōu)勢和專有資源，以及由此展開相互協(xié)作和認同，而更是基于利益的糾葛與纏繞，不以問題解決作為邏輯起點，甚至有可能出現(xiàn)相互拆臺，加速碎片化。例如，實踐中經(jīng)常發(fā)生的是，當事人持道路交通事故人民調(diào)解委員會主持達成的調(diào)解協(xié)議，到保險公司理賠時往往不予認可，嚴重削弱了人民調(diào)解的公信力。究其原因，主要在于，基于各自的利益考量，前者注重案結(jié)事了，后者強調(diào)賠償限度，目標沖突致使雙方采用并不一致的賠償標準。同時，“數(shù)據(jù)解紛”現(xiàn)象頻發(fā)，為彰顯自身糾紛解決成效以取得競爭性優(yōu)勢，不少組織“閉門造車”編造數(shù)據(jù)，重復計數(shù)，各組織間數(shù)據(jù)沖突嚴重，進而影響整體決策和資源配置的精準性，結(jié)果是糾紛解決資源利用率低下，粗放式發(fā)展，碎片化加深。當然，如果各組織間資源占有和權(quán)力地位懸殊，競爭性邏輯則呈現(xiàn)為另一番演繹——“同形化”，即抹平自身差異與特色，從運作模式、思維方式、組織設計等各方面照搬強勢組織，以嵌入原有的權(quán)力網(wǎng)絡、治理網(wǎng)絡之中，例如人民調(diào)解“成為司法與行政機構(gòu)的附屬組織和幫襯，主要功能蛻變?yōu)椤畮凸矙C關處理非警務糾紛’、‘替法院減輕辦案壓力’和‘為地方黨委政府解決信訪難題’，而專職人民調(diào)解員更像是‘司法輔助人員’和‘政府雇員’”[9]133，統(tǒng)一成了同一，碎片化積重難返。

(三)司法推動模式與立法推動模式應對乏力

并非沒有扭轉(zhuǎn)無序競爭的嘗試。面對解紛碎片化，如何構(gòu)建適宜實踐需求的銜接有序的多元解紛體系已迫在眉睫。在頂層設計層面，我國嘗試并初步形成了與國際經(jīng)驗相契合的司法推動模式、立法推動模式。司法推動模式即各級法院積極推動多元化糾紛解決機制建設，不僅體現(xiàn)為各種解紛機制的運行必須在法治框架內(nèi)，司法作為糾紛解決的最后一道防線，具有終局性，具有法治標桿的作用；還體現(xiàn)為多元解紛機制建設以司法為中心，其他解紛機制發(fā)揮彌補司法弊端的作用，并借此制度化。具體而言，近年來最高法及地方各級法院在多元化糾紛解決機制建設過程中的重要舉措主要包括：(1)搭建訴調(diào)對接平臺；(2)賦予調(diào)解協(xié)議合同效力；(3)創(chuàng)設司法確認制度；(4)創(chuàng)新委托調(diào)解和委派調(diào)解形式；(5)構(gòu)建法院專職調(diào)解員制度和法院附設ADR制度；(6)建立特邀調(diào)解組織和特邀調(diào)解員名冊；(7)引進早期中立評估制度；(8)探索無異議調(diào)解方案認可機制；(9)探索無爭議事實記載機制；(10)開展律師調(diào)解試點工作；(11)探索建立調(diào)解前置程序等[10]。

立法推動模式，即通過立法推動，多元化糾紛解決機制建設的有效經(jīng)驗及其全面推廣得到了立法保障?！度嗣裾{(diào)解法》《民事訴訟法》(修訂)、《廈門經(jīng)濟特區(qū)多元化糾紛解決機制促進條例》《山東省多元化解糾紛促進條例》等法律法規(guī)的出臺都是這一模式的典型代表。

兩種模式在加強不同糾紛解決機制銜接與溝通方面發(fā)揮了一定的作用，但遺憾的是，面對碎片化難題尤甚的調(diào)解卻捉襟見肘，功能有限。多元指導體制的存在，以及指導組織之間缺乏全面協(xié)作關系，“九龍治水”，致使各類調(diào)解組織發(fā)展不均衡，調(diào)解工作規(guī)范標準不一致，調(diào)解員專業(yè)素質(zhì)參差不齊、有待提高，信息工作存在局限性[11]。而且，在過去幾年中，雖然調(diào)解在我國的發(fā)展步伐明顯加快——不僅是人民調(diào)解組織，相當數(shù)量的其他社會調(diào)解組織(如商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織、律師調(diào)解組織)也紛紛涉足其中，但對此的管理體制卻很不健全，存在不少風險隱患，致使其生存發(fā)展遇到障礙[12]，競爭性邏輯依然在繼續(xù)。

三、多元糾紛化解一體化平臺的構(gòu)建

由此觀之，走出碎片化困境，關鍵在于，要遵循注重全局、“通盤考慮”的戰(zhàn)略，跳出部門本位，打破競爭性邏輯，堅持“協(xié)調(diào)機制、整合機制和信任機制的培養(yǎng)和落實”[4]13。在整體性治理視野中，需要“排除相互拆臺與腐蝕的政策環(huán)境；更好地使用稀缺資源；通過將某一特定政策領域的利益相關者聚合在一起合作產(chǎn)生協(xié)同效應；向公眾提供無縫隙的而不是碎片化的公共服務”[13]。

(一)司法行政部門統(tǒng)籌指導模式奠定政策基礎

正因如此，司法行政部門統(tǒng)籌指導模式應運而生，對解決“碎片化”難題意義重大。根據(jù)2018年國務院機構(gòu)改革方案，為貫徹落實全面依法治國基本方略，將司法部和國務院法制辦公室的職責整合，重新組建司法部，國務院法制辦公室不再保留?！氨据啓C構(gòu)改革后，‘司法行政’概念已經(jīng)涵蓋了立法、執(zhí)法、司法和守法普法等各個環(huán)節(jié)的職責……‘新司法行政機關’，已將立法、執(zhí)法、司法和守法普法環(huán)節(jié)職責一體、全面貫通，和原司法行政機關并不相同?！盵14]

在此基礎上，司法部“三定”方案確定行政調(diào)解工作、行業(yè)專業(yè)調(diào)解工作、人民調(diào)解工作等由司法行政機關統(tǒng)一指導管理。同時，作為補充，在統(tǒng)一的前提下科學合理劃分調(diào)解類別，對調(diào)解工作進行分類指導管理，亦是現(xiàn)實之需。糾紛性質(zhì)、當事人性質(zhì)和調(diào)解員性質(zhì)等三個方面的具體情境因素決定了調(diào)解的有效性和適用性[15]。而我國調(diào)解工作受糾紛性質(zhì)、在地公權(quán)力提供解決方案的可能性、其他救濟手段存在與否、當事人及其所在社區(qū)特點等諸多因素的影響[16]，分化日益加速，已逐步呈現(xiàn)出從最公共性組織到最私人化組織的大區(qū)間跡象[17]。2018年《關于加強人民調(diào)解員隊伍建設的意見》明確提出堅持分類指導原則、創(chuàng)新管理方式。上述方案得到國際經(jīng)驗和學術(shù)共識的印證。協(xié)調(diào)、統(tǒng)一和規(guī)范所有民間或社會調(diào)解組織的調(diào)解活動成為當代國際趨勢[18]。在同一原則的前提下，分類具體規(guī)制人民調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)專業(yè)調(diào)解、行政調(diào)解的設想受到國內(nèi)多數(shù)學者的推崇④。

不僅如此，由于政府法制機構(gòu)先前在立法、行政執(zhí)法監(jiān)督、行政復議、行政決策等方面的職能，體制改革還為司法行政部門統(tǒng)籌指導管理仲裁、行政復議等其他糾紛解決機制創(chuàng)造了條件，進而為構(gòu)建多元糾紛化解一體化平臺提供了可能。例如，《安徽省多元化解糾紛促進條例》明確指出：“司法行政部門負責指導人民調(diào)解工作，推動設立行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織，加強人民調(diào)解組織網(wǎng)絡化建設，完善人民調(diào)解工作機制，促進人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解等銜接聯(lián)動；負責行政調(diào)解的綜合協(xié)調(diào)和指導，完善行政裁決、行政復議、行政應訴等工作機制，推動行政爭議和行政管理涉及的民事糾紛得到有效化解；推動律師事務所、公證機構(gòu)、司法鑒定機構(gòu)、基層法律服務所、法律援助機構(gòu)等法律服務組織參與化解糾紛；建立完善律師參與化解涉法涉訴信訪案件等相關工作機制?！?/p>

(二)多元糾紛化解一體化平臺構(gòu)建的宏觀邏輯

以體制創(chuàng)新為基礎，如何“更好地使用稀缺資源”，如何“通過將某一特定政策領域的利益相關者聚合在一起合作產(chǎn)生協(xié)同效應”，又如何“向公眾提供無縫隙的而不是碎片化的公共服務”？事實上，地方實踐智慧層出不窮，強調(diào)整合，加強協(xié)調(diào)⑤?？偨Y(jié)梳理地方經(jīng)驗，剖析邏輯機理，是推廣和復制成功案例的基礎，也是健全和完善具體機制的前提。結(jié)合浦東實踐⑥，筆者以為，走出碎片化困境，需要遵循整合、協(xié)調(diào)、集約、融合的宏觀邏輯，構(gòu)建多元糾紛化解一體化平臺。

1.整合：以解紛功能為基礎的組織重建

一體化平臺可以按調(diào)解和公共法律服務兩大功能模塊，將分散化的法律咨詢、法律援助、公證咨詢、司法鑒定咨詢、行政復議、人民調(diào)解、行政爭議調(diào)解、商事調(diào)解、商事仲裁等糾紛化解功能整合⑦，分別歸屬于調(diào)解中心與公共法律服務中心等二級平臺。調(diào)解中心包括人民調(diào)解、行政爭議調(diào)解、商事調(diào)解和公證調(diào)解功能，主要化解基層人民調(diào)解組織難以化解的重大疑難復雜和專行業(yè)領域的糾紛、行政爭議糾紛和商事糾紛，規(guī)范各類調(diào)解組織的調(diào)解活動，并為各調(diào)解組織提供調(diào)解場所和調(diào)解便利。公共法律服務中心包括法律咨詢、法律援助、公證咨詢、司法鑒定咨詢、行政復議功能，通過“三縱三橫”工作網(wǎng)絡，整合各類法律服務資源，提供專業(yè)法律意見，引導糾紛解決路徑。

2.協(xié)調(diào)：以人民為中心的一站式解紛服務提供

一體化平臺一般需要在政法委統(tǒng)一領導下，由法院、司法局密切協(xié)作，統(tǒng)籌中心建設和運行，日常管理由司法局負責，堅持中心建設運行的科學化、標準化、規(guī)范化，實現(xiàn)解紛機制各就其位、各盡其責、有效銜接、相互配合，努力為群眾提供高效、便捷的一站式解紛服務。同時，法院訴調(diào)中心入駐一體化平臺，除承擔法院立案、民事速裁等功能外，對訴至人民法院的案件進行適當分流，對可以調(diào)解的引導當事人選擇非訴訟方式解決，辦理司法確認案件，加強對調(diào)解工作的指導，推動訴訟與非訴訟糾紛解決方式在程序安排、效力確認、法律指導等方面的有機銜接。

不僅如此，以線上平臺為載體和紐帶，全面對接法院、建交委、婦聯(lián)、市場監(jiān)督管理局、勞動爭議仲裁院等解紛部門和單位，匯集起多方解紛資源，構(gòu)建起“資源集聚、分層遞進、智能解紛”的在線糾紛解決模式，為當事人提供在線咨詢、預約調(diào)解員、申請司法確認服務、在線評估、調(diào)解、仲裁、訴訟等一條龍服務，真正實現(xiàn)“一站式受理、一網(wǎng)解紛”。同時，通過線上平臺與法院辦案系統(tǒng)的無縫對接，將網(wǎng)上立案的案件自動推送到平臺，由社會調(diào)解力量進行訴前化解，調(diào)解成功的可在線申請司法確認，調(diào)解不成的自動回傳審判系統(tǒng)進行立案，從而在物理上構(gòu)建“社會調(diào)解在前，法院立案在后”的解紛流程，將“楓橋經(jīng)驗”從“一般矛盾不出居村”升級到“解紛不出戶”，真正滿足后疫情時代人民群眾的解紛需求。

3.集約：以提高使用效能為導向的資源共享

一體化平臺需要“讓同領域的公共資源集中共享，有利于對資源進行合理規(guī)劃和有效配置，避免重復投入與建設”[19]，降低運行成本，例如有關招聘、管理、保障等綜合服務方面，或者宣傳推廣、人才培訓等保障方面等。相關共享將大大提高公共資源的使用效能，同時也增加了各解紛主體的互動頻率，拓寬互動范圍，為協(xié)同共治創(chuàng)造條件。

4.融合：以治理體系與治理能力現(xiàn)代化為目標的功能深化

一體化平臺需要通過信息技術(shù)將各類解紛主體與解紛機制深度融合，通過網(wǎng)絡平臺匯總各類糾紛信息，聯(lián)動大數(shù)據(jù)中心，綜合運用大數(shù)據(jù)分析、云計算等現(xiàn)代科技，強化信息處理、重點監(jiān)測、風險預警能力，以可視化圖景動態(tài)展現(xiàn)全區(qū)法治情況，實現(xiàn)對風險的提早發(fā)現(xiàn)、精準分析、整體研判、及時解決，輔助基層黨委和政府優(yōu)化決策，制定維穩(wěn)方案，提升治理水平，優(yōu)化法治環(huán)境。

(三)多元糾紛化解一體化平臺構(gòu)建的微觀機制

多元糾紛化解一體化平臺作為對整體性治理新思想的踐行，需要一系列微觀機制的支撐與保障?！爱吘?，新的整合技能、組織文化的變革和建立相互信任的關系都是需要耐心的，成功的改革機構(gòu)應該更像園丁而非工程師或建筑師。”[20]諸多研究與實踐實際上也提出了社會穩(wěn)定風險評估、矛盾糾紛排查預警、矛盾糾紛分級調(diào)處責任、矛盾糾紛建檔回訪、矛盾糾紛調(diào)處效力保障等相關微觀機制的建立與實施，但構(gòu)建多元糾紛化解一體化平臺，將多種糾紛化解制度與手段整合，必然面臨新情況、新問題與新挑戰(zhàn)，需要新機制。

1.保密機制

“調(diào)解過程原則上保密”是調(diào)解制度的核心優(yōu)勢之一，在民事調(diào)解中已獲得普遍性承認。盡管近年來實踐中行政爭議調(diào)解過程保密差強人意，但研究表明，“國外行政法學界普遍認為，行政爭議的調(diào)解程序不適用公開原則。我國公開行政爭議調(diào)解過程信息的實踐做法也應予糾正，確立必要的保密性規(guī)則”[21]。否則，將有可能帶來抑制當事人在調(diào)解過程中的坦率溝通、損害調(diào)解人的中立地位、不利于后續(xù)的復議機關或法院公正審理案件等不利后果。

多元糾紛化解一體化平臺在整合各類解紛資源、增強協(xié)調(diào)與互動的同時也面臨著保密性風險。調(diào)解過程中當事人妥協(xié)、讓步往往是促成和解的必要，但同時也意味著調(diào)解中所呈現(xiàn)的糾紛事實具有較大的偏差，與客觀真實未必完全相符，與審判中呈現(xiàn)的法律真實也可能會有一定的出入。倘若后續(xù)的解紛主體以此為依據(jù)，或產(chǎn)生先入為主的預設，則有可能背離居中裁判的法理與要求。伴隨著一體化平臺的設立，各類解紛主體因工作需要形成了制度所需的顯性溝通網(wǎng)絡，但不可避免的也將因人的能動性、交往的密集性以及時空距離的大幅縮減形成各類隱性溝通網(wǎng)絡，后者對前者既有積極作用，當然也會產(chǎn)生一定的消極影響?！罢{(diào)解過程保密”需要經(jīng)受上述兩類溝通網(wǎng)絡的考驗。

可能的應對在于，首先，必須明確“調(diào)解過程保密”不僅是調(diào)解參與主體的義務，也是權(quán)利。調(diào)解參與人有權(quán)拒絕后續(xù)解紛主體提出的獲悉調(diào)解過程信息的主張。強調(diào)其權(quán)利屬性在當前我國解紛格局中尤為關鍵，這是由于調(diào)解員因文化背景、學歷水平等競爭劣勢往往會附帶產(chǎn)生相較于仲裁員、法官甚至是律師等其他解紛主體的心理與權(quán)力弱勢，很難拒絕甚至是主動透露調(diào)解過程信息。其次，一旦調(diào)解過程信息被非法披露，后續(xù)仲裁、訴訟等解紛程序不得將相關信息作為證據(jù)加以采信。這是從證據(jù)法角度對調(diào)解參與人之“調(diào)解過程保密”權(quán)利與義務的后果設置與制度保障，否則此權(quán)利/義務都將僅僅是空中樓閣，毫無實際意義。

2.疑難復雜案件審評機制

對于案件復雜、爭議較大、涉人身傷亡、標的數(shù)額較大或解紛主體較為困惑的糾紛，應建立相應的審評機制。多元糾紛化解一體化平臺的整合作用在一定程度上改善了政出多門、職能交叉問題，但這并不意味著各解紛主體之間的協(xié)調(diào)障礙就能完全消除。真正的內(nèi)聚力需要的不僅僅是表面上的緊密結(jié)合，更需要在文化、思想和理念上的真正統(tǒng)一，多組織集聚有可能帶來內(nèi)部協(xié)同難度的進一步加大。整合的本質(zhì)是權(quán)力資源的再次調(diào)整與利益關系的重新博弈，也由此隱藏了利益再度部門化的可能，影響到一體化平臺的協(xié)調(diào)、集約與融合效果的實現(xiàn)。

首先，審評機制可以發(fā)揮整體性監(jiān)督的作用，形成相互間的權(quán)力約束與制約。當然為了避免部門主義、平臺內(nèi)部人際關系顧慮等影響，審評機制可以吸納平臺外第三方專家的加入。

其次，審評機制有助于發(fā)揮整體性協(xié)調(diào)的作用。解紛主體間合作成敗取決于合作中受益大小與內(nèi)部的協(xié)調(diào)溝通程度，審評機制增強了各相關解紛主體的跨部門聯(lián)系，有可能發(fā)揮一定的利益協(xié)調(diào)作用，促進資源的公平、合理配置；審評機制中的共同決策也增強了各解紛主體之間的相互尊重、相互理解，最終實現(xiàn)相互包容。與此同時，為了避免共同決策可能產(chǎn)生的無法決策、內(nèi)部分化等困境，審評機制可以設計為“首次審評+專家咨詢+再次審評”模式，糾紛被首次處理后，解紛主體認為需要審評的，經(jīng)一定程序后可提交審評，但首次審評后分歧較大無法形成統(tǒng)一意見的可啟動專家咨詢，專家咨詢后再進行審評，最終形成審評結(jié)論。此模式借助專業(yè)第三方，為縮小差距、形成共識贏得了空間、奠定了基礎。

再次，審評機制有可能增進整體性認同。一體化平臺整合效果的實現(xiàn)“需要有合作的心理和合作的經(jīng)驗為前提，同時需要新的組織文化作為支撐”[22]。審評機制在一定程度上可以作為責任機制和信任機制的替代，提高解紛主體的主動性、積極性和創(chuàng)造性，促進協(xié)作意愿的形成。

3.多層次糾紛解決條款效力認定機制

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，在實踐中，越來越多的當事人和律師開始選擇運用多層次糾紛解決的方式來處理爭議，他們通常在合同中寫明首先通過調(diào)解、協(xié)商等方式解決爭議，在完成上述程序的情況下才能選擇提請仲裁或者訴訟?？紤]到多層次糾紛解決條款中關于多種糾紛解決方式的規(guī)定，契合了現(xiàn)代社會的發(fā)展趨勢，同時多層次糾紛解決條款是建立在當事人意思自治的基礎之上，只要沒有違反仲裁法、合同法中的強制性規(guī)定，原則上此類條款的效力應當?shù)玫匠姓J[23]。

多元糾紛化解一體化平臺整合多元解紛資源，注重解紛機制無縫銜接，為鼓勵和促進先行調(diào)解、真正實現(xiàn)“把非訴訟機制挺在前面”提供了新的可能，由此可進一步大膽探索設立各類多元糾紛化解一體化平臺示范條款，例如太原市非訴訟糾紛解決中心示范條款：

本合同各方一致同意就本合同的解釋和履行發(fā)生的任何爭議，應先行提交太原市非訴訟糾紛解決中心按其當時所實行的調(diào)解規(guī)制進行調(diào)解，且該調(diào)解規(guī)則自動并入本條款。調(diào)解不成的，可按以下第()種方式解決：

(1)向有管轄權(quán)的人民法院提起訴訟；

(2)提交****(仲裁機構(gòu)全稱)按其仲裁規(guī)則進行仲裁。

該示范條款如果僅有第二項選擇，即提交****(仲裁機構(gòu)全稱)按其仲裁規(guī)則進行仲裁，則它基本滿足了當前國際仲裁中關于多層次糾紛解決條款效力認定時通常遵循的確定性與強制性兩項要件。如果當事人自愿選擇此類示范條款，則應受前置程序沒有滿足的情況下不能徑自提起訴訟或仲裁的效力規(guī)制。當然，當事人是否履行了調(diào)解等前置程序，即多層次糾紛解決條款的效力是否已完成，需要在實踐中進一步細化。但關于第一項選擇能否成立、效力如何則存在較大爭議，亟待推進。

四、新的碎片化？

構(gòu)建多元糾紛化解一體化平臺難免引發(fā)質(zhì)疑，在解決碎片化的同時會不會引發(fā)新的碎片化，即抹殺了特色解紛組織與機制的優(yōu)勢，因整體而犧牲了部分？回應該質(zhì)疑的關鍵，其實在于明確多元糾紛化解一體化平臺的價值追求。筆者以為，構(gòu)建多元糾紛化解一體化平臺，意在實現(xiàn)“整體價值”。

一是增強解紛整體性專業(yè)化，有效應對復雜環(huán)境。當前國際環(huán)境日益復雜，公共危機不斷，尤其是以2020年新冠疫情為典型代表的重大突發(fā)公共事件在時刻考驗著各國政府的治理能力。當今中國處于轉(zhuǎn)型時期，更是面臨著充滿不確定性的各種風險挑戰(zhàn)。各類糾紛也日益呈現(xiàn)出復雜多變與動態(tài)多發(fā)的特點，任何一個政府部門或其他解紛組織往往難以獨自應對。一體化平臺的構(gòu)建將調(diào)解、仲裁、訴訟、信訪等多種解紛資源整合，加強了相互間的聯(lián)系、協(xié)作與信任，不僅有助于發(fā)揮各自的專業(yè)優(yōu)勢與比較優(yōu)勢，互通有無，取長補短，提升整體解紛能力。

二是增強解紛整體性社會化，堅持以人民為中心。黨的十九大從中國特色社會主義新時代的實際出發(fā)，堅持以人民為中心，提出打造共建共治共享的社會治理新格局。如何匯聚人民力量，充分發(fā)揮人民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性是新時代解紛工作面臨的重大課題。多元糾紛化解一體化平臺將新興的社會調(diào)解與傳統(tǒng)的公證、仲裁等解紛機制置于同一實體框架中，推動相互間銜接與互動，有助于將社會調(diào)解與公證、仲裁等機制在化解糾紛體系中的平等性地位從紙面落實到實際，增強了以社會調(diào)解為典型形式的社會力量參與解紛工作的社會合法性與認同感，是緊緊依靠人民群眾、團結(jié)人民群眾的重要體現(xiàn)，可以進一步滿足群眾參與需求，充分發(fā)揮非營利組織、私人組織和自愿團體的比較優(yōu)勢。

三是增強解紛整體性智能化，提升解紛效能。習近平總書記指出，“社會治理模式正在從單向管理轉(zhuǎn)向雙向互動，從線下轉(zhuǎn)向線上線下融合，從單純的政府監(jiān)管向更加注重社會協(xié)同治理轉(zhuǎn)變”。現(xiàn)代科技的發(fā)展要求，現(xiàn)代解紛工作要利用好大數(shù)據(jù)和信息化等手段，加快增強網(wǎng)絡空間安全防御能力，提高精準性和便利性。多元糾紛化解一體化平臺作為現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展的產(chǎn)物，依靠網(wǎng)絡將各解紛組織進行互聯(lián)，打破壁壘，實現(xiàn)各組織之間的信息共享和整合。同時，以大數(shù)據(jù)、人工智能等研發(fā)類案推送、文書輔助生成、在線評議、在線解紛等程序，提升解紛能力和解紛效率。此外，通過分析糾紛數(shù)據(jù)，建立分級分類分層預警體系、重大事項報告制度等，提升糾紛化解的及時性、精準性與有效性。

四是增強解紛整體性法治化，推動治理現(xiàn)代化。“法治是治國之重器，是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是社會治理現(xiàn)代化的重要標志?！盵24]多元糾紛化解一體化平臺一方面將各類解紛資源有效整合，借助現(xiàn)代信息技術(shù)優(yōu)勢，為社會公眾提供高效、便捷的解紛服務，進一步滿足人民群眾對公平正義獲得感的需求，以及營商環(huán)境法治化建設要求。另一方面，也可以避免解紛組織之間的相互沖突與抵觸，增強相互監(jiān)督，提升解紛主體用法治思維和法治方式解決矛盾的能力。同時，還可能會避免解紛組織重復作業(yè)，節(jié)約法治資源，提升法治效率。此外，多元糾紛化解一體化平臺呈現(xiàn)了糾紛化解的包容性與整合性，打破了“調(diào)解中心主義”“訴訟中心主義”等單一化方式，既體現(xiàn)了解紛的系統(tǒng)化，也避免了對法治思維與法治理念的片面化理解。

總體而言，多元糾紛化解一體化平臺作為糾紛解決碎片化的戰(zhàn)略性回應，面對社會環(huán)境變遷與信息技術(shù)發(fā)展帶來的新挑戰(zhàn)與新機遇，注重糾紛化解的整體性效果、公共性價值，以實質(zhì)性解決群眾問題為核心，是實現(xiàn)多元化糾紛解決機制相互銜接、有機配合的重要創(chuàng)新。

注 釋：

①越來越多的人清晰地認識到，伴隨糾紛化解機制的不斷發(fā)展，解紛體系的統(tǒng)一難題日益顯現(xiàn)。如果駕馭不善，體系雖豐富，但各機制之間博弈增加，相互協(xié)作減少，有可能產(chǎn)生糾紛化解效率下降的實踐悖論。

②解紛機制的建設與完善需要一個發(fā)展過程。如果放眼歷史長河，各種解紛機制的出現(xiàn)也有時間先后，不同階段占主導地位的解紛機制也并不相同，甚至有國外學者預測也許在不久的將來訴訟有可能成為替代性糾紛解決機制。

③隨著國家對節(jié)約型社會理念的倡導，節(jié)約資源、保護環(huán)境也逐步成為立法、執(zhí)法、司法等所有法治活動中應當遵循的重要原則，如《民法典》專門規(guī)定了相應的綠色原則。當然，民事糾紛解決機制的建設也需要秉持同樣的遵循。事實上，在許多國家和地區(qū)，富有效率地解決糾紛是許多調(diào)解項目最為顯著的目標，“效率意味著減少法院積案、法官的工作量、當事人的成本、國家司法系統(tǒng)的成本以及所有糾紛參與人的時間。一個高效的糾紛解決制度將會讓那些無法調(diào)和的糾紛事件獲得更迅速地解決，因而(在訴訟中律師根據(jù)時間收取費用)能夠使接近法院的成本更低”([澳]娜嘉·亞歷山大主編：《全球調(diào)解趨勢》，王福華等譯，中國法制出版社2011年版，第9頁)。

④代表性研究主要有宋朝武：《調(diào)解立法研究》，中國政法大學出版社2008年版。范愉：《有關調(diào)解法制定的若干問題》，《中國司法》2005年第10、11期。湯維建：《關于制定〈社會調(diào)解法〉的思考》，《法商研究》2007年第1期。范愉：《人民調(diào)解的中國道路》，《上海政法學院學報(法治論叢)》2018年第4期。

⑤例如青島市城陽區(qū)糾紛多元化解中心、太原市非訴訟糾紛解決中心、浙江省在線矛盾糾紛多元化解平臺等。

⑥基于全國首家人民調(diào)解工作平臺——浦東新區(qū)專業(yè)人民調(diào)解中心的實踐探索，浦東新區(qū)嘗試設立糾紛化解一體化服務中心，整合人民調(diào)解中心、訴調(diào)對接中心、公共法律服務中心的職能，完善信息化建設，融合實體平臺和網(wǎng)絡平臺，為人民群眾和市場主體提供“一門式”“一站式”服務，協(xié)助政府防范化解重大風險，提升浦東新區(qū)治理水平。

⑦目前浦東整合方式主要有實體入駐與窗口或線上進駐兩種。實體入駐包括法院的訴調(diào)中心及立案庭；司法局專業(yè)調(diào)解工作處、公共法律服務處、行政復議處及法律援助中心；現(xiàn)人民調(diào)解中心的12個專行業(yè)調(diào)解組織：知識產(chǎn)權(quán)、消費糾紛、銀行業(yè)糾紛、證券基金期貨糾紛等調(diào)解組織等。窗口或線上進駐包括上海市仲裁委員會、上海國際經(jīng)濟貿(mào)易仲裁委員會(上海國際仲裁中心)；浦東新區(qū)公證處；各街、鎮(zhèn)、村(居)的人民調(diào)解委員會及調(diào)解工作室；其他調(diào)解組織：上海經(jīng)貿(mào)商事調(diào)解中心、浦東新區(qū)東方調(diào)解中心、中國國際貿(mào)易促進委員會/中國國際商會上海調(diào)解中心、上海市金融消費糾紛調(diào)解中心、保險同業(yè)公會、中國(浦東)知識產(chǎn)權(quán)保護中心等；與公服處簽約的法律服務機構(gòu)和社會組織等。