李志武

(湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410006 )

目前，新型冠狀病毒感染肺炎依然肆虐全球，為應(yīng)對這一國際突發(fā)公共衛(wèi)生事件，全國各地成立了新冠肺炎疫情防控領(lǐng)導(dǎo)小組或新冠肺炎疫情處置工作領(lǐng)導(dǎo)小組等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這些議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在疫情信息披露方面發(fā)揮了重大作用，有效實(shí)現(xiàn)了公開透明回應(yīng)群眾關(guān)切。然而，無論是《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)還是《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》等并未明確此類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為政府信息公開義務(wù)主體。具言之，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)并非法定的政府信息公開義務(wù)主體，實(shí)踐中將其作為政府信息發(fā)布主體存在一定的適法性問題?！胺浅ＴO(shè)機(jī)構(gòu)一般在立法中不予明確其法律地位，或者說其在法律上基本不具有地位，也不承擔(dān)法律上的職權(quán)和職責(zé)。”[1]顯然，諸如疫情防控領(lǐng)導(dǎo)小組等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)屬于“非常設(shè)機(jī)構(gòu)”，并不具有行政主體資格。針對信息公開義務(wù)主體制度，現(xiàn)有研究主要是分析我國政府信息公開義務(wù)主體范圍[2]、存在的問題及其對策[3]54，[4]、行政訴訟中被告資格問題[5]，還有以司法案例來解讀政府信息公開主體權(quán)限“誰制作誰公開，誰保存誰公開”[6]。也有以“三張清單”制度來論證政府信息公開義務(wù)主體的重構(gòu)[4]。這些研究對更好認(rèn)識政府信息公開義務(wù)主體制度不無裨益，但總體上稍顯薄弱，且從行政主體理論角度分析較為少見。另外，政府信息公開義務(wù)主體制度具有重要意義，“確定政府信息由誰公開既是政府信息公開工作的核心與關(guān)鍵，亦是我國政府信息公開義務(wù)制度的薄弱環(huán)節(jié)”[4]。2020年的全國“兩會”上，來自上海的30多名人大代表提出2019年修訂的《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)并不能約束除政府行政部門之外涉及行使公共權(quán)力的部門。鑒此，本文嘗試從行政主體理論路徑探討我國政府信息公開義務(wù)主體制度的缺陷與完善。

一、行政主體理論：政府信息公開義務(wù)主體制度設(shè)計(jì)的主要邏輯

毫無疑問，政府信息公開義務(wù)主體制度與行政主體理論緊密相關(guān)。有研究認(rèn)為：“行政信息公開制度是指行政主體根據(jù)職權(quán)或者行政相對人請求,將行政信息向行政相對人或者社會公開展示,并允許查閱、摘抄和復(fù)制的制度。”[7]為此，有必要先了解我國現(xiàn)行行政主體理論。我國行政法學(xué)者對行政主體的定義大同小異，如：“依法享有國家行政職權(quán)，代表國家獨(dú)立進(jìn)行行政管理并獨(dú)立參加行政訴訟的組織”[8]，“行政主體是指享有行政職能，能以自己的名義行使國家行政職權(quán)，作出影響行政相對人權(quán)利義務(wù)的行政行為，并能由其本身對外承擔(dān)行政法律責(zé)任的組織”[9]。據(jù)此，可知行政主體是一種具備行政法上人格主體的組織，即一種行政法律人格化的社會組織。成為行政主體，法律資格要件方面，應(yīng)同時滿足依法享有行政職權(quán)，以自己的名義對外行使行政職權(quán)，能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，其類型通常包括行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。對此，有研究進(jìn)一步指出：“行政主體是行政管理法律關(guān)系的一方當(dāng)事人，是指能以自己名義行使國家行政職權(quán)，作出影響行政相對人權(quán)利義務(wù)的行政行為，并能對外承擔(dān)行政法律責(zé)任，在行政訴訟中能作為被告應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織。”[10]具體到我國行政組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，行政主體的范圍包括:國務(wù)院、國務(wù)院組成部門、國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、法律法規(guī)授權(quán)的國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)、國務(wù)院部委管理的國家局、地方各級政府、地方各級政府職權(quán)部門、法律法規(guī)授權(quán)的派出機(jī)關(guān)和派出機(jī)構(gòu)、法律法規(guī)授權(quán)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)、法律法規(guī)授權(quán)的其他組織[11]64。

相比以往，《條例》在政府信息公開義務(wù)主體方面的規(guī)定予以了細(xì)化，主要補(bǔ)充了垂直管理機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，以及有關(guān)兩個以上行政機(jī)關(guān)中政府信息的處理。此外，《條例》還分三個層次規(guī)定了政府信息公開義務(wù)主體制度：第一是管理體制，包括領(lǐng)導(dǎo)主體為各級政府，主管部門有國務(wù)院辦公廳、縣級以上政府辦公廳(室)、垂直管理部門辦公廳(室)；第二是實(shí)施機(jī)構(gòu)，也就是行政機(jī)關(guān)，具體有制作信息、保存信息的行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、牽頭的行政機(jī)關(guān)；第三是經(jīng)辦政府信息公開工作的機(jī)構(gòu)?？傮w上，“主要有行政機(jī)關(guān)、各級人民政府及縣級以上人民政府部門，與其他法律法規(guī)的表述并無異”[2]。顯然，這些法定的政府信息公開義務(wù)主體與行政主體理論完全暗合。質(zhì)言之，我國政府信息公開義務(wù)主體制度比較強(qiáng)調(diào)行政主體的資格和權(quán)力的來源，遵循的是行政主體理論，無論是理念，還是具體設(shè)計(jì)，都與行政主體理論保持高度一致，且大量的政府信息公開審判案例也足以印證?？梢哉f，行政主體理論是我國法定的政府信息公開義務(wù)主體制度的一個重要理論基礎(chǔ)和邏輯前提。

二、行政主體理論影響下政府信息公開義務(wù)主體制度的現(xiàn)實(shí)困境

我國現(xiàn)行行政主體理論主要從法國、日本等國移植而來。當(dāng)時引進(jìn)了行政主體概念，結(jié)合我國國情，圍繞服務(wù)于行政訴訟等對其內(nèi)容進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性改造，成為一個具有中國特色的“舶來品”，功利性和工具性較強(qiáng)，注定存在先天不足的問題。有研究認(rèn)為“其內(nèi)在的缺陷是致命的,難于克服”[11]66。這些不足和缺陷，不可避免地給我國政府信息公開義務(wù)主體制度帶來諸多現(xiàn)實(shí)困境。

(一)政府信息公開義務(wù)主體的法定組織類型脫離行政組織機(jī)構(gòu)設(shè)置實(shí)際

我國行政主體理論將行政主體降為行政機(jī)關(guān)，以及法律法規(guī)授權(quán)的組織，前者依據(jù)憲法和有關(guān)組織法設(shè)立，包括中央行政機(jī)關(guān)和地方各級行政機(jī)關(guān)；后者主要依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)規(guī)定而取得行政主體資格，包括授權(quán)的事業(yè)組織、企業(yè)、社會團(tuán)體等。這種分類并未真正解決到底哪些行政組織，經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的組織何時可以成為行政主體，也沒明確回答已劃入行政機(jī)關(guān)職權(quán)的黨的工作機(jī)關(guān)是否具有行政主體資格等問題。受此影響，我國法定的政府信息公開義務(wù)主體為行政機(jī)關(guān)及經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的派出機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，以及法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職權(quán)的組織。對諸如像發(fā)布疫情發(fā)展?fàn)顩r、疫情治理情況、疫區(qū)居民物資生活保障、相關(guān)事件的負(fù)面信息處置情況等大量的政府信息的新冠肺炎疫情防控指揮機(jī)構(gòu)[15]，以及在2003年防治“非典”領(lǐng)導(dǎo)小組作為信息發(fā)布的統(tǒng)一管理機(jī)關(guān)，對突發(fā)事件的處理發(fā)揮了重要作用，但由于不是典型的行政機(jī)關(guān)，也不是法律法規(guī)授權(quán)的組織，一般不具有行政主體資格，《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》也并未將其明確為政府信息公開義務(wù)主體。此外，還有行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)關(guān)、合署辦公機(jī)構(gòu)、分支機(jī)構(gòu)、掛牌機(jī)構(gòu)、派駐機(jī)構(gòu)、掛靠機(jī)構(gòu)、一個機(jī)構(gòu)兩塊牌子、對外保留牌子或使用名稱等，以及享有行政管理職權(quán)的各類開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬職能部門和行政機(jī)關(guān)組建并賦予行政管理職權(quán)但不具有行政主體資格的機(jī)構(gòu)均未能涵括進(jìn)來。因機(jī)構(gòu)限額原因，作為一級政府工作部門設(shè)置的“事業(yè)局”是作為政府信息公開義務(wù)主體的行政機(jī)關(guān)還是法律法規(guī)授權(quán)組織？特別是此次黨和國家機(jī)構(gòu)改革諸如組織部門對外加掛原本屬于政府機(jī)構(gòu)組織的公務(wù)員局牌子，是否屬于政府信息公開義務(wù)主體也沒有回應(yīng)。還有，依據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)享有事業(yè)單位登記管理方面的行政職權(quán)，但在實(shí)際中作為黨的工作機(jī)關(guān)或是其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，如按照《條例》和通說的行政主體理論，恐難以成為事業(yè)單位登記管理信息公開義務(wù)主體。雖然2019年出臺的《國務(wù)院辦公廳政府信息與政務(wù)公開辦公室關(guān)于機(jī)構(gòu)改革后政府信息公開申請辦理問題的解釋》對此有所回應(yīng)，但因其是內(nèi)部答復(fù)意見，效力很有限。

(二)政府信息公開義務(wù)主體法定的工作權(quán)限規(guī)則落實(shí)不徹底

針對政府信息公開義務(wù)主體的具體工作權(quán)限，《條例》明確按照“誰制作誰公開，誰保存誰公開”執(zhí)行。但由于政府信息公開義務(wù)主體需具備行政主體資格，即能以自身名義對外行使行政職權(quán)，導(dǎo)致在行政委托或其他特殊情形中容易出現(xiàn)這樣一種尷尬局面：制作政府信息的行政機(jī)關(guān)與名義上行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)不一致，制作政府信息的行政機(jī)關(guān)不能作為政府信息公開義務(wù)主體，因?yàn)椴皇且宰陨砻x對外行使行政職權(quán)。如，按照《社會撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》規(guī)定，社會撫養(yǎng)費(fèi)的法定征收機(jī)構(gòu)為縣級計(jì)劃生育行政部門。但該辦法還規(guī)定，縣級計(jì)劃生育行政部門，可委托鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府作出書面征收決定。在原告饒某訴請被告臨川區(qū)溫泉鎮(zhèn)政府公開2011—2013年度的社會撫養(yǎng)費(fèi)征收情況一案的審判結(jié)果表明[13]，制作政府信息的臨川區(qū)溫泉鎮(zhèn)政府因是受托機(jī)關(guān)，并未因行政委托而取得行政訴訟主體資格，不具有原告饒某訴請的政府信息公開法定的職責(zé)，因而不是政府信息公開義務(wù)主體。判決結(jié)果表明，是形式意義上而不是實(shí)質(zhì)意義上的政府信息制作主體，作為本案的政府信息公開義務(wù)主體。與此相反，在征收土地政府信息公開的實(shí)踐中，往往由實(shí)質(zhì)意義上的政府信息制作主體即國土資源部門，而不是形式意義上的政府信息制作主體即一級政府，作為該類政府信息的公開義務(wù)主體。按照相關(guān)法律規(guī)定，無論是批復(fù)征收土地的權(quán)限，還是文件蓋章、簽署，都是以一級政府名義對外批復(fù)。按照“誰制作誰公開”原則，似乎一級政府是土地征收信息公開義務(wù)主體，然事實(shí)并非如此。2013年，國土資源部《關(guān)于做好征地信息公開工作的通知》，主動將征地相關(guān)信息的職責(zé)賦予給國土資源部門，國土資源部門作為該類政府信息公開義務(wù)主體。一些司法審判結(jié)果也印證了上述結(jié)論，比如，“王景清等與福州市人民政府信息公開決定糾紛上訴案”([2012]閩行終字第125號)中，有關(guān)土地批復(fù)文書“雖以福州市人民政府名義作出，但系福州市人民政府授權(quán)福州市國土資源管理局制作，并加蓋被告福州市人民政府土地審批專用章，因此該政府信息的制作機(jī)關(guān)實(shí)際是福州市國土資源管理局”。這種法律規(guī)定為一個行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，實(shí)踐中由另一個行政機(jī)關(guān)具體實(shí)施并作為政府信息公開義務(wù)主體的現(xiàn)象不在少數(shù)。類似現(xiàn)象廣泛存在于海域使用權(quán)登記、土地登記、林權(quán)登記等。在這些登記工作中，一級政府只是掛名，具體實(shí)施職權(quán)的是政府職權(quán)部門，法律主體與操作主體不一致。

(三)政府信息公開義務(wù)主體的工作目標(biāo)不能較好地得到保障

與世界各國一樣，知情權(quán)同樣是我國政府信息公開義務(wù)主體制度重要的目標(biāo)?！稐l例》在立法目的中指出的是“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息”。我國憲法雖未明確規(guī)定知情權(quán)制度，但有關(guān)人民主權(quán)原則及憲法賦予公民的基本自由和政治權(quán)利的規(guī)定，為公民知情權(quán)制度的建立提供了法律依據(jù)。知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)離不開政府信息公開義務(wù)主體的有效設(shè)置和運(yùn)行。政府信息公開義務(wù)主體的設(shè)置，直接影響著公眾獲取政府信息的廣度，政府信息公開義務(wù)主體范圍愈完整，公眾獲取的政府信息愈多、渠道愈多。然而，受行政主體理論影響，我國一些公權(quán)力組織因其不屬于行政主體，在行使行政職權(quán)時所形成的信息，難以為公眾所知曉和獲取。前述國務(wù)院辦公廳政府信息與政務(wù)公開辦公室的相關(guān)解釋，就規(guī)定行政機(jī)關(guān)職權(quán)劃入黨的機(jī)關(guān)的，如果黨的機(jī)關(guān)沒有對外加掛行政機(jī)關(guān)牌子，相關(guān)信息公開事項(xiàng)按照《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例(試行)》辦理，意即作為黨務(wù)信息處理，而黨務(wù)信息公開的對象一般是黨組織及其黨員，且不存在申請公開情形。還有，隨著黨政機(jī)構(gòu)融合，黨政聯(lián)合發(fā)文較為常見，一些明顯是關(guān)于行政事務(wù)方面的內(nèi)容，但由于是黨政機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)文，在司法實(shí)踐中，參與發(fā)文的政府部門不被認(rèn)定為政府信息公開義務(wù)主體。如最高法院在郭小兵訴江蘇省政府政府信息公開一案中([2018]最高法行申798號行政裁定書)，原告向被告江蘇省人民政府申請公開江蘇省委辦公廳、江蘇省人民政府辦公廳聯(lián)合發(fā)文批復(fù)的20個城鎮(zhèn)改革試點(diǎn)方案，法院認(rèn)為黨政機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)布的文件即便是有關(guān)行政事務(wù)方面的內(nèi)容，一般不適用《條例》，原告的訴訟請求被駁回。這是人為地將本屬于政府信息公開義務(wù)主體的行政機(jī)關(guān)排除在外。

三、行政主體理論影響下政府信息公開義務(wù)主體制度困境的成因分析

(一)行政主體概念本身的不科學(xué)導(dǎo)致政府信息公開義務(wù)主體習(xí)慣于秩序行政

有研究認(rèn)為，行政主體的概念本身并不科學(xué)。這一概念暗含了在行政管理活動中，實(shí)施行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)及法律法規(guī)授權(quán)的組織抽象為行政主體，把管理相對人視為行政客體。主體與客體是相對應(yīng)的，有主體就必有客體。行政主體概念的提出，很容易讓人誤解為，公民在行政管理活動中是處于被動的行政客體地位，這與公民在國家治理體系中的主體地位明顯不符合[2]，也與現(xiàn)代行政法趨向于強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)與相對人之間的平等相悖。反映在政府信息公開活動中，行政主體理論這一缺陷使政府信息公開義務(wù)主體及其工作人員思想觀念上深受國家行政、秩序行政影響，習(xí)慣于把政府信息公開工作看成一種維護(hù)社會穩(wěn)定的管理策略，仍舊遵循過往簡單的命令-服從管理方式，沒有看到或難以適應(yīng)隨著新行政法的發(fā)展，傳統(tǒng)的國家行政向公共行政發(fā)展，秩序行政向服務(wù)行政發(fā)展。也不能讓人認(rèn)識到政府信息作為一種“純公共產(chǎn)品”和自身價值共享的性質(zhì)，更不能意識到政府信息公開是政府提供公共服務(wù)的外在表現(xiàn)，“政府信息公開制度的執(zhí)行需要相應(yīng)的服務(wù)理念為‘內(nèi)驅(qū)力’，要求各級政府及縣級以上政府部門及其公務(wù)人員必須樹立以‘公民權(quán)利’為本位的服務(wù)理念，為公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效的信息服務(wù)”[14]。特別是像在新冠肺炎這樣重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，秩序行政理念顯然無法滿足通過強(qiáng)化服務(wù)行政，凸顯責(zé)任意識，通過加大信息公開力度，增強(qiáng)與公眾互動，形成有效應(yīng)對突發(fā)事件的合力這樣的現(xiàn)實(shí)和要求。

(二)行政主體過于強(qiáng)調(diào)主體的獨(dú)立人格導(dǎo)致政府信息公開義務(wù)主體范圍過窄

我國行政主體理論強(qiáng)調(diào)行政組織能夠?qū)ν猹?dú)立行使行政職權(quán)，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，即強(qiáng)調(diào)行政組織具有獨(dú)立的行政法律人格或者說擁有行政法上的權(quán)利能力和行為能力。在大多數(shù)司法實(shí)踐中，行政實(shí)體法上的獨(dú)立權(quán)利主體與行政訴訟法上的獨(dú)立訴訟主體，在“行政主體”的概念下被假定為一致[15]，客觀上強(qiáng)化了部門主義。這與行政活動的連續(xù)性和統(tǒng)一性要求剛好相反。事實(shí)上，部分國家比如法國、日本的行政主體理論是否定行政機(jī)關(guān)在法律上的獨(dú)立人格的，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)僅是行政主體的代表而已[16]，只是行政主體的組成部分。實(shí)踐中享有行政職權(quán)或承擔(dān)行政任務(wù)但不具有獨(dú)立的行政法律人格者并不少見。因?yàn)?，隨著國家行政向公共行政發(fā)展，享有、行使行政職權(quán)的不再局限于行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織，如一些享有行政職權(quán)的黨的工作機(jī)關(guān)，一些未經(jīng)法定授權(quán)卻行使行政職權(quán)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，一些經(jīng)行政機(jī)關(guān)委托取得行政職權(quán)的組織，還有一些超越法律法規(guī)授權(quán)范圍的組織等。然而，受行政主體理論影響，行政主體的范圍大小直接決定著政府信息公開義務(wù)主體的多寡。我國政府信息公開義務(wù)主體中的“政府”是從狹義的角度來界定的，法定的政府信息公開義務(wù)主體范圍始終未能突破。根據(jù)《條例》以及《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》等規(guī)定，突發(fā)事件預(yù)警信息、傳染病疫情信息發(fā)布主體是縣級以上人民政府、衛(wèi)生行政部門。然而實(shí)踐表明，上述信息發(fā)布主體在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中發(fā)布的信息很有限，更多的需要像新冠肺炎疫情防控指揮機(jī)構(gòu)之類跨黨政部門聯(lián)合組成的高規(guī)格議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，通過發(fā)布及時、準(zhǔn)確、全面的抗擊疫情信息，才能有效“引導(dǎo)和保障公權(quán)力主體和公民、社會組織等作出理性決策,避免盲目和騷亂”[17]。一些研究表明，國外行政機(jī)關(guān)、具有行政職權(quán)的機(jī)構(gòu)、國家財政支持的組織、立法機(jī)關(guān)、國有企業(yè)以及司法機(jī)關(guān)等都可以作為政府信息公開義務(wù)主體[3]56。兩相對比，顯然，我國法定的政府信息公開義務(wù)主體的范圍不夠?qū)挿海y以滿足公眾的需求，無法為公眾提供更多選擇。2003年的“非典”事件初期，時任衛(wèi)生部負(fù)責(zé)人就坦言“各級地方政府具有法律責(zé)任來報告疫情。但我們知道的信息還是相當(dāng)有限”。這在客觀上和我們法定的政府信息提供主體范圍過窄不無關(guān)系。

(三)行政主體理論服務(wù)于行政訴訟被告資格確定需要導(dǎo)致難以有效保障公民知情權(quán)的司法救濟(jì)

按照行政主體理論，行政實(shí)體法上的獨(dú)立權(quán)利義務(wù)與行政訴訟法上的獨(dú)立訴訟主體合一。這是因?yàn)樾姓黧w理論的一個重要功能就是確定行政訴訟被告。行政訴訟被告的確定主要是看該組織是否具有行政主體資格，有關(guān)司法解釋也是這種思路。2018年出臺的行政訴訟法司法解釋規(guī)定，如果行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使的行政管理職權(quán)經(jīng)法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)的，那么便具有行政訴訟被告資格。特別是從2011年的《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》中有關(guān)確定被告的規(guī)定來看，主要是行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職權(quán)的組織兩大類。此外，大量涉及政府信息公開的司法案例，法院也是基于行政主體理論來確定被告(1)如在“張某某訴杭州市蕭山區(qū)某某鎮(zhèn)人民政府其他政府信息公開糾紛案”([2012]杭蕭行初字第8號)中，法院運(yùn)用行政主體理論，指出 “某某鎮(zhèn)信息公開辦公室是被告某某鎮(zhèn)政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，該辦公室在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)的情況下，即以自己名義作出被訴答復(fù)行為，原告張某某對該答復(fù)不服提起行政訴訟，應(yīng)當(dāng)以某某鎮(zhèn)政府作為本案的被告”。。沒有行政主體資格不能成為行政訴訟被告，相應(yīng)地，能成為行政訴訟被告，則一定具有行政主體資格。法院是否受理案件，首先就是判斷被訴的組織是否具有行政主體資格，否則便不予受理。這容易導(dǎo)致原本屬于行政訴訟受案范圍的組織行為得不到司法審查，行政相對人的合法權(quán)益得不到有效的司法救濟(jì)。在涉及政府信息公開的司法案例中，概不例外。前述最高法院在郭小兵訴江蘇省政府政府信息公開一案的審判結(jié)果便是很好的例證。而且，受行政主體理論影響，法定的政府信息公開義務(wù)主體主要是行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織，難以體現(xiàn)我國行政主體在機(jī)構(gòu)組織設(shè)置形式方面五花八門的現(xiàn)實(shí)。面對復(fù)雜的行政組織機(jī)構(gòu)設(shè)置形式，要想準(zhǔn)確判斷何者具有行政主體資格，不僅普通的公眾茫然無措，就連專業(yè)人士一時也難以判斷，其結(jié)果就是一旦公眾的合法權(quán)益遭受侵犯，向何者起訴都無從知曉，最終導(dǎo)致公民的知情權(quán)得不到有效的司法保障。前述有關(guān)政府信息公開的司法案例中，法律規(guī)定的政府信息公開義務(wù)主體與實(shí)際操作的不一致，與我們在政府信息公開主體的認(rèn)定方面既強(qiáng)調(diào)行政訴訟中的被告主體適格，又堅(jiān)持政府信息“誰制作誰公開，誰保存誰公開”原則不無關(guān)聯(lián)。

四、重構(gòu)邏輯：功能標(biāo)準(zhǔn)意義下的依法享有、行使公共行政管理職權(quán)

(一)重構(gòu)與行政主體分離的政府信息公開義務(wù)主體制度

前述分析表明，我國政府信息公開義務(wù)主體制度存在的問題與過多受制于行政主體理論緊密相關(guān)。按照解鈴還須系鈴人的思路，這些問題似應(yīng)通過重構(gòu)行政主體理論來破解。然而，行政主體理論并非是影響政府信息公開義務(wù)主體制度設(shè)計(jì)的唯一因素，行政機(jī)構(gòu)的組織制度，也是影響我國政府信息公開義務(wù)主體制度的重要因素。有研究指出，解決政府信息公開主體問題的有效路徑不能局限于政府信息公開制度本身，關(guān)鍵是需要基于行政組織法律制度確定的行政機(jī)關(guān)自身的權(quán)力邊界[4]。而且，基于我國經(jīng)濟(jì)社會政治現(xiàn)實(shí)考慮，以及理論研究中對行政主體理論這一概念存在較大爭議，從政府信息公開義務(wù)主體接受性考慮，在當(dāng)前，通過重構(gòu)行政主體理論來完善政府信息公開義務(wù)主體制度并非妥善之策。無論是從我國行政組織法制的系統(tǒng)構(gòu)建，還是對現(xiàn)行行政主體理論的重構(gòu)，皆需面對無法一蹴而就的現(xiàn)實(shí)境況[4]。因此，政府信息公開義務(wù)主體制度的完善宜另辟蹊徑。一方面，政府信息公開，實(shí)質(zhì)上是由行使公共事務(wù)管理職權(quán)的各級公權(quán)力組織向公眾提供公共服務(wù)，在本質(zhì)上屬于公共行政，是一種給付行政，更多的是體現(xiàn)服務(wù)行政理念，于申請人而言是一種受益性行為，通過獲取與個人緊密相關(guān)的各種信息，更好地參與和管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)、社會事務(wù)，實(shí)現(xiàn)個人發(fā)展自身人格以及自身價值，是行使公民對國家的權(quán)利的具體表現(xiàn)。另一方面，如一些研究所指出的：“信息公開主體之所以可以游離于行政主體理論之外，主要是因?yàn)樾姓黧w理論是秩序行政的產(chǎn)物，秩序的維護(hù)要以限制公民權(quán)利為代價，要特別強(qiáng)調(diào)主體的資格以及權(quán)力的來源”，“所以，沒有必要受行政主體理論桎梏”[2]。

(二)以功能標(biāo)準(zhǔn)作為我國政府信息公開義務(wù)主體制度重構(gòu)的邏輯

一方面，《條例》不再如2007年出臺那樣籠統(tǒng)地指出是“行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)”，而是細(xì)化為“行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過程中”，突出了行政管理職能對政府信息界定的重要作用。對此，有關(guān)政府信息公開的行政解釋和地方政府規(guī)章也可得到印證。前面提及的國務(wù)院辦公廳政府信息與政務(wù)公開辦公室有關(guān)解釋也明確了行政機(jī)關(guān)職權(quán)發(fā)生變更的，由負(fù)責(zé)行使有關(guān)職權(quán)的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。2020年新修訂的《上海市政府信息公開規(guī)定》強(qiáng)調(diào)，行政機(jī)關(guān)被撤銷或者行政管理職能發(fā)生變更的，由承繼其行政管理職能的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)原行政機(jī)關(guān)或者行政管理職能所涉及政府信息的公開工作。可見，能否作為政府信息公開義務(wù)主體，其關(guān)鍵在于政府信息管理活動中是否享有、行使了行政管理職能。另一方面，伴隨著公共行政和服務(wù)行政的不斷發(fā)展，國家權(quán)力正在越來越多地向社會轉(zhuǎn)移，權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力主體呈現(xiàn)出多元化趨勢。正如一些研究強(qiáng)調(diào)的，國家權(quán)力已不是治理社會的唯一權(quán)力，政府不再是行使公權(quán)力的唯一主體，一些社會組織也在從事著社會公共事務(wù)的管理，社會治理正從政府作為唯一權(quán)力中心向政府-社會的雙中心過渡[18]。在政府信息管理領(lǐng)域也是如此，國家行政組織和社會行政組織都是享有、行使信息管理職權(quán)的團(tuán)體，當(dāng)然也有義務(wù)向公眾提供其收集和存儲的社會信息。具言之，無論是行政機(jī)關(guān)，還是法律法規(guī)授權(quán)的組織，以及社會行政組織之所以能夠成為政府信息公開義務(wù)主體，主要原因是其具有管理公共事務(wù)的職權(quán)；其向社會公開的政府信息，是根據(jù)依法享有的公共行政管理職權(quán)，在履行行政管理活動中，通過制作或保存信息而得。將行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織和社會行政組織統(tǒng)攝到政府信息公開義務(wù)主體范圍內(nèi)，并不是源于這些組織的法律身份和地位，而是因?yàn)檫@些組織的行為具有一個共通的因素，即在收集、管理社會信息過程中享有、行使的是有關(guān)社會信息方面的公共行政管理職權(quán)。此外，以功能標(biāo)準(zhǔn)重構(gòu)政府信息公開義務(wù)主體制度，也契合政府信息公開制度的價值取向。保障公民知情權(quán)，是政府信息公開的關(guān)鍵，更是其基本價值取向。這需要無論是在制度的具體實(shí)施還是司法救濟(jì)過程中都應(yīng)便利于公眾。而以功能標(biāo)準(zhǔn)重構(gòu)政府信息公開義務(wù)主體，在政府信息公開制度的實(shí)施和救濟(jì)中采用的是一種便利原則。這對于行政知識相對欠缺的公眾，不必去理會繁復(fù)的行政主體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及其復(fù)雜的確定過程，按照“誰行為，誰負(fù)責(zé)”“誰行為，誰被告”的原則進(jìn)行操作，簡明易行。

(三)功能標(biāo)準(zhǔn)作為我國政府信息公開義務(wù)主體制度重構(gòu)邏輯的優(yōu)勢

1.不再脫離行政組織機(jī)構(gòu)設(shè)置實(shí)際，有效涵攝了行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織之外行使公共行政管理權(quán)力的組織。作為政府信息公開義務(wù)主體制度的理論邏輯，功能標(biāo)準(zhǔn)著重于組織是否享有、行使公共行政管理職權(quán)，以及享有、行使的公共行政管理職權(quán)是否具有合法性，而對其載體的設(shè)置形式并不作過多要求，無論組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置是何形式，只要依法行使公共行政管理職權(quán)，就可成為政府信息公開義務(wù)主體。前述國土資源部的通知精神，還有法院關(guān)于征地信息案中對政府信息公開義務(wù)主體的認(rèn)定，基本上是遵循這種思路。它并不像行政主體理論那樣在組織機(jī)構(gòu)類型方面?zhèn)戎赜谛姓C(jī)關(guān)及其特定的一些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)等。在組織類型方面，不局限于行政機(jī)關(guān)，也包括因黨政聯(lián)合行文或黨政機(jī)構(gòu)融合而依法享有、行使公共行政管理職權(quán)的黨的工作機(jī)關(guān)，還包括因歷史原因或特殊需要而履行一定公共行政管理職權(quán)的社會團(tuán)體。在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，不僅有行政機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，也有掛牌機(jī)構(gòu)、合署辦公、合并設(shè)立、對外使用名稱、保留牌子、加掛牌子等形式的機(jī)構(gòu)，不僅有單一辦公的機(jī)構(gòu)，還有聯(lián)合辦公或集中辦公的機(jī)構(gòu)等。不僅有政府及其政府職能部門這樣的常設(shè)機(jī)構(gòu)，也包括為應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件或自然災(zāi)害而設(shè)置的諸如新冠肺炎疫情防控領(lǐng)導(dǎo)小組之類的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

2.不再過分注重組織的行政法上的獨(dú)立人格，有效回應(yīng)審判實(shí)踐中弱化政府信息公開義務(wù)主體行政訴訟被告資格需求。有研究指出，依我國行政主體理論，行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織都不是實(shí)質(zhì)意義上的行政主體。因?yàn)樵谧罱K意義上，行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織沒有自身獨(dú)立的利益、沒有獨(dú)立的地位，也不具有獨(dú)立的責(zé)任。[19]以此類推，對政府信息公開義務(wù)主體，不應(yīng)過多地強(qiáng)調(diào)其獨(dú)立地位，即獨(dú)立享有行政職權(quán)。因?yàn)?，所有的政府信息公開義務(wù)主體都是代表國家進(jìn)行信息管理和服務(wù)，本身沒有自己的利益，并不是自足的主體。而現(xiàn)行的政府信息公開義務(wù)主體，因受我國行政主體理論影響，較為強(qiáng)調(diào)獨(dú)立的法律地位，要求能夠獨(dú)立行使行政權(quán)力，并獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任，本質(zhì)上注重法人制度。對此，有研究指出，這是公法人結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，就是法人技術(shù)運(yùn)用的結(jié)果[20]。功能標(biāo)準(zhǔn)意義下依法享有、行使公共行政管理職權(quán)的政府信息公開義務(wù)主體，雖仍是個組織，但這個組織不一定是傳統(tǒng)意義上的行政主體，不一定具有獨(dú)立的行政法上的權(quán)利能力和行為能力。也就是說，是否屬于行政主體與是否屬于政府信息公開義務(wù)主體沒有必然的關(guān)聯(lián)，是否具有獨(dú)立的行政法律人格并不是滿足政府信息公開義務(wù)主體的必要條件。事實(shí)上，隨著以往有利于確定行政訴訟被告作為主要存在理由的行政主體理論已不斷陷入困境，以及越來越難以滿足行政訴訟確定被告資格的需要，在涉及政府信息公開的不少司法案例中的法院并未嚴(yán)格遵循傳統(tǒng)的行政主體理論，也沒有嚴(yán)格按照《條例》及其相關(guān)司法解釋規(guī)定來認(rèn)定行政訴訟被告資格，而是基于是該組織是否享有、行使了行政職權(quán)或公共事務(wù)管理職權(quán)，行政職權(quán)的來源和行使是否具有合法性進(jìn)行判斷，也不關(guān)注組織的機(jī)構(gòu)類型和設(shè)置形式。如“袁裕來與安徽省人民政府不履行政府信息公開法定職責(zé)糾紛上訴案”([2008] 皖行終字第0136號))中，法院判定受理行政復(fù)議的機(jī)構(gòu)政府法制辦是政府信息公開的主體。這里的政府法制辦為政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，沒有法定授權(quán)，不具有行政主體資格。類似的還有，倪某某與彭州市拆遷辦公室、彭州市致和鎮(zhèn)人民政府政府信息公開一審行政判決書([2015]青白行初字第81號)，法院將不具有法定授權(quán)的臨時機(jī)構(gòu)彭州市拆遷辦公室認(rèn)定為被告。前述提及的事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)，雖因管理體制調(diào)整不再隸屬于政府機(jī)構(gòu)，但在2019年發(fā)生的一起湖南省懷化市某一中等專業(yè)學(xué)校訴懷化市事業(yè)單位登記管理局撤銷登記案中，基層法院受理了此案，并認(rèn)定懷化市事業(yè)單位登記管理局具有行政訴訟被告資格。還有，王金洋與中共鹽城市亭湖區(qū)委農(nóng)村工作辦公室、鹽城市亭湖區(qū)人民政府行政爭議一案，一審法院以區(qū)委農(nóng)村工作辦公室因其加掛具有政府部門性質(zhì)的“區(qū)政府農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦公室”的牌子而被認(rèn)定其為被告([2015]亭行初字第00109號行政判決書)。同樣，在夏敏訴湖北省保密局一案中，二審法院以省委保密辦和省保密局是“兩塊牌子，一套人馬”為由確認(rèn)被告適格[21]。

3.不再局限于國家行政職權(quán)，有助于擴(kuò)大現(xiàn)有政府信息公開義務(wù)主體范圍。我國現(xiàn)行行政主體理論比較側(cè)重于國家行政職權(quán)。受此影響，《條例》從狹義角度來界定現(xiàn)行政府信息，政府信息公開義務(wù)主體的范圍多年來始終是各級政府及其職權(quán)部門，以及法定的授權(quán)組織，在地方立法中也是如此規(guī)定。相較于行政主體理論，功能標(biāo)準(zhǔn)意義下的依法享有、行使公共行政管理職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，不僅涉及行政主體理論強(qiáng)調(diào)的國家行政職權(quán)，還涉及公共管理性質(zhì)的行政職權(quán)；不僅有享有國家行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，以及法律法規(guī)授權(quán)的組織，也有享有、行使公共管理職權(quán)的非政府組織。這正是適應(yīng)新行政發(fā)展趨勢和行政權(quán)力多元化需要的表現(xiàn)。隨著行政任務(wù)范圍不斷擴(kuò)張和種類增多，一些公共事務(wù)如行業(yè)性、專業(yè)性事務(wù)，原先是政府部門承擔(dān)，由于政府職能不斷轉(zhuǎn)變和行政審批制度改革，逐漸放權(quán)或還權(quán)于社會，授權(quán)或委托一定的事業(yè)單位、社會團(tuán)體、中介組織等承擔(dān)或參與管理。隨著行政權(quán)力逐漸呈現(xiàn)多元化的局面，行政分化已是無法回避的事實(shí)。因此，對公共事務(wù)進(jìn)行管理，不再局限于國家行政組織，還包括大量具有公共事務(wù)管理職權(quán)，以及能夠?qū)嵤┬姓芾硇袨榈姆切姓M織或類行政組織。功能標(biāo)準(zhǔn)意義下的依法享有、行使公共行政管理職權(quán)，不僅反映出行政主體多元化趨勢，也間接擴(kuò)大了政府信息公開的義務(wù)主體范圍。

4.不再局限行政主體和行政訴訟被告資格相合一，能強(qiáng)化公民知情權(quán)的司法救濟(jì)保障。以功能標(biāo)準(zhǔn)意義下的依法享有、行使公共行政管理職權(quán)作為政府信息公開義務(wù)主體制度的重構(gòu)邏輯，是在與行政主體理論相分離的基礎(chǔ)上，弱化組織的行政法上的獨(dú)立人格，并充分結(jié)合我國的行政主體豐富多樣的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置形式。而且，在司法救濟(jì)中堅(jiān)持以“誰行為、誰被告”作為確立行政訴訟被告的規(guī)則，簡而言之，就是由實(shí)際的政府信息公開提供者來擔(dān)當(dāng)被告身份，即誰是公共行政管理職權(quán)的直接作出者，誰就是被告。這樣，既著眼于訴訟后果的實(shí)質(zhì)意義和最終意義上的責(zé)任主體即國家，又充分考慮行政訴訟被告的確定更多地考慮的是如何有利于當(dāng)事人訴權(quán)的行使。這就有效避免了一些研究所指出的因司法解釋將行政訴訟的被告擴(kuò)及規(guī)章授權(quán)的組織和規(guī)范性文件授權(quán)的組織作為被告，以及如何有效回應(yīng)開發(fā)區(qū)的行政主體資格等問題給行政主體理論帶來的理論困境[22]。如此，在涉及政府信息公開的行政訴訟中，任何依法享有、行使了公共行政管理職權(quán)的組織，都可以成為被告，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，極大便利了公眾，更好地滿足了公眾對知情權(quán)的需求。

五、以功能標(biāo)準(zhǔn)重構(gòu)我國政府信息公開義務(wù)主體制度的建議

以依法享有、行使公共行政管理職權(quán)這一功能標(biāo)準(zhǔn)作為政府信息公開義務(wù)主體制度的重構(gòu)邏輯能夠促進(jìn)政府信息公開主體建設(shè)，具有一定的必要性、合理性，同時也與國外政府信息公開義務(wù)主體制度設(shè)計(jì)的邏輯相符，具有一定的可行性。在此基礎(chǔ)上，可對我國政府信息公開義務(wù)主體制度的重構(gòu)進(jìn)行探索。

(一)部分國外政府信息公開義務(wù)主體立法制度概覽及其對我國的借鑒

政府信息公開制度最早發(fā)軔于瑞典1776年制定的信息公開法，但該國并未將其制度化，真正將其制度化、體系化的是美國。美國于1966年出臺了信息公開法，并對當(dāng)代各國政府信息公開制度產(chǎn)生了重大影響。韓國是亞洲頒布信息法律制度最早的國家。日本于1999年通過了信息公開法。這些國家的信息公開制度要么比較完備，要么與我國歷史文化、國情具有相似之處。通過梳理他們的政府信息公開義務(wù)主體制度，能夠?yàn)槲宜谩８鶕?jù)美國的《信息自由法》，其法定的義務(wù)主體有聯(lián)邦行政部門、軍事部門、政府法人、政府控制的公司及政府行政部門所屬的其他機(jī)構(gòu)(包括總體辦公廳)和所有獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)。在英國，根據(jù)其2000年出臺的《信息自由法》，負(fù)有義務(wù)依申請公開政府信息的有政府部門、國會兩院、北愛爾蘭議會、威爾士議會的武裝力量、地方政府、全國衛(wèi)生服務(wù)機(jī)關(guān)、受國家資助的學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)、警察機(jī)關(guān)(特殊武裝除外)、半官方機(jī)構(gòu)和公有公司[23]。日本的法定政府信息公開義務(wù)主體主要是除國會、法院、內(nèi)閣以外的國家行政機(jī)關(guān)、國立大學(xué)、研究機(jī)關(guān)、地方政府、地方公共團(tuán)體、自治性組織和特殊法人等。韓國法定的政府信息公開義務(wù)主體則是“公共機(jī)關(guān)”，包括行政機(jī)關(guān)、地方自治團(tuán)體、政府投資機(jī)關(guān)和其他總統(tǒng)設(shè)定的機(jī)關(guān)，甚至連國會、有關(guān)法院、中央選舉委員會也有公開相關(guān)信息的義務(wù)。這些國家雖然在立法用語表述方面使用“政府”“行政機(jī)關(guān)”等，但大多是從廣義上來界定，其法定的義務(wù)主體較為廣泛，盡量擴(kuò)展至所有涉及公共利益的主體，包括直接和間接享有、行使行政權(quán)力的機(jī)關(guān)、社會公共組織等，幾乎涵蓋了所有公共權(quán)力機(jī)關(guān)。換而言之，履行行政管理職能的公法人或私法人都可以作為政府信息公開義務(wù)主體。其次，這些國家的政府信息公開義務(wù)主體之所以負(fù)有承擔(dān)信息公開義務(wù)，主要是因?yàn)槠浔旧砭哂行姓芾砺毮芑蛏鐣残姓?quán)力，其活動對公民或公共利益具有實(shí)質(zhì)影響。有研究指出，國外圍繞功能標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)計(jì)政府信息公開義務(wù)主體的，可分為下列三種情況：只有履行行政管理職權(quán)的機(jī)關(guān)才是義務(wù)主體；履行一定管理職權(quán)的公法人是義務(wù)主體；履行一定管理職權(quán)的私法人是義務(wù)主體[24]85。最后，對比這些國家，我國的政府信息公開義務(wù)主體雖同樣是“政府”，但屬于狹義上的理解和界定，只限于行政主體，有研究甚至認(rèn)為《條例》中的“政府”就是行政機(jī)關(guān)[25]。這種制度安排著眼于國家行政，社會行政基本被排除在外，義務(wù)主體范圍相對較窄，與國際上的發(fā)展趨勢有一定距離。

(二)重構(gòu)我國政府信息公開義務(wù)主體制度的具體建議

首先，以公共行政管理職權(quán)“名”“實(shí)”相統(tǒng)一確立政府信息公開義務(wù)主體的“質(zhì)”。一是必須為享有、行使公共行政管理職權(quán)的組織。享有、行使公共行政管理職權(quán)是政府信息產(chǎn)生的前提和基礎(chǔ)，如果不存在或沒有行使公共行政管理職權(quán)，那么政府信息就是無源之水，無本之木。當(dāng)然，此處所指的公共行政管理職權(quán)，是行政事物領(lǐng)域的管理職權(quán)，而不僅僅是一般的管理職權(quán)。因?yàn)?，按照一些黨內(nèi)法規(guī)和工作實(shí)際，黨的工作機(jī)構(gòu)也具有管理職權(quán)。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例》有關(guān)規(guī)定，黨的職權(quán)部門“按照規(guī)定行使相對獨(dú)立的管理職權(quán)，制定相關(guān)政策法規(guī)并組織實(shí)施，協(xié)調(diào)指導(dǎo)本系統(tǒng)、本領(lǐng)域工作”，辦事機(jī)構(gòu)“可以根據(jù)有關(guān)規(guī)定履行特定管理職責(zé)”。此外，公共行政管理職權(quán)，是基于公共行政視角下而言，不限于國家權(quán)力，即傳統(tǒng)的國家行政職權(quán)和法律法規(guī)授權(quán)的組織行使的公共事務(wù)管理職權(quán)，還包括一些特定的中介行業(yè)組織或村民自治組織、社區(qū)自治組織在某項(xiàng)或某方面具有的公共管理事務(wù)職權(quán)等非國家的公共組織的行政。如注冊會計(jì)師協(xié)會負(fù)責(zé)注冊會計(jì)師的注冊工作，消費(fèi)者協(xié)會對商品和服務(wù)的監(jiān)督，對受理消費(fèi)者投訴舉報所進(jìn)行的調(diào)查、調(diào)解職權(quán)[26]，以及律師協(xié)會對律師會員的管理活動等。這些組織在行使公共行政管理職權(quán)或活動時，是可以作為政府信息公開義務(wù)主體。不過，一些特殊的類行政組織，與行政機(jī)關(guān)不一樣，只有在依法行使公共行政管理職權(quán)時才是政府信息公開義務(wù)主體，而像主要履行立法、司法活動、軍事管理、黨務(wù)活動的組織，因其從事的活動不屬于公共行政管理服務(wù)事務(wù)范疇，一般不屬于政府信息公開義務(wù)主體。二是確保組織享有、行使的公共行政管理職權(quán)“名”與“實(shí)”的統(tǒng)一。一般情況，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“誰行為、誰為義務(wù)主體”，即從外觀上的公共行政管理職權(quán)來判斷政府信息公開義務(wù)主體。只要對外以自己名義行使行政管理職權(quán)，則應(yīng)當(dāng)作為政府信息公開義務(wù)主體。因?yàn)椋@種形式上的政府信息公開義務(wù)主體的行為對外具有一定公示作用和公信力，在公眾中形成了一定的心理預(yù)期和信賴，且便于公眾申請政府信息公開。而在黨政機(jī)構(gòu)融合中，因存在黨政合一、黨政合署、政府機(jī)構(gòu)并入、政府歸口領(lǐng)導(dǎo)等多種類型[27]，黨政機(jī)構(gòu)融合而成的新組織的雙重身份導(dǎo)致享有、行使行政職權(quán)的“名”與“實(shí)”不相一致的情形不可避免。對此，從保障公民知情權(quán)和行政權(quán)力多元化角度考慮，無論是以黨的工作機(jī)關(guān)會同行政機(jī)關(guān)的名義、還是直接以黨的工作機(jī)關(guān)名義，或者實(shí)施的是沒有具名的事實(shí)行為，只要是實(shí)施了行政職權(quán)，那么在認(rèn)定政府信息公開義務(wù)主體時，應(yīng)當(dāng)既要循“名”，更要責(zé)“實(shí)”，如果二者無法調(diào)和，可以取“實(shí)”棄“名”。即凡是履行了行政職權(quán)，參與了行政過程或產(chǎn)生法律效果中顯示出行政職權(quán)的黨的工作機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)，都應(yīng)當(dāng)作為政府信息公開義務(wù)主體。無論怎樣，都應(yīng)當(dāng)確保履行了行政職權(quán)，參與了行政活動的組織應(yīng)當(dāng)作為政府信息公開義務(wù)主體，避免出現(xiàn)前述郭小兵訴江蘇省人民政府政府信息公開一案中行使了行政職權(quán)，參與了行政活動，且屬于政務(wù)事項(xiàng)的黨的工作機(jī)關(guān)、行政機(jī)構(gòu)都被排除在政府信息公開義務(wù)主體之外，公民的知情權(quán)和司法救濟(jì)途徑都無法得到有效保障。

其次，以公共行政管理職權(quán)的合法性明確政府信息公開義務(wù)主體的“量”。一方面，由于獲得政府信息是公民的權(quán)利，這種權(quán)利是基于保障公民的知情權(quán)。政府信息公開活動于行政機(jī)關(guān)而言，是普通義務(wù)與特定義務(wù)的統(tǒng)一，是社會性義務(wù)與經(jīng)濟(jì)義務(wù)的統(tǒng)一等[28]。另一方面，黨的十八屆四中全會決定已經(jīng)將黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)納入“中國特色社會主義法治體系”，黨內(nèi)法規(guī)無論是在制度設(shè)計(jì)還是在事實(shí)上，都是中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化重大戰(zhàn)略任務(wù)的一個重要組成部分。再則，隨著黨和國家機(jī)構(gòu)改革不斷深化，黨政機(jī)構(gòu)融合范圍不斷擴(kuò)大，且基本發(fā)生在行政領(lǐng)域，居于“幕后”主導(dǎo)行政過程的黨的工作機(jī)構(gòu)更多地走到了“前臺”[27]，不少黨的工作機(jī)構(gòu)實(shí)際上在直接行使行政職權(quán)。同時，這種影響也是相互的，不少黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件，也成為了行政機(jī)關(guān)依法行政的重要依據(jù)，如機(jī)構(gòu)改革中的“三定”規(guī)定?！吨袊伯a(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》明確經(jīng)批準(zhǔn)發(fā)布的各部門各單位“三定”規(guī)定是各部門各單位機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限、人員配備和工作運(yùn)行的基本依據(jù)，各地區(qū)各部門必須嚴(yán)格執(zhí)行。最高法院在有關(guān)司法答復(fù)中對中國保監(jiān)會“三定”規(guī)定的授權(quán)合法性予以了確認(rèn)。有研究指出：“在黨政機(jī)構(gòu)合署合并之后，黨內(nèi)法規(guī)對國家機(jī)構(gòu)的影響將變得更為直接，甚至成為新機(jī)構(gòu)運(yùn)行的主要準(zhǔn)則?！盵29]此外，從有關(guān)司法解釋來看，對行使公共事務(wù)管理權(quán)的授權(quán)依據(jù)來源也并未嚴(yán)格限定在法律法規(guī)，新《行政訴訟法》司法解釋確認(rèn)了行政規(guī)章授權(quán)的合法性。還有，實(shí)踐中經(jīng)常有其他規(guī)范性文件授權(quán)的情形，這些規(guī)范性文件基本上是依據(jù)上位法制定，至少不與上位法抵觸，這既是便于行政管理的需要，公眾對此也習(xí)以為常。除了從形式上考慮，更應(yīng)考慮享有、行使的公共行政管理職權(quán)是否具有正當(dāng)性，是否為廣大公眾所接受和認(rèn)可。像此次抗擊疫情的新冠肺炎疫情防控指揮機(jī)構(gòu)，雖是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但其成立和職責(zé)，都符合《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》有關(guān)規(guī)定。因此，對于政府信息公開義務(wù)主體享有、行使的公共行政管理服務(wù)活動的合法性判斷，不能僅限于是否嚴(yán)格遵循了依法行政進(jìn)行，而應(yīng)基于中國特色社會主義法治體系考慮。此處的“法”不僅包括國家法律體系，還包括黨內(nèi)法規(guī)體系；不僅限于狹義的法律法規(guī)，還有規(guī)章、其他行政規(guī)范性文件，黨內(nèi)規(guī)范性文件，以及行政機(jī)關(guān)根據(jù)明確的法律依據(jù)所進(jìn)行的行政委托。甚至一些公共事務(wù)管理組織依據(jù)村規(guī)民約或自治章程等規(guī)定，并被公眾所接受和認(rèn)可，那么也應(yīng)當(dāng)視為合法。當(dāng)然，為避免行政機(jī)關(guān)不作為或推卸職責(zé)，對于行政機(jī)關(guān)在無明確法律依據(jù)而自行進(jìn)行的行政委托，不應(yīng)認(rèn)可。據(jù)此，政府信息公開義務(wù)主體范圍將由現(xiàn)行的行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織擴(kuò)展為以下四類組織：行政機(jī)關(guān)，法律、法規(guī)、規(guī)章、有法律效力的解釋、行政規(guī)范性文件依法授權(quán)行使公共行政管理職權(quán)的組織，黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件依法授權(quán)行使公共行政管理職權(quán)的組織，未經(jīng)法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)特別授權(quán)但具有行政職權(quán)性質(zhì)的從事公共事務(wù)的組織，包括依據(jù)自治章程從事公共行政管理職權(quán)的行業(yè)組織和團(tuán)體組織、行政機(jī)關(guān)組建并賦予行政管理職權(quán)但不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任能力的機(jī)構(gòu)、經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)設(shè)立并賦予行政管理職權(quán)的各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、行政機(jī)關(guān)依法委托并賦予公共行政管理職權(quán)的村民委員會、居民委員會。

最后，以最先受理原則應(yīng)對政府信息公開義務(wù)主體受理權(quán)的沖突。按照功能標(biāo)準(zhǔn)意義下的依法享有、行使公共行政管理職權(quán)作為重構(gòu)政府信息公開義務(wù)主體制度的邏輯，同一項(xiàng)行政行為或活動中多個組織都可能具有政府信息公開義務(wù)主體資格。對此，基于申請人濫用政府信息公開申請權(quán)利的現(xiàn)實(shí)和政府信息公開義務(wù)主體接受性考慮，為提高行政效能，避免行政資源浪費(fèi)，在多個政府信息公開義務(wù)主體對同一政府信息公開申請都有受理權(quán)的情況下，形成了政府信息公開受理權(quán)的沖突。對此，可借鑒民事訴訟法有關(guān)法院受理的規(guī)定，賦予申請人選擇權(quán)，由申請人自行向其中的政府信息公開義務(wù)主體申請。如申請人同時向多個政府信息公開義務(wù)主體申請，由最先受理的政府信息公開義務(wù)主體負(fù)責(zé)，如受理的時間先后無法確定，則由這些政府信息公開義務(wù)主體相互協(xié)商確定由誰負(fù)責(zé)；如協(xié)商無果，可報請共同的上級主管部門指定其中一個政府信息公開義務(wù)主體負(fù)責(zé)，其他的政府信息公開義務(wù)主體做好行政協(xié)同配合工作。這樣，有利于整合信息資源，統(tǒng)一政府信息公開的規(guī)范性，保證政府信息的一致性，樹立信息公開的權(quán)威，避免信源發(fā)生混亂和沖突以及碎片化，避免出現(xiàn)“資源流動凝滯，以致無法有效整合以形成合力和發(fā)揮整體優(yōu)勢”[30]。

六、余論

政府信息公開義務(wù)主體制度的重構(gòu)需要考慮行政主體理論、行政組織法律制度等因素，且并非朝夕之功。此外，“行政法的制度建設(shè)不僅需要借鑒吸收西方法治發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，亦應(yīng)扎根于中國的經(jīng)濟(jì)社會政治現(xiàn)實(shí)”[31]。因此，比較可行的是，在與我國行政主體理論分離基礎(chǔ)上，從功能標(biāo)準(zhǔn)上考慮，以是否依法享有、行使公共行政管理職權(quán)作為政府信息公開義務(wù)主體制度的邏輯。這樣，既沒有完全受制于我國行政主體理論，也適應(yīng)了從國家行政向公共行政發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，還符合單一的行政權(quán)力邁向多元化主體行政權(quán)力的發(fā)展趨勢。為新冠肺炎疫情防控指揮機(jī)構(gòu)等諸如不是行政主體的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)納入政府信息公開義務(wù)主體掃清制度上的障礙。此外，這也是基于我國深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革中黨政群機(jī)構(gòu)組織設(shè)置的現(xiàn)實(shí)，適當(dāng)擴(kuò)大了現(xiàn)有政府信息公開義務(wù)主體范圍，符合國際上逐步擴(kuò)大政府信息公開義務(wù)主體范圍的潮流[24]84。不僅如此，還跳出了《條例》滿足于常態(tài)下對政府信息公開要求的局限性，有助于發(fā)揮信息公開在突發(fā)公共事件中治理的手段作用。在國家治理二分法邏輯架構(gòu)中，政務(wù)公開在定位上既是國家制度及其執(zhí)行的一部分，也是國家制度有效執(zhí)行的保障和監(jiān)督[32]。政府信息公開義務(wù)主體制度的重構(gòu)無疑有利于國家制度體系化，提升國家治理效能。