陳世香，張靜靜

(武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072)

一、問題的提出

公共文化服務指基于社會效益，不以營利為目的，為社會提供非競爭性、非排他性的公共文化產(chǎn)品的資源配置活動[1]。享受公共文化服務是廣大人民群眾依法被賦予的基本權益，是各級政府應該予以保障實施的基本職責。而公共文化服務政策則能為滿足廣大人民群眾不斷增長的物質文化需求提供堅實的保障。一般來說，政策的有效性受多種主客觀因素的影響，而政策工具的選擇便是其中最主要的影響因素之一。在制定與實施政策時，選用何種政策工具以及用何種標準來評價該政策工具的效果，對于政府能否達成既定的政策目標具有決定性影響[2]。因此，公共文化服務政策是否有效，政策工具的選擇至關重要。

隨著國家對公共文化服務事業(yè)的日益重視，近些年中央層面陸續(xù)出臺了系列公共文化服務政策。這些政策呈現(xiàn)出以下幾方面特征：一是公共文化服務政策文件法治化程度不斷提升，如《中華人民共和國公共文化服務保障法》《中華人民共和國公共圖書館法》等文件都是以國家層面立法的形式頒布的。二是公共文化服務政策所涉及的內(nèi)容范圍日益廣泛，不僅關涉圖書館、電子閱覽室等硬件設施建設，還重視經(jīng)由政府購買、金融合作、引進社會資本等形式強化軟件建設來改進公共文化服務水平。三是注重公共文化服務事業(yè)的中長期發(fā)展規(guī)劃，如《文化部十二五時期文化改革發(fā)展規(guī)劃》《文化部“十三五”時期文化科技創(chuàng)新規(guī)劃》等。盡管如此，既有政策文獻梳理顯示，我國現(xiàn)行公共服務政策仍存在政策工具使用不均衡、多元主體參與不夠等方面問題。如我國學者曹樹金等利用政策分析方法，通過建立公共文化服務三維立體模型，以 2009—2018年間中央政府及相關部門發(fā)布的公共文化服務政策文件為研究對象，研究得出如下結論：在政策工具方面，公共文化服務政策制定過程中利用的政策工具比重由大到小依次為環(huán)境型政策工具、供給型政策工具和需求型政策工具，社會力量在公共文化服務事業(yè)中發(fā)揮的作用依然較為有限[3]。汪圣等采用內(nèi)容分析法，對2005—2017年間出臺的37項政策文本進行內(nèi)容分析。其研究發(fā)現(xiàn)，在政策工具維度上，政府部門對不同類型政策工具的依賴性呈現(xiàn)為“差序格局”：對環(huán)境型政策工具強依賴，對供給型政策工具一般性依賴，對需求型政策工具弱依賴[4]。

基于以上，本文通過建構“價值鏈-政策工具”二維分析框架，選取2009—2019年中央層面頒布的32個政策文本，基于內(nèi)容分析方法的運用，重點回應以下問題：當前我國公共文化服務政策工具的運行規(guī)律及其偏好是什么，如何通過政策工具調整來實現(xiàn)政策優(yōu)化，達到提升公共文化服務水平的目標。

二、研究方法與樣本選擇

(一)研究方法

內(nèi)容分析法最早被運用于新聞傳播領域，是一種對傳播內(nèi)容進行客觀、系統(tǒng)性描述的分析方法[5]884-886。隨著計算機科學的興起，該方法逐漸被廣泛運用到管理學和情報學領域，尤其在情報學領域的應用較為普遍。內(nèi)容分析法主要以問題假設作為出發(fā)點，利用統(tǒng)計分析方法和工具對研究對象進行處理，其最終結果是基于數(shù)據(jù)計量分析得到定性結論[6]。內(nèi)容分析法包含以下五個步驟：一是提出問題或假設，二是提取樣本，三是分析單元選擇，四是建立分析類目，五是進行數(shù)據(jù)處理與計算。該方法適合于一切有文獻資料或記錄可供考證的問題的研究。抽樣方法較為多樣，包括來源抽樣、日期抽樣和單元抽樣三種方式[7]。

內(nèi)容分析法的優(yōu)勢在于，其結論經(jīng)由數(shù)據(jù)分析得出，能夠克服和避免定性研究的主觀性，達到可檢驗地發(fā)現(xiàn)問題、解決問題和優(yōu)化對策建議的目的。不過，該研究方法也存在樣本代表性不足、數(shù)據(jù)統(tǒng)計誤差、模型建構不夠科學等方面問題。正如Jesse Shera(杰西·謝拉)在評價這門技術時所說：“雖然內(nèi)容分析自稱具有更大的‘客觀性’，其實它的主觀性并不亞于那些文藝評論的團體，而據(jù)說認為反對此類批評就是一種‘反動’。一個人想通過主觀性以量的變化去實現(xiàn)客觀性，那是不可能的。”[5]886盡管存在著這些缺陷，但并不影響各領域學者們對該方法的應用與肯定。越來越多的學者運用該方法來研究管理、扶貧、環(huán)境、文化、經(jīng)濟、服務等領域的問題，大都認為該方法客觀且有效。例如，胡稅根等利用內(nèi)容分析法分析了我國1982年至今的政策文本，總結了我國公共文化服務事業(yè)發(fā)展階段、特征和趨勢并提出政策優(yōu)化建議[8]。車峰以《國務院關于促進健康服務業(yè)發(fā)展的若干意見》為研究對象，從基本政策工具和推進“健康中國”戰(zhàn)略兩個維度對我國健康服務業(yè)政策進行深入分析[9]。楊志軍等運用內(nèi)容分析法對改革開放以來中央政府頒布的環(huán)境治理政策文本樣本進行分析，以提出環(huán)境治理政策的優(yōu)化路徑和建議[10]。劉強強等則以貴州省扶貧政策為腳本，基于內(nèi)容分析法得出一系列有關政策的結構特征并提出扶貧政策建議[11]。

內(nèi)容分析法是一種量化政策文本研究方法，本文對于內(nèi)容分析法的運用包括以下幾個階段：(1)選擇權威性政策文本，包括法律法規(guī)、通知公告、意見條例等。發(fā)文機關和實施主體是各級權力機關和行政機構。(2)建構有關政策文本政策工具研究的理論分析架構，確定核心分析概念和理論邏輯。(3)根據(jù)既有理論分析框架所確定的指標體系及其內(nèi)涵構成，對政策文本進行編碼，形成政策文本內(nèi)容分析單元編碼表。(4)根據(jù)政策文本內(nèi)容分析單元編碼，對所選擇政策文本中的政策工具進行頻數(shù)統(tǒng)計。(5)根據(jù)政策工具類型選擇頻數(shù)統(tǒng)計繪出含有不同工具類型以及每種工具內(nèi)指標內(nèi)容的餅狀圖。最后，基于頻數(shù)統(tǒng)計結果和指標內(nèi)容的餅狀圖顯示，對統(tǒng)計結果進行定性分析并提出相應政策優(yōu)化對策。需要指出的是，政策文本的代表性和權威性是后續(xù)文本單元編碼和數(shù)據(jù)分析的基礎；同時，為了避免政策文本編碼的隨意性，必須嚴格依據(jù)所建構分析框架界定的指標內(nèi)容進行分析。

(二)樣本選擇

研究所選取的政策文本均來源于公開數(shù)據(jù)資料，主要從中華人民共和國政府網(wǎng)、中國文化和旅游部網(wǎng)等官方途徑進行搜集，搜集范圍為2009—2019年中央層面所頒布的各種政策法律文本。文本遴選主要遵循以下原則：一是發(fā)文單位為國務院、文化和旅游部等中央層面的政府行政機關；二是政策文本必須與公共文化服務直接相關，文化產(chǎn)業(yè)、文化發(fā)展等方面文件不選入其中；三是主要選取法律法規(guī)、意見、辦法、通知公告等體現(xiàn)政府政策的官方文件；四是盡量避免政策文本的重復選擇。

所選擇的政策文本具有代表性、系統(tǒng)性、正式性和權威型，體現(xiàn)出本研究的科學性要求，主要依據(jù)在于：一是由于我國公共文化服務事業(yè)發(fā)展較晚，近10年的公共文化服務政策文件相對更加規(guī)范，法規(guī)效應更強；二是為了研究方便，近10年文本相對于以前的文本更容易收集和整理；三是為了減小研究阻力因素，把文本數(shù)量控制在一定范圍不僅能降低數(shù)據(jù)統(tǒng)計誤差，還能降低研究壓力。基于以上邏輯，本文最終選出32份有效政策文本樣本(表1)。

表1 2009年以來國家公共文化服務政策文本

三、分析工具：價值鏈-政策工具二維框架

由于對政策部門績效的失望，人們產(chǎn)生了探索政策失敗原因的想法。20世紀80年代，荷蘭吉爾霍德委員會得出的結論是，各種政策失靈是由于對政策工具的知識不足造成的[12]。因此，有效的政策執(zhí)行離不開政策工具的正確選擇。研究政策工具偏好無疑為我們增進政策的科學性和民主性提供了新的視角和思路。隨著政策科學體系的發(fā)展與完善，蓋伊·彼得斯、萊斯特、薩瓦斯等代表性學者都認為，政策工具就是實現(xiàn)政策目的和意圖的行為或手段，它能將政策想法轉為現(xiàn)實。我國公共管理領域著名學者陳振明還將目前政策工具研究總結為工具主義、過程主義、權變主義和建構主義四種路徑[13]。

近些年國內(nèi)學者應用最多的是豪利特和拉米什、羅斯威爾和沃爾特的政策工具分類思想。前者根據(jù)政策工具的自主性程度劃分為自愿型、強制型和混合型三種，后者根據(jù)政策工具的要素特性劃分為環(huán)境型、需求型和供給型三種。由于我國公共文化服務具體內(nèi)容凸顯了環(huán)境、需求和供給三方面特征，因此，本文主要結合羅斯威爾和沃爾特的政策工具分類思想，將我國公共文化服務政策工具分為供給型、環(huán)境型、需求型三種基本類型。政策工具是公共政策研究的一個重要途徑，而政策工具路徑的研究還需考慮政策主體的構成。通常認為，政策主體在制定和執(zhí)行政策時，必須依據(jù)政策間的客觀關系將它們有機結合起來，以形成政策合力，在功能上實現(xiàn)互補，發(fā)揮理想的政策效應。因此，合理的政策結構需政策主體兼顧自己所在的政策位置即與其他政策主體的上下、左右、前后的關系[14]。例如，時間層面表現(xiàn)為先行政策、現(xiàn)行政策與后續(xù)政策間的繼承，空間層面表現(xiàn)為多個平行或不同層級政策間的互補等[15]。根據(jù)我國公共文化服務政策文本內(nèi)容的實際情況，本文構建了公共文化服務價值鏈(y軸)-政策工具(x軸)二維分析框架，如圖1所示。

圖1 公共文化服務政策二維分析框架

(一)x軸：政策工具維度

x軸為政策工具維度，代表公共文化服務政策工具的不同類型。結合羅斯威爾和沃爾特的理論，供給型政策工具包括教育培訓、項目支持、基礎設施建設、資金投入；環(huán)境型政策工具包括目標規(guī)劃、金融服務、稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制；需求型政策工具包括政府采購、服務外包、貿(mào)易管制、海外交流。供給型政策工具確保了相關要素的供給，如教育培訓為公共文化服務提供了人才供給、資金投入為公共文化服務提供了經(jīng)費保障，是推動公共文化服務事業(yè)發(fā)展的有效保證，它反映的是政府對公共文化服務事業(yè)發(fā)展的推動作用。環(huán)境型工具通過目標規(guī)劃、法規(guī)管制等手段來改善公共文化服務事業(yè)的外部環(huán)境因素，確保公共文化服務行為必要的穩(wěn)定、有序、安全的環(huán)境，因此對公共文化服務發(fā)揮間接的影響作用。需求型政策工具有助于開拓公共文化服務市場，減少公共文化服務事業(yè)發(fā)展過程中的不確定性因素，從而有效“拉動”公共文化服務事業(yè)的發(fā)展。因此，其產(chǎn)生的作用力往往比環(huán)境型政策工具更為直接、有效[4]21。其作用如圖2所示。

圖2 政策工具對公共文化服務的作用

(二)y軸：價值鏈維度

y軸為價值鏈維度，包括政府負責、公眾參與、社會協(xié)同、市場配置四個方面，代表參與或執(zhí)行公共文化服務政策的不同主體和實施形式。政府負責是指公共文化服務政策的具體措施，如資金投入、基礎設施建設等項目主要由政府買單和負責。公眾參與是指公民利用自己的資金、人力或物力資源來支持公共文化服務項目的建設，如公民自己出資修建圖書館、游樂場或組織文藝晚會等。社會協(xié)同是指積極鼓勵社會力量參與到公共文化服務建設中來，如將社會資本引入到文化館、電子閱覽室等公共文化服務項目建設中來。市場配置就是市場主體為適應商品供求關系的變化，根據(jù)市場信號對商品的供求、價格和銷量等作出調整。由此，我們在縱向上將四個主體的作用和影響簡化為價值鏈維度，在橫向上則將公共文化服務的基本活動簡化為政策工具維度，最終建構成公共文化服務政策二維分析框架。這一分析框架不僅有助于清晰形象地呈現(xiàn)政策工具維度與價值鏈維度的關系，還為下一步進行文本樣本的單元編碼和頻數(shù)統(tǒng)計提供了可遵循的依據(jù)和原則。

四、文本單元編碼與數(shù)據(jù)分析

(一)文本單元編碼

如前所述，本文嚴格依據(jù)價值鏈-政策工具二維分析框架，基于“政策編號-具體章節(jié)-具體條目/段落”流程對所遴選的32個政策文本進行編碼，制作單元編碼表。由于篇幅有限，論文節(jié)選了政策文本內(nèi)容分析單元編碼表的部分內(nèi)容(表2)。

表2 政策文本內(nèi)容分析單元編碼表(節(jié)選)

(二)數(shù)據(jù)分析

根據(jù)表2中的政策文本內(nèi)容分析單元編碼，對不同類別的政策工具進行單元編碼并進行頻數(shù)統(tǒng)計，結果為公共文化服務政策文本的三種工具選擇頻數(shù)統(tǒng)計表(表3)。從頻數(shù)統(tǒng)計可以看出，我國在公共文化服務政策工具的使用上大致兼顧了各類型工具的使用。但是，在政策工具的選擇上主要以環(huán)境型政策工具使用為主，在三種工具使用中所占比率為46.62%；依次為供給型政策工具，占比為39.10%；需求型政策工具占比最低，為14.29%。

表3 公共文化服務政策文本的三種工具選擇頻數(shù)統(tǒng)計表

具體到各細分政策工具類型：在供給型政策工具中，教育培訓(23.08%)、項目支持(19.23%)、基礎設施建設(26.92%)、資金投入(30.77%)，占比較為均衡。在環(huán)境型政策工具中，目標規(guī)劃比例為53.22%，超過所有工具使用中的一半，依次為法規(guī)管制(25.81%)、金融服務(11.29%)、稅收優(yōu)惠(9.68%)，各種政策工具使用的比例差距較大。在需求型政策工具中，政府采購的使用頻率最高，占了將近一半，比例為47.37%，依次為海外交流(36.84%)、貿(mào)易管制(10.53%)、服務外包(5.26%)。由此可知，我國公共文化服務政策偏好使用環(huán)境型政策工具，尤其偏好使用目標規(guī)劃、法規(guī)管制、政府采購等工具，供給型政策工具內(nèi)部比例相當，環(huán)境型政策工具和需求型政策工具內(nèi)部比例較不均衡，如圖3所示。

圖3 三種類型政策工具使用百分比示意圖

從價值鏈維度看，公共文化服務政策主要以政府負責為主，在政策工具選擇頻數(shù)分布表中的比例高達72.18%，遠遠超過了其他類型主體參與的頻率。按照占比情況來看(表4)，依次為市場配置(11.28%)、社會協(xié)同(11.28%)、公眾參與(5.26%)。由此可以看出，公眾、社會、市場在公共文化服務供給過程中的參與主動性不足，在很大程度上受限于“政府負責”為主導的供給機制[16]。然而，從表4中可以看出，我國公共文化服務領域多元主體協(xié)同治理的機制尚未健全，政府始終在政策制定、執(zhí)行、監(jiān)管過程中發(fā)揮著主導作用，政府負責依然是常態(tài)。

表4 工具-價值鏈框架下公共服務政策工具選擇頻數(shù)分布

五、研究結論與政策建議

(一)研究結論

本研究基于“價值鏈-政策工具”二維分析框架，對我國2009—2019年公共文化服務領域的32個政策文本進行了內(nèi)容分析。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，不同類型的政策工具在使用上存在不均衡、不合理、不充分等問題。在政策主體方面，政府負責依然為公共文化服務供給的主要形式，多元主體參與力度不夠。

1.公共文化服務政策工具使用較不均衡，一些有效的政策工具應用不足。如頻數(shù)統(tǒng)計表3和圖3所示，政策文本中大部分屬于環(huán)境型政策工具。環(huán)境型政策工具使用比例達到46.62%,較大幅度地超出了供給型政策工具和需求型政策工具的使用比率。其中，“目標規(guī)劃”工具和“法規(guī)管制”工具使用尤為頻繁，“目標規(guī)劃”占比為53.22%，超過了其他政策工具使用比例的一半，“法規(guī)管制”工具占比為25.81%。相比之下，“稅收優(yōu)惠”“金融服務”占比卻非常低，稅收優(yōu)惠在整個環(huán)境型政策工具使用中只占9.68%，金融服務占比為11.29%。可以看出，公共文化服務中環(huán)境型政策工具內(nèi)部使用比例是較不均衡的，“稅收優(yōu)惠”“金融服務”等工具沒有得到充分使用。而在需求型政策工具的使用中，服務外包工具使用頻數(shù)為1，占比為5.26%，貿(mào)易管制工具使用頻數(shù)為2，占比重為10.53%，相比于政府采購(47.37%)、海外交流(36.84%)的比例，服務外包和貿(mào)易管制這兩項政策工具使用上存在不足。

2.“目標規(guī)劃”工具使用較為頻繁，政策執(zhí)行的效果缺乏保障。從表3有關公共文化服務政策文本三種工具選擇的頻數(shù)統(tǒng)計可以看出，“目標規(guī)劃”工具使用頻數(shù)為33，占比為53.22%，在所有工具中使用頻率是最高的。這證明學界將我國公共文化服務體系歸入“工程師模式”是有道理的。這符合中央一級多關注公共文化服務的宏觀問題，具體的政策則多由省市縣級政府發(fā)布的現(xiàn)實[3]。從32個政策文本的標題上看，有6個文件標題里面含有“規(guī)劃”二字。這可能是由于我國公共文化服務事業(yè)起步較晚，體制機制不夠健全，在法律法規(guī)建立完善上存在空白所致。但是，一個更加值得注意的原因可能在于我國一貫因循的以各種形式表現(xiàn)出來的中央集權型經(jīng)濟社會發(fā)展體制機制使然?！澳繕艘?guī)劃”等綱領性文件的作用是對政策執(zhí)行起著方向引領作用，為政策執(zhí)行提供所依仗的行動方案和操作指南保障。這與整體政策文本主要集中于制定、決策和頒布等政策職責內(nèi)容息息相關。目標規(guī)劃工具對于政策的執(zhí)行一般發(fā)揮著“指引方向”和“設立目標”的作用。如果目標規(guī)劃使用較多，而貫徹執(zhí)行的政策工具較少，則不利于政策順利執(zhí)行，容易造成政策過溢的現(xiàn)象。

3.政府負責成為主要形式，多元主體協(xié)同治理的力量沒有得到充分發(fā)揮。從價值鏈維度看，根據(jù)公共文化服務政策文本頻數(shù)統(tǒng)計分析，政府負責在公共文化服務中的表現(xiàn)形式較為明顯，所占比率為72.18%，依次為市場配置(11.28%)、社會協(xié)同(11.28%)、公眾參與(5.26%)?；谙嚓P數(shù)據(jù)可以得出，我國公共文化服務迄今為止還沒有充分發(fā)揮市場、社會、公眾等多元主體的力量，多元協(xié)同治理的力度需要加強。根據(jù)發(fā)達國家公共產(chǎn)品最優(yōu)供給理論，要實現(xiàn)公共產(chǎn)品的最優(yōu)供給，就必須考慮產(chǎn)品消費者的需求狀況。這就要求改變政府包辦公共文化服務的做法，建立和完善參與機制，充分調動民間多元主體參與的積極性，將公共文化服務的決策權和參與權歸還公眾[17]。

(二)政策建議

不同類型政策工具均在公共文化服務事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了一定作用，政策工具的組合和相互作用對公共文化服務政策的績效具有重要影響[4]。因此，提升政策工具使用的均衡性、完善政策的監(jiān)督考評機制和構建多元主體共同參與的格局，對于滿足人民豐富多樣的公共文化服務需求至關重要。

1.提升政策工具使用的均衡性，彌補政策工具使用的不足。我國在公共文化服務環(huán)境型和需求型政策工具的使用上較為不均衡，對于稅收優(yōu)惠、金融服務、服務外包、貿(mào)易管制、海外交流等政策工具的使用存在較為明顯的不足。政策執(zhí)行離不開良好的環(huán)境加以保障和輔助，因此，“稅收優(yōu)惠”“金融服務”“貿(mào)易管制”等政策工具的使用是必不可少的。貿(mào)易管制、服務外包等需求型政策工具不僅能減少市場的不確定性和風險因素，還能減少國家在公共文化服務建設方面的經(jīng)濟、社會和環(huán)境壓力，對政策推行起著拉力作用。因此，可從以下幾方面采取相應措施：一是擴大稅收優(yōu)惠政策對于基本公共文化服務事業(yè)的適用范圍和力度；二是豐富金融服務方式，擴寬金融服務投資渠道，讓更多的公共文化服務項目能更好地得到金融服務的支持；三是完善政府采購制度，提高政府采購的規(guī)范性、有效性和科學性，擴大政府采購公共文化服務范圍，優(yōu)化購買流程；四是通過優(yōu)惠政策，將服務產(chǎn)品外包出去，積極鼓勵多元主體加入到公共文化服務建設中來。

2.完善公共文化服務政策的監(jiān)督考評機制，保障政策執(zhí)行的有效性。從前面的數(shù)據(jù)分析可以看出，我國在公共文化服務政策制定方面偏好于使用目標規(guī)劃、法規(guī)管制等政策工具。完善公共文化服務政策的監(jiān)督考評機制，不僅是確保政策有效性的重要手段，也是提高政策執(zhí)行效果的良好方法。完善公共文化服務政策的監(jiān)督考評機制，可以考慮健全完善以下幾方面政策措施：一是通過制定完善的績效考評制度加強自我監(jiān)督。這就要求各單位、各部門厘清工作程序和職責，本著以評促建原則，將工作與績效考評緊密結合起來。二是以上級業(yè)務部門監(jiān)管為主導，以社會監(jiān)督為補充，建立多主體的政策監(jiān)督體系[18]。三是拓寬監(jiān)督渠道，完善監(jiān)督平臺，充分利用網(wǎng)絡信息化技術增強政策的公開性、公正性和透明性，讓廣大人民群眾可以在線上線下都能找到發(fā)聲的途徑。

3.構建以政府為主導，社會、市場、公眾等多元主體共同參與的格局。隨著現(xiàn)代生活變得越來越復雜和人民文化生活需求的增加，一切由政府包辦和負責的管理模式已經(jīng)逐漸跟不上形勢需要。因為那些為當今的社會生活和政治生活提供結構與方向的政策和項目是許多不同團體與組織相互作用的結果，是許多不同意見和利益的混合物[19]。公民需求要想得到充分實現(xiàn)就必須廣泛吸納社會、市場、公眾等力量參與到公共文化服務的供給和建設中。政府是公共服務的提供者，不是公共服務的壟斷者，應當轉變政府的角色，將公共服務提供建立在市場、社會和自身變革的基礎之上。公共服務的提供主體多元化已是不爭的事實。提高公共服務質量，關鍵不在于政府直接提供或者壟斷公共服務所有領域，而是要吸引更多的服務提供者參與提供，形成更加注重競爭、更多公共選擇和更具有效性的公共服務提供機制。通過專業(yè)化、規(guī)范化的市場機制運作，搭建政府與社會各界公共服務的平臺，提高政府公共服務的能力，從根本上優(yōu)化提供公共服務的質量與效率，并不意味必須擴大政府規(guī)模和財政支出[20]。

在這個信息多元化時代，多元主體參與不僅是確保公共政策更加科學和民主不可或缺的要素，也是對公眾參與文化權利保障的一種體現(xiàn)。廣泛吸納民間力量參與到公共文化服務建設中來，有助于提升政策的民主性和透明性。因此，可以采取以下幾個方面措施：一是努力擴大多元主體參與公共文化服務政策制定的渠道，推動建立以黨委、政府負責及相應文化行政部門為主導，社會、市場及公眾等民間主體積極參與公共文化服務政策制定的多元協(xié)商機制，加強公共文化服務政策與民眾需求的匹配度與契合度。二是增加公共文化服務供給主體，通過政府購買服務、稅收優(yōu)惠等方式，廣泛吸納民間力量和資金參與到基礎設施建設、教育培訓、金融服務等項目中來。三是充分發(fā)揮政府的引導和支持作用，形成以政府為主導，多元主體共同參與的公共文化服務格局。