吳 賓，滕 蕾

(中國海洋大學(xué) 國際事務(wù)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266100)

一、問題的提出

社會(huì)科學(xué)研究如何影響政策以及在哪些階段、多大程度上能夠影響到政策？這一方面決定著以公共問題研究為中心的社會(huì)科學(xué)知識的價(jià)值和意義，另一方面決定著以公共問題解決為己任的公共政策的科學(xué)化與民主化程度[1]22。社會(huì)科學(xué)研究與政策的關(guān)聯(lián)性分析作為知識政治學(xué)的一個(gè)重要論題，伴隨著“政智”的潮流，日漸成為一個(gè)前沿的、交叉性的重要研究領(lǐng)域[2]801。自20世紀(jì)70年代以來，西方學(xué)者圍繞社會(huì)科學(xué)研究影響政策的模式及障礙進(jìn)行了長期、大量的研究，形成了理性主義學(xué)派和知識運(yùn)用學(xué)派[2]803。理性主義學(xué)派對社會(huì)科學(xué)知識與公共政策關(guān)系的描述是決定論式的，認(rèn)為從研究到政策是單一的、線性的，是簡單的輸入—輸出關(guān)系，它忽略了許多外部因素，因此受到了多方面的批判。而知識運(yùn)用學(xué)派則認(rèn)為社會(huì)科學(xué)知識影響公共政策沒有精確的路徑，只能間接作用于政策[3]44-48，進(jìn)而指出社會(huì)科學(xué)研究影響政策的路徑大體分為三條：從社會(huì)科學(xué)到公共政策的方向、從公共政策到社會(huì)科學(xué)的方向以及強(qiáng)調(diào)二者之間的互動(dòng)性[4]16。相對而言，國內(nèi)學(xué)者早期研究集中于對西方理論的引介，后來重點(diǎn)探討中國情境下社會(huì)科學(xué)研究影響公共政策的第一條路徑，以及在此過程中所展現(xiàn)的“中國特色”。其中，專家參與政策的行動(dòng)模式、專家和其所在研究機(jī)構(gòu)的差異對參與政策的影響等成為研究熱點(diǎn)[5]。朱旭峰認(rèn)為專家參與政策的行為可大致分為直接或間接兩大類，并且中國的專家更愿意通過直接渠道去影響決策者[6]。通過間接渠道公開發(fā)表意見來影響決策者的方式存在冒犯政府的政治風(fēng)險(xiǎn)，且容易引發(fā)公眾不滿，專家很少采用這種途徑[7]。因而，專家直接參與政策的行動(dòng)模式得到更多探討。但實(shí)際上社會(huì)問題是錯(cuò)綜復(fù)雜的，在很多情況下直接影響政策無法達(dá)到效果[8]。這意味著，盡管專家的間接行為可能更深刻地、潛移默化地影響政策，但其對政策的作用過程及結(jié)果卻因?yàn)楸旧淼碾[蔽性、復(fù)雜性、非線性而常常難以被觀察或識別，成為知識政治學(xué)領(lǐng)域中一個(gè)難以打開的“黑箱”，甚至得出了社會(huì)科學(xué)與政策之間很少達(dá)成良性互動(dòng)，更多呈現(xiàn)的是偏離狀態(tài)的論斷[4]14。那么，社會(huì)科學(xué)與政策是否真的發(fā)生著偏離？社會(huì)科學(xué)研究到底是如何間接地影響政策變遷的？

要回答上述問題并非易事。一方面，在于社會(huì)科學(xué)研究日益分化和多元化，系統(tǒng)的復(fù)雜性使研究難度加大。另一方面，研究者參與政策的行為模式通常低調(diào)且“隱蔽”，很少以公眾可見的方式進(jìn)行參與，因此人們很難知道他們到底是如何影響政策的[1]22。尤其是，作為社會(huì)科學(xué)研究最重要的產(chǎn)出形式——公開發(fā)表的學(xué)術(shù)論文是如何長期、間接地影響政策變遷的就更難以觀察與分析了。這需要找到打開這個(gè)“黑箱”的鑰匙——典型的政策樣本以及技術(shù)。作為政界與學(xué)界共同關(guān)注的熱點(diǎn)問題，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房問題是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及其衍生的、分割化了的戶籍、土地、住房等多重制度形塑的、具有中國特色的政策領(lǐng)域，不失為頗具代表性的政策樣本。自2000年以來，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策在價(jià)值理念、政策目標(biāo)、政策工具、政策資源等方面發(fā)生嬗變，而相關(guān)學(xué)術(shù)成果猶如涓涓泉水，影響著公眾與政策行為者的價(jià)值共識、知識基礎(chǔ)與結(jié)構(gòu)、理性分析能力、學(xué)習(xí)能力以及思維模式，滲入到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策變遷之中。

政策文本是政府執(zhí)政理念的“鏡子”。隨著政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，一方面，內(nèi)化于政府文本中的政策目標(biāo)與政策主題也發(fā)生改變。通過對長跨度、大樣本的政策文本進(jìn)行量化研究，可以客觀地描繪和呈現(xiàn)某一政策的變遷過程及特點(diǎn)。因此本文基于政策變遷的視角，運(yùn)用共詞聚類方法對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策文本進(jìn)行量化分析，探究不同時(shí)期政策主題聚焦點(diǎn)的變化。另一方面，社會(huì)科學(xué)研究者把學(xué)術(shù)成果發(fā)表于學(xué)術(shù)刊物上或呈交給資方的報(bào)告上，其研究才可能得到學(xué)術(shù)界以及執(zhí)行政策者的承認(rèn)[3]47。發(fā)表論文是社會(huì)科學(xué)研究者表達(dá)學(xué)術(shù)觀點(diǎn)、擴(kuò)大學(xué)術(shù)影響力進(jìn)而間接影響政策的重要途徑。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展以及文獻(xiàn)可獲性的提高，學(xué)術(shù)論文所承載的有關(guān)概念、理論和思想觀點(diǎn)等成果，深刻地影響到?jīng)Q策者的理念與決策方法。知識圖譜法作為計(jì)量學(xué)的新方法，自2005年引入我國后便在學(xué)界獲得長足發(fā)展。其中，CiteSpace軟件通過可視化圖譜的繪制，探索學(xué)科演化潛在動(dòng)力機(jī)制及學(xué)科前沿動(dòng)態(tài)，能更好地理解某一研究領(lǐng)域現(xiàn)狀，尋找主流主題、演變趨勢及熱點(diǎn)研究領(lǐng)域[9]242-253。因此，本文在檢索有關(guān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策學(xué)術(shù)論文基礎(chǔ)上，運(yùn)用CiteSpace繪制高頻詞時(shí)序圖，識別農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策學(xué)術(shù)研究的演化路徑。最后，對不同時(shí)期農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策主題聚焦點(diǎn)變遷與文獻(xiàn)研究主題演變的相關(guān)關(guān)系與作用模式進(jìn)行分析，揭示社會(huì)科學(xué)研究是如何通過發(fā)表學(xué)術(shù)論文來間接地影響政策變遷的，以期捕捉到我國社會(huì)科學(xué)研究參與政策變遷的“新氣象”，以促進(jìn)知識政治學(xué)的本土化發(fā)展。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策變遷過程及學(xué)術(shù)文獻(xiàn)的演化路徑

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策是指政府干預(yù)和解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房及其相關(guān)問題的措施。一般而言，包括專門針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房的政策(1)隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快和這一群體的高度分化，“農(nóng)民工”逐漸不能涵蓋城鄉(xiāng)流動(dòng)人口這一群體的特征。2009年“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”成為新的代稱，因而本文將兩個(gè)概念予以混用(區(qū)分了不同時(shí)期)。，但這類政策目前并不多；更多則是在關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問題和住房規(guī)定等政策文件中涉及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房問題[10]。21世紀(jì)初，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相關(guān)制度開始脫離城市勞動(dòng)力供求波動(dòng)的限制，擺脫對經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的依賴而成為獨(dú)立的發(fā)展領(lǐng)域[11]。政府逐漸改變農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在政策中的角色定位，關(guān)注維護(hù)該群體的合法權(quán)益，將政策目標(biāo)建立在消除其進(jìn)城務(wù)工的歧視性規(guī)定和體制性障礙上，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房問題才真正開始引發(fā)政界和學(xué)界的關(guān)注。因而，本文探究2000年以來中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策的變遷軌跡。通過檢索北大法寶、國務(wù)院各部委網(wǎng)站，選取36份與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房相關(guān)的中央政策文件，政策類型，包括通知、意見、規(guī)劃等，建立文本庫，進(jìn)行政策文獻(xiàn)量化研究，分析該政策主題聚焦點(diǎn)的演變，完整呈現(xiàn)政策變遷圖。

(一)基于政策文獻(xiàn)量化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策階段劃分及主題聚焦點(diǎn)變遷

住房是實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)融合的關(guān)鍵機(jī)制。如何解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房問題是中國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中面臨的嚴(yán)峻問題。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)住房政策發(fā)生了翻天覆地的變化。1998年推行的以市場化為導(dǎo)向的住房制度改革，成功地改善了城市居民的基本住房條件，但也衍生出住房政策公共性缺失、社會(huì)收益急劇下滑等問題[12]。2007年，中國政府住房調(diào)控的思路開始轉(zhuǎn)向“市場與保障并重”；2011年，各級政府加大保障房建設(shè)力度，至“十二五”末期，以政府為主提供基本保障，以市場為主滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系基本建立；2017年，黨的十九大報(bào)告提出“讓全體人民住有所居”的目標(biāo)。然而，長期以來，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房問題并未納入到政策議程之中，這一狀況直到2007年《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見》的發(fā)布才發(fā)生了根本變化。此后，中央相關(guān)政策密集出臺(tái)，地方創(chuàng)新實(shí)踐持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策進(jìn)入到一個(gè)發(fā)展時(shí)期。本文繪制出2007—2019年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策數(shù)量累積時(shí)序圖(圖1)。根據(jù)圖1所示，結(jié)合中國住房制度改革歷程以及標(biāo)志性政策文件，將該政策變遷劃分為四個(gè)階段：2007年之前的政策空白期、2007—2011年的政策探索期、2011—2017年的政策發(fā)展期、2017年至今的政策轉(zhuǎn)型期。

圖1 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策數(shù)量累積時(shí)序圖(2007—2019年)

圖2 2007—2019年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策高頻詞聚類分析圖譜

為了更好地呈現(xiàn)不同階段的政策主題聚焦點(diǎn)的變化過程，本文借鑒文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)的共詞聚類分析法，運(yùn)用ROSTCM6軟件對36份農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策分階段進(jìn)行高頻詞分析，將各個(gè)階段的共詞矩陣導(dǎo)入SPSS16.0中，得出高頻詞聚類分析圖(圖2)，考察高頻詞的變化及其內(nèi)在聯(lián)系，客觀呈現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策變遷過程及特點(diǎn)。

1.2007年之前的政策空白期。改革開放初期，隨著我國城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口流動(dòng)控制政策的松動(dòng)，大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市尋求工作機(jī)會(huì)，拉開了農(nóng)民工進(jìn)城的序幕[13]98。20世紀(jì)90年代中后期，隨著一系列鼓勵(lì)農(nóng)村勞動(dòng)力有序轉(zhuǎn)移、保護(hù)其權(quán)益等利好政策的實(shí)施，民工潮高漲。2002年外出農(nóng)民工首次超過1億人[14]。民工潮的來襲以及我國住房分配貨幣化改革的開啟，使得城市住房缺口不斷擴(kuò)大。不過，候鳥式的就業(yè)方式使得該時(shí)期農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更加關(guān)注收入待遇等問題，對居住條件關(guān)注有限，因此其住房問題并未凸顯。而且，當(dāng)時(shí)各級政府將農(nóng)民工當(dāng)作城市建設(shè)和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的勞動(dòng)力而非公民來對待，對該群體的政策安排始終圍繞著國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行，因而政府出臺(tái)的有關(guān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的政策仍聚焦于能否進(jìn)城務(wù)工方面，僅有少數(shù)政策涉及農(nóng)民工住房問題：2004年建設(shè)部發(fā)布的工作要點(diǎn)首次將“研究解決進(jìn)城務(wù)工人員住房等問題”列入其中；2005年《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》提出，有條件的地方，城鎮(zhèn)單位聘用進(jìn)城務(wù)工人員，單位和職工可繳存住房公積金；2006年，《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》指出，要“多渠道改善農(nóng)民工居住條件”。這是我國第一個(gè)專門解決農(nóng)民工問題的指導(dǎo)性文件。不過，由于沒有專門針對農(nóng)民工住房問題頒布相關(guān)政策，此階段基本上處于政策空白期。

2.2007—2011年的政策探索期。2007年是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策變遷的重要年份。當(dāng)年1月，建設(shè)部在工作要點(diǎn)中提到“將整治和改造‘城中村’作為改善農(nóng)民工和原村民居住環(huán)境的重要措施，納入城市規(guī)劃建設(shè)管理的重要內(nèi)容”，“推動(dòng)建筑行業(yè)率先做好改善農(nóng)民工居住環(huán)境”。8月，《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難問題的若干意見》第一次將農(nóng)民工列為“城市住房困難群體”，提出各地要把長期在城市就業(yè)與生活的農(nóng)民工居住問題納入城市住宅建設(shè)發(fā)展規(guī)劃。10月，黨的十七大提出社會(huì)治理“五有”的戰(zhàn)略目標(biāo)，其中“全體人民住有所居”顯然包含農(nóng)民工住房問題。12月，住建部等五部委出臺(tái)《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見》。這標(biāo)志著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策的實(shí)質(zhì)性開啟，即中央不再把農(nóng)民工住房問題作為農(nóng)村住房問題，而是作為城市住房問題來解決。2009 年，《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度 進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》首次提出，鼓勵(lì)城市將符合條件的農(nóng)民工納入住房保障體系，政策定位開始由改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注其居住權(quán)利。2010 年，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》提出，大力發(fā)展公共租賃住房，改善外來務(wù)工人員居住條件，表明農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口開始進(jìn)入公租房體系。

由圖2可見，該階段有“城中村改造、合理租金、權(quán)益、多渠道、安全、衛(wèi)生、住房保障、居住條件”等8個(gè)高頻詞，經(jīng)共詞聚類后，形成一個(gè)大類團(tuán)以表征政策聚焦點(diǎn)，即“改善居住條件”，包括將解決住房問題納入到維護(hù)農(nóng)民工的權(quán)益之中；通過整治和改造“城中村”來改善農(nóng)民工的居住環(huán)境；在政府指導(dǎo)下，通過市場運(yùn)作的方式向農(nóng)民工提供符合其特點(diǎn)的低租金居所；強(qiáng)調(diào)用工單位要向農(nóng)民工提供符合基本衛(wèi)生和安全條件的居住場所等內(nèi)容。值得注意的是，該階段的政策目標(biāo)是使農(nóng)民工能夠獲得基本的居住條件，而不是住房條件。

3.2011—2017年的政策發(fā)展期。此階段保障性住房建設(shè)進(jìn)入快速供給階段，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房相關(guān)政策密集出臺(tái)，共計(jì)24份。自2011年起，進(jìn)城務(wù)工人口數(shù)量快速增加，2014年達(dá)27 395萬人[15]。然而，城市過高的房價(jià)(租)收入比將低收入的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口排斥在住房市場之外，因此如何將該群體納入到住房保障體系引起政府高度關(guān)注。2011年，《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》首次提出了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，將解決城鎮(zhèn)住房問題作為推進(jìn)市民化的重要內(nèi)容。2012年，《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》以及同年生效的《公共租賃住房管理辦法》均提出向“城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員”提供公租房。2013 年4月，《關(guān)于做好2013年城鎮(zhèn)保障性安居工程工作的通知》明確了地方政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障方面的主體責(zé)任。同年11月，黨的十八屆三中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)“把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系”，提出財(cái)政轉(zhuǎn)移支付要同市民化掛鉤。2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》提出了分類保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房的基本思路。6月，《關(guān)于并軌后公共租賃住房有關(guān)運(yùn)行管理工作的意見》規(guī)定并軌后公租房的保障對象包括“穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員”。9月，《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》首次提出支持增加中小戶型普通商品住房供給，規(guī)范房屋租賃市場，積極支持符合條件的農(nóng)民工購買或租賃商品房，并按規(guī)定享受相應(yīng)優(yōu)惠政策。2016年，《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》提出市民化是新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)器，而住房是推進(jìn)市民化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容。

此階段該政策有“公共服務(wù)、市民化、落戶、城鎮(zhèn)住房保障、住房公積金、租賃”等6個(gè)高頻詞，經(jīng)共詞聚類后，形成“城鎮(zhèn)化與住房保障”大類團(tuán)。這表明在新型城鎮(zhèn)化背景下，政府開始將實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本住房保障、滿足其基本住房需求視為基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)容之一。其住房問題不再是獨(dú)立于城市住房保障和供應(yīng)體系之外的特殊問題，而是嵌入城市住房保障和供應(yīng)體系之中的重要問題[16]19；政策定位提升至市民權(quán)層面。政府通過改革戶籍制度，放寬城市落戶條件，實(shí)行居住證制度等措施，保證他們在城市獲取基本公共服務(wù)的權(quán)益，推進(jìn)其市民化。同時(shí)，出臺(tái)多樣化政策鼓勵(lì)多元住房供給主體，共同解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房問題。此外，也有政策通過完善轉(zhuǎn)移支付制度確保財(cái)政均衡力度，保障地方政府提供基本公共服務(wù)的財(cái)力，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障提供必要的條件[16]19。

4.2017年至今的政策轉(zhuǎn)型期。2017年，黨的十九大報(bào)告明確提出“讓全體人民住有所居”。在當(dāng)前城鎮(zhèn)住房總量充足、住房保障覆蓋面擴(kuò)大的背景下，實(shí)現(xiàn)“讓全體人民住有所居”的重點(diǎn)目標(biāo)群體之一應(yīng)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。然而，現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策面臨著“雙重失靈”的窘境：以“去庫存”為導(dǎo)向的住房經(jīng)濟(jì)政策，無法解決該群體住房支付能力不足的難題；以城鎮(zhèn)居民為主要目標(biāo)群體的城鎮(zhèn)住房保障政策難以覆蓋該群體。這導(dǎo)致了大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“漂浮”困境無法化解。《2018年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》顯示，全國農(nóng)民工租房居住比例達(dá)61.3%，僅有2.9%農(nóng)民工家庭分配到保障房?？梢姡庾》康慕Y(jié)構(gòu)性問題，完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策，建立覆蓋農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房供應(yīng)體系將成為中國住房制度改革的重點(diǎn)。此階段共出臺(tái)4部政策文本，包含“住房公積金、租購并舉、市場、公租房、租賃補(bǔ)貼”等5個(gè)高頻詞，經(jīng)過共詞聚類后構(gòu)成“租購并舉”大類團(tuán)。這意味著新時(shí)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策正在經(jīng)歷由導(dǎo)向性到具體化的發(fā)展過程，政策重點(diǎn)也從所有權(quán)方面轉(zhuǎn)向了使用權(quán)方面[17]。通過培育和發(fā)展住房租賃市場、加大公租房供給以及設(shè)計(jì)合理的租房補(bǔ)貼來解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本住房需求；激勵(lì)用人單位和個(gè)人繳存公積金，引導(dǎo)有條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口購買商品房，滿足其多層次住房需求；構(gòu)建與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口特征相適應(yīng)、與城鎮(zhèn)住房制度相銜接、與漸進(jìn)式城鎮(zhèn)化相協(xié)調(diào)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房實(shí)現(xiàn)機(jī)制，將成為政策轉(zhuǎn)型期的聚焦點(diǎn)。

(二)基于知識圖譜的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策研究熱點(diǎn)主題與演化路徑

城市眾多的公共資源都是附著在區(qū)位之上的，而住房及其空間位置則是與區(qū)位相關(guān)的公共服務(wù)的捆束[18]。所以，住房就不僅是遮風(fēng)避雨的物質(zhì)空間，它還決定了移民的生活環(huán)境和社會(huì)交往空間，為社會(huì)民眾獲得各種城市資源，積累人力資本和社會(huì)資本，融入城市主流社會(huì)提供機(jī)會(huì)[19]74。因而移民住房問題被西方學(xué)者視為一種戰(zhàn)略性的政策領(lǐng)域[20]。不過早期的研究表明，老一代進(jìn)城農(nóng)民工大多居住在工地的工棚，留城意愿較低，其進(jìn)城的主要目標(biāo)是掙錢，最關(guān)心的是工資收入水平，住房支出方面堅(jiān)持最小化，所以他們盡管住房條件很差，但對居住現(xiàn)狀卻很滿意，住房問題并未凸顯出來[21]103-107。自2000年以來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、農(nóng)民工家庭式遷徙以及新生代農(nóng)民工住房需求的增加，該群體的住房問題才真正受到學(xué)界的關(guān)注，相關(guān)學(xué)術(shù)論文出現(xiàn)增長態(tài)勢。因此，本文將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策研究文獻(xiàn)的檢索時(shí)間設(shè)定為2001年1月至2019年12月，檢索庫為CSSCI來源期刊與核心期刊，檢索關(guān)鍵詞為“農(nóng)民工”“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”和“住房”，剔除檢索結(jié)果中會(huì)議紀(jì)要、新聞報(bào)道、通知等內(nèi)容，得到樣本文獻(xiàn)447篇，以此建立文獻(xiàn)庫。CiteSpace可視化圖譜中的關(guān)鍵詞時(shí)區(qū)圖以時(shí)間為基軸，形成一個(gè)從左至右、自上而下的知識演進(jìn)圖，可以從時(shí)間跨度上展現(xiàn)相關(guān)知識的演化、描繪各研究主題隨時(shí)間的演變趨勢和相互影響，探析新興熱點(diǎn)的演進(jìn)[9]242-253。鑒于此，本文借助CiteSpace進(jìn)行量化分析，呈現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策文獻(xiàn)高頻詞時(shí)序圖(圖3)，從時(shí)間維度對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策研究的演化路徑展開分析，明晰研究主題變化。根據(jù)圖3所示，本文將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策研究進(jìn)程劃分為四個(gè)階段。

圖3 2001—2019年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房文獻(xiàn)高頻詞時(shí)區(qū)(演化路徑)圖

1.第一階段(2001—2007年)的高頻詞為居住狀況、住房問題、城中村、居住方式、居住隔離。研究重點(diǎn)在于揭示農(nóng)民工住房困境，分析居住隔離產(chǎn)生的“負(fù)效應(yīng)”，旨在將該群體的住房問題納入到政策議程之中。農(nóng)民工大量聚居于“城中村”“城邊村”、地下室和建筑工棚這些價(jià)格低廉的住房中?！跋?zhàn)迨健钡娜鹤舛?，居住面積較小[22]。居所設(shè)施簡陋、建筑質(zhì)量差、消防設(shè)備缺乏、電路老化，周邊環(huán)境衛(wèi)生差，治安亂，存在突出的安全隱患[23]。居住地點(diǎn)距離工作地點(diǎn)較遠(yuǎn)，增加上下班的交通成本，易引發(fā)社會(huì)排斥。惡劣的居住條件以及教育、醫(yī)療公共服務(wù)配套的缺乏，削弱了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對城市的認(rèn)同感。這形成了低收入群體特有的經(jīng)濟(jì)和文化群落，造成其與城市居民的隔絕[24]111-116。這種居住分割不僅拉大了當(dāng)代人生存和發(fā)展機(jī)會(huì)的差距，而且影響到后代人的受教育機(jī)會(huì)和人力資本水平，使貧困代際相傳[19]74。一種觀點(diǎn)認(rèn)為“城中村”等聚居區(qū)的存在，為低收入的農(nóng)民工群體提供了低成本的居住空間[25]，對城市經(jīng)濟(jì)增長具有積極推動(dòng)作用，因而非正式住房社區(qū)在相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)被政府默許存在。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為“聚居區(qū)”破壞了城市形象，影響了城市治安與社會(huì)穩(wěn)定，阻隔了農(nóng)民工與城市主流社會(huì)的正常的“交融”。隨著“城中村”等城市更新項(xiàng)目推進(jìn)，農(nóng)民工居住權(quán)被再次剝離[26]85-93；而拆除“城中村”的同時(shí)無法提供充足的替代性低成本住房供給，并非合適的政策選項(xiàng)[27]。政府應(yīng)對城中村等非正式住房的住房條件和居住環(huán)境等進(jìn)行規(guī)范，引導(dǎo)農(nóng)民工逐步向符合住房質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的居所遷移[28]。

2.第二階段(2007—2011年)的高頻詞為城鎮(zhèn)化、農(nóng)民工市民化、住房保障、住房政策、住房公積金、公租房、住房問題。研究的重點(diǎn)在于如何通過住房保障政策的實(shí)施推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。“居者有其屋”是農(nóng)民工市民化的重要條件和主要特征，也是促進(jìn)其社會(huì)融合的重要抓手。然而，作為弱勢群體的農(nóng)民工，盡管為城市發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，但由于城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡和二元制結(jié)構(gòu)，他們無法享受城鎮(zhèn)化所帶來的成果，住房問題的矛盾不斷凸顯。過高的房價(jià)(租)收入比對其持久性遷移意愿產(chǎn)生負(fù)面影響。不完善的社會(huì)保障體系不能滿足農(nóng)民工共享城市建設(shè)與發(fā)展的利益需求，出現(xiàn)了非制度性表達(dá)的群體性事件[29]。政府有義務(wù)為其提供必要的住房保障。而且，將農(nóng)民工住房等納入城市住房保障體系的效益將大于成本，對于解決農(nóng)民工問題也會(huì)產(chǎn)生“事半功倍”的效果。農(nóng)民工住房政策具有較強(qiáng)的正外部效應(yīng)，除了對農(nóng)民工自身產(chǎn)生的福利效應(yīng)及通過拉動(dòng)消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生積極影響之外，還在均衡城鎮(zhèn)化發(fā)展方面發(fā)揮作用[30]67-73。住房公積金對流動(dòng)人口改善住房條件有明顯的促進(jìn)作用[31]。但農(nóng)民工住房公積金實(shí)施中繳存與政策存在著矛盾[32]。由于地域流動(dòng)性和單位流動(dòng)性較大，公積金轉(zhuǎn)移接續(xù)麻煩，故(鄉(xiāng)—城)流動(dòng)人口不愿繳納公積金[33]63。這是制度缺乏強(qiáng)制性、存取結(jié)轉(zhuǎn)機(jī)制不健全、使用范圍狹窄、地方政府監(jiān)督缺位，企業(yè)的趨利觀，農(nóng)民工自身的文化素質(zhì)偏低、落戶意愿不強(qiáng)、流動(dòng)性偏大等因素共同作用的結(jié)果[34]。2010年之后，公租房對解決該群體住房問題的重要性逐漸凸顯。公租房作為唯一面向農(nóng)民工的保障性住房，能有效規(guī)避經(jīng)濟(jì)適用房和出租房的弊端，為農(nóng)民工提供數(shù)量充足、租期穩(wěn)定、價(jià)格合理的住房[33]62。然而，公租房供給形式的單一性與其居住需求的多樣化形成了尖銳矛盾[35]。公租房準(zhǔn)入門檻高，申請條件和程序限制嚴(yán)格，農(nóng)民工可獲得的公租房數(shù)量少[30]67-73。公租房建設(shè)成本較高，故租金也較高，且位置較遠(yuǎn)，對收入較高的流動(dòng)人口尚算適用，而大多數(shù)收入偏低的農(nóng)民工只能望房興嘆。因此，在不少城市出現(xiàn)公租房遇冷、甚至“退房潮”的尷尬局面[33]62，公租房本應(yīng)發(fā)揮的作用因此而大打折扣。

3.第三階段(2011—2017年)的高頻詞為住房消費(fèi)、住房需求、住房支付能力、定居意愿、購房意愿、住房支付能力、住房成本。研究的熱點(diǎn)在于反思農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策失靈的原因。2011年以來，央地政府加大保障性住房建設(shè)，城鎮(zhèn)低保家庭基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，但農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障政策實(shí)施效果整體上卻不盡如人意[36]。既有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策尚未形成一個(gè)較為系統(tǒng)和完整的框架體系，政策間配套性差，無法從整體上提供農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所需求的住房支持服務(wù)[21]103-107。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策執(zhí)行的責(zé)任主體在地方政府，而這一政策往往被地方政府視為一種消耗當(dāng)?shù)刎?cái)政資源或不產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的社會(huì)政策，亦不是地方政府官員績效評價(jià)的最重要指標(biāo)[37]。地方政府政策創(chuàng)新與執(zhí)行的動(dòng)機(jī)不足，傾向于將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口排斥在住房保障制度之外。住房成本是市民化成本的重要組成部分[38]。中央政府與地方政府、流入地政府與流出地政府之間在成本分擔(dān)方面存在協(xié)調(diào)困難。由于未能充分考慮人口流動(dòng)因素，地方政府被賦予了超出能力之外的住房保障責(zé)任，中央政府住房保障財(cái)政轉(zhuǎn)移支付流向與人口流動(dòng)規(guī)律發(fā)生背離[39]。地方政府主要依賴“土地財(cái)政”來彌補(bǔ)財(cái)政缺口，而供給保障房用地會(huì)減少地方政府的土地出讓收益。因此，地方政府會(huì)想方設(shè)法減少保障房用地，降低由此產(chǎn)生的機(jī)會(huì)成本[40]。同時(shí)建設(shè)保障住房還需要巨大的資金投入，“一減一增”給地方財(cái)政造成巨大壓力[41]。受現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的二元土地影響，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場不完善、宅基地流轉(zhuǎn)不合法限制了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口財(cái)產(chǎn)性收入，導(dǎo)致其陷入城市無力購房與農(nóng)村房屋閑置的兩難境地[42]。戶籍制度將居住同正式的職業(yè)和社會(huì)福利緊緊地聯(lián)系在一起，但出于保留“承包地”和“宅基地”的目的，絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口并不愿意將自己的戶口“非農(nóng)化”，這加劇了戶籍制度改革的難度。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較低的收入狀況決定了其微弱的住房支付能力和較低的購房意愿，而住房租賃市場既不發(fā)達(dá)且缺乏規(guī)范[43]，使得該群體難以在正規(guī)的住房租賃市場獲得宜居住房。

4.第四階段(2017年至今)的高頻詞為住房公積金、公共服務(wù)、城市購房、居住選擇、成本分擔(dān)。研究熱點(diǎn)集中于構(gòu)建多主體供給、多渠道保障、租購并舉的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房實(shí)現(xiàn)機(jī)制。應(yīng)合理劃分央地政府的事權(quán)，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同市民化的掛鉤機(jī)制[44]。應(yīng)建立國家級的勞務(wù)輸入地與勞務(wù)輸出地土地增減掛鉤機(jī)制[45]。以農(nóng)民的宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、集體收益分配權(quán)來置換城鎮(zhèn)住房[46]。在流入地與流出地政府成本分擔(dān)上，應(yīng)建立以流入地為主的住房管理模式[47]。政府可通過土地優(yōu)惠或稅費(fèi)減免等政策引導(dǎo)企業(yè)或社會(huì)力量為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供住房[48]94。同時(shí)，可以面向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口建立“先租后售”的保障房制度[49]。以租金補(bǔ)貼為主，直接建設(shè)為輔的方法滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“以租為主”的住房需求[13]98-103；建立專門的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房管理與服務(wù)部門，對住房市場準(zhǔn)入進(jìn)行監(jiān)督和管理，并提供租賃信息服務(wù)[48]94；在人口凈流入的地區(qū)，探索集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，實(shí)現(xiàn)住房的多元化、多主體供應(yīng)[50]；通過住房券等住房補(bǔ)貼加大對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在市場租房或者購房的支持力度[13]102，降低該群體住房的獲得成本，促進(jìn)“住房過濾”機(jī)制發(fā)揮效力[24]115；建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)購房扶持機(jī)制，實(shí)施差別化的支持政策[51]，以培育我國住房市場。此外，也應(yīng)發(fā)揮非正式住房對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房問題解決的正效應(yīng)。

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策變遷與學(xué)術(shù)研究的作用模式

上述可見，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策及其學(xué)術(shù)研究在不同階段均呈現(xiàn)出顯著的主題變遷。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策經(jīng)歷了一個(gè)從無到有、快速發(fā)展的變遷過程。2007年之后，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策發(fā)生了顯著的主題變遷：從最初關(guān)注農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住條件的改善，轉(zhuǎn)向重視通過住房保障解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房問題，保障其享有公共服務(wù)均等化的權(quán)利，進(jìn)而發(fā)展為強(qiáng)調(diào)住房租賃市場的作用，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口通過租購并舉的方式解決住房問題。而相關(guān)學(xué)術(shù)研究則領(lǐng)先于政策實(shí)踐，研究主題呈現(xiàn)出從初期揭示農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房困境，剖析解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房問題的價(jià)值，倡導(dǎo)將其納入到政策議程，到后來轉(zhuǎn)向探究在城鎮(zhèn)化下如何通過住房保障政策的實(shí)施推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，再到反思農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策雙重失靈的原因，最后轉(zhuǎn)向關(guān)注如何建構(gòu)新時(shí)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房實(shí)現(xiàn)機(jī)制的演化過程。不同階段農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策及其學(xué)術(shù)研究的關(guān)注主題既有差異又有重疊一致，二者之間呈現(xiàn)出長期的、復(fù)雜的、非線性的相互作用關(guān)系。學(xué)術(shù)研究往往具有先導(dǎo)性，前一階段的學(xué)術(shù)研究對下一階段政策制定產(chǎn)生了積極作用，從而表現(xiàn)為不同階段差異化的社會(huì)科學(xué)研究間接影響政策變遷的作用模式(圖4)。

(一)政策空白期的啟蒙模式

此階段盡管有少量政策涉及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房問題，但國家更加關(guān)注于如何吸引更多的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，尚未出臺(tái)專門針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房政策。不過學(xué)界已開始對該群體住房問題展開研究。一方面，學(xué)者們通過扎實(shí)的調(diào)查研究與統(tǒng)計(jì)分析，揭示該群體嚴(yán)峻的住房困境及其居住隔離帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，引發(fā)政府與社會(huì)的關(guān)注；另一方面，從社會(huì)公平、城市融入、經(jīng)濟(jì)增長、住房權(quán)等方面闡述將其納入政策議程的重要性和必要性。相關(guān)學(xué)術(shù)論文的發(fā)表，客觀上促使這一社會(huì)問題轉(zhuǎn)化為政策問題，驅(qū)動(dòng)政策主體打開政策窗口，為下一階段政策出臺(tái)奠定了基礎(chǔ)。此階段社會(huì)科學(xué)自主研究驅(qū)動(dòng)了公共政策制定。這一過程屬于從社會(huì)科學(xué)到公共政策的路徑，類似于美國學(xué)者韋斯(C.Weiss)提出的啟蒙模式，即社會(huì)科學(xué)研究產(chǎn)生的有關(guān)概念、理論和思想觀點(diǎn)等成果通過多種渠道，運(yùn)用多種方式迂回曲折地進(jìn)行傳播，幫助決策者增進(jìn)對問題的認(rèn)知，以此滲透決策全過程[3]86。該模式以社會(huì)科學(xué)研究者為中心，研究者捕捉到政策制定者并未關(guān)注的社會(huì)問題，先于政策發(fā)布展開研究，通過描述當(dāng)前社會(huì)問題的嚴(yán)重性以及提出解決問題的對策，博得政策制定者的關(guān)注，由此向政策制定者呼吁某類政策的出臺(tái)，從而推動(dòng)問題的解決。因而要鼓勵(lì)學(xué)術(shù)自由，提高科學(xué)研究運(yùn)用于公共政策制定中的及時(shí)性與預(yù)見性水平[4]18。

(二)政策探索期的知識產(chǎn)業(yè)模式

圖4 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策研究間接影響政策變遷的作用模式

此階段，盡管政府發(fā)布了第一部專門的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策，但住房保障政策卻更為關(guān)注城鎮(zhèn)居民而忽視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，房地產(chǎn)政策則在“救市”“抑制”的反復(fù)調(diào)控中持續(xù)推高房價(jià)，將收入水平較低的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口排斥在住房市場之外。因而，此階段該政策強(qiáng)調(diào)通過整治城中村、制定合理租金、鼓勵(lì)用工單位提供住所等方式多渠道改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本的居住條件，政府在其中承擔(dān)的責(zé)任較為有限。然而，學(xué)界已認(rèn)識到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房困境的成因主要在于城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡和二元制結(jié)構(gòu)，“沉默的第四方群體與集體性住房排斥”是農(nóng)民工城市居住的形態(tài)[52]；農(nóng)民工的“居住隱形墻”是城市利益、戶籍制度相捆綁的結(jié)果[26]85-93，認(rèn)為政府有義務(wù)為其提供必要的住房保障，并對住房公積金、公租房的制度缺陷及其改進(jìn)進(jìn)行研究。此階段，政界與學(xué)界關(guān)注的主題存在一定偏差。它類似于社會(huì)科學(xué)研究影響下的知識產(chǎn)業(yè)模式。該模式指社會(huì)科學(xué)研究具有不斷深入的“放大效應(yīng)”，對一個(gè)問題的研究會(huì)不斷推動(dòng)到對更多相關(guān)問題的研究，從而形成知識產(chǎn)業(yè)，對知識生產(chǎn)、公眾和政策產(chǎn)生不斷的影響[2]804。此階段的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策研究在保證獨(dú)立性和中心性的同時(shí)，也具有科學(xué)、客觀的特征，在一定程度上引導(dǎo)決策者從城鎮(zhèn)化、政府責(zé)任的視角去重新審視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房問題，引領(lǐng)政策行為的價(jià)值導(dǎo)向。雖然這種影響對政策是間接性的，但實(shí)際上卻是政策變遷的根本動(dòng)力，具有長遠(yuǎn)性和戰(zhàn)略性[2]804。此階段的學(xué)術(shù)研究對于下一階段政府將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入到公租房制度產(chǎn)生了積極影響。

(三)政策發(fā)展期的滴灌模式

此階段政府意識到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房問題不應(yīng)只是單純的居住問題，從而將問題解決上升到了市民權(quán)利的層次，主張通過公租房、戶籍、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等制度變革，將他們納入住房保障體系之內(nèi)。然而，政策實(shí)施效果并不顯著，引發(fā)學(xué)界從主體責(zé)任劃分、住房成本分擔(dān)、土地供給、戶籍制度改革、住房租賃市場發(fā)育等方面探究影響政策執(zhí)行的因素，且學(xué)界的研究已經(jīng)觸及多元政策主體在解決該群體住房問題上的利益沖突與博弈，揭示政策失靈的深層動(dòng)因。這為下一階段農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策轉(zhuǎn)向租購并舉做了學(xué)理上的準(zhǔn)備。它類似于農(nóng)田水利中的滴灌作業(yè)，這種作業(yè)方式是按照作物需水要求，通過管道系統(tǒng)與安裝在毛管上的灌水器，將水和作物需要的養(yǎng)分一滴一滴，均勻而又緩慢地滴入作物根區(qū)土壤中的灌水方法。社會(huì)科學(xué)研究生產(chǎn)的政策知識猶如水分或養(yǎng)分，在不破壞政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的情況下，通過學(xué)術(shù)期刊這樣的網(wǎng)狀管道系統(tǒng)或灌水器，點(diǎn)點(diǎn)滴滴、無孔不入地進(jìn)入政策實(shí)踐領(lǐng)域，形成適宜的政策輿論環(huán)境，全面而深刻地影響著政策變遷。此時(shí)，學(xué)術(shù)研究系統(tǒng)從自身發(fā)展的立場出發(fā)，為了維護(hù)社會(huì)科學(xué)研究的現(xiàn)實(shí)意義和公共價(jià)值，自覺地將政府政策作為影響目標(biāo)，通過發(fā)表論文等途徑潛移默化地影響政策的提議、改革或者創(chuàng)新的過程[2]804。

(四)政策轉(zhuǎn)型期的相互作用模式

此階段旨在化解城鎮(zhèn)住房結(jié)構(gòu)性失衡問題，實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居目標(biāo)。政府將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入到多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度之中，他們的住房問題有望得到實(shí)質(zhì)性解決。為此，學(xué)界基于該群體定居意愿和住房獲取能力，探究公租房、租房補(bǔ)貼、住房租賃市場等租賃住房實(shí)現(xiàn)機(jī)制以及住房公積金、共有產(chǎn)權(quán)房、稅收、信貸等購買住房實(shí)現(xiàn)機(jī)制；基于城鎮(zhèn)均衡發(fā)展以及不同城市規(guī)模特點(diǎn)，提出實(shí)行有差別的住房政策；基于漸進(jìn)性城鎮(zhèn)化與接力式市民化，探究如何治理城中村等存量住房，培育住房租賃市場，以保護(hù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房租賃權(quán)益。可見，此時(shí)公共政策與社會(huì)科學(xué)研究初步實(shí)現(xiàn)了良性互動(dòng)。它類似于美國學(xué)者韋斯提出的相互作用模式，即社會(huì)科學(xué)研究通過與各方相互作用的方式進(jìn)入決策領(lǐng)域，政策的制定不是從研究到?jīng)Q策的線性過程，而是各種因素相互作用和反復(fù)的過程[3]46。這種模式比較接近政策制定的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)性。政策制定者與研究者取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展，帶來各方利益的互惠共贏，形成互補(bǔ)、協(xié)同、放大和共贏效應(yīng)。當(dāng)然，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策的調(diào)整轉(zhuǎn)型仍處于進(jìn)行中，相關(guān)研究能否更好地回應(yīng)時(shí)代之需，與政策行動(dòng)者開展持續(xù)有效的互動(dòng)，還有待觀察。不過，社會(huì)科學(xué)研究與公共政策相互作用模式應(yīng)是公共政策過程的理想狀態(tài)，它有可能改變社會(huì)科學(xué)研究與政策之間的以自我中心、工具交往為特征的主體性關(guān)系，而建構(gòu)出研究者與政策制定者之間基于自由、平等、相互理解、相互參與的溝通交往關(guān)系。雙方在這種狀態(tài)中能夠真正地彼此了解，良好互動(dòng)，共同解決各種社會(huì)問題和公共問題[2]804。

四、余論

基于上述研究，本文提出以下幾方面思考：

首先，社會(huì)科學(xué)研究影響公共政策過程所涉領(lǐng)域廣泛，在全球化發(fā)展趨勢下，二者間的作用關(guān)系勢必更為復(fù)雜，這對我國的本土化研究來說既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)[53]。本文揭示了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策變遷及其與學(xué)術(shù)文獻(xiàn)的相關(guān)關(guān)系，探究了社會(huì)科學(xué)間接影響政策變遷的四種作用模式。但這四種模式能否嵌套到其他政策與文獻(xiàn)的互動(dòng)規(guī)律之中，以及在中國政治體制下是否存在其他類型的模式，還需要更多的實(shí)證研究去探討。

其次，在當(dāng)今越來越復(fù)雜的世界中，社會(huì)科學(xué)與公共政策的聯(lián)系越來越緊密。正如政策制定者和公眾們所普遍認(rèn)為的那樣，政策制定必須是有根據(jù)的，即以科學(xué)研究為基礎(chǔ)。如果不是，那么它僅僅是“政治性”的，無法獲得公眾的認(rèn)同[3]48。系統(tǒng)探討社會(huì)科學(xué)研究在政策制定中的運(yùn)用理論以及二者的作用機(jī)制，對改善政府的決策機(jī)制、實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化有著前所未有的重要性[3]48。本文盡管在考察社會(huì)科學(xué)研究參與政策變遷中涉及政策實(shí)踐如何影響政策研究乃至二者互動(dòng)關(guān)系，但并未深入探究后兩個(gè)話題。事實(shí)上，改革開放以來，中國諸多公共政策實(shí)踐領(lǐng)域，往往具有鮮明的先導(dǎo)性和創(chuàng)新性特征。大量政策實(shí)踐促使乃至引領(lǐng)著政策研究不斷走向深化，并形塑著富有中國特色的公共政策理論體系。因而，今后應(yīng)基于中國情景展開政策實(shí)踐是如何影響政策研究乃至二者互動(dòng)關(guān)系的相關(guān)研究，促進(jìn)中國知識政治學(xué)的發(fā)展。

最后，我國對知識政治學(xué)的研究發(fā)展至今，更加關(guān)注以公共問題為中心、以政策為導(dǎo)向的應(yīng)用型研究，以促進(jìn)社會(huì)科學(xué)研究參政、議政、咨政等功能的發(fā)揮[1]25。社會(huì)科學(xué)研究者不僅可以通過提交研究報(bào)告、受邀參加政府舉辦的政策咨詢會(huì)和研討會(huì)等直接行為參與政策制定，還可以通過公開發(fā)表文章、接受媒體采訪等間接行為去深入全面地影響政策制定的過程和走向，甚至還在一定程度上“倒逼”政策制定結(jié)構(gòu)的逐步開放，為更廣泛的社會(huì)科學(xué)研究參與拓寬道路。畢竟，政府決策者很少直接使用這些政策研究提供的知識[54]。而在大數(shù)據(jù)時(shí)代，通過發(fā)表論文等間接行為去深刻地、潛移默化地影響政策制定與變遷，則可能是社會(huì)科學(xué)研究參與公共政策的有效路徑。