李 磊，李梓閣

(天津大學(xué) 公共管理學(xué)院，天津 300072)

一、引言

近年來，大數(shù)據(jù)技術(shù)在現(xiàn)代城市治理各個領(lǐng)域持續(xù)賦能，不斷提升政府治理能力的現(xiàn)代化水平。十九屆四中全會提出“建立健全運用人工智能、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段進行行政管理的制度規(guī)則”。2020年4月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，首次明確將加快培育數(shù)據(jù)要素市場，發(fā)揮數(shù)據(jù)的創(chuàng)新引擎和基礎(chǔ)資源作用。由此可見，大數(shù)據(jù)在政府治理過程中發(fā)揮著越來越重要的作用。與此同時，大數(shù)據(jù)也推動了公共管理、公共政策相關(guān)學(xué)科的研究方法革新，如通過數(shù)據(jù)融合與智慧協(xié)同優(yōu)化城市群公共服務(wù)治理[1]；運用大數(shù)據(jù)模型分析已頒布公共政策實施中的問題，從而提升政策治理效果等。其中，政策文本聚類能夠結(jié)合定量化主題建模，深層次挖掘爆棚式增長的海量數(shù)據(jù)，分析大樣本量的復(fù)雜政策文本，為政府管理方式優(yōu)化及體制機制改革提供參考，也為提升決策質(zhì)量、政策的制定及執(zhí)行效果提供新的研究思路。

自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略由黨的十八大提出，隨后黨的十八屆三中、五中全會提出加快戰(zhàn)略實施，構(gòu)建全球化高水平自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。該戰(zhàn)略旨在通過對外開放促進發(fā)展、改革和創(chuàng)新，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革，在經(jīng)濟發(fā)展中實現(xiàn)高質(zhì)量增長方式的轉(zhuǎn)變及結(jié)構(gòu)優(yōu)化，為各區(qū)域提供有價值的參考范本。2013年9月，我國首個自由貿(mào)易試驗區(qū)(以下簡稱“自貿(mào)區(qū)”)于上海成立。2017年3月，國務(wù)院頒布《中國(遼寧)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》(以下簡稱《總體方案》)，提出以遼寧自貿(mào)區(qū)為引擎提升東北地區(qū)發(fā)展整體競爭力和對外開放水平，全面深化改革。現(xiàn)階段，遼寧自貿(mào)區(qū)建設(shè)時間短，仍有市場化發(fā)育不完善、法律法規(guī)制度亟待健全等現(xiàn)實問題。量化政策研究能夠探究遼寧自貿(mào)區(qū)建設(shè)的側(cè)重點，同時發(fā)現(xiàn)政策制定過程中可能存在的不足，為研究我國其他地區(qū)的治理研究提供經(jīng)驗?；诖?，本文聚焦于遼寧自貿(mào)區(qū)治理政策，引入LDA模型加權(quán)算法，對2017年4月1日至2019年6月30日期間國家及地方發(fā)布的遼寧自貿(mào)區(qū)政策文本進行聚類分析，探究政策主題強度、主題領(lǐng)域及主題結(jié)構(gòu)，以期在全面的政策文本分析基礎(chǔ)上精準挖掘自貿(mào)區(qū)治理的問題，為改善政策質(zhì)量及提升治理水平提供有益參考。

二、文獻梳理與述評

(一)關(guān)于文本聚類方法的研究

文本聚類(Text clustering)是無監(jiān)督的機器學(xué)習方法，它能高效地組織、導(dǎo)航文本信息，將無結(jié)構(gòu)的自然語言轉(zhuǎn)化為可計算的特征文本，利用參數(shù)計算文本主題。文本聚類方法最初是利用文本中特征詞來表示文本的向量空間模型(Vector Space Model，VSM)，從而出現(xiàn)TF-IDF算法模型，但其存在向量維度過高、數(shù)據(jù)稀疏、同義詞和多義詞等問題[2]?；诖?，Deerwester(迪爾韋斯特)等學(xué)者提出潛在語義分析模型(Latent Semantic Analysis，LSA)[3]，用于挖掘文本與詞語之間潛在的語義關(guān)聯(lián)。隨后Hofmann(霍夫曼)對LSA優(yōu)化，提出PLSA模型(Probabilistic Latent Semantic Analysis)[4]，實現(xiàn)對LSA的延伸，用概率模型的方式對文本進行聚類。盡管PLSA能夠有效避免復(fù)雜計算，但隨著文本和詞語個數(shù)的增加、數(shù)據(jù)規(guī)模增大，它仍存在計算會變得復(fù)雜等問題。為解決此問題，現(xiàn)已發(fā)展到更成熟的概率生成模型——潛在Dirichlet分類模型(LDA)，在文獻主題挖掘、網(wǎng)絡(luò)輿情、新聞話題研究、文本情感分析以及生物醫(yī)藥等領(lǐng)域應(yīng)用廣泛。

目前，文本聚類在信息檢索、智能推薦等領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用，可以實現(xiàn)提升檢索系統(tǒng)中信息檢索的準確度及查全率；在網(wǎng)站運營中通過分析用戶網(wǎng)絡(luò)行為，為不同群體匹配興趣模式類型，精準推薦與之需求相匹配的個性化信息或服務(wù)等。例如微軟公司采集用戶歷史查詢信息文本，運用聚類技術(shù)推測用戶的查詢偏好，進而更新搜索引擎中的“常用問題解答”板塊；美國密西西根大學(xué)研究開發(fā)的內(nèi)容推薦系統(tǒng)Web In Essence可以通過聚類處理，提取日常新聞中的主要信息，形成內(nèi)容摘要。文本聚類在國內(nèi)外政府治理相關(guān)研究方面也有所體現(xiàn)，Prior(普廖爾)和Talamini(塔拉米尼)分別對英國衛(wèi)生領(lǐng)域[5]、政府公文進行了研究[6]。鄭石明等學(xué)者運用共詞與聚類分析展示了政策聚焦點的變遷軌跡，反映出我國環(huán)境政策的變遷邏輯[7]。郎玫通過文本聚類得出甘肅省各市級政府主題模型并與中央職能進行了匹配性分析[8]。張濤、馬海群闡釋了政策文本主題聚類、文本計算等[9]。

(二)關(guān)于自貿(mào)區(qū)治理的研究

國外有關(guān)自貿(mào)區(qū)治理的研究主要集中在制度模式及規(guī)制。制度模式多研究負面清單和貿(mào)易便利化。Patrick Low(帕特里克·羅)提出負面清單的潛在特點包括增強市場開放透明度、擴大開放和自由化程度及在未來自動開放創(chuàng)新行業(yè)或先進技術(shù)領(lǐng)域[10]。William Kerr(威廉·克爾)提出其可以有效規(guī)避正面清單制度實施中投資管理制度透明度降低等問題[11]。關(guān)于貿(mào)易便利化制度模式，國外自貿(mào)區(qū)建設(shè)國際貿(mào)易單一窗口。在阿姆斯特丹港，政府監(jiān)管部門和企業(yè)商業(yè)系統(tǒng)無縫隙銜接，商品通關(guān)阻礙減少；美國、日本建立提前審批制度；巴拿馬科隆自貿(mào)區(qū)采取寬范圍的豁免關(guān)稅制度、簡化的稅收體系和稅收優(yōu)惠制度；新加坡政府建設(shè)綜合門戶網(wǎng)站，將海關(guān)、檢驗檢疫等機構(gòu)在網(wǎng)站上呈現(xiàn)，提供一體化信息查詢服務(wù)。Pak,A(帕克)和F. Majd(馬吉德)提出自貿(mào)區(qū)治理必須以空間規(guī)劃為導(dǎo)向以實現(xiàn)一體化[12]。

西方對于自貿(mào)區(qū)規(guī)制的探究主要包括以下方面：首先是法律規(guī)制。Hamada K(哈馬達)致力于研究法律政策的制定，尤其是貨物保護方面[13]。彭德雷認為建立自貿(mào)區(qū)的法律評估機制，是保持自貿(mào)區(qū)健康可持續(xù)發(fā)展的需要[14]。其次是貨物進出口貿(mào)易規(guī)制。為實現(xiàn)擴大出口目的，采用的規(guī)制方法需要與進出口貨物的屬性相適配。最后是金融服務(wù)等功能規(guī)制。國際貿(mào)易新規(guī)制中金融服務(wù)包括審慎措施認許、支付自律組織、清算系統(tǒng)及信息處理等八個模塊。國外目前自貿(mào)區(qū)政府規(guī)制有：美國自貿(mào)區(qū)實行的“受讓人”體制，即委員會授予“受讓人”監(jiān)管經(jīng)營者的權(quán)利；歐盟各成員國自貿(mào)區(qū)多將州議會作為監(jiān)管機構(gòu)，由市政府和歐盟海關(guān)共同發(fā)揮監(jiān)督功能；拉丁美洲以巴拿馬和智利為代表，由中央政府專門設(shè)立董事會，政企合一對自貿(mào)區(qū)進行企業(yè)化經(jīng)營管理。

國內(nèi)關(guān)于自貿(mào)區(qū)治理的研究更多聚焦于管理體制與制度創(chuàng)新。任曉莉提出完善的自貿(mào)區(qū)管理體制能夠幫助其對標自貿(mào)港實現(xiàn)頂格開放[15]。王孝松等認為自貿(mào)區(qū)不能完全照搬照抄上海的管理機制及政策，要有各自的發(fā)展定位[16]。蔡小慎結(jié)合實踐將我國自貿(mào)區(qū)政府治理模式進行分類，并提出市場取向治理模式創(chuàng)新[17]。周漢民主張國家層面建立協(xié)調(diào)機構(gòu)，市場作用及政府監(jiān)管兩手不放松，完善事中事后管理及投資管理等機制的構(gòu)建[18]。蔡春林提出合作治理的重要性，倡導(dǎo)產(chǎn)業(yè)組織、企業(yè)及行業(yè)協(xié)會等多方提升參與度，實現(xiàn)塑造新型政商關(guān)系的目標，構(gòu)建快速反饋企業(yè)利益訴求的相關(guān)機制[19]。王全興提出在自貿(mào)區(qū)治理中對社會組織建設(shè)的創(chuàng)新要從其法律地位、管理模式、協(xié)調(diào)方式等方面著手[20]。唐健飛將制度創(chuàng)新的內(nèi)容概括為“境內(nèi)關(guān)外”監(jiān)管模式、“負面清單”“事中事后”管理模式、“一口受理”服務(wù)模式[21]。高凜認為要從信息平臺構(gòu)建、社會征信體系完善等角度優(yōu)化負面清單下的事中事后監(jiān)管制度[22]。胡鳳喬等從制度創(chuàng)新等角度提出中國自貿(mào)區(qū)制度外溢效應(yīng)的優(yōu)化路徑[23]。申遠等從市場空間經(jīng)濟集聚效果角度研究自貿(mào)區(qū)管理制度創(chuàng)新機理與市場結(jié)構(gòu)優(yōu)化效應(yīng)[24]。

(三)文獻述評

通過對國內(nèi)外文獻的梳理，我們發(fā)現(xiàn)：首先，國內(nèi)外對自貿(mào)區(qū)治理的研究主要采用質(zhì)性研究的方法對具體制度實施成效或是問題作剖析，較少從宏觀層面對政策文本進行總結(jié)歸納、系統(tǒng)的統(tǒng)計分析及梳理。其次，對于自貿(mào)區(qū)治理政策文本的研究側(cè)重于政策解讀、政策評估等方面，少有結(jié)合大數(shù)據(jù)方法對政策文本內(nèi)容進行分析。最后，LDA較多應(yīng)用于商業(yè)行為、網(wǎng)絡(luò)輿情研究等領(lǐng)域，而在政府現(xiàn)代化治理的研究方面涉及較少。因此，本文將LDA模型應(yīng)用于現(xiàn)代化治理領(lǐng)域，科學(xué)準確地對大規(guī)模遼寧自貿(mào)區(qū)進行政策文本聚類分析，研究政策的分布特點，全面系統(tǒng)地在政策研究層面挖掘遼寧自貿(mào)區(qū)建設(shè)問題，完善已有研究并為自貿(mào)區(qū)治理提供一種全新的研究視角。

三、研究設(shè)計

(一)研究框架

本文立足于現(xiàn)代化治理的新階段，將如何運用大數(shù)據(jù)方法從政策層面剖析遼寧自貿(mào)區(qū)建設(shè)問題作為研究內(nèi)容。首先收集遼寧自貿(mào)區(qū)三個片區(qū)范圍內(nèi)中央及地方發(fā)布的自貿(mào)區(qū)建設(shè)相關(guān)政策文本。其次基于R語言進行分詞、停用詞處理、向量化、LDA模型主題聚類及可視化等步驟，實現(xiàn)政策主題強度分析，產(chǎn)生五大主題強度分布；運用詞云圖進行主題領(lǐng)域分析；運用詞頻比重可視圖及詞項相關(guān)度量化輸出進行主題結(jié)構(gòu)分析。最后將研究結(jié)果比對《總體方案》，從政策層面探究遼寧自貿(mào)區(qū)現(xiàn)階段的治理情況與中央要求間的匹配程度，由此討論自貿(mào)區(qū)未來的政策優(yōu)化。研究框架如下頁圖1所示。

(二)研究方法

政策文本聚類的核心在于根據(jù)政策活動產(chǎn)生的客觀意義上的文本記錄，輔助政策制定者提升政策制定的科學(xué)性和有效性。政策文本聚類的關(guān)鍵在于引入政策詞表提升政策分詞的準確度，同時優(yōu)化聚類算法，減少操作誤差，提升聚類結(jié)果的精確度。采用傳統(tǒng)的科學(xué)文獻主題發(fā)現(xiàn)方法進行主題抽取難以取得良好的效果，主要有兩個原因：一是同義詞及多義詞的歧義問題；二是高頻孤立詞問題[25]。Blei(布萊)等提出基于LDA(Latent Dirichlet Allocation)主題模型的聚類方法[26]，即通過選取困惑度(Perplexity)指標確定主題的最優(yōu)數(shù)目，從而對文本進行聚類。LDA模型效果優(yōu)于混合主題模型(multinomial mixture)、基于詞空間TF-IDF模型等。本文采取LDA方法的優(yōu)勢在于：一是將語義關(guān)聯(lián)添加在傳統(tǒng)文本分析的基礎(chǔ)上，可以在不引用外部詞典相似度計算方法條件下解決一詞多義和一義多詞問題，實現(xiàn)大規(guī)模政策文本中潛藏主題信息的識別，使文本分析更加專業(yè)化[9]；二是針對政策文本這一特殊文本類型，模型降低了數(shù)據(jù)維度，同時參數(shù)空間規(guī)模恒定不變，不受文本規(guī)模影響，泛化能力很強，因而對于數(shù)據(jù)規(guī)模龐大的政策文本能夠顯著減少計算量，提升運行效率。

圖1 研究框架

(三)數(shù)據(jù)來源

為更精確地查找和搜集遼寧自貿(mào)區(qū)治理政策文本，文本嘗試從更全面的渠道進行數(shù)據(jù)整理。其中在沈陽片區(qū)管理委員會、大連保稅區(qū)、營口片區(qū)官方網(wǎng)站上采集自貿(mào)區(qū)自2017年4月1日建設(shè)起至2019年6月30日自貿(mào)區(qū)政策、區(qū)域政策、政務(wù)公開板塊相關(guān)通知、招商引資政策、金融法律法規(guī)、上級文件及本級文件，共收集到有關(guān)遼寧自貿(mào)區(qū)治理的政策文本105份。刪除各片區(qū)轉(zhuǎn)發(fā)上級的重復(fù)性政策文件以及不予公開的政策文本，最終篩選出96份政策文本作為研究樣本，見表1。

表1 遼寧自貿(mào)區(qū)政策文本(部分)

(四)研究過程

LDA模型實現(xiàn)可通過多種編程語言，本文采用R Studio中的topicmodels包(package)進行LDA建模，然后對文本進行參數(shù)訓(xùn)練和主題抽取，計算主題強度分布。

本文中LDA模型的實現(xiàn)遵循以下步驟：①采集自貿(mào)區(qū)治理相關(guān)政策法規(guī)文件，整理匯總成政策文本庫。②對文本內(nèi)容進行分詞和停用詞的預(yù)處理：運用jiebaR庫的分詞引擎進行分詞。jiebaR有詞性標注、關(guān)鍵詞提取、文本Simhash相似度比較等功能，具有較好的分詞效果。分詞后，去除停用詞。③運用text2vec創(chuàng)建包括詞匯、詞頻、文檔頻次的表格。④運用Colloactions創(chuàng)建用于提取短語的模型，優(yōu)化分詞結(jié)果。⑤設(shè)置最低詞頻、詞頻范圍及文檔提及數(shù)，修剪詞匯表。⑥向量化并生成DTM矩陣(document-term-matrix)及TCM共現(xiàn)詞矩陣(term-coocurence-matrix)，實現(xiàn)文本定量化輸出。⑦生成詞云圖，最終LDA交互式可視化并得到主題強度。表2展示了政策文本部分LDA及可視化算法。

表2 政策文本部分LDA及可視化算法

四、研究結(jié)果

(一)主題強度分布

主題強度是指聚類后的每個主題在語料庫中占的相對分量，計算結(jié)果能夠反映遼寧自貿(mào)區(qū)治理政策對某些領(lǐng)域的重視程度，主題強度高代表該領(lǐng)域為政策的頒布重點。主題強度計算公式為

在公式中：Pk代表第k個主題詞的強度，能夠體現(xiàn)主題的宏觀均值；N是政策樣本個數(shù)；θki表示第k個主題在第i個樣本中的概率[27]。其中各主題強度分布如圖2所示。

圖2是LDAvis中多維縮放后的Intertopic距離圖，圓形大小表示主題出現(xiàn)的頻率。LDAvis采用多維尺度分析，提取主成分作維度，將主題分布到兩個維度上，各圓形圓心之間的距離遠近表示主題之間的接近度。由圖2可知，五個主題間除主題二和主題五有部分重疊外，各圓形圓心間距離較大，即主題間相似度較低。同時，五項分類主題按主題強度從高到低排序分別為23.9%、23.1%、19.5%、18.2%、15.3%。主題一與主題二強度接近，五個主題強度差距不大。可見，遼寧自貿(mào)區(qū)政策能做到重視全面性和廣泛性，但未來也應(yīng)重視重點領(lǐng)域政策的發(fā)布。

圖2 遼寧自貿(mào)區(qū)政策文本LDA主題模型分析結(jié)果

(二)主題領(lǐng)域分析

本文對收集的政策文本采用的文本分詞方法是基于R軟件，調(diào)用jiebaR安裝包來實現(xiàn)的。jiebaR包有屬于自身的系統(tǒng)詞典，且具有豐富的詞匯量。經(jīng)過分詞、去停用詞、計算詞頻后的詞頻統(tǒng)計結(jié)果見表3。

表3 詞頻統(tǒng)計結(jié)果(前10位)

進而得到可視化詞云圖，清晰地反映出遼寧自貿(mào)區(qū)政策頒布的重點。圖形解釋意義為距離中心越近且字號越大的詞項詞頻越高，相同顏色的詞項具有相同詞頻。產(chǎn)生的詞云圖如圖3所示。

圖3 遼寧自貿(mào)區(qū)治理政策文本詞云圖

由表3及圖3可知詞頻最高的詞項分別為“審批”“部門”“服務(wù)”“行政”等，可以預(yù)測遼寧自貿(mào)區(qū)政策頒布更側(cè)重于行政審批、監(jiān)管創(chuàng)新、項目建設(shè)等領(lǐng)域；而在投資、貿(mào)易、外匯管理、金融服務(wù)、科技創(chuàng)新、人才政策等領(lǐng)域的詞項較少，預(yù)測在以上領(lǐng)域可能出現(xiàn)政策缺失問題。

(三)主題結(jié)構(gòu)分析

通過LDA主題模型對遼寧自貿(mào)區(qū)政策文本進行主題歸類(字數(shù)為27.8萬余字)。設(shè)置主題數(shù)=5，α=0.1，β=0.01，呈現(xiàn)出詞頻比重可視圖及詞項相關(guān)度的量化輸出。

圖4 主題一前30個最相關(guān)詞匯詞頻比重可視圖

通過LDA可以得到主題詞分布，該分布可以獲取每個潛在主題的結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)通過每個支持該主題的詞的概率值表示，概率值越大，說明該詞與主題的關(guān)聯(lián)程度越大。圖4以主題一為例展示在選定的主題內(nèi)的估計詞頻占整體詞頻的比重，呈現(xiàn)了文本中與主題一關(guān)聯(lián)程度最高的前30個詞項，由高到低分別為“創(chuàng)新”“監(jiān)督”“金融”“投資”“海關(guān)”等，每類主題中前十位詞項及其概率分布見表4。

表4 遼寧自貿(mào)區(qū)政策主題內(nèi)容的詞項及相關(guān)度

LDA得到的五個主題是特征詞構(gòu)成的集合，每個主題都可以視為治理中一個政策側(cè)重點。表4集合了各所選主題內(nèi)容的局部特征詞，在查閱語料的基礎(chǔ)上對特征詞進行人工判定，為主題依次命名。其中由于各詞項與主題的相關(guān)度差距較大，如主題二中第一名“審批”相關(guān)度0.055 816 845，而第十名“申請人”相關(guān)度0.013 027 100，故在人工判定中主要考慮與主題相關(guān)度高的前五個詞項，分析理解詞義并總結(jié)歸納，最終對其解釋命名為監(jiān)管創(chuàng)新、行政審批、績效考核、政府信息公開及電子信息化服務(wù)。從政策發(fā)布的五個主題的結(jié)構(gòu)來看，行政審批、績效考核兩個政策主題供給主要是針對市場取向體制機制改革及政府內(nèi)部行政體制改革。從政策供給公共服務(wù)的內(nèi)容來看，監(jiān)管創(chuàng)新、政府信息公開、電子信息化服務(wù)三個主題表明了遼寧自貿(mào)區(qū)構(gòu)建“服務(wù)型政府”的政策舉措。創(chuàng)新監(jiān)管手段、增進政府行為的公開化與透明化、提供便捷的電子信息化服務(wù)是政策供給的重點。

1.監(jiān)管創(chuàng)新

主題一中特征詞“創(chuàng)新”和“監(jiān)管”是主題中相關(guān)度最高的詞項。監(jiān)管創(chuàng)新政策主要集中在自貿(mào)區(qū)海關(guān)監(jiān)管業(yè)務(wù)的改革，在保證有效監(jiān)管前提下，尋求創(chuàng)新。大連片區(qū)將全流程監(jiān)管創(chuàng)新引入進境糧食、保稅混礦等方面，同時對于各類企業(yè)及重大項目制定差異化方案，以實現(xiàn)“量體裁衣”的特色監(jiān)管服務(wù)。例如片區(qū)為英特爾公司定制嵌入式貼身監(jiān)管模式，分送集報、提前報關(guān)等多措并舉，僅2小時即可實現(xiàn)貨物抵港至生產(chǎn)全過程，8個月便完成55億美元投資額的二期項目建設(shè)。同時片區(qū)對區(qū)內(nèi)部分企業(yè)“以審代查”和“非侵入式稽查”兩項海關(guān)事后監(jiān)管舉措，運用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，探索“智慧稽查”新路，也致力于提升區(qū)域貿(mào)易便利化水平，不斷為轄區(qū)企業(yè)營造更有競爭力的營商環(huán)境。此外，沈陽片區(qū)采用“集報集繳”模式，多批次進出口的貨物無需多次辦理通關(guān)手續(xù)及繳納關(guān)稅，而是在規(guī)定期限內(nèi)集中統(tǒng)一辦理即可，降低了滯港、運輸成本，貨物抵港后一天內(nèi)即可在綜合保稅區(qū)辦理好暫需手續(xù)，及時配送回廠，后根據(jù)集中申報時間將幾批運送的貨物完整手續(xù)集中辦理，為企業(yè)提供充足的時間及資金周轉(zhuǎn)空間。

2.行政審批

主題二中特征詞“審批”“改革”“行政”是相關(guān)度最高的三個詞項，綜合其他詞項，將主題二命名為“行政審批”。對遼寧自貿(mào)區(qū)來說，行政審批制度的改革是建設(shè)服務(wù)型政府和提高行政能力的必然選擇。自貿(mào)區(qū)致力于簡化審批流程、縮短審批時間、取消中介服務(wù)、建立負面清單、放寬投資準入限制、試點“多證合一”“證照分離”制度改革、全程電子化辦理業(yè)務(wù)等。省政府辦公廳在《關(guān)于在中國(遼寧)自由貿(mào)易試驗區(qū)和沈撫新區(qū)先行先試深化簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的指導(dǎo)意見》中提出投資審批改革的多項具體舉措，如規(guī)定企業(yè)投資建設(shè)項目的施工許可完成時間不超過50個工作日等。2018年3月，沈陽片區(qū)“證照分離”改革啟動，清理規(guī)范了93項行政許可，運用取消審批、改審批為備案、強化準入監(jiān)管、提升透明度和可預(yù)期性及啟動告知承諾制五種改革工具挖掘試點問題，探索改革方向。

3.績效考核

在主題三中，“部門”“考核”“獎勵”相關(guān)度較高，結(jié)合政策文本，將主題三命名為“績效考核”?？冃Э己说哪康氖菍⒐芾順I(yè)績與部門和個人回報相結(jié)合，以提升自貿(mào)區(qū)的價值創(chuàng)造。自貿(mào)區(qū)圍繞《總體方案》實施、改革試點經(jīng)驗復(fù)制推廣、省市領(lǐng)導(dǎo)小組議定事項及問題整改等重要事項的落實情況，科學(xué)設(shè)計督查考核指標，聚焦管委會和專項工作推進組復(fù)制推廣經(jīng)驗落實成效、體制機制創(chuàng)新成果和經(jīng)驗、重點投資主體入?yún)^(qū)水平、招商引資數(shù)量和質(zhì)量等，例如營口片區(qū)發(fā)布《中國(遼寧)自由貿(mào)易試驗區(qū)營口片區(qū)建設(shè)督查考核辦法(試行)》，就是自貿(mào)區(qū)為掌握建設(shè)情況實施的重要舉措。

4.政府信息公開

主題四中，“信息”和“公開”是相關(guān)度最高的詞項，綜合其他詞項將該主題命名為“政府信息公開”。構(gòu)建法制、透明、公平的營商環(huán)境需要完善的政府信息公開政策體系作保障。遼寧自貿(mào)區(qū)受計劃經(jīng)濟體制的影響，長期堅持以政府的理念和行動為主導(dǎo)，導(dǎo)致行政管理客觀上缺乏更高透明度，但從政策主題分布可以發(fā)現(xiàn)，政府信息公開制度改革現(xiàn)已成為遼寧自貿(mào)區(qū)治理側(cè)重。自貿(mào)區(qū)不僅于政策層面予以牽引，還在官方網(wǎng)站上搭建多個板塊對法律法規(guī)、政策發(fā)布及發(fā)展數(shù)據(jù)進行信息公開及解釋說明，例如大連市提出在公共資源配置、重大建設(shè)項目批準和實施等重點領(lǐng)域需要公開的21類信息，屬于突破政府信息自上而下單向傳遞的模式，提高信息公開水平的良好表現(xiàn)。

5.電子信息化服務(wù)

從主題五中的“行政”“電子商務(wù)”“服務(wù)”“平臺”等詞項可以將其概括為“電子信息化服務(wù)”。其主要體現(xiàn)在：一是遼寧自貿(mào)區(qū)建設(shè)完善的信息網(wǎng)絡(luò)平臺，共享采集到的企業(yè)信用信息，縮短部門間溝通距離，通過跨部門協(xié)同管理等方式提升工作效率。二是建立網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺，全面建設(shè)網(wǎng)上政務(wù)大廳，審批服務(wù)實行“一窗受理、一網(wǎng)歸集和一鍵推送”，實現(xiàn)行政審批和事中事后監(jiān)管的互聯(lián)互通。三是建立綜合監(jiān)管平臺，推行“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管模式，利用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、移動辦案、電子案卷等手段，實施精準監(jiān)管。四是建立公共信用信息服務(wù)平臺，整合各類監(jiān)管信息，整理歸納及互換共享。對于公共服務(wù)的供給中存在的復(fù)雜問題，三個片區(qū)可以借鑒城市群多政府、多市場與多非營利組織的協(xié)同路徑,實現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給[28]。

五、遼寧自貿(mào)區(qū)治理與中央要求對比分析

《總體方案》提出重視制度創(chuàng)新，吸引人才、資本等要素，努力建成高端產(chǎn)業(yè)集聚、投資貿(mào)易便利、金融服務(wù)完善、監(jiān)管高效便捷、法治環(huán)境規(guī)范的高水平高標準自貿(mào)區(qū)，其中在主要任務(wù)和措施方面共提出轉(zhuǎn)變政府職能、深化投資改革等六點19項(表5)。

表5 《中國(遼寧)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》中自貿(mào)區(qū)主要任務(wù)和措施

該方案體現(xiàn)中央對遼寧自貿(mào)區(qū)的治理要求，將其與政策文本主題分布結(jié)果進行對比，能夠從政策層面分析遼寧自貿(mào)區(qū)現(xiàn)階段治理側(cè)重與中央要求的匹配程度。結(jié)果如下：

(一)強調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變，忽略金融貿(mào)易發(fā)展

聚類結(jié)果顯示，五個政策主題中，監(jiān)管創(chuàng)新、行政審批、政府信息公開及電子信息化服務(wù)均為政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容，其中監(jiān)管創(chuàng)新屬于深化行政管理體制改革，而后三項屬于優(yōu)化營商環(huán)境。由此可見，遼寧自貿(mào)區(qū)將政府職能轉(zhuǎn)變作為重中之重。遼寧自貿(mào)區(qū)由于發(fā)展較晚，尚處于機構(gòu)、人員設(shè)置改革的調(diào)整階段，其遵循大部制改革路線，精簡組織機構(gòu)，擴充部門管理范疇，整合相近職能，壓縮管理層級，努力提高機構(gòu)運作效率以適應(yīng)快速變化的貿(mào)易市場。

但與此同時，金融貿(mào)易相關(guān)政策供給缺乏。新型自貿(mào)區(qū)需要以開放促發(fā)展、促改革、促創(chuàng)新，而開放的主要任務(wù)包括貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級、變革涉外投資管理體制以及金融業(yè)擴大開放等?！犊傮w方案》中提出深化金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新，而聚類結(jié)果中與金融貿(mào)易相關(guān)的詞項例如“融資”“租賃”等相關(guān)度較低，僅在主題一監(jiān)管創(chuàng)新中第三位出現(xiàn)“金融”詞項。主題三績效考核中第七位出現(xiàn)“融資”詞項，并沒有出現(xiàn)獨立的金融政策主題，故金融貿(mào)易政策仍需加強。在支持金融發(fā)展的政策方面，沈陽片區(qū)2017年9月發(fā)布了《中國(遼寧)自由貿(mào)易試驗區(qū)沈陽片區(qū)促進融資租賃業(yè)發(fā)展的若干政策》，并于2019年4月發(fā)布配套的實施細則，然而時間間隔接近兩年，不能及時有效地對政策內(nèi)容解釋說明。大連片區(qū)于2019年發(fā)布《中國(遼寧)自由貿(mào)易試驗區(qū)大連片區(qū)金融創(chuàng)新工作方案》，提出規(guī)劃建設(shè)“小窯灣金融城”、發(fā)展雙創(chuàng)金融等。這些政策為遼寧自貿(mào)區(qū)金融發(fā)展提供了路徑，但文件分布零星散亂，缺乏完整體系，在頒布一項政策后常缺失優(yōu)惠政策的細則如財政補貼、稅收減免等以及具體實施方案和責任部門的解釋說明，如《中國(遼寧)自由貿(mào)易試驗區(qū)營口片區(qū)產(chǎn)業(yè)扶持政策》中“對落戶營口片區(qū)具有獨立法人資格的融資租賃公司，按其形成的地方財力，第一年給予70%的獎勵”并未對地方財力規(guī)定時間及空間范圍，界定較為模糊。因此，有必要打造一個良好的金融發(fā)展政策環(huán)境，加快三個片區(qū)金融業(yè)健康發(fā)展。

(二)重視監(jiān)管創(chuàng)新，忽視基礎(chǔ)法治營商環(huán)境建設(shè)

遼寧自貿(mào)區(qū)政策主題聚類中主題強度最高即為監(jiān)管創(chuàng)新。為提升對外開放水平，我國最初于2013年9月設(shè)立包括190項舉措的上海自貿(mào)區(qū)外商投資準入特別管理措施(負面清單)，繼而陸續(xù)在各地試行負面清單制度，改變傳統(tǒng)的監(jiān)管模式。在推行該負面清單的同時，其內(nèi)容也在探索實踐中逐漸減少。截至2017年，這版負面清單內(nèi)容縮減至95項且被包括遼寧自貿(mào)區(qū)在內(nèi)的11個自貿(mào)區(qū)試用，到2019年，縮減至37項。分析文本內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，遼寧自貿(mào)區(qū)同樣將監(jiān)管創(chuàng)新作為政策側(cè)重，沈陽片區(qū)采用“準入前國民待遇+負面清單”模式，2017年9月，發(fā)布“1+3”產(chǎn)業(yè)政策，明確囊括六個類別的首批重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)目錄，即現(xiàn)代物流、先進制造、國際貿(mào)易、金融服務(wù)、商務(wù)服務(wù)、科技服務(wù)產(chǎn)業(yè)中共70小項，而其他符合法律法規(guī)、政策及規(guī)劃規(guī)定且不在國家目錄中限制和淘汰范圍內(nèi)但未列入該目錄的即為允許類。

然而，《總體方案》中提出打造公平便利的營商環(huán)境，其中公平與法治密不可分，但聚類結(jié)果中未出現(xiàn)法治營商環(huán)境建設(shè)相關(guān)主題。同時觀察特征詞發(fā)現(xiàn)，與法治建設(shè)相關(guān)的特征詞在五個主題中均體現(xiàn)較弱，說明相關(guān)法律法規(guī)還不夠細化和完善，因而與法治營商環(huán)境建設(shè)相關(guān)的政策仍需進一步增強。地方政府作為區(qū)域政策和制度制定者，承擔著政策及制度保障的主要責任，同時又要利用法律政策的約束來規(guī)范整體性行為[29]。十八屆三中全會指出建設(shè)法治化營商環(huán)境，其主要包括營商環(huán)境的科學(xué)立法和科學(xué)規(guī)劃、權(quán)利保障體系、完備法律體系以及創(chuàng)建與營商環(huán)境相匹配的爭議解決機制。上海自貿(mào)區(qū)作為仲裁制度的領(lǐng)路人，先行建立了專業(yè)開放的商事仲裁制度，在2014年4月頒布我國首個《自貿(mào)區(qū)仲裁規(guī)則》，繼而創(chuàng)新地頒布了緊急仲裁制度。遼寧自貿(mào)區(qū)設(shè)立以來，貿(mào)易交易量及投資量提高，貿(mào)易糾紛和金融糾紛隨之增加，故頒布了《中國(遼寧)自貿(mào)試驗區(qū)仲裁規(guī)則》等，然而部分領(lǐng)域依然存在立法真空或因滯后而與地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平不匹配的現(xiàn)象。同時自貿(mào)區(qū)現(xiàn)有法律法規(guī)在考慮市場參與主體對于專業(yè)、效率、公平性等實際需求方面缺乏創(chuàng)新。

(三)重視績效考核，而人才引進政策供給缺乏

從主題強度及結(jié)構(gòu)分布來看，主題三績效考核主題強度為19.5%，比重較大，可見遼寧自貿(mào)區(qū)對于績效考核的重視程度。其中包括兩個方面：在人力績效考核方面，例如《中國(遼寧)自由貿(mào)易試驗區(qū)營口片區(qū)績效管理辦法(實行)》詳細規(guī)定了考核主體職責、部門及個人考核內(nèi)容、標準等共39條。在建設(shè)成果考核方面，例如《中國(遼寧)自由貿(mào)易試驗區(qū)營口片區(qū)建設(shè)督查考核辦法(試行)》科學(xué)設(shè)計督查考核指標，聚焦遼寧自貿(mào)區(qū)營口片區(qū)管委會和專項工作推進組復(fù)制推廣經(jīng)驗落實成效、體制機制創(chuàng)新成果和經(jīng)驗、重點投資主體入?yún)^(qū)水平、招商引資數(shù)量和質(zhì)量等。

然而，遼寧產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)移使得遼寧自貿(mào)區(qū)的勞動力就業(yè)分布發(fā)生變化，以往的人才資源已經(jīng)無法滿足承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的要求，因而人才引進政策的充分供給是必要的?！犊傮w方案》中提出構(gòu)筑科技創(chuàng)新和人才高地，但對比聚類結(jié)果及其他自貿(mào)區(qū)發(fā)現(xiàn)遼寧自貿(mào)區(qū)在這方面尚有缺失。廣東頒布的《關(guān)于促進中國(廣東)自由貿(mào)易試驗區(qū)人才發(fā)展的意見》，從支持發(fā)展創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新體制機制及綜合服務(wù)三個維度提出20項舉措引進人才，同時提供一系列人才政策用于保障人才資源舒適的工作和生活環(huán)境，包括區(qū)內(nèi)工作的高層次人才購房、子女入學(xué)、購車上牌與戶籍人口待遇相同；外籍人才可攜妻兒居留，辦理香港1年多次簽證；粵港澳人才職業(yè)資格互認等。人才政策數(shù)量和質(zhì)量與自貿(mào)區(qū)自身建設(shè)和發(fā)展情況緊密相關(guān)。遼寧自貿(mào)區(qū)人才引進政策缺失背后的原因是缺少公共基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入導(dǎo)致的設(shè)施建設(shè)不完備、公共服務(wù)不完善。

(四)企業(yè)扶持政策供給缺乏

遼寧自貿(mào)區(qū)對企業(yè)扶持的政策出臺相對薄弱。相比深圳前海蛇口自貿(mào)區(qū)，其加大對香港企業(yè)專項資金的扶持，放寬港澳企業(yè)進入門檻，吸引港資企業(yè)在自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)置總部與分公司。同時配合“自貿(mào)區(qū)+深港合作區(qū)+保稅港區(qū)”三區(qū)疊加的福利政策，對區(qū)內(nèi)部分企業(yè)提供15%的企業(yè)所得稅優(yōu)惠，增強對金融類企業(yè)的吸引力度。分析政策文本發(fā)現(xiàn)，遼寧自貿(mào)區(qū)吸引企業(yè)的方式主要集中在辦理程序的減少和時間的壓縮等提升審批效率方面。以沈陽片區(qū)為例，其改進22項辦稅流程，包括變更稅務(wù)登記、取消稅收管理員辦理環(huán)節(jié)等，同時壓縮35項涉稅事項辦理時限，包括注銷稅務(wù)登記等。然而用壓縮辦事流程節(jié)省時間的方式只能起到一定的吸引企業(yè)的作用。故遼寧自貿(mào)區(qū)對企業(yè)真正的扶持政策仍需加強。

六、結(jié)論與討論

(一)研究結(jié)論

LDA主題模型具有很強的擴展性，將其應(yīng)用在政策評價上具有重要科學(xué)指導(dǎo)意義。但是如何將其運用到政府治理中，實現(xiàn)文本聚類與治理政策的有效結(jié)合是公共管理領(lǐng)域的現(xiàn)實問題。本文以遼寧自貿(mào)區(qū)政府治理政策為切入點，通過LDA主題聚類研究自貿(mào)區(qū)治理過程中政策的主題強度、領(lǐng)域及結(jié)構(gòu)，進而將結(jié)果與中央對自貿(mào)區(qū)的治理要求進行對比分析。研究發(fā)現(xiàn)：遼寧自貿(mào)區(qū)治理政策文本分為五個主題，按主題強度由高到低依次為監(jiān)管創(chuàng)新、行政審批、績效考核、政府信息公開及電子信息化服務(wù)。研究結(jié)果表明，遼寧自貿(mào)區(qū)政策發(fā)布遵循市場體制機制改革的戰(zhàn)略要求，但距離實現(xiàn)自貿(mào)區(qū)高標準的發(fā)展目標上還有差距。在政策層面上，主要體現(xiàn)在強調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變，忽略金融貿(mào)易發(fā)展；法治營商環(huán)境建設(shè)程度較差；重視績效考核，而人才引進政策供給缺乏；企業(yè)扶持政策供給缺乏等。通過LDA對政策文本精準聚類為政策制定提供技術(shù)層面的支撐，聚類后的文本分析可使政策制定更加科學(xué)化，也可對已有政策頒布效果進行考量，對政策缺失及時修正。

(二)研究的不足及展望

需要指出的是，本研究尚存一定的局限性，在更深入的研究過程中有待改進和探究：(1)本文聚類分析了階段內(nèi)遼寧自貿(mào)區(qū)全部政策文本，但缺乏對其進行時間上的動態(tài)分析，難以識別主題側(cè)重變化及發(fā)展趨勢，未來將細化時間節(jié)點，對分析過程進行完善。(2)在研究資料的獲取上，僅將聚類結(jié)果與《總體方案》進行比對，對研究結(jié)果與中央要求的匹配度研究不夠全面，未來將豐富中央對遼寧自貿(mào)區(qū)發(fā)展要求的文本，進而在政策層面提出更具建設(shè)性的治理問題。