肖 冰

（東南大學(xué)法學(xué)院，南京 211189）

值世界百年未有之大變局，在國(guó)際格局加速演變、全球治理日益失衡、世界經(jīng)濟(jì)深度衰退的大背景下，現(xiàn)行規(guī)則因應(yīng)不足、不力及不適的問(wèn)題越來(lái)越明顯地暴露出來(lái)。國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則也不例外，以作為多邊體系典范的WTO為代表，因其運(yùn)行機(jī)制——規(guī)則制定之談判機(jī)制、規(guī)則執(zhí)行之政策審議機(jī)制和規(guī)則適用之爭(zhēng)端解決機(jī)制的全面失靈、失常已深陷失序的存亡危機(jī)之中。由此，改革圖存是當(dāng)下幾乎所有重要國(guó)際經(jīng)貿(mào)組織刻不容緩的核心發(fā)展議題；在此過(guò)程中，世界頭號(hào)強(qiáng)國(guó)美國(guó)的角色至關(guān)重要，其立場(chǎng)及主張對(duì)于國(guó)際經(jīng)貿(mào)秩序的未來(lái)走向，特別是對(duì)于其矛頭集中指向的中國(guó)都將產(chǎn)生實(shí)質(zhì)和長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響，因應(yīng)以對(duì)刻不容緩。

一、國(guó)際規(guī)則變革與美國(guó)的角色定位

（一）“美國(guó)歸來(lái)”：意圖主導(dǎo)國(guó)際規(guī)則變革

拜登就任美國(guó)總統(tǒng)的第一天即宣布重返《巴黎協(xié)定》和世界衛(wèi)生組織，履行其“讓美國(guó)再次領(lǐng)導(dǎo)世界”“美國(guó)歸來(lái)”的競(jìng)選承諾；美國(guó)政府在隨后各種對(duì)外事務(wù)及國(guó)際場(chǎng)合中均反復(fù)重申“基于規(guī)則的國(guó)際秩序”（rules-based order）是美國(guó)外交政策尊崇與奉行的基礎(chǔ)。不可否認(rèn)，美國(guó)作為當(dāng)代“規(guī)則秩序”的主要締造者，確立了戰(zhàn)后國(guó)際關(guān)系的基本結(jié)構(gòu)，在過(guò)去70多年里為世界和平、繁榮與發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)；但與此同時(shí)，超強(qiáng)的規(guī)則話語(yǔ)優(yōu)勢(shì)也成就了美國(guó)獨(dú)一無(wú)二的全球霸主地位，并在很大程度上左右著國(guó)際秩序的演進(jìn)方向。事實(shí)上，戰(zhàn)后國(guó)際秩序的塑造與確立——從規(guī)則制定、協(xié)議達(dá)成到機(jī)制推行，西方發(fā)達(dá)國(guó)家，特別是美歐大國(guó)，發(fā)揮了絕對(duì)性的主導(dǎo)作用；而包括中國(guó)在內(nèi)的廣大發(fā)展中國(guó)家，由于歷史原因和自身能力及外部環(huán)境等諸多復(fù)雜因素的制約，或被排斥于體制之外，或處于邊緣地位，因而在缺乏實(shí)質(zhì)性參與的情況下，話語(yǔ)權(quán)和影響力均十分有限，消極參與或被動(dòng)接受是基本常態(tài)。

就國(guó)際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，拜登政府在上臺(tái)后的短短幾個(gè)月內(nèi)，已經(jīng)通過(guò)密集發(fā)布的一系列政策文件和積極作為闡明了其“領(lǐng)導(dǎo)”世界、主導(dǎo)國(guó)際規(guī)則變革的立場(chǎng)、觀點(diǎn)及行動(dòng)方針。近期最為全面的綱領(lǐng)文件是2021年3月1日美國(guó)貿(mào)易代表辦公室（USTR）向國(guó)會(huì)提交的《2021年總統(tǒng)貿(mào)易政策議程》，明確了包含“制定并充分利用貿(mào)易規(guī)則”“制定全面戰(zhàn)略，以應(yīng)對(duì)中國(guó)的強(qiáng)制和不公平經(jīng)貿(mào)做法”“加強(qiáng)與美國(guó)盟友的合作”等九大貿(mào)易政策重點(diǎn)、“利用一切可利用的手段，應(yīng)對(duì)中國(guó)損害美國(guó)工人和企業(yè)利益的不公平貿(mào)易做法”“加強(qiáng)與美國(guó)盟友之間的合作，消除在國(guó)際貿(mào)易規(guī)則談判中的分歧”等對(duì)華貿(mào)易政策的六項(xiàng)關(guān)注，以及“重新參與WTO等國(guó)際組織的活動(dòng)并成為引領(lǐng)者，與WTO新任總干事合作，對(duì)WTO規(guī)則進(jìn)行必要改革”“建立規(guī)制數(shù)字經(jīng)濟(jì)的高標(biāo)準(zhǔn)全球規(guī)則”等加強(qiáng)盟友合作的四個(gè)領(lǐng)域。①USTR, 2021 Trade Policy Agenda and 2020 Annual Report of The President of The United States on The Trade Agreements Program.https://ustr.gov/sites/default/files/files/reports/2021/2021%20Trade%20Agenda/Online%20PDF%202021%20Trade%20Policy%20Agenda%20and%20 2020%20Annual%20Report.pdf.此外，對(duì)于特朗普政府采取的違反WTO規(guī)則的關(guān)稅措施、阻撓上訴機(jī)構(gòu)成員遴選，以及利用上訴來(lái)逃避裁判約束等一系列做法②一是特朗普發(fā)動(dòng)貿(mào)易戰(zhàn)對(duì)中國(guó)進(jìn)口商品實(shí)施的關(guān)稅措施目前仍在維持。美國(guó)新任貿(mào)易代表戴琪（Katherine Tai）在2021年3月28日的講話中明確表示，美國(guó)近期沒(méi)有取消的打算（參見(jiàn)：美華裔貿(mào)易代表: 對(duì)華關(guān)稅給美帶來(lái)?yè)p失 但不會(huì)取消 [EB/OL].https://mil.news.sina.com.cn/dgby/2021-03-29/doc-ikknscsk3623813.shtml）；二是在2021年1月25日和2月22日WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制兩次例會(huì)上，對(duì)于絕大多數(shù)成員多次提出的重啟上訴機(jī)構(gòu)遴選程序，美國(guó)代表均予否決；美國(guó)在2月22日的聲明中還主張，其所提出的對(duì)上訴機(jī)構(gòu)存在的系統(tǒng)性擔(dān)憂由來(lái)已久，歷經(jīng)多屆政府（參見(jiàn)：Members consider panel requests regarding Indonesian, US trade measures.https://www.wto.org/english/news_e/news21_e/dsb_25jan21_e.htm；Panels established to review Indonesian, US trade measures.https://www.wto.org/english/news_e/news21_e/dsb_22feb21_e.htm）；三是在持續(xù)阻撓上訴機(jī)構(gòu)成員遴選致上訴程序于2019年12月11日停擺后，美國(guó)已將與印度、加拿大、中國(guó)和韓國(guó)之間的四個(gè)案件（DS436、DS533、DS543、DS539）提起了上訴。拜登政府仍繼續(xù)維持。

（二）美國(guó)角色：雙重性

美國(guó)憑借其世界最強(qiáng)的軟硬實(shí)力，在國(guó)際規(guī)則體制中往往同時(shí)扮演著締造者和破壞者的雙重角色。一方面，構(gòu)成現(xiàn)行國(guó)際秩序規(guī)范內(nèi)核的普遍性國(guó)際組織規(guī)則體系，包括但不限于WTO規(guī)則體系，從確立到運(yùn)行都是在美國(guó)主導(dǎo)下完成的，理論架構(gòu)、內(nèi)容體系及規(guī)則形式無(wú)不顯現(xiàn)“美式”特色，充分體現(xiàn)國(guó)際政治現(xiàn)實(shí)下“國(guó)際機(jī)制很大程度上是將由體系中追求自身利益的那些最有力的成員所設(shè)計(jì)”（基歐漢，2001：75），那些最強(qiáng)大的行為者的偏好對(duì)國(guó)際機(jī)制運(yùn)行具有最大的影響力（基歐漢，2001：86）。但另一方面，長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)既推崇強(qiáng)權(quán)政治，也時(shí)常操弄規(guī)則，“合則用，不合則棄”的極端功利主義與實(shí)用主義本質(zhì)始終沒(méi)有改變。進(jìn)入本世紀(jì)，特別是2008年金融危機(jī)以來(lái)，美國(guó)對(duì)自己主導(dǎo)建構(gòu)的基于規(guī)則的現(xiàn)行國(guó)際秩序的不適與不滿日益加劇，當(dāng)“美國(guó)優(yōu)先”“美國(guó)例外”之利己需求無(wú)法得到充分滿足時(shí)，便常常采取濫用規(guī)則乃至破壞規(guī)則之舉，甚至不惜挑戰(zhàn)、削弱國(guó)際組織及其規(guī)則的權(quán)威，從而沖擊并動(dòng)搖著“規(guī)則導(dǎo)向”的國(guó)際法治根基。典型的事例，諸如對(duì)待世界衛(wèi)生組織、《巴黎協(xié)定》、聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)“想來(lái)就來(lái)、說(shuō)走就走”，長(zhǎng)期欠繳聯(lián)合國(guó)科教文組織會(huì)費(fèi)且已兩次退出，①聯(lián)合國(guó)教科文組織成立于1946年11月，美國(guó)是其創(chuàng)始國(guó)之一。1984年，美國(guó)就以該組織過(guò)于政治化為由選擇退出，后于2003年回歸。2011年教科文組織接受巴勒斯坦為會(huì)員國(guó)，美國(guó)停止向該組織繳納會(huì)費(fèi)；2017年10月美國(guó)再次宣布退出，并于2018年12月31日正式生效。等等。于WTO多邊貿(mào)易體制也是如此：特朗普政府在多次指責(zé)WTO不公平，以減少預(yù)算甚至退出相威脅的同時(shí)，不僅罔顧WTO規(guī)則發(fā)動(dòng)全球貿(mào)易戰(zhàn)，而且，在持續(xù)阻撓致WTO上訴程序癱瘓的情況下，卻又不斷提起上訴從而阻止敗訴裁決產(chǎn)生約束性效力。拜登政府在宣稱奉行規(guī)則基礎(chǔ)的多邊主義的同時(shí)卻又維持此類(lèi)做法表明，其“重返多邊”不過(guò)是體現(xiàn)“美國(guó)優(yōu)先”的另一種手段，而且，相較于特朗普“退群棄約”的簡(jiǎn)單粗暴方式，拜登以單邊利益綁架多邊組織、以少數(shù)“盟友”的合作挑起多數(shù)成員之間的對(duì)抗、以規(guī)則變革之名行強(qiáng)權(quán)政治之實(shí)的危害性顯然更大。

當(dāng)代以聯(lián)合國(guó)為核心的國(guó)際體系和以國(guó)際法為基礎(chǔ)的國(guó)際秩序，建構(gòu)于國(guó)際組織規(guī)則體制及其有效運(yùn)行的一整套國(guó)際法律規(guī)范體制之上，其中，由二戰(zhàn)后“貨幣－金融－貿(mào)易”三位一體之“布雷頓森林體系”發(fā)展而來(lái)的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則構(gòu)成了當(dāng)代國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序的規(guī)范性基礎(chǔ)。國(guó)際體制“規(guī)則導(dǎo)向”的法治內(nèi)核——通過(guò)一整套國(guó)際法律和組織結(jié)構(gòu)抑制世界的無(wú)序性，這套體系旨在促進(jìn)自由貿(mào)易和穩(wěn)定的國(guó)際金融體系，確立可以接受的解決國(guó)際爭(zhēng)端的原則，并在一旦爆發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)對(duì)交戰(zhàn)行為施加一定的限制（基辛格，2015），是國(guó)際社會(huì)總結(jié)戰(zhàn)爭(zhēng)教訓(xùn)、通過(guò)凝聚絕大多數(shù)成員最廣泛共識(shí)的結(jié)果，②國(guó)際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行和多邊貿(mào)易體制（GATT及之后設(shè)立的WTO）構(gòu)成戰(zhàn)后國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序三大支柱，均是擁有成員最多、涵蓋范圍最廣的國(guó)際組織。1944年布雷頓森林會(huì)議召開(kāi)時(shí)僅有44個(gè)國(guó)家的代表參加，如今IMF成員190個(gè)，世界銀行189個(gè)，幾乎包括了整個(gè)世界經(jīng)濟(jì)；GATT最初僅23個(gè)締約方，WTO成立時(shí)增加到76個(gè)成員，目前已有164個(gè)成員，占全球總貿(mào)易額的98%。法治水平也在國(guó)際規(guī)則規(guī)范范圍不斷擴(kuò)大和約束功能日益加強(qiáng)中得以顯著提升。由此，民主平等、包容開(kāi)放是國(guó)際法治發(fā)展及改革始終應(yīng)當(dāng)尊崇和堅(jiān)守的大方向，美國(guó)如果真正摒棄單邊霸權(quán)的對(duì)抗思維而重返多邊、重歸基于規(guī)則的國(guó)際秩序?qū)τ趪?guó)際社會(huì)是一大幸事。眾所周知，國(guó)際法是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的基石。各國(guó)無(wú)一例外均應(yīng)堅(jiān)定維護(hù)以聯(lián)合國(guó)為核心的國(guó)際體系、以國(guó)際法為基礎(chǔ)的國(guó)際秩序；維護(hù)多邊體制的權(quán)威性，提高多邊體制的有效性，世界大國(guó)特別是聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)更應(yīng)發(fā)揮帶頭作用。③中華人民共和國(guó)和俄羅斯聯(lián)邦外交部長(zhǎng)關(guān)于當(dāng)前全球治理若干問(wèn)題的聯(lián)合聲明 [EB/OL].https://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1863317.shtml.簡(jiǎn)言之，國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的改革是為了更好地堅(jiān)守與增進(jìn)法治，而不是偏離或跳脫法治正軌。恰如習(xí)近平主席所言：“現(xiàn)行國(guó)際秩序并不完美，但不必推倒重來(lái)，也不需另起爐灶，而是應(yīng)在悉心維護(hù)的基礎(chǔ)上改革完善”。④習(xí)近平會(huì)見(jiàn)出席“2019從都國(guó)際論壇”外方嘉賓[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2019-12/03/content_5458185.htm.

二、國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則變革的美國(guó)基調(diào)

進(jìn)入本世紀(jì)，特別是2008年金融危機(jī)以來(lái)，基于WTO談判機(jī)制長(zhǎng)期停滯、中國(guó)于國(guó)際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的地位及影響不斷增強(qiáng)，以及美國(guó)國(guó)內(nèi)矛盾日益加劇等多重背景，美國(guó)之于自由貿(mào)易、WTO多邊體制的立場(chǎng)和主張均已發(fā)生嚴(yán)重背離。從美國(guó)政府近年針對(duì)WTO改革的立場(chǎng)、觀點(diǎn)及作為來(lái)看，其意欲主導(dǎo)的WTO規(guī)則改革，相較于烏拉圭回合設(shè)立WTO多邊貿(mào)易體制“自由、開(kāi)放、兼容”的目標(biāo)①《建立WTO協(xié)定》序言明確：在處理成員貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域關(guān)系時(shí)，應(yīng)以提高生活水平、保證充分就業(yè)、保證實(shí)際收入和有效需求的大幅穩(wěn)定增長(zhǎng)以及擴(kuò)大貨物和服務(wù)的生產(chǎn)和貿(mào)易為目的，同時(shí)應(yīng)依照可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，考慮對(duì)世界資源的最佳利用，尋求既保護(hù)和維護(hù)環(huán)境，又以與它們各自不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的需求和關(guān)注相一致的方式，加強(qiáng)為此采取的措施；需要作出積極努力，以保證發(fā)展中國(guó)家、特別是其中的最不發(fā)達(dá)國(guó)家，在國(guó)際貿(mào)易增長(zhǎng)中獲得與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要相當(dāng)?shù)姆蓊~……和2001年啟動(dòng)多哈談判“以繼續(xù)推進(jìn)貿(mào)易自由化，反對(duì)貿(mào)易保護(hù)主義，堅(jiān)持多邊貿(mào)易體系重要性”“支持和維護(hù)一個(gè)開(kāi)放的、非歧視的多邊貿(mào)易體制的目標(biāo)，致力于將WTO視為全球貿(mào)易規(guī)則制定和自由化的唯一場(chǎng)所”之初衷②Doha WTO Ministerial 2001: Ministerial Declaration，WT/MIN(01)/DEC/1，20 November 2001.均有很大背離。眾所周知，烏拉圭回合設(shè)立WTO，是基于GATT幾十年運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，依照“開(kāi)放兼容、非歧視”的原則，以組織化機(jī)制、“一攬子”方式使所有成員受制于全部多邊協(xié)定所形成的整體性和強(qiáng)有力之規(guī)則約束。“在烏拉圭回合發(fā)起時(shí)，各方并沒(méi)有預(yù)見(jiàn)到要建立一個(gè)監(jiān)督和協(xié)調(diào)多邊貿(mào)易體制職能的新國(guó)際組織。但是，在談判接近結(jié)束時(shí)，人們?cè)絹?lái)越多地將回合預(yù)期達(dá)成的結(jié)果看作是一個(gè)相互聯(lián)系的整體，所有參加方都需要簽署。人們開(kāi)始考慮建立一個(gè)統(tǒng)一的爭(zhēng)端解決體制，以處理各國(guó)在逐漸形成的眾多協(xié)定下可能產(chǎn)生的任何爭(zhēng)端。雖然這些關(guān)注可以通過(guò)達(dá)成某種形式的簡(jiǎn)單協(xié)定而將談判結(jié)果綁在一起來(lái)解決，但大多數(shù)參加方認(rèn)識(shí)到，建立一個(gè)明確、合理和強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)對(duì)烏拉圭回合之后的世界貿(mào)易體制將大有裨益（世界貿(mào)易組織秘書(shū)處，2000）?！?001年143個(gè)成員共同啟動(dòng)多哈談判時(shí)也明確強(qiáng)調(diào)“以繼續(xù)推進(jìn)貿(mào)易自由化，反對(duì)貿(mào)易保護(hù)主義，堅(jiān)持多邊貿(mào)易體系重要性；將發(fā)展中國(guó)家的利益和需要放在工作計(jì)劃的中心位置”；“支持和維護(hù)一個(gè)開(kāi)放的、非歧視的多邊貿(mào)易體制的目標(biāo)，致力于將WTO視為全球貿(mào)易規(guī)則制定和自由化的唯一場(chǎng)所，同時(shí)也認(rèn)識(shí)到區(qū)域貿(mào)易協(xié)定可以在促進(jìn)自由化、擴(kuò)大貿(mào)易以及促進(jìn)發(fā)展方面發(fā)揮重要作用”。③《多哈部長(zhǎng)宣言》指出：“在過(guò)去50年間，體現(xiàn)在世界貿(mào)易組織的多邊貿(mào)易體系，極大地幫助了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)展和就業(yè)，特別面對(duì)世界經(jīng)濟(jì)下滑，我們決定繼續(xù)進(jìn)行貿(mào)易政策的改革和自由化，以確保多邊貿(mào)易體系全面參與到促進(jìn)復(fù)蘇、增長(zhǎng)和發(fā)展的過(guò)程中。因此，我們鄭重的重申馬拉科什宣言為成立世界貿(mào)易組織所確立的原則和目標(biāo)，并且決心反對(duì)貿(mào)易保護(hù)主義。”

對(duì)照可知，美國(guó)改革基調(diào)表現(xiàn)為三個(gè)突出的特征：實(shí)體上“去差異化”、程序上“去司法化”和實(shí)施路線上“去多邊化”。

（一）實(shí)體上：“去差異化”

美國(guó)以“公平性”為由，推行“去差異化”之實(shí)體機(jī)制，突出表現(xiàn)為兩大核心訴求：一是強(qiáng)調(diào)“對(duì)等”，主張針對(duì)WTO中的發(fā)展中成員，通過(guò)改變其身份的“自我認(rèn)定”標(biāo)準(zhǔn)來(lái)去除不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平成員之間的待遇差異。二是強(qiáng)調(diào)“市場(chǎng)導(dǎo)向”，主張針對(duì)所謂“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”成員，通過(guò)重構(gòu)現(xiàn)行規(guī)則來(lái)去除不同經(jīng)濟(jì)模式成員之間的體制差異。美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際研究中心（CSIS）下屬的“肯定美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)力委員會(huì)”于2021年2月發(fā)表《邁向全球貿(mào)易新框架》智庫(kù)報(bào)告認(rèn)為，美國(guó)在國(guó)際貿(mào)易體制中的傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)者角色和WTO體制均陷入危機(jī)，其原因除發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家之間的傳統(tǒng)分歧之外，主要在于西方“市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)”與中國(guó)“國(guó)家驅(qū)動(dòng)”兩種不同經(jīng)濟(jì)體制的沖突。這種將WTO危機(jī)歸因于成員的不同經(jīng)濟(jì)水平、不同經(jīng)濟(jì)體制兩種矛盾關(guān)系的歸納，與美國(guó)政府一系列立場(chǎng)文件及實(shí)踐做法一脈相承。

就發(fā)展中成員地位及其享有的待遇差異而言，2019年1月美國(guó)向WTO提交了《一個(gè)無(wú)差別的WTO：自我認(rèn)定的發(fā)展地位威脅體制的有效性》，除對(duì)WTO允許發(fā)展中成員地位自我認(rèn)定的做法正式提出挑戰(zhàn)外，其提出的總理事會(huì)決定草案要求取消一大批發(fā)展中成員享受SDT的權(quán)利。①An Undifferentiated WTO：Self-Declared Development Status Risks Institutional Irrelevance, Communication from United States, WT/GC/W/757, 16 January 2019.同年3月，USTR發(fā)布的《2019貿(mào)易政策議程及2018年度報(bào)告》明確強(qiáng)調(diào)，必須改革WTO對(duì)發(fā)展中國(guó)家的待遇問(wèn)題，以反映當(dāng)前的全球貿(mào)易現(xiàn)狀，WTO本身并沒(méi)有界定發(fā)展中國(guó)家的具體標(biāo)準(zhǔn)，從而使自我認(rèn)定為發(fā)展中國(guó)家的成員能夠利用SDT。②Office of the United States Trade Representative, 2019 Trade Policy Agenda and 2018 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program.https://ustr.gov/sites/default/files/2019_Trade_Policy_Agenda_and_2018_Annual_Report.pdf.2019年7月26日，白宮官網(wǎng)發(fā)布了《改革WTO中發(fā)展中國(guó)家地位的總統(tǒng)備忘錄》，聲稱美國(guó)將投入所有必要的資源并采用一切可能的手段，和其他志同道合的成員一起推進(jìn)WTO改變其發(fā)展中成員地位的自我認(rèn)定及利用該身份享受靈活待遇的做法；如果在該備忘錄簽署之日起90天內(nèi)未能取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，對(duì)于其認(rèn)為缺乏適當(dāng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)支持的國(guó)家，則美國(guó)單方面采取諸如拒絕承認(rèn)其發(fā)展中國(guó)家地位、納入黑名單、美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)和國(guó)際經(jīng)濟(jì)委員會(huì)協(xié)商采取措施，或不承認(rèn)在經(jīng)合組織中的成員資格。③Presidential Memoranda，“Memorandum on Reforming Developing Country Status in the WTO”, 26 July 2019.https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/memorandum-reforming-developing-country-status-world-trade-organization/.由此，美國(guó)將WTO成員分類(lèi)這一極具特殊性的具體問(wèn)題無(wú)限上綱到國(guó)家安全、WTO存廢等高度，將成員之間經(jīng)濟(jì)水平的客觀差異與法律上的平等地位加以對(duì)立。2020年、2021年美國(guó)有關(guān)WTO改革的政策文件均重申上述立場(chǎng)主張。

就所謂“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的體制差異而言，美國(guó)主張，中國(guó)“國(guó)家驅(qū)動(dòng)”的“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”與西方“市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)”的“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”之間的體制沖突，是導(dǎo)致美國(guó)在多邊貿(mào)易體制下領(lǐng)導(dǎo)力下降和WTO現(xiàn)有規(guī)則失靈并陷入危機(jī)的關(guān)鍵因素。USTR已連續(xù)在多年的貿(mào)易政策議程及年度報(bào)告中，將“WTO必須應(yīng)對(duì)‘非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)’挑戰(zhàn)”作為首要事項(xiàng)，認(rèn)為WTO的規(guī)則框架沒(méi)有充分預(yù)料到非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家對(duì)全球貿(mào)易造成的破壞性影響，各成員沒(méi)有足夠的工具來(lái)應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題，而中國(guó)體制及其體量和政策方向還將繼續(xù)破壞全球貿(mào)易體制的透明度、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及貿(mào)易規(guī)則，因而應(yīng)當(dāng)在改革WTO的同時(shí)，與志同道合的發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家一起針對(duì)國(guó)有企業(yè)、產(chǎn)業(yè)政策及補(bǔ)貼等創(chuàng)建新的貿(mào)易體制。2017年至今，美國(guó)與歐盟、日本已經(jīng)發(fā)布7個(gè)聯(lián)合聲明，強(qiáng)調(diào)“非市場(chǎng)導(dǎo)向的政策和做法”是導(dǎo)致嚴(yán)重產(chǎn)能過(guò)剩、造成不公平競(jìng)爭(zhēng)、阻礙發(fā)展和使用創(chuàng)新技術(shù)、削弱國(guó)際貿(mào)易正常運(yùn)轉(zhuǎn)以及現(xiàn)行規(guī)則無(wú)效的根源，提出要共同研究并推出具備“市場(chǎng)導(dǎo)向條件”的標(biāo)準(zhǔn)。

更為嚴(yán)重的是，2021年3月31日以英美為首的七國(guó)集團(tuán)召開(kāi)貿(mào)易部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，共同啟動(dòng)“貿(mào)易路線”（Trade Track）計(jì)劃，對(duì)WTO改革和推動(dòng)WTO第十二次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議議程施加政治影響。其重點(diǎn)是加強(qiáng)G7在WTO改革，特別是應(yīng)對(duì)中國(guó)方面的合作。其主席聲明稱，“‘非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體’的實(shí)踐對(duì)貿(mào)易造成負(fù)面影響”，“世界貿(mào)易應(yīng)當(dāng)為民主和開(kāi)放市場(chǎng)的體系服務(wù)，不能被不公平貿(mào)易做法破壞。扭曲市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)的做法將降低市場(chǎng)效率和貿(mào)易體系的公平性與信任度。因此，改革應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)‘世界領(lǐng)先的民主貿(mào)易國(guó)家’之間的合作”。①G7 Trade Ministers’ Meeting - Chair’s Statement.https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/100169848.pdf.由此，不僅將原本存在于WTO規(guī)則層面的傾銷(xiāo)價(jià)格計(jì)算的技術(shù)性問(wèn)題演化成多邊貿(mào)易體制下不同經(jīng)濟(jì)體制成員方之間的系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性沖突（Toohey et al., 2015），而且提升到所謂“民主”的高度，從而進(jìn)一步加劇成員之間的意識(shí)形態(tài)對(duì)立。

（二）程序上：“去司法化”

美國(guó)以WTO成員中心為由，推行“去司法化”之程序體制——最大限度地削弱甚至徹底去除包括上訴程序在內(nèi)的WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的司法性權(quán)力。美國(guó)羅列上訴機(jī)構(gòu)“越權(quán)”“濫權(quán)”若干罪狀并通過(guò)持續(xù)阻撓其成員正常選任而致上訴程序徹底停擺的做法，真實(shí)目的并非完善WTO程序體制，而是為擺脫WTO法紀(jì)的剛性約束尋求倒退之路。恰如WTO前總干事拉米所言：“美國(guó)總是后悔在1994年做出的巨大進(jìn)步，接受了一個(gè)超國(guó)家的爭(zhēng)端解決系統(tǒng)。美國(guó)人總是喜歡治外法權(quán)（extra territoriality），當(dāng)然他們只喜歡自己來(lái)使用這個(gè)東西。他們從來(lái)不希望由日內(nèi)瓦的法官把他們當(dāng)成一個(gè)國(guó)家做出裁決。他可能想要回到GATT系統(tǒng)，那里有陪審團(tuán)，但判決是沒(méi)有強(qiáng)制性了”。②2018年4月10日拉米在博鰲亞洲論壇年會(huì)接受《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》時(shí)的發(fā)言（鄭青亭，2018）。

“去司法化”作為美國(guó)改革WTO程序體制的重點(diǎn)早有端倪。2002～2005年間，美國(guó)即以“增加爭(zhēng)端解決的彈性和成員控制”為要點(diǎn)向WTO作出提案。美國(guó)認(rèn)為，在某些情形下，WTO裁決機(jī)構(gòu)（即專家組、上訴機(jī)構(gòu)和仲裁員）會(huì)采用不適當(dāng)?shù)慕忉屝苑椒ɑ蚍赏评?，而DSU現(xiàn)行程序中的一些限制性規(guī)定卻導(dǎo)致無(wú)論是在訴訟過(guò)程中，還是在報(bào)告通過(guò)過(guò)程中，相關(guān)成員沒(méi)有充分機(jī)會(huì)確保裁決機(jī)構(gòu)的認(rèn)定結(jié)果有助于解決爭(zhēng)端。專家組和上訴機(jī)構(gòu)的既有報(bào)告的法律推理和認(rèn)定結(jié)果或有超越爭(zhēng)端范圍的嫌疑，或者在某些情況下甚至可能對(duì)爭(zhēng)端解決產(chǎn)生了反作用。③Dispute Settlement Body, Negotiations on Improvements and Clarifications of the Dispute Settlement Understanding on Improving Flexibility and Member Control in WTO Dispute Settlement -Contribution by Chile and the United States, TN/DS/W/28, 23 December 2002, paras.1-4.美國(guó)還專門(mén)就既有報(bào)告中的司法經(jīng)濟(jì)、國(guó)際公法的適用、填補(bǔ)空缺的解釋方法以及審查的措施等問(wèn)題提出諸多質(zhì)疑。①Dispute Settlement Body, Contribution by the United States, TN/DS/W/74, 15 March 2005, pp.1-4.2016年特朗普上臺(tái)后，更將對(duì)爭(zhēng)端解決機(jī)制的不滿宣泄得淋漓盡致：在羅列上訴機(jī)構(gòu)“越權(quán)”“濫權(quán)”若干罪狀并通過(guò)持續(xù)阻撓其成員正常選任而致上訴程序徹底停擺的基礎(chǔ)上，USTR在2019、2020連續(xù)兩年的貿(mào)易政策議程及年度報(bào)告中稱，WTO爭(zhēng)端解決必須充分尊重成員的主權(quán)政策選擇，爭(zhēng)端解決機(jī)制，尤其是上訴機(jī)構(gòu)已經(jīng)偏離了DSU的原則超越了授權(quán)進(jìn)行裁決，大大削弱了現(xiàn)行制度的政治可持續(xù)性。2020年2月USTR又發(fā)布了《關(guān)于WTO上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告》，除重復(fù)、詳盡細(xì)數(shù)并指責(zé)上訴機(jī)構(gòu)所謂“越權(quán)”“濫權(quán)”的具體行為②既包括實(shí)體問(wèn)題與程序問(wèn)題，涉及上訴機(jī)構(gòu)的技術(shù)性問(wèn)題，也涵蓋爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)性問(wèn)題。Office of the United States Trade Representative, Report on the Appellate Body of the World Trade Organization, 11 February 2020.https://ustr.gov/sites/default/files/Report_on_the_Appellate_Body_of_the_World_Trade_Organization.pdf.的同時(shí)，全面否定WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的司法功能及屬性。美國(guó)主張，WTO是美國(guó)和其他自由市場(chǎng)國(guó)家為談判和解釋貿(mào)易協(xié)定而建立的談判場(chǎng)所。專家組和上訴機(jī)構(gòu)都只是“協(xié)助”爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)作出“建議”的機(jī)構(gòu)。申言之，（1）WTO爭(zhēng)端解決體制根源于GATT爭(zhēng)端解決體制。GATT爭(zhēng)端解決體制旨在幫助成員解決爭(zhēng)端，而非造法或增加、減少成員方基于協(xié)定的權(quán)利或義務(wù)。GATT爭(zhēng)端解決體制是WTO爭(zhēng)端解決體制的基石，后者只是對(duì)前者予以提升。WTO創(chuàng)始成員從未意圖用WTO爭(zhēng)端解決體制替代GATT爭(zhēng)端解決體制。（2）DSB通過(guò)WTO成員的授權(quán)擁有設(shè)立爭(zhēng)端解決小組、接受專家組和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告、監(jiān)督被通過(guò)建議的實(shí)施以及授權(quán)中止適用協(xié)定下減讓的權(quán)利。而受DSU的約束，專家組和上訴機(jī)構(gòu)的權(quán)力非常有限。前者職能是協(xié)助DSB履行職責(zé)——僅限于對(duì)爭(zhēng)議措施做事實(shí)和法律審查，以協(xié)助DSB作出建議；相較而言，上訴機(jī)構(gòu)的職能更為具體且有限——迅速審查專家組的法律審查，以作出“支持、修正或推翻專家組法律審查裁定和結(jié)論”的裁定。（3）WTO成員并未授權(quán)上訴機(jī)構(gòu)解決具體問(wèn)題或造法的權(quán)利，上訴機(jī)構(gòu)成員也并非法官。DSU第17.1條對(duì)上訴機(jī)構(gòu)成員的術(shù)語(yǔ)使用的是“個(gè)人”（person）、“成員”（member）。同樣，上訴機(jī)構(gòu)也并非法院，WTO協(xié)定有關(guān)上訴機(jī)構(gòu)的術(shù)語(yǔ)表述是“Appellate Body”，并非“上訴法院”或“國(guó)際貿(mào)易最高法院”。上訴機(jī)構(gòu)并沒(méi)有實(shí)權(quán)，其職能只在于幫助判斷某一成員的措施是否與WTO規(guī)則不符；真正有權(quán)對(duì)成員作出建議的是DSB，而DSB的權(quán)力也僅限于作出“建議”而已。（4）根據(jù)WTO協(xié)定，只有成員方可以解釋協(xié)定，專家組和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告并不能對(duì)任何WTO協(xié)定的任何條款作出具有權(quán)威的解釋。③Office of the United States Trade Representative Ambassador, Report on the Appellate Body of the World Trade Organization, 11 February 2020.https://ustr.gov/sites/default/files/Report_on_the_Appellate_Body_of_the_World_Trade_Organization.pdf.

拜登上臺(tái)后，不僅沒(méi)有如之前外界樂(lè)觀估計(jì)的那樣迅速重啟上訴機(jī)構(gòu)，反而在繼續(xù)以往阻撓做法的同時(shí)，更加明確地釋放出其逆司法化而動(dòng)之信號(hào)：（1）2021年1月25日WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制例會(huì)上，盡管絕大多數(shù)成員再次敦促上訴機(jī)構(gòu)重啟遴選程序，美國(guó)代表以正處于新政府過(guò)渡時(shí)期為由予以否決；但在2021年2月22日例會(huì)上，美國(guó)除繼續(xù)否決重啟提案外，還特別強(qiáng)調(diào)，其對(duì)上訴機(jī)構(gòu)仍然存在系統(tǒng)性擔(dān)憂，美國(guó)提出這些問(wèn)題已有16年之久，歷經(jīng)多屆政府。（2）上訴機(jī)構(gòu)停擺之后，仍源源不斷地將爭(zhēng)端訴諸WTO和將敗訴裁決提起上訴，從而成功阻止不利裁決生效，致WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制事實(shí)上已退回GATT體制。（3）2021年3月，CSIS刊載美國(guó)前駐WTO大使謝伊的署名文章《WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制改革無(wú)捷徑可走》，明確指出不應(yīng)急于打破上訴機(jī)構(gòu)新成員任命的僵局，重新構(gòu)建WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制而不是重組上訴機(jī)構(gòu)是改革重點(diǎn)，可以更有效地服務(wù)于美國(guó)利益。①Dennis Shea, No Quick Fixes for WTO Dispute Settlement Reform.https://www.csis.org/analysis/no-quick-fixes-wto-dispute-settlementreform.眾所周知，“在所有的國(guó)際法司法機(jī)構(gòu)中，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是最為重要和權(quán)力最大的司法體制”（杰克遜，2009），也是多邊貿(mào)易體制法治化發(fā)展的最突出成就，美國(guó)瓦解上訴機(jī)制、去除其司法因子，實(shí)質(zhì)是顛覆WTO“規(guī)則導(dǎo)向”的法治價(jià)值。

（三）實(shí)施路線上：“去多邊化”

美國(guó)以多邊談判效率低下為由，主張改革“去多邊化”的實(shí)施路徑，且積極推行“區(qū)域迂回”與“諸邊納入”兩種方式。

1.慣行方式：區(qū)域迂回

當(dāng)代多邊經(jīng)貿(mào)規(guī)則形成、沿革的長(zhǎng)期歷史表明，美國(guó)主導(dǎo)規(guī)則再造，一是憑借實(shí)力基礎(chǔ)上的話語(yǔ)優(yōu)勢(shì)；二是依托多重實(shí)施進(jìn)路，并最終達(dá)致合圍效應(yīng)的多邊成果。眾所周知，當(dāng)今國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系中，多邊、區(qū)域與雙邊網(wǎng)狀交織的法源結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為規(guī)則供給的基本態(tài)勢(shì)。其中，多邊層面以WTO多邊貿(mào)易協(xié)定的規(guī)則體系為典型代表；區(qū)域與雙邊則以各種類(lèi)型的自由貿(mào)易協(xié)定②在WTO文件中，自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）與優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定(Preferential Trade Arrangement，PTA)、關(guān)稅同盟協(xié)定(Customs Union Agreement, CUA)一道，都納入?yún)^(qū)域貿(mào)易協(xié)定(Regional Trade Agreement，RTA)的范圍；實(shí)踐中，因?yàn)楹芏郌TA在協(xié)議內(nèi)容上達(dá)成的可能也并不是完全自由貿(mào)易，因此FTA、RTA在概念上有混用傾向。有時(shí)FTA、RTA也指基于一定貿(mào)易協(xié)定的自由貿(mào)易區(qū)或準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)。鑒于此，本文對(duì)于這些概念不作嚴(yán)格區(qū)分，統(tǒng)稱為RTAs。為主要形式，并呈現(xiàn)出突破區(qū)域的地域限制、多重交叉的復(fù)合樣態(tài)。

以RTAs引領(lǐng)并推動(dòng)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的升級(jí)換代，是美國(guó)推進(jìn)規(guī)則再造的慣常做法和經(jīng)典方式。自20世紀(jì)90年代，特別是多哈回合停滯以來(lái)，RTAs迅猛發(fā)展且不斷地突破傳統(tǒng)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的內(nèi)容與架構(gòu)。③1990年以前，世界上所有進(jìn)入實(shí)施階段的自由貿(mào)易協(xié)定不過(guò)20多項(xiàng)。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，全世界簽署的RTAs數(shù)目不斷攀升。截至2021年4月15日，有348個(gè)RTAs生效，來(lái)自563份成員方的通報(bào)。Regional Trade Agreement Database.http://rtais.wto.org/UI/PublicMaintainRTAHome.aspx.在此過(guò)程中，美國(guó)的主導(dǎo)性地位及其成效最為顯著。與全球化、地方化與區(qū)域一體化所構(gòu)成的大國(guó)政治和國(guó)際法的三重社會(huì)基礎(chǔ)相呼應(yīng)（江河，2020），美國(guó)有效地打造出雙邊、區(qū)域和多邊三重互動(dòng)造法空間：除大量雙邊貿(mào)易協(xié)定外，尤以《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA）、《跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）及《美國(guó)-墨西哥-加拿大協(xié)定》（USMCA）的區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定影響最大。

無(wú)論是之于地緣布局、經(jīng)貿(mào)利益的事實(shí)層面，還是之于規(guī)則體制及其革新的法律層面，美國(guó)均占據(jù)了先聲奪人的優(yōu)勢(shì)，其所主導(dǎo)的區(qū)域經(jīng)貿(mào)規(guī)則升級(jí)，兼采實(shí)施RTAs規(guī)則之政治經(jīng)濟(jì)利益和拓展多邊規(guī)則再造空間之法律利益的雙重效益。就事實(shí)而言，覆蓋國(guó)家數(shù)量越來(lái)越多、區(qū)域范圍越來(lái)越廣的美式RTAs，構(gòu)成以美國(guó)為中心的多層次、跨地域的交叉重疊型復(fù)合網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，其“輪軸－輻條效應(yīng)”持續(xù)增進(jìn)，①“輪軸－輻條（hub-and-spoke）效應(yīng)”是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)與多個(gè)國(guó)家或地區(qū)分別締結(jié)多邊或區(qū)域、雙邊貿(mào)易協(xié)定時(shí)，該國(guó)就像車(chē)輪的“輪軸”，其他國(guó)家或地區(qū)則類(lèi)似“輻條”。由于輪軸國(guó)與眾多輻條國(guó)簽署貿(mào)易協(xié)定，降低了協(xié)定給每一個(gè)國(guó)家?guī)?lái)的收益，因而處于中心的輪軸國(guó)相較于邊緣的輻條國(guó)家來(lái)說(shuō)，可以從貿(mào)易協(xié)定獲得更多的收益。這種利益不均衡分配稱為“輪軸－輻條效應(yīng)” （鄧煒，2008）。從而有效服務(wù)于其政治經(jīng)濟(jì)全球布局的重要戰(zhàn)略。就法律而言，區(qū)域協(xié)定居于中間層，具有向上推動(dòng)多邊、向下范化雙邊的二維輻射效應(yīng)。不僅如此，隨著經(jīng)貿(mào)規(guī)則的更新?lián)Q代，在規(guī)則升級(jí)的同時(shí)，涵蓋領(lǐng)域也越來(lái)越寬，不僅大大超出WTO現(xiàn)行多邊體制下貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易等自由化范疇，而且觸及到大量WTO規(guī)則沒(méi)有且難以觸及的政策領(lǐng)域，從而持續(xù)輸出經(jīng)貿(mào)規(guī)則的美國(guó)范式，既挑戰(zhàn)現(xiàn)行規(guī)則體系，也在很大程度上引導(dǎo)著未來(lái)規(guī)則的發(fā)展方向。

當(dāng)代國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的演進(jìn)歷史表明，首先，NAFTA不僅構(gòu)成美式RTAs的基石（陳詠梅，2012），也成為新一代RTAs和WTO多邊體制仿效的樣板；其次，2011年美國(guó)加入并主導(dǎo)的TPP，是踐行奧巴馬“規(guī)則由美國(guó)制定”戰(zhàn)略的代表性成果，以意圖打造一個(gè)“具有里程碑意義的下一代貿(mào)易協(xié)定的藍(lán)本”“為全球貿(mào)易設(shè)定新標(biāo)準(zhǔn)”為目標(biāo)。2015年10月TPP文本達(dá)成時(shí)即被稱作“最新國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的風(fēng)向標(biāo)”。②WTO前總干事拉米：TPP是未來(lái)風(fēng)向標(biāo) [EB/OL].http://trb.mofcom.gov.cn/article/zuixindt/201510/20151001131989.shtml.TPP雖以WTO為基礎(chǔ)，但挑戰(zhàn)也不言而喻：“可能，非?？赡艿氖切乱?guī)則形成一個(gè)獨(dú)立的規(guī)制體系，它與馬拉喀什規(guī)則沒(méi)有很多相交，或者根本就沒(méi)有交集”；“區(qū)域貿(mào)易協(xié)定近期發(fā)展對(duì)WTO相符性帶來(lái)的挑戰(zhàn)，與歧視性的關(guān)稅減讓帶來(lái)的挑戰(zhàn)可能是完全不同的；有可能是新的國(guó)際貿(mào)易規(guī)則正在WTO之外的談判中形成?！雹踂TO, World Trade Report 2011: The WTO and Preferential Trade Agreements: From Co-existence to Coherence, 2011：187.https://www.wto.org/english/res_e/publications_e/wtr11_e.htm.再次，即使特朗普退出了TPP，但并沒(méi)有因此減少其規(guī)則的“泛美化”特征與效應(yīng)。一方面，以TPP為基礎(chǔ)的《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）在參與簽署的其他11位亞太成員之間達(dá)成一致，已于2018年12月30日正式生效。目前，韓國(guó)、中國(guó)等表達(dá)了加入意向；④2020年5月28日，李克強(qiáng)總理在十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議會(huì)后答記者問(wèn)中表示，對(duì)于參加CPTPP，中方持積極開(kāi)放態(tài)度。11月20日習(xí)近平主席在出席亞太經(jīng)合組織（APEC）領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議的重要講話中說(shuō)：“中方將積極考慮加入全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定?！?2月8日韓國(guó)總統(tǒng)文在寅表示，考慮加入“全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”。2021年2月1日，英國(guó)正式申請(qǐng)加入該協(xié)定?！懊摎W”一年后的英國(guó)已于2021年2月1日正式申請(qǐng)成為第一個(gè)加入CPTPP的新成員。另一方面，2020年7月1日正式生效的USMCA，更新和提升WTO及現(xiàn)有多數(shù)RTAs規(guī)則，特別是在知識(shí)產(chǎn)權(quán)、勞工標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境保護(hù)、競(jìng)爭(zhēng)、金融服務(wù)等領(lǐng)域的實(shí)體義務(wù)門(mén)檻，被美國(guó)稱作“21世紀(jì)最高標(biāo)準(zhǔn)的貿(mào)易協(xié)定”，其規(guī)則從架構(gòu)到內(nèi)容、從實(shí)體到程序都全面承襲了TPP。此外，2013年美國(guó)–歐盟之間《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議》（TTIP）高調(diào)啟動(dòng)，意圖構(gòu)筑史上最大且最雄心勃勃的RTA，⑤歐美兩大經(jīng)濟(jì)體占全球經(jīng)濟(jì)總量一半、全球貿(mào)易額三分之一。如果達(dá)成協(xié)議，則將成為世界最大的自貿(mào)區(qū)，涉及全球40%的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和50%的貿(mào)易活動(dòng)。雖然其談判受阻并被特朗普叫停，但在美歐強(qiáng)化“大西洋間合作以應(yīng)對(duì)中國(guó)”的現(xiàn)實(shí)情勢(shì)下，重啟TTIP很可能成為雙方繼WTO之后合力再造最新國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系的重要選項(xiàng)。如果達(dá)成，TTIP在很大程度上也將改變?nèi)蚪?jīng)貿(mào)規(guī)則、產(chǎn)業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，挑戰(zhàn)新興國(guó)家，尤其是金磚國(guó)家之間的貿(mào)易關(guān)系。因?yàn)門(mén)TIP除在規(guī)范范圍和程度上加強(qiáng)并超越WTO現(xiàn)行規(guī)則外，還彰顯了兩方面的“雄心”：一是務(wù)實(shí)角度，解決美歐之間長(zhǎng)期存在于經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的具體問(wèn)題，如農(nóng)業(yè)問(wèn)題、技術(shù)貿(mào)易壁壘問(wèn)題；二是戰(zhàn)略角度，實(shí)現(xiàn)美歐間不同監(jiān)管體制的兼容與合作，如食品安全標(biāo)準(zhǔn)、藥品監(jiān)管認(rèn)證、專利申請(qǐng)與認(rèn)證等，從而實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的一體化和規(guī)范體制的融合。如此，迫于美歐產(chǎn)品行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及全球監(jiān)管的壓力，諸多國(guó)家勢(shì)必追隨歐美以融入最新規(guī)則體制之中?？梢源_定的是，TPP、USMCA等美式RTAs將是美國(guó)未來(lái)主導(dǎo)WTO規(guī)則改革的核心要價(jià)之模板，而且，即使多邊規(guī)則因談判無(wú)果而與RTAs在形式上呈并行之勢(shì)，但WTO規(guī)則被架空、邊緣化仍然在所難免，因而美國(guó)主導(dǎo)RTAs升級(jí)換代及其“泛美化”效應(yīng)仍然能夠發(fā)揮迂回推進(jìn)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則變革的作用。

2.創(chuàng)新方式：諸邊納入

在多邊談判屢屢陷入僵局的情況下，澳大利亞、歐盟、日本等發(fā)達(dá)成員開(kāi)始尋求在一攬子談判方式之外以開(kāi)放式諸邊方式獲得談判突破。2017年12月的WTO第十一屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，部分WTO成員分別通過(guò)了四個(gè)聯(lián)合部長(zhǎng)聲明，正式宣布就服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制、電子商務(wù)、投資便利化、中小企業(yè)四個(gè)議題進(jìn)行開(kāi)放式討論，意圖在諸邊一致后再探尋納入WTO規(guī)則體系。美國(guó)雖然只參與了其中的電子商務(wù)聯(lián)合聲明，但參與度很高（韓長(zhǎng)天，2021）。最近的“G7聲明”將關(guān)注WTO談判功能改革，尤其是諸邊談判倡議，作為改革重點(diǎn)之一。

2021年2月18日，印度和南非針對(duì)上述諸邊納入主張向WTO提交了題為《“聯(lián)合聲明倡議”及其談判結(jié)果的法律地位》的提案。①該提案認(rèn)為將聯(lián)合聲明倡議下的談判成果納入WTO框架違反WTO規(guī)則和原則，并將危害多邊體制（參見(jiàn)：The Legal Status of 'Joint Statement Initiatives' and Their Negotiated Outcomes，WT/GC/W/819, 19 February 2021）。案文指出，WTO是根據(jù)《建立WTO協(xié)定》及其附件處理多邊貿(mào)易關(guān)系的場(chǎng)所。它允許各成員方進(jìn)一步談判，但對(duì)于納入談判成果規(guī)定有明確的部長(zhǎng)會(huì)議決策程序。由此，一方面，有關(guān)聯(lián)合聲明倡議及其談判成果（例如電子商務(wù)、國(guó)內(nèi)規(guī)制、投資便利化等）的法律地位，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《建立WTO協(xié)定》的規(guī)定加以評(píng)估；另一方面，根據(jù)《建立WTO協(xié)定》第10.9條，聯(lián)合聲明達(dá)成的貿(mào)易協(xié)定只有經(jīng)該協(xié)定締約方提出請(qǐng)求，并經(jīng)WTO部長(zhǎng)會(huì)議協(xié)商一致同意后，方可納入附件四作為WTO之諸邊協(xié)定?；诖耍鲜霾唤?jīng)多邊協(xié)商一致即直接納入的主張，明顯違反WTO現(xiàn)有規(guī)則。對(duì)此，美國(guó)和歐盟代表在2021年3月2日的WTO總理事會(huì)上明確表示反對(duì)，認(rèn)為上述提案對(duì)諸邊協(xié)定持僵化立場(chǎng)，無(wú)法使各方以靈活方式解決WTO當(dāng)下面臨的挑戰(zhàn)。

2021年4月12日，美國(guó)智庫(kù)“彼得森國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所”（PIIE）發(fā)布Gary Clyde Hufbauer的評(píng)論文章——《經(jīng)濟(jì)國(guó)家主義時(shí)期專項(xiàng)貿(mào)易協(xié)定可維護(hù)WTO》（Hufbauer，2021），為美國(guó)立場(chǎng)提供理論支持。文章認(rèn)為，隨著“經(jīng)濟(jì)國(guó)家主義”（economic nationalism）興起，諸邊談判有助于促進(jìn)世界貿(mào)易體系。在諸邊框架下達(dá)成的每一貿(mào)易協(xié)定均應(yīng)向擬加入的WTO成員開(kāi)放，且每一諸邊協(xié)定都應(yīng)在未來(lái)轉(zhuǎn)變?yōu)槎噙厖f(xié)定。具體來(lái)說(shuō)，第一，就法律依據(jù)而言，印度和南非提案根據(jù)《建立WTO協(xié)定》第10.9條對(duì)諸邊協(xié)定在WTO框架下合法性的質(zhì)疑缺乏理?yè)?jù)。因?yàn)?，?0.9條僅適用于納入附件四的協(xié)定，對(duì)于并不要求納入附件四的其他各項(xiàng)協(xié)定沒(méi)有效力。提案對(duì)于第10.9條的狹義解釋并沒(méi)有得到四分之三以上WTO成員的接受，其他成員有權(quán)自由加入正在談判的諸邊協(xié)定。WTO的多邊性并不意味著各成員必須承擔(dān)相同義務(wù)，例如發(fā)展中成員享有的SDT。第二，就WTO多邊談判一攬子方式已被事實(shí)證明是過(guò)時(shí)且不可行的，新冠疫情經(jīng)濟(jì)國(guó)家主義全球盛行的背景下，164個(gè)WTO成員經(jīng)協(xié)商一致達(dá)成協(xié)定更無(wú)可能。第三，諸邊協(xié)定為WTO提供了必要靈活性。諸邊協(xié)定既可以讓W(xué)TO繼續(xù)發(fā)揮貿(mào)易談判論壇的重要作用，其談判還可為世界貿(mào)易體系改革的其他關(guān)鍵問(wèn)題提供重要合作平臺(tái)。

“去差異化”“去司法化”“去多邊化”的美國(guó)改革基調(diào)無(wú)疑與WTO多邊體制設(shè)立及2001年所有成員共同啟動(dòng)多哈談判的初衷有所背離，因而會(huì)在不斷加劇WTO成員間分化致其相背而非相向而行的同時(shí)，將國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則變革引入歧途。

三、國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則變革中美國(guó)的目標(biāo)指向：應(yīng)對(duì)中國(guó)？

（一）全面競(jìng)爭(zhēng)與對(duì)抗中國(guó)的戰(zhàn)略背景

從奧巴馬“重返亞太、規(guī)則由美國(guó)而非中國(guó)制定”，到特朗普在貿(mào)易、科技、外交等多個(gè)領(lǐng)域全面挑起中美間對(duì)抗，再到拜登當(dāng)下“加強(qiáng)大西洋間、盟友間合作以應(yīng)對(duì)中國(guó)”，無(wú)一不是將矛盾焦點(diǎn)指向中國(guó)。拜登政府的最新動(dòng)態(tài)更是加深了這種隱憂，除前述內(nèi)容外，2021年4月21日，美國(guó)參議院外交關(guān)系委員會(huì)審議通過(guò)《2021年戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)法案》，提出在政治、外交、經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新、軍事、文化等各個(gè)領(lǐng)域全面對(duì)抗與遏制中國(guó)的戰(zhàn)略。作為立法議案，釋放出將中美關(guān)系推向徹底競(jìng)爭(zhēng)和完全對(duì)抗方向的信號(hào)，這也是美國(guó)歷史上唯一專門(mén)針對(duì)一個(gè)國(guó)家出臺(tái)這樣的法案。在這樣的大背景下，一方面，美國(guó)在國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則改革中無(wú)疑將強(qiáng)化其政策導(dǎo)向，以服務(wù)于遏制中國(guó)這一體系化、長(zhǎng)期性的戰(zhàn)略目標(biāo)；但另一方面，就WTO改革及美國(guó)的具體主張而言，還有著更為多樣性、深層次的影響因素和指向。

（二）WTO改革的深層動(dòng)因及其與中國(guó)因素之競(jìng)合

多哈談判延宕近20年未能取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，既有沉疴積弊，又有新生挑戰(zhàn)。于前者，由于烏拉圭回合本身也是求同存異的妥協(xié)結(jié)果，GATT及WTO成立以后一些久已存在的矛盾并沒(méi)有得到有效解決，除發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間的傳統(tǒng)矛盾外，還有貿(mào)易自由化所帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題、勞工問(wèn)題、競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題等。多哈回合試圖解決卻久拖不決，矛盾長(zhǎng)期積累導(dǎo)致了各成員國(guó)內(nèi)的負(fù)面效應(yīng)不斷加劇，成為影響多邊體制有效性和權(quán)威性的隱患。于后者，多邊體制對(duì)于全球化背景下的諸多新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)缺乏快速反應(yīng)與處理能力。其一，對(duì)于成員利益的嚴(yán)重分化和談判能力的巨大差異，多邊體制顯然缺乏充分預(yù)估。①早在多哈部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，分歧已初現(xiàn)端倪。如歐盟曾試圖將貿(mào)易與投資、貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)法、貿(mào)易與核心勞工標(biāo)準(zhǔn)納入多哈回合議題之中，該建議，特別是關(guān)于貿(mào)易與核心勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的建議遭到以發(fā)展中國(guó)家為代表的其他 WTO成員的極力反對(duì)。由此，部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議公告稱：注意到國(guó)際勞動(dòng)組織（ILO）從事國(guó)際化的社會(huì)維度工作，在WTO語(yǔ)境下，將不再就貿(mào)易與核心勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行磋商（參見(jiàn)：Ministerial Conference, Doha Ministerial Declaration, WT/MIN(01)/DEC/1, 20 November 2001, para.8.）。追求涵蓋更寬泛經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域、更高自由程度及更強(qiáng)參與能力的談判，不僅發(fā)展中國(guó)家難以承受，發(fā)達(dá)國(guó)家之間也存在分歧（Bossche and Zdouc,2017）。其二，“協(xié)商一致+一攬子”決策模式的優(yōu)勢(shì)不再。作為烏拉圭回合的成功經(jīng)驗(yàn)之一，一攬子為各成員在不同議題之間進(jìn)行利益交換創(chuàng)造了條件，有利于促使各方在具體議題上作出妥協(xié)；但是，在多哈回合中，由于在農(nóng)產(chǎn)品、服務(wù)貿(mào)易和非農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入等主要領(lǐng)域的談判無(wú)法突破，以一攬子形式調(diào)動(dòng)各方在規(guī)則談判上達(dá)成一致的動(dòng)力喪失。其三，進(jìn)入21世紀(jì)，特別是2008年金融危機(jī)以來(lái)，此消彼長(zhǎng)的比較優(yōu)勢(shì)及所致國(guó)際經(jīng)貿(mào)力量對(duì)比關(guān)系的重大變化，使成員之間的改革取向相背而行，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家對(duì)WTO無(wú)法適時(shí)回應(yīng)與調(diào)整均心存不滿。其四，科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)格局變化致自由貿(mào)易收益在各國(guó)之間和國(guó)內(nèi)各階層之間分配失衡，貧富差距加大，由于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策沒(méi)有及時(shí)做出調(diào)整，民粹主義和保護(hù)主義進(jìn)一步滋生與勃興。

中國(guó)加入WTO時(shí)恰逢多哈回合正式啟動(dòng)。理論上，成為WTO成員意味著享有了與其他成員平等的主體資格和參與規(guī)則變革的權(quán)利；但在現(xiàn)實(shí)中，伴隨著多哈談判及其后國(guó)際局勢(shì)的變化進(jìn)程，中國(guó)不僅沒(méi)有能夠在多邊規(guī)則的變革中獲得充分的話語(yǔ)地位，相反，卻被日益推至矛盾集中的風(fēng)口浪尖。這一過(guò)程大致可分為三個(gè)主要階段：（1）多哈談判早期，除基于政治原因加入了發(fā)展中國(guó)家的20國(guó)集團(tuán)外，基于內(nèi)外兩方面因素的考慮，中國(guó)很少主動(dòng)發(fā)聲。就中國(guó)自身而言，作為新成員，對(duì)于復(fù)雜的WTO規(guī)則及談判議題，一是缺乏全面參與和駕馭的能力；二是加入時(shí)背負(fù)了大量的“超義務(wù)”，此時(shí)的工作重點(diǎn)是如何履行承諾，缺少與其他成員議價(jià)的意愿與籌碼。就外在環(huán)境而言，鑒于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體量和潛能，主導(dǎo)談判的WTO成員也擔(dān)心中國(guó)加入會(huì)對(duì)現(xiàn)有權(quán)力結(jié)構(gòu)產(chǎn)生不利影響。（2）隨著談判的深入，中國(guó)的消極參與姿態(tài)開(kāi)始遭到“搭便車(chē)”指責(zé)，并被要求“承擔(dān)更多責(zé)任”。2008年日內(nèi)瓦部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議期間，中國(guó)被邀請(qǐng)加入六國(guó)集團(tuán)，成為核心成員之一。出自不同議題及其影響的考慮，談判中中國(guó)采取了較以往更為務(wù)實(shí)的策略方式。例如，作為工業(yè)品出口國(guó)，中國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家持有一致立場(chǎng)，主張將貿(mào)易便利化納入WTO框架之中，從而進(jìn)一步降低貿(mào)易成本；另一方面，作為人均收入較低的人口大國(guó)，中國(guó)與發(fā)展中國(guó)家立場(chǎng)一致，主張就農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口激增實(shí)施特別保障措施等（Gao，2012）。（3）2008年金融危機(jī)之后，世界經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷卻回轉(zhuǎn)乏力。一方面，美國(guó)、歐盟在承受?chē)?guó)內(nèi)階層及利益分化日趨嚴(yán)重的政治、經(jīng)濟(jì)壓力的同時(shí)，卻無(wú)法借助多邊規(guī)則談判來(lái)重新配置權(quán)利義務(wù)以轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)、獲取預(yù)期收益；而另一方面，中國(guó)入世后經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，與美國(guó)之間的貿(mào)易逆差不斷加大。由此，中國(guó)被視為“隱藏屋中的大象”(Mattoo，2011)和擾亂現(xiàn)有國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則及秩序體系的最大破壞者。2016年特朗普上臺(tái)后，更是不斷地將國(guó)際經(jīng)貿(mào)關(guān)系中的矛盾放大并聚焦于中國(guó)，采取貿(mào)易戰(zhàn)、威脅退出WTO、拆散上訴機(jī)構(gòu)等一系列激烈方式，將彼此之間的利益、規(guī)則之爭(zhēng)上升為體制沖突、意識(shí)形態(tài)對(duì)抗，甚至不惜綁架整個(gè)WTO，從而將“中國(guó)問(wèn)題”演化為多邊貿(mào)易體制改革的焦點(diǎn)問(wèn)題。

（三）美國(guó)改革定位的多重考量

美國(guó)的改革定位固然有服務(wù)于應(yīng)對(duì)中國(guó)戰(zhàn)略的目的，但每一具體主張又有著不完全相同的立場(chǎng)和利益考量。具體來(lái)說(shuō)，大致可以區(qū)分為以下幾種不同屬性的關(guān)系與層次。

首先，實(shí)施線路“去多邊化”與實(shí)體上“去差異化”和程序上“去司法化”之間屬于手段與目的之間的關(guān)系。也就是，無(wú)論是多邊再造，還是區(qū)域迂回抑或諸邊納入，均服務(wù)并服從于其實(shí)體規(guī)則與程序體制的改革需求。

其次，實(shí)體上“去差異化”的主要目標(biāo)是針對(duì)中國(guó)，但在“發(fā)展中國(guó)家”和“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”這兩大差異性因素之間尚存在不同的層次和程度考慮。相較而言，“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”差異化體制問(wèn)題的指向性最為明顯，矛頭對(duì)準(zhǔn)中國(guó)，基本可以等同于“中國(guó)問(wèn)題”。以美國(guó)為首的西方大國(guó)，在給中國(guó)貼上“國(guó)家資本主義”標(biāo)簽并視之為造成“扭曲”“不公平”之根源的同時(shí)，將中國(guó)“國(guó)家趨動(dòng)”與西方“市場(chǎng)趨動(dòng)”定位為國(guó)際經(jīng)貿(mào)關(guān)系中兩種不相容的對(duì)抗性經(jīng)濟(jì)體制，因而是其主導(dǎo)WTO改革和以區(qū)域、諸邊方式“圍剿”或邊緣化中國(guó)以實(shí)現(xiàn)自身戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)的根本目的所在。至于“發(fā)展中國(guó)家”差異化待遇問(wèn)題，所指向的目標(biāo)包括但不限于中國(guó)。一是因?yàn)樵诂F(xiàn)行國(guó)際規(guī)則所涵蓋的很多經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域中，中國(guó)并沒(méi)有真正享有發(fā)展中成員的SDT；二是依美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)，一大批發(fā)展中成員應(yīng)當(dāng)“畢業(yè)”，中國(guó)不過(guò)是其中的“典型”而已。

最后，程序上“去司法化”與中國(guó)并無(wú)直接關(guān)聯(lián)，而是秉承了美國(guó)排斥“強(qiáng)約束”國(guó)際組織，尤其是排斥國(guó)際司法的一貫立場(chǎng)。長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)對(duì)于國(guó)際司法裁判機(jī)制基本不予接受，典型的如國(guó)際法院強(qiáng)制管轄、《海洋法公約》等。同樣，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制管轄及裁判的強(qiáng)制性、裁判機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、裁決的法律約束效力，彌補(bǔ)了GATT約束乏力之缺失，使之“克服了一般國(guó)際法的‘軟法’特性，以‘硬法’的形式規(guī)范和約束成員”（屠新泉和石曉婧，2020），也因此而為美國(guó)所顧忌。因此，美國(guó)拆除上訴機(jī)構(gòu)并不是一時(shí)一事的偶然、盲動(dòng)之舉，正如其貿(mào)易代表最近所強(qiáng)調(diào)的那樣，“對(duì)上訴機(jī)構(gòu)仍然存在系統(tǒng)性擔(dān)憂，美國(guó)提出這些問(wèn)題已有16年之久，歷經(jīng)多屆政府”。WTO前總干事拉米也曾有定論：“美國(guó)人總是在后悔向這個(gè)超主權(quán)機(jī)制讓步”（于鵬，2019）。

四、國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則變革的中國(guó)道路選擇

基于上述分析，筆者認(rèn)為，中國(guó)應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)定于自身原則性立場(chǎng)的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則變革所涉不同關(guān)系與層次而采取不同的具體方略，既不被美國(guó)論調(diào)“帶節(jié)奏”，又不回避其中的具體問(wèn)題。

（一）原則堅(jiān)守：以不變應(yīng)萬(wàn)變

中國(guó)在2018年11月發(fā)布的《關(guān)于世貿(mào)組織改革的立場(chǎng)文件》和2019年5月發(fā)布的《中國(guó)關(guān)于世貿(mào)組織的改革建議文件》中明確表達(dá)了在WTO多邊經(jīng)貿(mào)規(guī)則進(jìn)行必要改革中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的三項(xiàng)基本原則：（1）維護(hù)非歧視、開(kāi)放等多邊貿(mào)易體制的核心價(jià)值，為國(guó)際貿(mào)易創(chuàng)造穩(wěn)定和可預(yù)見(jiàn)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；（2）保障發(fā)展中成員的發(fā)展利益，糾正世貿(mào)組織規(guī)則中的“發(fā)展赤字”，解決發(fā)展中成員在融入經(jīng)濟(jì)全球化方面的困難，幫助實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)；（3）遵循協(xié)商一致的決策機(jī)制，在相互尊重、平等對(duì)話、普遍參與的基礎(chǔ)上，共同確定改革的具體議題、工作時(shí)間表和最終結(jié)果。①中國(guó)關(guān)于世貿(mào)組織改革的立場(chǎng)文件 [EB/OL].http://sms.mofcom.gov.cn/article/cbw/201812/20181202817611.shtml; 中國(guó)關(guān)于世貿(mào)組織的改革建議文件[EB/OL].http://images.mofcom.gov.cn/sms/201905/20190514094326062.pdf.這些原則與“人類(lèi)命運(yùn)共同體”“共商共建共享的全球治理觀”一脈相承，集中體現(xiàn)了中國(guó)堅(jiān)定于多邊合作與國(guó)際法治建設(shè)，為構(gòu)建更加公平、有效、合理與包容的國(guó)際經(jīng)貿(mào)體系擔(dān)當(dāng)起堅(jiān)定維護(hù)者、積極支持者和努力踐行者的大國(guó)責(zé)任，也是中國(guó)立足于國(guó)際社會(huì)在百年未有之大變局下應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)和變革問(wèn)題都不能動(dòng)搖的根基。

（二）聚焦規(guī)則：有效化解“差異化”的身份之困

對(duì)于美國(guó)以標(biāo)簽化、污名化等手段刻意將矛頭聚焦于中國(guó)時(shí)，在旗幟鮮明地闡釋立場(chǎng)、辨識(shí)是非、澄清事實(shí)的前提下，對(duì)于美國(guó)為孤立、邊緣中國(guó)而將經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的利益之爭(zhēng)泛化為政治場(chǎng)域的主義之斗有所防范，避免因過(guò)多糾纏于經(jīng)濟(jì)體制對(duì)立、意識(shí)形態(tài)對(duì)抗而誤入美國(guó)所營(yíng)造的話語(yǔ)語(yǔ)境。

與以往多邊談判相比，目前有關(guān)WTO改革，特別是美國(guó)設(shè)定議題的一個(gè)重要特點(diǎn)是更多強(qiáng)調(diào)WTO體制性及原則方向的，諸如爭(zhēng)端解決機(jī)制定位、應(yīng)對(duì)“非市場(chǎng)導(dǎo)向”、挑戰(zhàn)發(fā)展中國(guó)家地位、加大透明度義務(wù)等宏觀議題，②美國(guó)從2019年提交WTO改革的立場(chǎng)文件后，歷次均強(qiáng)調(diào)這四項(xiàng)議題。卻較少集中于具體規(guī)則及制度本身，因而極易以成員的“身份標(biāo)志”劃分彼此，進(jìn)而在被綁架“選邊站”的同時(shí)不斷引發(fā)、加劇其立場(chǎng)對(duì)立。反其道行之，確立“從身份到契約”的方略可作為化解之策。因?yàn)?，即使具有相同的身份屬性，不同成員或同一成員的不同部門(mén)、行業(yè)之間，仍有巨大差異化的個(gè)性利益，這恰是多邊貿(mào)易體制的“比較優(yōu)勢(shì)”基礎(chǔ)和兼容合作空間。申言之，基于身份的立場(chǎng)往往難以調(diào)和，基于規(guī)則的利益卻可以做到有效平衡。事實(shí)表明，國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系，無(wú)論是多邊還是區(qū)域或雙邊協(xié)定，主要由“市場(chǎng)準(zhǔn)入”和“約束規(guī)范”兩部分構(gòu)成，切實(shí)履行即為各自利益保障的具體體現(xiàn)，并不當(dāng)然與成員身份直接掛鉤；相反，成員范圍的擴(kuò)大更能增進(jìn)彼此利益，這是當(dāng)今所有倡導(dǎo)開(kāi)放與合作的國(guó)際經(jīng)貿(mào)協(xié)定已有的共識(shí)和應(yīng)有之義。

具體到中國(guó)，作為WTO成員，因多重主體身份競(jìng)合于一身且經(jīng)貿(mào)體量首屈一指，①中國(guó)作為WTO成員，其主體身份具有很大的特殊性，法律上集“加入成員”“自認(rèn)定的發(fā)展中成員”“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)/轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)成員”于一身；事實(shí)上又是世界第二大經(jīng)濟(jì)體、新興市場(chǎng)國(guó)家代表等（肖冰等，2020）。成為焦點(diǎn)實(shí)屬必然，以規(guī)則平衡來(lái)化解歧視性的“身份之困”也是當(dāng)務(wù)之急。因此，在WTO改革過(guò)程中，在方向上，中國(guó)應(yīng)以規(guī)則平衡的創(chuàng)設(shè)代之以在空泛、抽象之宏大議題上的過(guò)多無(wú)謂糾纏，積極引導(dǎo)、主導(dǎo)WTO改革從議題之爭(zhēng)轉(zhuǎn)向?yàn)橐?guī)則選項(xiàng)，從而充分展示積極合作與建設(shè)姿態(tài)，不僅可以避美國(guó)之鋒芒、脫離“應(yīng)激陷阱”，而且能夠凝聚國(guó)際社會(huì)更多的理解與認(rèn)同。在方法上，區(qū)分美國(guó)“去差異化”的不同針對(duì)性，理性務(wù)實(shí)地選取不同的規(guī)則應(yīng)對(duì)。就“國(guó)家趨動(dòng)”“非市場(chǎng)導(dǎo)向”主要以中國(guó)為中心的問(wèn)題，雖然無(wú)可回避，但已有可以參照對(duì)標(biāo)的兩大規(guī)則體系，一是對(duì)美歐高度關(guān)注的“市場(chǎng)條件”“國(guó)有企業(yè)”“補(bǔ)貼紀(jì)律”有所回應(yīng)，監(jiān)管、執(zhí)行均予具體化、約束化的《中歐投資協(xié)定》；二是中國(guó)已積極考慮加入的CPTPP。就發(fā)展中國(guó)家身份問(wèn)題，中國(guó)則應(yīng)堅(jiān)持原則性和保留靈活性并舉。一方面，仍需堅(jiān)定于與發(fā)展中國(guó)家關(guān)系的政治基礎(chǔ)、堅(jiān)持維護(hù)SDT原則及其實(shí)施中發(fā)展中成員的正當(dāng)權(quán)益；另一方面，由于中國(guó)加入WTO時(shí)的權(quán)利義務(wù)并不完全是按照發(fā)展中國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定的，現(xiàn)行WTO規(guī)則框架下中國(guó)享有的、屬于發(fā)展中成員的SDT亦較有限，②根據(jù)《中國(guó)入世議定書(shū)》，中國(guó)所享受的、屬于發(fā)展中成員的“特殊與差別待遇”極其有限；相反，卻承擔(dān)了許多超WTO義務(wù)。其義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)普遍高于其他成員——既包括發(fā)展中成員，也包括發(fā)達(dá)成員（Qin, 2003）。因而堅(jiān)持發(fā)展中國(guó)家合法權(quán)益不能丟的立場(chǎng)不宜與中國(guó)自身的主體地位及權(quán)利義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)相混同，規(guī)則范疇下的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容仍需根據(jù)自身的發(fā)展水平和不同行業(yè)領(lǐng)域的具體情況加以衡量，以充分體現(xiàn)與自身能力相當(dāng)?shù)牧x務(wù)擔(dān)當(dāng)。在這一方面，中國(guó)已經(jīng)批準(zhǔn)加入的RCEP，在兼容多種經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同成員之間的利益上，也提供了務(wù)實(shí)和靈活的規(guī)則示范。

（三）針對(duì)問(wèn)題：理性評(píng)估國(guó)際組織的“司法化”進(jìn)程

美國(guó)“去司法化”的根本目的在于重構(gòu)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的功能定位，阻止WTO從成員趨動(dòng)型向司法中心主義的演變。因此，美國(guó)構(gòu)陷WTO上訴機(jī)構(gòu)緣自對(duì)國(guó)際司法挑戰(zhàn)大國(guó)霸權(quán)的忌憚，是國(guó)際司法權(quán)威與其成員權(quán)利——國(guó)家主權(quán)，特別是大國(guó)權(quán)力之間的博弈，其問(wèn)題本質(zhì)在于伴隨國(guó)際法治發(fā)展始終的“規(guī)范與權(quán)力”之間內(nèi)在矛盾的現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化。換言之，在國(guó)際社會(huì)基本格局和政治現(xiàn)實(shí)之下，國(guó)際法治向何處去——?jiǎng)傂苑o(jì)之約束，還是權(quán)力妥協(xié)之弱法，并不是WTO或國(guó)際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域所獨(dú)有的問(wèn)題，需要包括中國(guó)在內(nèi)的所有國(guó)際社會(huì)成員面對(duì)和回答。

具體到多邊貿(mào)易體制，站在法律本身的角度來(lái)看，從WTO爭(zhēng)端解決之“強(qiáng)”重回GATT體制之“弱”，無(wú)疑是國(guó)際法治的倒退；而且，WTO的164個(gè)成員中，目前只有美國(guó)明確表達(dá)對(duì)爭(zhēng)端解決機(jī)制司法屬性的否定，上訴機(jī)制停擺也是美國(guó)一個(gè)成員阻撓的結(jié)果，似可稱之為以美國(guó)為中心的問(wèn)題（Hillman，2017）。但是，站在國(guó)際政治現(xiàn)實(shí)的角度，國(guó)家，尤其是大國(guó)，始終處于世界政治中的首要位置（萊克，2019）。在國(guó)家主義看來(lái)，國(guó)際組織可被簡(jiǎn)化成純粹的國(guó)家工具：國(guó)際組織是被動(dòng)性結(jié)構(gòu)，國(guó)家是行使權(quán)力的能動(dòng)者（巴奈特和辛金克，2019）。國(guó)際法治發(fā)展始終受制于國(guó)際社會(huì)無(wú)政府狀態(tài)、主權(quán)國(guó)家（特別是大國(guó)之間）激烈競(jìng)爭(zhēng)這一共性的社會(huì)基礎(chǔ)。因此，惟有在國(guó)際組織裁判權(quán)力與成員權(quán)利之間保持應(yīng)有的平衡才是必要且可行的選擇。

中國(guó)的道路選擇應(yīng)立足于兩個(gè)基本面：一是進(jìn)一步發(fā)揮在“多方臨時(shí)上訴仲裁安排”（MPIA）中的主導(dǎo)作用，爭(zhēng)取越來(lái)越多的成員加入并擴(kuò)大其影響，使WTO法治薪火得以傳承、光大；二是在國(guó)際領(lǐng)域，包括但不限于經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)客觀評(píng)估國(guó)際司法的功能和作用，減少過(guò)度期許。畢竟，國(guó)際組織及其司法活動(dòng)并不是一種脫離社會(huì)的真空存在，“如果法律作為社會(huì)控制的一種方式，具有強(qiáng)力的全部力量，那么它也具有依賴強(qiáng)力的一切弱點(diǎn)”（龐德，2010）。在涉及主權(quán)國(guó)家之間的政治、經(jīng)濟(jì)、道德，乃至民主、人權(quán)等是非曲直的重大問(wèn)題上，國(guó)際組織的協(xié)調(diào)功能、平臺(tái)作用顯然遠(yuǎn)高于其作出獨(dú)立、公正裁判的價(jià)值。

（四）順勢(shì)而為：主動(dòng)融入多重進(jìn)路的“多邊化”方向

作為國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則再造的不同進(jìn)路，多邊改革、區(qū)域迂回與諸邊納入在現(xiàn)行經(jīng)貿(mào)規(guī)則框架下具有不同的法律地位和性質(zhì)：多邊主義是原則和方向；RTAs既是常規(guī)路徑，也是WTO體制所允許的合法方式；諸邊納入則是一種新的創(chuàng)造探索。如前所述，中國(guó)一直是國(guó)際合作的倡導(dǎo)者和多邊主義的支持者、踐行者。習(xí)近平主席在多個(gè)國(guó)際場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)多邊主義與多邊合作的重要性，深刻闡述多邊主義對(duì)當(dāng)前全球發(fā)展和穩(wěn)定的重大意義，重申中國(guó)對(duì)多邊主義的堅(jiān)定承諾，為推動(dòng)各國(guó)加強(qiáng)互利合作、踐行多邊主義提供中國(guó)方案、貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。因此，在多邊經(jīng)貿(mào)規(guī)則改革中，中國(guó)應(yīng)始終堅(jiān)持、倡導(dǎo)和踐行多邊主義大方向，推動(dòng)國(guó)際關(guān)系民主化和國(guó)際關(guān)系法治化，反對(duì)保護(hù)主義和單邊主義，并結(jié)合具體談判議題與領(lǐng)域發(fā)揮與自身能力相稱的積極的、建設(shè)性的作用。在此基礎(chǔ)上，區(qū)分RTAs和諸邊推進(jìn)兩種不同方式所涉具體問(wèn)題和情況，分別加以應(yīng)對(duì)。

1.順應(yīng)RTAs潮流以打造中國(guó)范式

首先，必需充分認(rèn)識(shí)RTAs美式范本及其泛美化效應(yīng)對(duì)于國(guó)際經(jīng)貿(mào)秩序的重大影響。如前所述，依托已有多邊機(jī)制在區(qū)域?qū)用鎸?shí)驗(yàn)并推進(jìn)規(guī)則升級(jí)是美國(guó)長(zhǎng)期占據(jù)國(guó)際經(jīng)貿(mào)秩序主導(dǎo)地位的一大法寶，晚近更越來(lái)越多地呈現(xiàn)出向“規(guī)則-契約”譜系視域下“契約傾向性”國(guó)際經(jīng)濟(jì)立法模式的全面轉(zhuǎn)向（徐崇利，2020），突出反映了美國(guó)在持續(xù)重塑?chē)?guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則方面兩個(gè)層次遞進(jìn)的核心訴求：一是在政策定位層面，美國(guó)貿(mào)易政策作為影響外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境行動(dòng)的總稱構(gòu)成國(guó)家整體外交政策的組成部分（Cohen, 1968），應(yīng)服務(wù)于美國(guó)國(guó)家利益，因此，最新貿(mào)易政策以“促進(jìn)自由、公平、對(duì)等的貿(mào)易”為主旨，在自由貿(mào)易基礎(chǔ)上突出強(qiáng)調(diào)公平、對(duì)等貿(mào)易，其實(shí)質(zhì)為“美國(guó)優(yōu)先”的“互惠”關(guān)系；二是在制度內(nèi)容方面，以美國(guó)國(guó)內(nèi)的市場(chǎng)規(guī)制規(guī)范為模板重塑他國(guó)境內(nèi)的市場(chǎng)管理秩序，因此，規(guī)范內(nèi)容多引入美國(guó)國(guó)內(nèi)和/美國(guó)接受的法律和商業(yè)慣例。

同時(shí)，應(yīng)當(dāng)清醒認(rèn)識(shí)中國(guó)在當(dāng)今RTAs體系中與美歐發(fā)達(dá)國(guó)家之間存在的差距。改革開(kāi)放后，中國(guó)積極參與RTAs實(shí)踐，并成為推進(jìn)RTAs的大國(guó)之一，但主導(dǎo)性與影響力還比較有限。究其原因，一方面，美歐主導(dǎo)下的RTAs均具遏制與邊緣化中國(guó)的潛在目的與效應(yīng)，USMCA“毒丸條款”將這種動(dòng)機(jī)反映得淋漓盡致。另一方面，與美歐RTAs的成熟模式相比，中國(guó)在當(dāng)今RTAs體系中，一是推進(jìn)過(guò)程及規(guī)范定位多顯追隨和仿效痕跡，“引領(lǐng)”作用尚不突出；二是規(guī)范個(gè)性，特別是與自身經(jīng)濟(jì)、技術(shù)水平及利益趨向相匹配的取向特色尚顯不足。為此，將建構(gòu)中國(guó)的RTAs范式作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略目標(biāo)更具有現(xiàn)實(shí)性。

2.以諸邊創(chuàng)造促多邊發(fā)展

2021年5月5～6日WTO最近召開(kāi)的2021年第二次總理事會(huì)上，中方闡述了自己的立場(chǎng)，既肯定“作為一種創(chuàng)造性的談判方式，聯(lián)合聲明倡議已獲得越來(lái)越多成員的參與，為多邊貿(mào)易體制帶來(lái)了新的活力”，也明確“聯(lián)合聲明倡議的最終目標(biāo)是建立適合全體成員的多邊規(guī)則，而不是取代多邊主義”。①李成鋼大使在世貿(mào)組織2021年第二次總理事會(huì)上闡述中方立場(chǎng) [EB/OL].http://wto.mofcom.gov.cn/article/hyfy/202105/20210503059382.shtml.據(jù)此，從兩個(gè)不同角度看待和處理諸邊納入問(wèn)題最為妥當(dāng)。

一方面，對(duì)于諸邊談判及由此形成的契約造法模式，仍應(yīng)持開(kāi)放、包容的態(tài)度并積極參與。不僅如此，推而廣之，對(duì)于包括諸邊在內(nèi)的各種經(jīng)貿(mào)規(guī)則及體制創(chuàng)新方式，只要依照WTO開(kāi)放、非歧視、透明度原則加以推進(jìn)，均應(yīng)采取合作和支持的態(tài)度。易言之，中國(guó)作為新興大國(guó)，應(yīng)在遵守并合力督促守成大國(guó)遵守現(xiàn)行有效的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的同時(shí)，正視自身的大國(guó)實(shí)力，積極推進(jìn)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則變革。以“進(jìn)取法律主義”（aggressive legalism）（Gao, 2005）應(yīng)對(duì)“挑釁單邊主義”（aggressive unilateralism）（Kerr, 2020）才是維護(hù)國(guó)際道義和國(guó)家利益最為有效的方式。在此過(guò)程中，認(rèn)同特定領(lǐng)域內(nèi)的諸邊創(chuàng)新，能夠滿足各國(guó)差異化的利益訴求，并在一定程度上維系大國(guó)間制衡的相對(duì)穩(wěn)定，從而既能有效推進(jìn)體系性互利共贏的改革目標(biāo)，又能夠在新一輪國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則再造中把握住提升中國(guó)話語(yǔ)地位的良好機(jī)遇。但另一方面，對(duì)于諸邊未來(lái)納入多邊的方式則需保持應(yīng)有的警惕，避免因?qū)TO授權(quán)解釋的任意或不當(dāng)擴(kuò)張而可能產(chǎn)生的被“關(guān)鍵多數(shù)”（critical mass）所綁架的法律風(fēng)險(xiǎn)。