徐 泉 耿旭洋

（西南政法大學(xué)，重慶401120）

早期的經(jīng)貿(mào)談判更多關(guān)注各國(guó)的邊境措施（border measures），致力于推動(dòng)關(guān)稅減讓和擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入。經(jīng)過(guò)多年的國(guó)際談判和多邊貿(mào)易體制的發(fā)展，傳統(tǒng)的貿(mào)易障礙逐漸淡化，世界各國(guó)的關(guān)稅水平普遍下降，進(jìn)出口許可證制、配額等亦愈發(fā)受到世界貿(mào)易組織規(guī)則的約束。而交通運(yùn)輸工具的不斷更新以及信息通訊技術(shù)革命的開(kāi)展帶來(lái)了貨物、技術(shù)以及人員流動(dòng)成本的不斷下降，①理查德·鮑德溫曾指出阻礙市場(chǎng)全球化發(fā)展的三大限制因素，即貨物運(yùn)輸成本、思想（技術(shù)）傳播成本以及人員流動(dòng)成本(Baldwin，2016)。全球生產(chǎn)和貿(mào)易結(jié)構(gòu)也發(fā)生重大變化，以中間品貿(mào)易擴(kuò)張為主要特征的全球價(jià)值鏈（the global value chains）飛速發(fā)展，越來(lái)越多的國(guó)家參與到商品和服務(wù)生產(chǎn)與供應(yīng)的全球化網(wǎng)絡(luò)中，一種產(chǎn)品往往是在不同國(guó)家完成設(shè)計(jì)、組裝和生產(chǎn)環(huán)節(jié)的，然而不同國(guó)家的政策措施和標(biāo)準(zhǔn)存在不一致，即監(jiān)管分化（regulatory divergence），導(dǎo)致產(chǎn)品在各國(guó)需要經(jīng)過(guò)重復(fù)檢測(cè)，合規(guī)成本隨之增加，產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力削弱。 因此，以各國(guó)國(guó)內(nèi)規(guī)制（domestic regulations）為主要內(nèi)容的邊境后措施（behind-the-border measures）開(kāi)始替代關(guān)稅、配額等邊境措施成為新的貿(mào)易壁壘，國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則談判的重點(diǎn)也從邊境措施轉(zhuǎn)向了邊境后措施。美國(guó)國(guó)會(huì)研究服務(wù)局（Congressional Research Service）2020年1月編制的關(guān)于美國(guó)服務(wù)貿(mào)易趨勢(shì)和政策相關(guān)報(bào)告中就指出，外國(guó)政府的邊境后措施阻礙了美國(guó)服務(wù)貿(mào)易的全面發(fā)展。①原文：A number of economists argue that “behind-the-border” barriers imposed by foreign governments prevent U.S. trade in services from expanding to its full potential. The United States continues to negotiate trade agreements to lower these barriers.考慮到邊境后措施已經(jīng)成為一種新型貿(mào)易保護(hù)手段，各國(guó)開(kāi)始呼吁對(duì)邊境后措施予以規(guī)制，而國(guó)際監(jiān)管合作作為規(guī)制邊境后措施的重要途徑得到了各國(guó)的重視。以美國(guó)和歐盟為首的發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)際監(jiān)管合作議題上顯得頗有雄心，它們?cè)噲D通過(guò)監(jiān)管合作對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、投資、國(guó)有企業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)政策、勞工標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)、數(shù)字貿(mào)易等領(lǐng)域的邊境后措施進(jìn)行規(guī)制，以遏制發(fā)展中國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和提高本國(guó)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。2012年經(jīng)濟(jì)與發(fā)展合作組織（OECD）通過(guò)的《監(jiān)管政策和治理理事會(huì)建議》中就提到應(yīng)當(dāng)將國(guó)際監(jiān)管合作作為評(píng)估監(jiān)管質(zhì)量的關(guān)鍵要素，OECD在2013年的一份報(bào)告中還提出應(yīng)當(dāng)將監(jiān)管合作作為應(yīng)對(duì)全球挑戰(zhàn)的重要途徑。在《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（下稱(chēng)CPTPP）中就專(zhuān)設(shè)“監(jiān)管一致性”（Regulatory Coherence）章節(jié)規(guī)定了監(jiān)管合作的具體方式，《美國(guó)—墨西哥—加拿大自由貿(mào)易協(xié)定》（下稱(chēng)USMCA）中亦有“良好監(jiān)管實(shí)踐”（Good Regulatory Practice）專(zhuān)章指導(dǎo)美墨加三國(guó)進(jìn)行監(jiān)管合作。

一、邊境后措施國(guó)際監(jiān)管合作的具體形式

旨在規(guī)制邊境后措施的國(guó)際監(jiān)管合作實(shí)質(zhì)上企圖構(gòu)建一種程序性框架，在此種框架內(nèi)，不同國(guó)家之間可以共同努力，在諸如問(wèn)責(zé)制、公開(kāi)性以及主權(quán)等民主價(jià)值觀的約束下，針對(duì)國(guó)際經(jīng)貿(mào)的監(jiān)管方式、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行一定程度的統(tǒng)一和協(xié)商，建立合適的規(guī)則制定和執(zhí)行系統(tǒng)。

（一）邊境后措施國(guó)際監(jiān)管合作的主要形式

目前國(guó)際監(jiān)管合作的形式多樣，不過(guò)國(guó)際社會(huì)并未就國(guó)際監(jiān)管合作的具體類(lèi)型劃分達(dá)成共識(shí)。OECD在2013年的一份報(bào)告中按單邊、諸邊以及多邊三個(gè)層次列出了11種國(guó)際監(jiān)管合作的具體方式，包括采納良好監(jiān)管實(shí)踐、簽訂國(guó)際協(xié)定、尋求國(guó)際情報(bào)、咨詢(xún)外國(guó)利益攸關(guān)方、評(píng)估跨越邊境的影響、諒解備忘錄、互相認(rèn)可、等效性、貿(mào)易協(xié)定中的監(jiān)管條例、監(jiān)管合作伙伴關(guān)系、參與國(guó)際論壇以及簽訂特定談判協(xié)議(OECD，2013)。不過(guò)該報(bào)告亦指出監(jiān)管合作在實(shí)踐中并不限于這11種形式，通過(guò)梳理，筆者認(rèn)為當(dāng)前國(guó)際監(jiān)管合作的主要形式有以下三種：

1.相互認(rèn)可

相互認(rèn)可協(xié)議（mutual recognition agreement）指兩個(gè)或兩個(gè)以上成員國(guó)承認(rèn)彼此標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)法規(guī)或合格評(píng)定程序等同的協(xié)議。比如澳大利亞與新西蘭于1983年簽署的《更緊密的經(jīng)濟(jì)關(guān)系貿(mào)易協(xié)定》（The Australia-New Zealand Closer Economic Relations Trade Agreement）中主張建立聯(lián)合認(rèn)證制度，設(shè)置聯(lián)合監(jiān)管部門(mén)以及涵蓋職業(yè)資格和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的相互認(rèn)可安排來(lái)實(shí)現(xiàn)兩國(guó)更深層次的監(jiān)管合作。1996年兩國(guó)又達(dá)成了《跨塔斯曼協(xié)定》（The Trans-Tasman Mutual Recognition Arrangement），進(jìn)一步規(guī)定了對(duì)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)資格的相互認(rèn)可制度。

在相互認(rèn)可制度下，產(chǎn)品可以在不同國(guó)家自由流通，能夠合法在一締約方境內(nèi)銷(xiāo)售和消費(fèi)的產(chǎn)品也可以在另一締約方境內(nèi)銷(xiāo)售與消費(fèi)，無(wú)需通過(guò)額外的監(jiān)管程序。以食品安全標(biāo)準(zhǔn)為例，相互認(rèn)可意味著一方確信另一方的國(guó)內(nèi)食品安全規(guī)范足以確保食品滿(mǎn)足本國(guó)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，另一方亦然。相互認(rèn)可協(xié)議有助于刺激各國(guó)之間在政策透明度和市場(chǎng)開(kāi)放程度方面的競(jìng)爭(zhēng)，而這種競(jìng)爭(zhēng)又有助于推動(dòng)成員國(guó)間政策措施的趨同化。

2.等效性

等效性（equivalence）主要指一成員國(guó)對(duì)另一出口成員國(guó)標(biāo)準(zhǔn)的單方認(rèn)可?！稓W盟-美國(guó)有機(jī)等效性安排》（The EU-US Organic Equivalency Arrangement）中就要求各方能夠認(rèn)識(shí)到彼此之間的有機(jī)認(rèn)證程序具有等效性，以使得出售有機(jī)產(chǎn)品的歐盟或美國(guó)生產(chǎn)商不再需要遵守兩項(xiàng)單獨(dú)的有機(jī)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)并支付兩項(xiàng)單獨(dú)的認(rèn)證支付費(fèi)用。

相較于相互認(rèn)可，等效性的程序設(shè)定更為簡(jiǎn)單。在相互認(rèn)可協(xié)議下，一成員國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)法規(guī)或合格評(píng)定程序要經(jīng)過(guò)測(cè)試審查程序才能被另一成員國(guó)認(rèn)可。而在等效性機(jī)制下，無(wú)須經(jīng)過(guò)測(cè)試審查程序一成員國(guó)即認(rèn)可另一出口成員國(guó)的國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)法規(guī)以及合格評(píng)定程序(Messerlin，2014)。不過(guò)總體來(lái)看，等效性和相互認(rèn)可在本質(zhì)上是相似的，它們?cè)试S進(jìn)口國(guó)接受符合出口國(guó)技術(shù)要求的某些產(chǎn)品，認(rèn)可這些產(chǎn)品等同于符合進(jìn)口國(guó)要求。

3.國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化

國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化（international standardization）是協(xié)調(diào)（harmonization）的重要環(huán)節(jié)，協(xié)調(diào)通常會(huì)涉及兩個(gè)或多個(gè)司法管轄區(qū)采用相同的標(biāo)準(zhǔn)。直到上世紀(jì)80年代，制定產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)都主要是私人公司的內(nèi)部事務(wù)或由國(guó)家私營(yíng)部門(mén)技術(shù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，而各國(guó)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)不一致導(dǎo)致帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。為了減少和避免這種損失，美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始致力于制定國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一降低合規(guī)成本，提高本國(guó)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化方面，《實(shí)施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)議》（下稱(chēng)《SPS協(xié)議》）規(guī)定成員方在制定本國(guó)的動(dòng)植物衛(wèi)生檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)分為三種類(lèi)型：（1）完全符合（conform to），即成員方制定的動(dòng)植物檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)必須與相關(guān)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、指南或建議完全一致。（2）作為參照基礎(chǔ)（based on），即成員方基于風(fēng)險(xiǎn)分析，依據(jù)相應(yīng)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、指南或建議制定替代或選擇性措施，則該措施應(yīng)當(dāng)被視作符合SPS協(xié)議規(guī)定；（3）采取比國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)更高的標(biāo)準(zhǔn)，即考慮到有些情況下國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的缺位或者不足，允許成員方根據(jù)本國(guó)國(guó)情采用比根據(jù)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、指南或建議保護(hù)水平更高的標(biāo)準(zhǔn)。①Article 3, Agreement on the Implementation of Sanitary and Phytosanitary.

國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)貿(mào)易的促進(jìn)作用要多于相互認(rèn)可。因?yàn)榕c相互認(rèn)可相比，當(dāng)各國(guó)采用相同的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，產(chǎn)品將更同質(zhì)化，消費(fèi)者會(huì)尋找到本國(guó)產(chǎn)品的替代品，從而減少本土偏好即對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)產(chǎn)品的普遍偏好。不過(guò)，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)貿(mào)易也有潛在的負(fù)面影響。比如，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化可能會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)品種類(lèi)減少。因?yàn)樵谀撤N程度上，人們對(duì)外國(guó)產(chǎn)品的需求是建立在對(duì)多樣化熱愛(ài)的基礎(chǔ)上，但適用相同標(biāo)準(zhǔn)也就意味著多樣化的消失，人們的需求降低，貿(mào)易也就隨之減少。此外，由于并非所有國(guó)家都擁有充分參與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定活動(dòng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)或議價(jià)能力，因此國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化可能會(huì)對(duì)不同國(guó)家產(chǎn)生不對(duì)稱(chēng)的合規(guī)成本，其所帶來(lái)的收益實(shí)際上并沒(méi)有在各國(guó)之間平均分配。

（二）監(jiān)管合作與監(jiān)管一致性的關(guān)系

監(jiān)管一致性關(guān)鍵要素包括透明度和公眾協(xié)商、監(jiān)管影響分析、機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)和兼容性以及行政和司法審查，主要目的是減少?lài)?guó)內(nèi)監(jiān)管分化對(duì)國(guó)際貿(mào)易的不利影響。監(jiān)管一致性的核心在于良好監(jiān)管實(shí)踐，而良好監(jiān)管實(shí)踐的核心則在于監(jiān)管影響分析（regulatory impact analysis，下稱(chēng)RIA）機(jī)制。RIA機(jī)制是一種系統(tǒng)化的政策工具，主要目的是從社會(huì)角度確保監(jiān)管能夠提高福利，即監(jiān)管收益超過(guò)成本。RIA機(jī)制可以有效協(xié)助監(jiān)管部門(mén)分析評(píng)估其擬議的政策措施的必要性和潛在影響，判斷該政策措施是否能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。不過(guò)，RIA機(jī)制針對(duì)的是單個(gè)規(guī)定而非整體的監(jiān)管環(huán)境，但貿(mào)易商為了準(zhǔn)確把控風(fēng)險(xiǎn)通常需要了解整體的監(jiān)管環(huán)境。因此，為了彌補(bǔ)RIA機(jī)制的不足，有人提倡引入事后評(píng)價(jià)機(jī)制（ex post evaluations），比如USMCA良好監(jiān)管實(shí)踐章節(jié)中就納入了“回顧性審查”（retrospective review）條款，①Article 28.13.1,USMCA.該條款可協(xié)助監(jiān)管部門(mén)評(píng)估已經(jīng)實(shí)施的各項(xiàng)政策措施的直接和間接影響，提供關(guān)于政策措施效力效率的反饋，從而為改進(jìn)某項(xiàng)具體的規(guī)定或整體的監(jiān)管環(huán)境提供明確的指引。

相比于監(jiān)管一致性更多專(zhuān)注于國(guó)內(nèi)事項(xiàng)，監(jiān)管合作強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間更密切合作的過(guò)程，涵蓋范圍廣泛的合作機(jī)制，包括就新頒布的或擬議的政策措施通知其他成員國(guó)并與之協(xié)商，以及采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)或相互認(rèn)可、等效性機(jī)制，旨在減少監(jiān)管分歧和增強(qiáng)監(jiān)管的互相操作性（regulatory interoperability）。②The US Chamber of Commerce, “Regulatory Coherence & Cooperation in the TTIP”(17 February 2015) 1-2.

雖然監(jiān)管一致性和監(jiān)管合作在概念上可以區(qū)分開(kāi)，但它們絕不是實(shí)際孤立和相互排斥的。一方面，監(jiān)管合作是國(guó)家間相互學(xué)習(xí)和傳播良好監(jiān)管實(shí)踐的有效途徑；另一方面，高效的監(jiān)管合作也需要良好監(jiān)管實(shí)踐，各方可以通過(guò)良好監(jiān)管實(shí)踐制定兼容的政策措施，減少、消除重復(fù)的或存在分歧的監(jiān)管要求，實(shí)現(xiàn)高效監(jiān)管合作。不過(guò)，當(dāng)前貿(mào)易協(xié)定文本的設(shè)計(jì)大多沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分監(jiān)管一致性和監(jiān)管合作這兩個(gè)密切相關(guān)的術(shù)語(yǔ)，兩者存在互換使用的情況，故本文亦不做區(qū)分。

二、邊境后措施國(guó)際監(jiān)管合作的發(fā)展趨勢(shì)

（一）從“負(fù)向一體化”到“正向一體化”

1.負(fù)向一體化

負(fù)向一體化（negative integration）簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)意味著消除國(guó)家間限制商品、服務(wù)和生產(chǎn)要素流動(dòng)的壁壘。負(fù)向一體化最早由歐盟提出，主要源于歐盟早期達(dá)成的各項(xiàng)條約以及《單一歐洲法》（the Single European Act）所做的承諾，即貨物、服務(wù)、資本和勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，以及整個(gè)共同體不受扭曲的競(jìng)爭(zhēng)。負(fù)向一體化模式的重心在于限制國(guó)家的部分監(jiān)管權(quán)限，傾向于采用統(tǒng)一的監(jiān)管模式來(lái)避免監(jiān)管不一致，更注重監(jiān)管措施的效果而非制定過(guò)程，其主要目的是消除貿(mào)易保護(hù)主義行為。而WTO主要服務(wù)于傳統(tǒng)貿(mào)易，談判議題集中于關(guān)稅、配額等邊境措施，傾向于讓貿(mào)易伙伴國(guó)通過(guò)互惠減讓提高彼此的市場(chǎng)準(zhǔn)入水平，政策變化方向?yàn)橄嗷?duì)等減讓直至完全消除貿(mào)易壁壘，具有負(fù)向一體化的特征，為各國(guó)制定國(guó)內(nèi)政策的自主權(quán)保留空間較大。

2.正向一體化

隨著貿(mào)易談判的內(nèi)容由邊境措施延伸至邊境后措施，談判開(kāi)始更多涉及國(guó)內(nèi)政策的協(xié)調(diào)與融合，要求從更多維度、以更強(qiáng)程度對(duì)締約國(guó)進(jìn)行約束，國(guó)際監(jiān)管合作規(guī)則的模式隨之從“負(fù)向一體化”轉(zhuǎn)向“正向一體化”（positive integration）。正向一體化以國(guó)內(nèi)政策措施的制定流程和實(shí)施的協(xié)調(diào)性為焦點(diǎn)，例如以提升決策過(guò)程的透明度（transparency）、在規(guī)則制定過(guò)程中咨詢(xún)利益相關(guān)者（stakeholder involvement）、設(shè)立擬議監(jiān)管措施的影響評(píng)估機(jī)制（impact assessment，IA）等作為重點(diǎn)內(nèi)容的良好監(jiān)管實(shí)踐。由于提升透明度、增強(qiáng)利益相關(guān)者參與度實(shí)際上對(duì)本國(guó)的進(jìn)出口商也具有積極作用，因此正向一體化模式下的國(guó)際監(jiān)管合作實(shí)際上也有利于成員國(guó)的單邊利益。相較于負(fù)向一體化要求實(shí)施統(tǒng)一的監(jiān)管模式國(guó)，正向一體化模式傾向于對(duì)監(jiān)管目標(biāo)的設(shè)定和監(jiān)管措施的制定與實(shí)施過(guò)程進(jìn)行協(xié)調(diào)，更有利于解決非歧視性的國(guó)內(nèi)監(jiān)管不一致問(wèn)題。

（二）從“淺層一體化”到“深層一體化”

1.淺層一體化

“淺層一體化”（shallow integration）意味著成員間會(huì)達(dá)成協(xié)議承諾不做某些事情，如使用數(shù)量限制、將關(guān)稅提高到約束水平之上、歧視外國(guó)商品等。淺層一體化模式主要體現(xiàn)在GATT/WTO框架下的相關(guān)協(xié)定，雖然人們認(rèn)為GATT/WTO應(yīng)當(dāng)將其權(quán)限范圍限制在邊境措施問(wèn)題上，即關(guān)稅與配額問(wèn)題，但事實(shí)上，GATT的文本從一開(kāi)始就表明其主要關(guān)注的是政府內(nèi)部“邊境之后”的措施，因?yàn)檫@些措施將不可避免地對(duì)國(guó)際貿(mào)易產(chǎn)生影響。在規(guī)制邊境后措施方面，GATT最重要的規(guī)定就是第3條“國(guó)民待遇條款”，即在國(guó)內(nèi)稅收與國(guó)內(nèi)法規(guī)方面不得對(duì)進(jìn)口貨物采取差別對(duì)待的規(guī)定，《TBT協(xié)議》第2條第1款、《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）第17條以及《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》（TRIPS協(xié)定）第3條也均有國(guó)民待遇義務(wù)的規(guī)制體現(xiàn)。雖然國(guó)民待遇限制歧視性實(shí)施邊境后措施，但這一限制存在無(wú)效情形，因?yàn)橹挥挟?dāng)存在類(lèi)似的國(guó)內(nèi)產(chǎn)品時(shí)，國(guó)民待遇才能發(fā)揮作用。倘若不存在類(lèi)似的國(guó)內(nèi)產(chǎn)品，那么無(wú)論邊境后措施的動(dòng)機(jī)如何以及是否為國(guó)家貿(mào)易條件帶來(lái)優(yōu)勢(shì)，該國(guó)政府都沒(méi)有違反國(guó)民待遇義務(wù)?？紤]到締約方會(huì)以不違反協(xié)議的方式破壞談判過(guò)程中做出的承諾，為了維護(hù)多邊談判中的利益平衡，GATT1994第23條和GATS第23條第3款允許政府通過(guò)“非違約之訴”來(lái)解決爭(zhēng)端，只要政府能夠證明預(yù)期利益未達(dá)成是另一政府的行為或其他現(xiàn)狀造成的。但和國(guó)民待遇存在的問(wèn)題一樣，非違約之訴請(qǐng)求權(quán)不能用來(lái)限制非歧視性管制，也就是說(shuō)，歧視是非違約之訴請(qǐng)求權(quán)存在的先決條件。因此，在淺層一體化模式中，雖然各國(guó)政府有權(quán)自行決定是否實(shí)施某一既定政策，但實(shí)施要受到一定規(guī)則如國(guó)民待遇原則和非違約之訴的限制。

不過(guò)，淺層一體化協(xié)議主要干預(yù)的仍然是邊境措施，根本目的是防止政府采用關(guān)稅、配額等邊境措施歧視貿(mào)易伙伴，雖然在擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入方面作用較大，但對(duì)于超出外國(guó)商品和服務(wù)非歧視性要求的國(guó)內(nèi)措施干涉力度欠缺。

2.深層一體化

“深層一體化”（deep integration）最早由羅伯特·勞倫斯（Robert Z.Lawrence）提出，根據(jù)勞倫斯的分析，淺層一體化協(xié)議通常僅著眼于消除關(guān)稅和其他邊境壁壘以實(shí)現(xiàn)跨境貿(mào)易，但倘若某一貿(mào)易協(xié)定中的規(guī)則涉及邊境后的國(guó)內(nèi)政策，那么該協(xié)定就是深層一體化貿(mào)易協(xié)定（Lawrence，1996）。伯納德·霍克曼（Bernard Hoekman）和丹尼斯·科南（Denise Eby Konan）則將深層一體化定義為一種明示的政府行為，目的是通過(guò)協(xié)調(diào)和合作來(lái)降低國(guó)內(nèi)監(jiān)管分化導(dǎo)致的市場(chǎng)分割效應(yīng)（Hoekman and Konan，1999）。相較于淺層一體化，深層一體化對(duì)于需要各國(guó)讓渡主權(quán)的空間更大。目前，深層次一體化主要發(fā)生在雙邊或區(qū)域范圍內(nèi)。歐洲單一市場(chǎng)（Single Market）計(jì)劃就是深度一體化協(xié)定的早期代表，該計(jì)劃主要涉及各國(guó)管理體制的統(tǒng)一，目的在于使各國(guó)國(guó)內(nèi)管理體制差異對(duì)貿(mào)易的影響最小化。不過(guò)由于統(tǒng)一管理體制是一個(gè)十分緩慢和低效的過(guò)程，并且常遭到成員國(guó)的反對(duì)，因此歐盟傾向于采用相互認(rèn)可等合作機(jī)制促進(jìn)國(guó)家間的監(jiān)管協(xié)調(diào)。

（三）從多邊層面向區(qū)域?qū)用姘l(fā)展

實(shí)際上，在關(guān)貿(mào)總協(xié)定早期就已經(jīng)發(fā)現(xiàn)監(jiān)管合作的存在。但WTO成立后，多邊監(jiān)管合作雖然有所發(fā)展但進(jìn)程緩慢，取得的成效有限。2008年金融危機(jī)爆發(fā)之后，隨著一系列區(qū)域及超區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定的興起，國(guó)際監(jiān)管合作規(guī)則制定也有了新的發(fā)展動(dòng)向。

1.多邊層面的國(guó)際監(jiān)管合作

早期國(guó)際監(jiān)管合作的主要機(jī)構(gòu)是GATT/WTO。1979年?yáng)|京回合結(jié)束之前達(dá)成的《TBT協(xié)議》針對(duì)政府對(duì)商品施加的強(qiáng)制性的技術(shù)要求，采取了比國(guó)民待遇更進(jìn)一步的規(guī)則，要求成員制定技術(shù)法規(guī)應(yīng)以國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，并采取實(shí)現(xiàn)其法規(guī)目標(biāo)所需的對(duì)貿(mào)易限制最少的措施，不得對(duì)源自其他成員的產(chǎn)品造成歧視性或不必要的限制。隨后的烏拉圭回合中又增加了衛(wèi)生與動(dòng)植物檢疫措施等非關(guān)稅措施談判，達(dá)成的《SPS協(xié)議》涉及農(nóng)產(chǎn)品的強(qiáng)制性健康和安全相關(guān)規(guī)范，主要針對(duì)影響國(guó)際貿(mào)易的衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施的制定和適用進(jìn)行了規(guī)定，一方面對(duì)措施的主要內(nèi)容進(jìn)行了明確規(guī)定，包括所有相關(guān)法律、法令、規(guī)定和程序的措施要求；加工和生產(chǎn)方法特別是最終產(chǎn)品標(biāo)注；檢測(cè)、檢疫和批準(zhǔn)程序；運(yùn)輸規(guī)定；有關(guān)設(shè)計(jì)、抽樣和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定；與食品安全直接相關(guān)的包裝和標(biāo)簽要求。另一方面還明確了發(fā)布SPS規(guī)范的國(guó)際機(jī)構(gòu)的指示性清單，例如食品法典委員會(huì)（the Codex Alimentarius Commission）。

2.區(qū)域?qū)用娴膰?guó)際監(jiān)管合作

目前區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定是國(guó)際監(jiān)管合作規(guī)則制定的主要平臺(tái)，許多區(qū)域貿(mào)易協(xié)定都超越了WTO在監(jiān)管合作方面的要求。USMCA中就專(zhuān)門(mén)新設(shè)第28章“良好監(jiān)管實(shí)踐”作為美墨加三國(guó)關(guān)于國(guó)際監(jiān)管合作的最新嘗試，該章確立了USMCA監(jiān)管條款的總體框架，廣泛適用于所有政府部門(mén)，即便是非貿(mào)易領(lǐng)域的國(guó)內(nèi)法規(guī)也受其影響與制約。USMCA第28章中的廣泛規(guī)定與第12章技術(shù)性貿(mào)易壁壘以及第9章動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫措施共同構(gòu)成了USMCA下以“良好監(jiān)管實(shí)踐”為核心的新型監(jiān)管合作機(jī)制。

歐盟對(duì)監(jiān)管合作模式和策略的選擇則根據(jù)與相關(guān)貿(mào)易伙伴之間的貿(mào)易實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，機(jī)構(gòu)設(shè)置也將相應(yīng)改變。具體來(lái)說(shuō)，歐盟簽署的PTA大致可分為三類(lèi)：與歐盟成員候選國(guó)簽訂的含有貿(mào)易自由化成分的協(xié)議，即所謂的穩(wěn)定與結(jié)盟協(xié)議（Stabilization and Association Agreement，下稱(chēng)“SAAs”），在SAAs下，歐盟的做法不是直接設(shè)立聯(lián)合監(jiān)管部門(mén)或聯(lián)合監(jiān)管委員會(huì)，而是在雙方高層代表協(xié)商和談判的基礎(chǔ)上促成監(jiān)管合作；與歐盟尋求與之建立更緊密政治和經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系的非候選成員國(guó)簽訂的經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定，如歐盟-智利自由貿(mào)易協(xié)定；以及與第三國(guó)簽訂的標(biāo)準(zhǔn)伙伴關(guān)系協(xié)定，如CETA設(shè)立了獨(dú)立的“監(jiān)管合作”章節(jié)。①Chapter 21, CETA.雖然未就監(jiān)管合作的概念給出明確界定，但CETA對(duì)技術(shù)性貿(mào)易壁壘和動(dòng)植物檢疫措施作出詳細(xì)的規(guī)定，除在認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證程序方面規(guī)定可采取相互認(rèn)可的方式外，它還建議各方可以成立監(jiān)管合作論壇（Regulatory Cooperation Forum）作為信息交流平臺(tái)以及引入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估或監(jiān)管影響評(píng)估機(jī)制。

三、邊境后措施國(guó)際監(jiān)管合作的必要性

（一）通過(guò)國(guó)際監(jiān)管合作可避免邊境后措施被利用為貿(mào)易保護(hù)手段

邊境后措施實(shí)際上構(gòu)成了一種隱蔽的貿(mào)易保護(hù)手段。2021年1月，美國(guó)信息技術(shù)和創(chuàng)新基金會(huì)（ITIF）公布的《美國(guó)國(guó)會(huì)和拜登政府推動(dòng)2021年美國(guó)科技政策的24條解決之道》研究報(bào)告就指出如今的保護(hù)主義主要體現(xiàn)為邊境后經(jīng)濟(jì)扭曲。而邊境后措施作為貿(mào)易保護(hù)手段，其制定的初始動(dòng)力往往來(lái)自于利益集團(tuán)的挾持。因此，為了抑制貿(mào)易保護(hù)主義，減少利益集團(tuán)對(duì)自由貿(mào)易的不合理干預(yù)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)邊境后措施國(guó)際監(jiān)管合作。

國(guó)際貿(mào)易中，以國(guó)內(nèi)規(guī)制為主要形式的邊境后措施在實(shí)踐中不可避免會(huì)陷入所謂的“囚徒困境”。“囚徒困境”是一種存在于國(guó)際貿(mào)易政策中的不合作情況，即為了遏制外國(guó)出口商使本國(guó)生產(chǎn)商獲益，政府通常會(huì)設(shè)置較高的貿(mào)易限制。但是，如果這種邏輯應(yīng)用于所有國(guó)家，由于此種單方面調(diào)整對(duì)外貿(mào)易關(guān)系的行為在獲利的同時(shí)會(huì)犧牲其他國(guó)家生產(chǎn)者和消費(fèi)者的利益，從而引發(fā)其他國(guó)家報(bào)復(fù)性的連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致各國(guó)紛紛提高貿(mào)易壁壘，陷入惡性循環(huán)。因此，為有效防止兩敗俱傷情形出現(xiàn)，避免國(guó)家爭(zhēng)相設(shè)置貿(mào)易壁壘阻礙貿(mào)易自由化，各國(guó)應(yīng)當(dāng)建立合適的國(guó)際監(jiān)管合作機(jī)制來(lái)約束國(guó)家通過(guò)實(shí)施邊境后措施構(gòu)建新的貿(mào)易壁壘。

貿(mào)易條件理論和貿(mào)易承諾理論認(rèn)為政府可以通過(guò)國(guó)際條約談判來(lái)解決國(guó)內(nèi)貿(mào)易政策外溢性問(wèn)題。雖然這兩個(gè)經(jīng)濟(jì)理論最初是為了解釋關(guān)稅的運(yùn)用，但也可適用于解釋邊境后措施監(jiān)管合作。根據(jù)貿(mào)易條件理論，貿(mào)易協(xié)定是為了避免出現(xiàn)“囚徒困境”，因?yàn)檎梢岳眠吘澈蟠胧└淖冑Q(mào)易伙伴的市場(chǎng)準(zhǔn)入，進(jìn)而控制貿(mào)易條件，而貿(mào)易協(xié)定目的就是在排除這類(lèi)扭曲性因素對(duì)貿(mào)易自由化的不利影響。貿(mào)易承諾理論是指假定貿(mào)易協(xié)定的目的是為了捆綁住成員政府的手腳，排除利益集團(tuán)的影響，迫使其作出對(duì)外開(kāi)放貿(mào)易的政策承諾。大多數(shù)采納貿(mào)易協(xié)定承諾理論的研究?jī)H關(guān)注到了關(guān)稅，但僅對(duì)關(guān)稅進(jìn)行限制，對(duì)其他邊境后措施的操控不進(jìn)行限制，這樣的協(xié)議不會(huì)提供有效的承諾計(jì)劃。因?yàn)橐坏┱勁幸呀?jīng)達(dá)成約束關(guān)稅的上限，它將允許政策制定者更加頻繁地直接使用邊境后措施。在這種情況下，貿(mào)易協(xié)定應(yīng)當(dāng)積極納入規(guī)制邊境后措施的相關(guān)條款，國(guó)際監(jiān)管合作即在其中。這種更為完善的貿(mào)易協(xié)定有助于消除邊境后措施的負(fù)面影響，促進(jìn)貿(mào)易自由化、便利化發(fā)展。

此外，不同于傳統(tǒng)貿(mào)易保護(hù)主義針對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品設(shè)定關(guān)稅、限定配額的做法，新貿(mào)易保護(hù)主義以保護(hù)消費(fèi)者安全和健康、維護(hù)勞動(dòng)者的基本權(quán)利以及保護(hù)環(huán)境為由，通過(guò)制定勞工標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等邊境后措施實(shí)施限制。相較于傳統(tǒng)貿(mào)易保護(hù)主義，新貿(mào)易保護(hù)主義具有名義上的合理性和形式上的合法性。但即便這些邊境后措施具有“合法”的外衣，表面目的是保護(hù)社會(huì)公共利益，蘊(yùn)含著“以人為本”的理念，其本質(zhì)仍然是歧視性的貿(mào)易保護(hù)手段。全球貿(mào)易預(yù)警機(jī)構(gòu)（Global Trade Alert）2018年和2019年的報(bào)告顯示，根據(jù)該機(jī)構(gòu)對(duì)貿(mào)易保護(hù)主義活動(dòng)的長(zhǎng)期跟蹤監(jiān)測(cè)，全球?qū)嵤┑馁Q(mào)易保護(hù)主義措施總數(shù)較之前3年增長(zhǎng)幅度很大，其中不直接激怒貿(mào)易伙伴的“隱蔽保護(hù)主義”（murky protectionism）措施獲得越來(lái)越多國(guó)家的青睞。

（二）通過(guò)國(guó)際監(jiān)管合作可限制利益集團(tuán)對(duì)自由貿(mào)易的干擾

自由貿(mào)易和民主政府通常會(huì)面臨一個(gè)共同的障礙，即聚結(jié)的利益集團(tuán)對(duì)貿(mào)易自由發(fā)展的的影響?？陀^地說(shuō)，任何一項(xiàng)對(duì)外貿(mào)易法律和政策的制定與實(shí)施，都是國(guó)內(nèi)利益集團(tuán)的需求與政府供給之間的平衡。根據(jù)曼瑟爾·奧爾森（Mancur Lloyd Olson）的“利益集團(tuán)理論”，小型利益集團(tuán)有較強(qiáng)的行動(dòng)能力，是包括邊境后措施在內(nèi)的保護(hù)主義政策的堅(jiān)定支持者，而大量有共同利益的人卻因搭便車(chē)等問(wèn)題的存在無(wú)法形成對(duì)自己有利的局面。邊境后措施會(huì)損害消費(fèi)者的利益，但能夠維護(hù)與進(jìn)口產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)者的利益。消費(fèi)者相對(duì)于生產(chǎn)者而言是大量分散存在的，而生產(chǎn)企業(yè)本身就只是社會(huì)的一部分，每個(gè)領(lǐng)域還有多個(gè)類(lèi)型不同的行業(yè)利益集團(tuán)，它們資金雄厚，與政府關(guān)系緊密，是政府財(cái)政收入的重要來(lái)源。而僅因?yàn)閮r(jià)格上升而稍有損失的消費(fèi)者雖然人數(shù)眾多，但缺乏組織且單個(gè)力量弱，也就不太情愿去與保護(hù)主義勢(shì)力為敵。這一點(diǎn)能夠較好地解釋邊境后措施等保護(hù)主義做法大行其道的原因。

與利益集團(tuán)理論緊密聯(lián)系的是詹姆斯·布坎南（James M. Buchanan）提出的“公共選擇理論”。該理論指出，政治市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)交易結(jié)構(gòu)具有相似性，由供求雙方組成，需求者是選民與納稅人，供給者是政治家和政府官員，政治家與政府官員負(fù)責(zé)向社會(huì)提供政策法規(guī)等公共物品，選民與納稅人獲得公共物品并支付一定稅收。每個(gè)政治市場(chǎng)的參與者，無(wú)論是選民還是政治家，在進(jìn)行選擇時(shí)都會(huì)對(duì)個(gè)人的成本與收益進(jìn)行計(jì)算，如果一項(xiàng)集體決策給自己帶來(lái)的收益大于投贊成票所需承擔(dān)的成本，那么他就會(huì)支持這一決策，反之則反對(duì)。因此，除了通過(guò)使用邊境后措施來(lái)糾正市場(chǎng)失靈或增強(qiáng)本國(guó)企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力來(lái)增加社會(huì)福利外，政府官員可能還有其他動(dòng)機(jī)，例如，他們希望得到特殊利益集團(tuán)的支持以獲得選舉勝利。因此，在許多國(guó)家，利益集團(tuán)能夠通過(guò)選舉增強(qiáng)自己對(duì)政府的影響能力，日本和法國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品制造商就常常成為競(jìng)選者的后臺(tái)。

要打破政府官員和利益集團(tuán)的結(jié)合，除了制定選拔和約束政府官員的程序與規(guī)則，迫使他們即便是出于自身利益考慮也會(huì)選擇制定使社會(huì)福利最大化的政策外，各國(guó)之間還應(yīng)加強(qiáng)國(guó)際監(jiān)管合作，限制利益集團(tuán)不合時(shí)宜的利用自身的優(yōu)勢(shì)，刻意阻撓國(guó)際貿(mào)易的正常進(jìn)行。

（三）通過(guò)國(guó)際監(jiān)管合作可降低合規(guī)成本、促進(jìn)貿(mào)易自由化

國(guó)際監(jiān)管合作的目標(biāo)具有多重性。大體上可以分為四類(lèi)：其一，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，同時(shí)確保國(guó)家安全、人類(lèi)健康、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的重要社會(huì)目標(biāo)的達(dá)成。換言之，國(guó)際監(jiān)管合作和各國(guó)國(guó)內(nèi)的社會(huì)目標(biāo)是相輔相成而非相互競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系；其二，專(zhuān)注于回報(bào)最大的領(lǐng)域。監(jiān)管合作的倡導(dǎo)者在選擇監(jiān)管合作的領(lǐng)域時(shí)往往會(huì)考慮到在該領(lǐng)域推行監(jiān)管合作是否值得，即需要進(jìn)行成本-收益評(píng)估，因此推行國(guó)際監(jiān)管合作的領(lǐng)域往往是回報(bào)最大的領(lǐng)域；其三，以最有效的方式進(jìn)行合作。監(jiān)管合作可以采取多種形式，從最不具法律約束力到最具法律約束力一應(yīng)俱全。具體包括對(duì)話、信息交流；承認(rèn)和納入國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)；設(shè)立跨政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)；相互認(rèn)可；納入監(jiān)管規(guī)定的貿(mào)易協(xié)定；通過(guò)政府間組織聯(lián)合制定規(guī)則；建立監(jiān)管合作伙伴關(guān)系；達(dá)成具體談判協(xié)議以及通過(guò)超國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管協(xié)調(diào)；其四，就私人公司而言，國(guó)際監(jiān)管合作旨在減輕公司的合規(guī)負(fù)擔(dān)、降低交易成本，消除貨物和服務(wù)、投資和人員跨境流動(dòng)的障礙。

事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)評(píng)估顯示，與進(jìn)一步削減關(guān)稅相比，高效的監(jiān)管合作將帶來(lái)更大的收益，除了促進(jìn)全球貿(mào)易投資往來(lái)，在鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新、提高產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力、增加居民收入和提高就業(yè)率水平等方面亦有積極作用。OECD曾在2012年就國(guó)際監(jiān)管合作的潛在收益向19個(gè)國(guó)家進(jìn)行過(guò)調(diào)查，設(shè)計(jì)了降低經(jīng)濟(jì)成本、提高貿(mào)易和投資、管控跨國(guó)風(fēng)險(xiǎn)、增加透明度、增強(qiáng)跨國(guó)合作和提高管理效率等6個(gè)領(lǐng)域的問(wèn)題，最終結(jié)果顯示大部分國(guó)家都認(rèn)可國(guó)際監(jiān)管合作在上述領(lǐng)域發(fā)揮了積極作用。對(duì)貿(mào)易參與者而言，國(guó)際監(jiān)管合作可以為生產(chǎn)商、進(jìn)口商和出口商簡(jiǎn)化流程，譬如簡(jiǎn)化認(rèn)證程序，消除重復(fù)的和不必要的要求從而降低合規(guī)成本，包括調(diào)整產(chǎn)品或服務(wù)以符合要求所需花費(fèi)的成本、合規(guī)評(píng)定程序花費(fèi)的成本以及證明產(chǎn)品或服務(wù)已符合要求所花費(fèi)的成本等；對(duì)監(jiān)管者而言，國(guó)際監(jiān)管合作有助于提升各國(guó)國(guó)內(nèi)政策措施的透明度，降低監(jiān)管者為了解別國(guó)監(jiān)管體系和決策過(guò)程所需花費(fèi)的信息獲取成本。

四、邊境后措施國(guó)際監(jiān)管合作的局限與破解路徑

（一）邊境后措施國(guó)際監(jiān)管合作的局限

1.經(jīng)濟(jì)主權(quán)讓渡問(wèn)題。從風(fēng)險(xiǎn)方面看，邊境后措施國(guó)際監(jiān)管合作面臨的核心障礙是經(jīng)濟(jì)主權(quán)問(wèn)題，國(guó)際監(jiān)管合作規(guī)則的發(fā)展主要受制于各國(guó)的經(jīng)濟(jì)主權(quán)。所謂經(jīng)濟(jì)主權(quán)是指各國(guó)對(duì)本國(guó)內(nèi)部以及外部涉及本國(guó)的一切經(jīng)濟(jì)事務(wù)享有完全、充分的、獨(dú)立自主的決定權(quán)，有權(quán)獨(dú)立自主地選擇本國(guó)的經(jīng)濟(jì)制度并排斥任何外來(lái)干涉。國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)的向度，在對(duì)外貿(mào)易方面就是政府對(duì)貿(mào)易政策的規(guī)范與管理，政府在處理國(guó)際貿(mào)易問(wèn)題上所采取的各種手段和政策構(gòu)成了政府規(guī)制貿(mào)易的主要內(nèi)容。因此，以國(guó)內(nèi)規(guī)制為主要內(nèi)容的邊境后措施實(shí)質(zhì)是隸屬于一國(guó)經(jīng)濟(jì)主權(quán)范疇內(nèi)的事務(wù)，就邊境后措施達(dá)成國(guó)際監(jiān)管合作就意味著一國(guó)的政策措施需要與其他國(guó)家的政策措施等進(jìn)行協(xié)調(diào)，在一定程度上降低了一國(guó)獨(dú)立制定本國(guó)政策的絕對(duì)排他性，即意味著國(guó)家需要讓渡部分經(jīng)濟(jì)主權(quán)，且監(jiān)管合作的程度越深，經(jīng)濟(jì)主權(quán)讓渡的壓力就越大。此種情形下，如何在努力實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的同時(shí)避免對(duì)國(guó)家主權(quán)造成不利影響就成為了邊境后措施國(guó)際監(jiān)管合作面臨的重要問(wèn)題。OECD曾在2013年就主權(quán)受到減損是否對(duì)國(guó)際監(jiān)管合作構(gòu)成挑戰(zhàn)向17個(gè)成員國(guó)進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，其中14個(gè)國(guó)家認(rèn)為主權(quán)受到減損是國(guó)際監(jiān)管合作目前面臨的重要挑戰(zhàn)。在某種程度上，可以說(shuō)推動(dòng)邊境后措施國(guó)際監(jiān)管合作與維護(hù)各國(guó)經(jīng)濟(jì)主權(quán)之間存在著巨大的矛盾與沖突，為了淡化這種矛盾，貿(mào)易協(xié)定中往往通過(guò)相應(yīng)規(guī)則建構(gòu)來(lái)緩解這種壓力。

2.透明度不足問(wèn)題。透明度原則是隨著全球價(jià)值鏈的不斷擴(kuò)展在國(guó)際經(jīng)濟(jì)法里逐漸發(fā)展起來(lái)的一個(gè)原則，首次提出是在1947年的關(guān)貿(mào)總協(xié)定中。透明度原則貫穿于國(guó)際貿(mào)易和國(guó)際投資等國(guó)際經(jīng)濟(jì)法規(guī)之中，適用于國(guó)際貿(mào)易的所有領(lǐng)域。目前在GATT/WTO層面暫無(wú)關(guān)于透明度的公認(rèn)定義， Collins-Williams和Wolfe（2010）將“透明度”一詞解釋為“貿(mào)易政策與實(shí)踐及其建立程序的公開(kāi)和可預(yù)期程度”，Geraats（2002）則將透明度定義為：不存在信息的不對(duì)稱(chēng)，即政策制定者和相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體具有相同的信息。一般來(lái)說(shuō)，在WTO的則體系下，透明度原則包含兩方面內(nèi)容：一是各成員國(guó)在本國(guó)境內(nèi)及時(shí)公布貿(mào)易相關(guān)法規(guī)以便相關(guān)國(guó)家可以及時(shí)獲得貿(mào)易相關(guān)的法律、法規(guī)及政策信息；二是各成員國(guó)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將法律、法規(guī)通知、報(bào)告WTO特定機(jī)構(gòu)。因此，“透明度”至少應(yīng)包含兩項(xiàng)內(nèi)容：一是相關(guān)信息應(yīng)是公開(kāi)的；二是相關(guān)信息應(yīng)是易于獲得的。利益相關(guān)者的參與是透明度的重要環(huán)節(jié)，透明度的實(shí)質(zhì)是要確保利益相關(guān)者充分知曉與本人利益相關(guān)的信息，因此在確保政策措施及時(shí)發(fā)布以便公眾能夠及時(shí)獲取的前提下，還應(yīng)當(dāng)給予利益相關(guān)者充分參與決策制定和審議過(guò)程的機(jī)會(huì)，如《TBT協(xié)定》第2條第9款第4項(xiàng)規(guī)定“無(wú)歧視地給予其他成員合理的時(shí)間以提出書(shū)面意見(jiàn)，應(yīng)請(qǐng)求討論這些意見(jiàn)，并對(duì)這些書(shū)面意見(jiàn)和討論的結(jié)果予以考慮”。

就邊境后措施監(jiān)管合作而言，由于邊境后措施以國(guó)內(nèi)規(guī)制為主要內(nèi)容，涉及的是一國(guó)國(guó)內(nèi)的政策、法規(guī)和體系，而部分國(guó)家尤其是發(fā)展中國(guó)家可能存在國(guó)內(nèi)政策透明度低的問(wèn)題，對(duì)本國(guó)國(guó)內(nèi)政策規(guī)定的披露公開(kāi)程度不夠，加上各國(guó)政府監(jiān)管部門(mén)之間通常缺乏充分的信息交流機(jī)制，因此消除邊境后措施方面的信息不對(duì)稱(chēng)可能比限制關(guān)稅要付出更多的努力。而且有關(guān)人類(lèi)健康、食品安全和環(huán)境的相關(guān)政策規(guī)定通常會(huì)涉及到不同領(lǐng)域非常專(zhuān)業(yè)的知識(shí)，處理這些問(wèn)題本身就比應(yīng)對(duì)關(guān)稅更復(fù)雜。

3. WTO與區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定均非國(guó)際監(jiān)管合作最優(yōu)平臺(tái)。由于全球生產(chǎn)和供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模和復(fù)雜程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了國(guó)內(nèi)監(jiān)管部門(mén)的權(quán)力范圍，加之WTO對(duì)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題沒(méi)有明確規(guī)劃，為各國(guó)制定本國(guó)標(biāo)準(zhǔn)留下了很大的政策空間和國(guó)內(nèi)法的治理余地，無(wú)法為多邊監(jiān)管合作提供有力支持。在多哈回合談判中，以美歐為首的發(fā)達(dá)國(guó)家要求在多邊貿(mào)易協(xié)定中以本國(guó)國(guó)內(nèi)法為基礎(chǔ)，設(shè)定知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、環(huán)境、勞工等議題下的高標(biāo)準(zhǔn)，比如要求將環(huán)境保護(hù)延伸至產(chǎn)品的工藝流程和生產(chǎn)環(huán)節(jié)，試圖在多邊貿(mào)易體制內(nèi)納入國(guó)際勞工組織的核心勞工標(biāo)準(zhǔn)，將知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)作為不公平競(jìng)爭(zhēng)的條件，對(duì)生產(chǎn)商、進(jìn)口商提出苛刻的要求等。而發(fā)展中國(guó)家則更重視擴(kuò)大農(nóng)業(yè)及非農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入以及取消農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼等傳統(tǒng)議題，兩方的利益存在較大分歧，導(dǎo)致在某些領(lǐng)域中進(jìn)行多邊監(jiān)管合作進(jìn)程緩慢的局面。不可否認(rèn)WTO在處理關(guān)稅等歧視性邊境措施方面頗有成效，但在進(jìn)一步深入處理那些阻礙國(guó)際貿(mào)易的不透明的、繁冗的非歧視性的邊境后措施時(shí)，WTO目前發(fā)揮的作用有限，它并非一個(gè)適合討論國(guó)際監(jiān)管合作事宜的平臺(tái)。

而在區(qū)域?qū)用孢M(jìn)行邊境后措施國(guó)際監(jiān)管合作也存在諸多問(wèn)題。首先，由于區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定通常在兩個(gè)或少數(shù)國(guó)家之間達(dá)成，排除了參與全球貿(mào)易的多數(shù)國(guó)家，然而全球價(jià)值鏈意味著終端產(chǎn)品（end product）受到不同監(jiān)管轄區(qū)的影響，包括處于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的國(guó)家，如果協(xié)定不涵蓋所有這些經(jīng)濟(jì)體，那么也就無(wú)法有效地促進(jìn)全球一體化，尤其是在那些由全球價(jià)值鏈主導(dǎo)并依賴(lài)跨境數(shù)據(jù)流的部門(mén)。其次，旨在促進(jìn)監(jiān)管協(xié)調(diào)的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定很可能表現(xiàn)出“集中型”的特征，即形成以較大的合作方為中心、其他輻射方遵守中心的標(biāo)準(zhǔn)的軸輻模式，但這種模式可能會(huì)阻礙主要區(qū)域集團(tuán)之間貿(mào)易的進(jìn)一步開(kāi)放。此外，更深層次的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定往往出現(xiàn)在發(fā)展水平相近的發(fā)達(dá)國(guó)家之間，會(huì)導(dǎo)致發(fā)展中國(guó)家的邊緣化。最后，倘若區(qū)域貿(mào)易協(xié)定規(guī)定了相互認(rèn)可或等效性機(jī)制，可能對(duì)協(xié)定之外的國(guó)家產(chǎn)生重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移效應(yīng)，且這種貿(mào)易轉(zhuǎn)移效應(yīng)尤其會(huì)損害發(fā)展中國(guó)家的出口。

（二）針對(duì)局限的解決路徑

1.平衡經(jīng)濟(jì)主權(quán)與貿(mào)易自由化。CPTPP在“監(jiān)管一致性”一章中就明確了監(jiān)管合作的目標(biāo)是在經(jīng)濟(jì)主權(quán)與貿(mào)易自由化之間達(dá)成平衡。CPTPP一方面規(guī)定締約國(guó)之間應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)際監(jiān)管合作尋求監(jiān)管一致性，從而促進(jìn)雙方之間貿(mào)易和投資的增長(zhǎng)。另一方面又規(guī)定各方有權(quán)確定自己的監(jiān)管優(yōu)先事項(xiàng)。①Article 25.2.2,CPTPP.CPTPP企圖通過(guò)實(shí)施良好監(jiān)管實(shí)踐來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)主權(quán)與貿(mào)易自由之間的平衡，在“良好監(jiān)管實(shí)踐”的具體規(guī)則上充分給予了締約方自主權(quán)，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：（1）傾向于采用鼓勵(lì)性質(zhì)的軟性條款，比如就良好監(jiān)管實(shí)踐的實(shí)施，CPTPP使用的描述是“宜鼓勵(lì)（should encourage）進(jìn)行監(jiān)管影響評(píng)估”“在進(jìn)行監(jiān)管影響評(píng)估時(shí)可考慮（may take into consideration）對(duì)中小型企業(yè)的影響”。（2）CPTPP沒(méi)有硬性要求各國(guó)采用統(tǒng)一的監(jiān)管原則與方式，而是認(rèn)同由于各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)文化、政治法律體制等基本國(guó)情不同而存在監(jiān)管差異性，允許各方采取自己認(rèn)為適當(dāng)?shù)奶囟ūO(jiān)管規(guī)則與方式，CPTPP僅負(fù)責(zé)提供示范性的模板，旨在明確一些基本要求與原則并鼓勵(lì)締約方采納。

同樣，USMCA中亦多處使用帶有鼓勵(lì)性質(zhì)的軟性條款，并不強(qiáng)調(diào)締約方負(fù)有強(qiáng)制性義務(wù)。例如在監(jiān)管影響評(píng)估條款中，使用的是各締約方“宜鼓勵(lì)”（should encourage）“在適當(dāng)情況下”（in appropriate circumstances）使用監(jiān)管影響評(píng)估，以及各締約方“宜考慮”（should consider）擬議的條例是否可能對(duì)大量中小企業(yè)產(chǎn)生重大的不利經(jīng)濟(jì)影響，如果是這樣，該締約方宜考慮（should consider）采取可能的方式（potential steps）減少這些不利的經(jīng)濟(jì)影響。②Article 28.11,USMCA.由CPTPP及USMCA相關(guān)規(guī)定的用語(yǔ)設(shè)定可以看出，相較于國(guó)內(nèi)政策措施的實(shí)質(zhì)性協(xié)調(diào)統(tǒng)一，當(dāng)前自由貿(mào)易協(xié)定中關(guān)于國(guó)際監(jiān)管合作的條款通常著眼于提升國(guó)內(nèi)規(guī)制質(zhì)量，優(yōu)化國(guó)內(nèi)政策措施的制定和執(zhí)行程序，在促進(jìn)市場(chǎng)開(kāi)放和減少歧視性規(guī)制的同時(shí)更能夠體現(xiàn)出對(duì)各締約國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)主權(quán)的尊重。

2.增強(qiáng)國(guó)內(nèi)政策透明度，確保政府監(jiān)管部門(mén)之間充分的信息交流。因此，有必要搭建信息交流平臺(tái)并提高利益相關(guān)方的參與度。此處的信息交流平臺(tái)實(shí)際是一種磋商和審議機(jī)制，用于收集、分析和分享具有良好實(shí)踐效果的信息或經(jīng)驗(yàn)，旨在構(gòu)建一種貫穿各領(lǐng)域、注重全局的審議機(jī)制。在考慮實(shí)施或改革某一具體政策時(shí)，信息交流平臺(tái)不需要政府與私營(yíng)部門(mén)和民間團(tuán)體協(xié)商，而是允許特定領(lǐng)域的所有利益相關(guān)方參與政策制定或改革的過(guò)程。搭建此種信息交流平臺(tái)，有助于各國(guó)政府評(píng)估本國(guó)的現(xiàn)行政策以及審查監(jiān)管部門(mén)的運(yùn)行效力，增進(jìn)對(duì)貿(mào)易伙伴國(guó)國(guó)內(nèi)政策措施的了解，從而確定各方應(yīng)當(dāng)在哪些領(lǐng)域開(kāi)展監(jiān)管合作。例如，加拿大與歐盟之間達(dá)成的《綜合性經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)議》就呼吁建立一個(gè)監(jiān)管合作論壇以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管合作章節(jié)中規(guī)定的目標(biāo)，締約方可與所有利益相關(guān)方，包括學(xué)界、非政府組織、企業(yè)和消費(fèi)者組織就“監(jiān)管合作”一章的實(shí)施問(wèn)題進(jìn)行磋商。①Article 21.8, CETA.應(yīng)當(dāng)留意到，在國(guó)際監(jiān)管合作中加強(qiáng)監(jiān)管部門(mén)與利益相關(guān)關(guān)方的定期互動(dòng)至關(guān)重要，應(yīng)該賦予此種互動(dòng)強(qiáng)有力的體制基礎(chǔ)，推動(dòng)設(shè)立由監(jiān)管合作論壇主持運(yùn)作的信息交流平臺(tái)。

此外，還可考慮設(shè)立監(jiān)管合作委員會(huì)。該委員會(huì)由來(lái)自企業(yè)、勞工和政府監(jiān)管部門(mén)的高級(jí)代表組成，主要發(fā)揮咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的作用，確保企業(yè)和關(guān)注國(guó)際供應(yīng)鏈和生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作的其他利益相關(guān)方參與評(píng)估各類(lèi)邊境后措施對(duì)貿(mào)易的影響，目標(biāo)是幫助確定從監(jiān)管合作中獲益最大的領(lǐng)域，從而確定開(kāi)展監(jiān)管合作的優(yōu)先事項(xiàng)。例如美國(guó)–加拿大監(jiān)管合作委員會(huì)和美國(guó)–墨西哥高級(jí)監(jiān)管合作委員會(huì)，它們負(fù)責(zé)定期審議各國(guó)監(jiān)管體系。目前，可考慮在某些具有在自由貿(mào)易中占據(jù)重要地位的行業(yè)設(shè)立監(jiān)管合作委員會(huì)，例如汽車(chē)、加工食品、藥品、金融服務(wù)或電子商務(wù)等行業(yè)。

3.嘗試在開(kāi)放式諸邊協(xié)議（Open Plurilateral Agreement，下稱(chēng)OPA）中納入國(guó)際監(jiān)管合作條款。通過(guò)OPA幫助各國(guó)在WTO框架下發(fā)展?jié)撛诘墓餐?，促成監(jiān)管合作。OPA與區(qū)域貿(mào)易協(xié)定存在諸多不同之處。首先，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定是全面的貿(mào)易協(xié)議，存在跨議題的聯(lián)系，即成員方針對(duì)某一議題的承諾作為包含性交易的一部分，可以通過(guò)其他成員方在另一議題談判中的讓步來(lái)獲得補(bǔ)償。而OPA主要針對(duì)特定議題領(lǐng)域，而且針對(duì)該特定議題的承諾不能作為其他議題的談判籌碼。其次，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定是持久且詳細(xì)的協(xié)議，為可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)確定了貿(mào)易條件，一般只會(huì)進(jìn)行微小的定期調(diào)整。而OPA建立了持續(xù)性相互審查各方邊境后措施制定和實(shí)施情況的框架，各方可以共同評(píng)估潛在的替代方案及探討如何應(yīng)對(duì)新的發(fā)展變化。最后，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定必須是全面的，涵蓋締約方之間的所有貿(mào)易，新成員必須同意原始簽署方達(dá)成的所有條款。而OPA針對(duì)特定領(lǐng)域，所以加入OPA需要的承諾比區(qū)域貿(mào)易協(xié)定范圍更窄，新成員只需要承諾滿(mǎn)足適用于協(xié)議所涵蓋的特定類(lèi)別的貨物或服務(wù)的監(jiān)管要求?？傮w來(lái)說(shuō)，OPA較之區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定更有利于促成更大范圍內(nèi)的邊境后措施國(guó)際監(jiān)管合作，其達(dá)成和加入程序都更為簡(jiǎn)單，效率更高，針對(duì)性和適應(yīng)性亦更強(qiáng)。

OPA的主題選擇應(yīng)以成員國(guó)為導(dǎo)向，反映出有關(guān)政府所具有的共同社會(huì)偏好。因此，OPA最有可能發(fā)生在全球價(jià)值鏈主導(dǎo)的行業(yè)，例如汽車(chē)、化工和消費(fèi)品，因?yàn)檫@些行業(yè)依賴(lài)于國(guó)際統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)現(xiàn)更自由的貿(mào)易和更有效的監(jiān)管。另外，數(shù)字貿(mào)易作為新興貿(mào)易業(yè)態(tài)，在許多國(guó)家還處于初始階段，因此這一領(lǐng)域的邊境后措施相對(duì)來(lái)說(shuō)還不成熟，有利于通過(guò)國(guó)際監(jiān)管合作規(guī)制各國(guó)對(duì)數(shù)字貿(mào)易中隱私、安全、消費(fèi)者保護(hù)等方面的政策措施。故在數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域推動(dòng)OPA框架下的國(guó)際監(jiān)管合作亦是可行之道。不過(guò)，為防止OPA被濫用，成員方應(yīng)當(dāng)遵守兩項(xiàng)基本原則，一是確保非締約方不會(huì)被強(qiáng)制接受OPA的規(guī)則，二是確保后加入的成員方獲得和初始締約方同樣的條件，并且成員方應(yīng)當(dāng)為最不發(fā)達(dá)成員國(guó)家提供必要的技術(shù)支持。此外，OPA還應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個(gè)由各成員方指派的高級(jí)代表組成的監(jiān)管合作委員會(huì)以及由各政府監(jiān)管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)組建的臨時(shí)工作小組，形成中心輻射式（hub-and-spoke）組織結(jié)構(gòu)。監(jiān)管合作委員會(huì)負(fù)責(zé)提供通用技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)、建議采取國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和推進(jìn)監(jiān)管數(shù)據(jù)和檢查報(bào)告的共享等，而委員會(huì)所提出的建議、提案往往是由各臨時(shí)工作小組提供的，最終這些建議、提案都應(yīng)當(dāng)公之于眾，接受公眾的審視和評(píng)論。

五、中國(guó)參與邊境后措施國(guó)際監(jiān)管合作的現(xiàn)狀與應(yīng)對(duì)策略

CPTPP、USMCA等貿(mào)易協(xié)定中紛紛納入了國(guó)際監(jiān)管合作的相關(guān)規(guī)則，試圖在本區(qū)域內(nèi)建立監(jiān)管合作機(jī)制。由此可見(jiàn)監(jiān)管合作已經(jīng)成為當(dāng)前貿(mào)易協(xié)定談判的重要議題，且在實(shí)踐中也已形成了先導(dǎo)式的監(jiān)管合作模式。然而，此種全球監(jiān)管合作的范式乃是以美歐國(guó)內(nèi)規(guī)制為模板的，但中國(guó)目前參與國(guó)際監(jiān)管合作的實(shí)踐較少，國(guó)內(nèi)規(guī)制與監(jiān)管合作新模式的要求也存在較大差距，因此中國(guó)在未來(lái)簽訂自由貿(mào)易協(xié)定必然會(huì)面臨如何引入此種監(jiān)管合作模式的問(wèn)題，中國(guó)應(yīng)當(dāng)現(xiàn)在就積極作出相應(yīng)的政策調(diào)整和制度回應(yīng)，為未來(lái)面對(duì)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)做好充足準(zhǔn)備。

（一）中國(guó)參與國(guó)際監(jiān)管合作的現(xiàn)狀

1.透明度不足

透明度要求不足。中國(guó)在國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域的監(jiān)管體系透明度較低，信息的公布與交流有待加強(qiáng)。雖然中國(guó)作為WTO成員國(guó)已經(jīng)努力踐行WTO的透明度原則，設(shè)立了諸如WTO/TBT-SPS通報(bào)資咨詢(xún)網(wǎng)以及TBT咨詢(xún)點(diǎn)、SPS咨詢(xún)點(diǎn)等機(jī)構(gòu)積極通報(bào)國(guó)內(nèi)相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，并負(fù)責(zé)解答其他成員國(guó)提出的問(wèn)題、接受它們的評(píng)議以及應(yīng)請(qǐng)求提供相關(guān)文件，但通常中國(guó)的透明度義務(wù)集中于頒布后的國(guó)內(nèi)規(guī)制措施，對(duì)于頒布之前的草案以及相關(guān)的評(píng)議過(guò)程并未公開(kāi)，而且規(guī)制措施制定過(guò)程中公眾以及利益相關(guān)者的參與程度較低，公布的方式并未完全電子化，更偏向于采取政府公報(bào)或報(bào)刊的形式，導(dǎo)致獲取困難。美國(guó)尤其對(duì)中國(guó)的透明度義務(wù)履行情況感到不滿(mǎn)，2020年3月31日，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室（USTR）在其官網(wǎng)上發(fā)布了2020年全國(guó)貿(mào)易展望報(bào)告（National Trade Estimate，NTE），該份年度報(bào)告用了大量篇幅介紹了美中貿(mào)易現(xiàn)狀和美國(guó)對(duì)中國(guó)涉美貿(mào)易壁壘的重要關(guān)切點(diǎn)，其中透明度部分提到了貿(mào)易有關(guān)措施的公布、通知和評(píng)議程序等，USTR認(rèn)為中國(guó)很少發(fā)布與貿(mào)易相關(guān)其他措施信息（例如意見(jiàn)、通知等具有約束力的法律文件），在行政規(guī)章、部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件起草方面亦未能履行好公眾評(píng)議程序。

2.中央與地方監(jiān)管不一致

中國(guó)-美國(guó)商會(huì)發(fā)布的2012年的《美國(guó)企業(yè)在中國(guó)白皮書(shū)》（American Business in China White Paper）曾指出，中國(guó)中央與地方政府在監(jiān)管上的不一致和缺乏透明度，導(dǎo)致?tīng)I(yíng)商環(huán)境的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)增加，阻礙了外資與內(nèi)資企業(yè)及整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。商會(huì)指出，在中國(guó)，中央政府負(fù)責(zé)政策的制定，但政策的執(zhí)行卻分屬于地方，導(dǎo)致了寬泛的行政裁量權(quán)，為監(jiān)管部門(mén)執(zhí)法留下了廣泛的空間。因此，中國(guó)若要完成向高效、現(xiàn)代化及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡，必須注重提高中央與地方各項(xiàng)法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章之間的一致性與透明度，為外資和內(nèi)資企業(yè)的發(fā)展提供穩(wěn)定可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境。①美國(guó)商會(huì)建議中國(guó)提高中央地方監(jiān)管一致性會(huì)[EB/OL]. http://economy.caixin.com/2012-04-25/100384229.html.

3.國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化參與度不足

由于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化是監(jiān)管合作的主要形式之一，故中國(guó)自加入WTO之后就十分重視推動(dòng)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化的工作。一方面中國(guó)積極推動(dòng)國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)趨近和對(duì)接國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，于2001年10月成立了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)，該委員會(huì)由中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院授權(quán)履行行政管理職能，負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化工作。另一方面中國(guó)重視參與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的制定，目前是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）的常任理事國(guó)。雖然中國(guó)在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化方面已經(jīng)取得了一定的成果，但較之美日歐等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體還存在一定差距，整體的參與程度不夠且國(guó)際認(rèn)可度不高，不僅主導(dǎo)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量少、占國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)總數(shù)比重低，而且主導(dǎo)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域通常是較為小眾的領(lǐng)域而非重要的高新技術(shù)等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

4.自貿(mào)協(xié)定中監(jiān)管合作程度較低

中國(guó)作為WTO成員國(guó)在國(guó)際監(jiān)管合作方面目前限于技術(shù)貿(mào)易壁壘、衛(wèi)生與動(dòng)植物衛(wèi)生措施以及服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，而在這些領(lǐng)域中國(guó)的努力主要集中于具體部門(mén)行業(yè)的相互認(rèn)可，比如《中國(guó)-新西蘭自由貿(mào)易協(xié)定》的附件14《關(guān)于電子電器產(chǎn)品及其部件合格評(píng)定的合作協(xié)定》就是針對(duì)電子電器產(chǎn)品及其部件合格評(píng)定的相互認(rèn)可協(xié)定。當(dāng)然中國(guó)也與不少?lài)?guó)家在自由貿(mào)易協(xié)定外簽署了與監(jiān)管合作有關(guān)的協(xié)議，比如中國(guó)與新西蘭簽訂的《中國(guó)國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理局與新西蘭初級(jí)產(chǎn)業(yè)部關(guān)于有機(jī)產(chǎn)品認(rèn)證互認(rèn)的安排》。但整體上看中國(guó)參與的監(jiān)管合作程度較弱，雖然在一些具體規(guī)則已經(jīng)升級(jí)和突破，但缺乏當(dāng)前國(guó)際經(jīng)貿(mào)協(xié)定中監(jiān)管合作議題的內(nèi)容。未來(lái)中國(guó)簽署或升級(jí)國(guó)際經(jīng)貿(mào)協(xié)定必然會(huì)面臨更多關(guān)于監(jiān)管合作的問(wèn)題，因此如何把握中國(guó)在國(guó)際經(jīng)貿(mào)協(xié)定中參與和實(shí)施監(jiān)管合作程度將會(huì)是未來(lái)問(wèn)題的關(guān)鍵癥結(jié)所在。

（二）中國(guó)參與國(guó)際監(jiān)管合作的應(yīng)對(duì)策略

1.積極提升透明度。我國(guó)應(yīng)當(dāng)提升透明度，保障公眾參與。不斷完善與貿(mào)易有關(guān)措施的公開(kāi)機(jī)制，及時(shí)將各類(lèi)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易法規(guī)、政策措施以公眾易于獲得的渠道公之于眾，有效改善和提高我國(guó)履行透明度義務(wù)的工作。提升經(jīng)濟(jì)貿(mào)易政策透明度不僅是積極履行我國(guó)加入世界貿(mào)易組織時(shí)莊嚴(yán)承諾的表現(xiàn)，也有利于我國(guó)健全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和更好融入國(guó)際經(jīng)貿(mào)體系。

2.建立中央監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，防治中央地方監(jiān)管不一致。CPTPP 協(xié)定鼓勵(lì)締約方建立全國(guó)或中央的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而中國(guó)目前還沒(méi)有成立中央層面的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，因此中國(guó)也應(yīng)當(dāng)建立專(zhuān)門(mén)的中央監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)可以設(shè)置在國(guó)務(wù)院下，其職能主要包括咨詢(xún)、加強(qiáng)監(jiān)管部門(mén)間的協(xié)調(diào)，對(duì)監(jiān)管措施進(jìn)行審議和對(duì)監(jiān)管效果進(jìn)行評(píng)估。通過(guò)以有效地促進(jìn)監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。此外，地方政府可成立地方協(xié)調(diào)委員會(huì)，加強(qiáng)央地政策合力，建立健全中央和地方的協(xié)調(diào)機(jī)制以加強(qiáng)雙方在信息共享、監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)等方面的協(xié)作。

3.積極參與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化。一方面，中國(guó)應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎、漸進(jìn)對(duì)接國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)，主動(dòng)調(diào)整有關(guān)國(guó)內(nèi)政策，推動(dòng)我國(guó)企業(yè)更深地嵌入全球價(jià)值鏈，在促進(jìn)貿(mào)易自由化的同時(shí)實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。例如，在醫(yī)療、教育、文化等專(zhuān)業(yè)服務(wù)領(lǐng)域加強(qiáng)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的互認(rèn)，涉及到廣告、工業(yè)設(shè)計(jì)等高端的商業(yè)服務(wù)領(lǐng)域則可以采用國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)并行的方式，對(duì)于高標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域，可以自由貿(mào)易區(qū)、自由貿(mào)易港作為規(guī)則制定的試驗(yàn)平臺(tái)，在部分領(lǐng)域和區(qū)域嘗試實(shí)施。另一方面，中國(guó)應(yīng)當(dāng)意識(shí)到發(fā)達(dá)國(guó)家試圖在全球范圍內(nèi)推行環(huán)境、勞工等高標(biāo)準(zhǔn)的真正意圖在于保護(hù)本國(guó)貿(mào)易，增強(qiáng)本國(guó)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。因此中國(guó)應(yīng)當(dāng)拒絕發(fā)達(dá)國(guó)家將其主導(dǎo)的與中國(guó)當(dāng)前國(guó)情無(wú)法兼容的高標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)硬地套用于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制，避免這種實(shí)質(zhì)上的不公平。而在我國(guó)具有優(yōu)勢(shì)的諸如跨境電子商務(wù)、移動(dòng)支付等新型業(yè)務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)出擊，爭(zhēng)取將國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)上升為國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)。此外，由于一個(gè)特殊區(qū)域內(nèi)的各國(guó)的民眾可能擁有相似的偏好、資源、政治價(jià)值和經(jīng)濟(jì)制度，也許更容易達(dá)成有效并可執(zhí)行的區(qū)域性協(xié)定，因此可以考慮通過(guò)區(qū)域性而不是全球性論壇達(dá)成關(guān)于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)定，循序漸進(jìn)地將中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)推向全球成為通行的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。

4.積極參與國(guó)際組織的監(jiān)管合作活動(dòng)。通過(guò)參與國(guó)際組織的監(jiān)管合作活動(dòng)可以有效彌補(bǔ)當(dāng)前中國(guó)在自貿(mào)協(xié)定中監(jiān)管合作程度低的問(wèn)題。例如，中國(guó)是亞太經(jīng)合組織（APEC）的成員，而APEC正是監(jiān)管合作的重要平臺(tái)，在推動(dòng)國(guó)內(nèi)規(guī)制監(jiān)管一致性合作方面成效顯著。APEC于1994年成立了標(biāo)準(zhǔn)和一致性委員會(huì)(SCSC) ，致力于消除由于國(guó)內(nèi)監(jiān)管和標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)而對(duì)貿(mào)易發(fā)展帶來(lái)的不良影響。1999年APEC領(lǐng)導(dǎo)人宣言中提出了實(shí)現(xiàn)監(jiān)管一致性的系列原則。2000年，APEC與OECD聯(lián)合啟動(dòng)了一項(xiàng)有關(guān)監(jiān)管改革的合作行動(dòng)，并于2002年合作制定了一項(xiàng)有關(guān)監(jiān)管質(zhì)量、競(jìng)爭(zhēng)政策、市場(chǎng)開(kāi)放領(lǐng)域一體化的“規(guī)制改革綜合清單”，該清單對(duì)于提升監(jiān)管的效率、透明度和約束力，減少由于國(guó)內(nèi)監(jiān)管差異所產(chǎn)生的貿(mào)易成本，保障國(guó)際貿(mào)易和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展有著積極推動(dòng)作用。2011 年APEC領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議將監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作作為三大主題之一，并且《APEC領(lǐng)導(dǎo)人宣言》附件中專(zhuān)門(mén)制定了“加強(qiáng)實(shí)施良好監(jiān)管實(shí)踐”的文件，對(duì)規(guī)制合作與協(xié)調(diào)問(wèn)題作出了倡議，提出通過(guò)大規(guī)模的監(jiān)管協(xié)調(diào)和制定國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)來(lái)消除阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)的貿(mào)易壁壘。此后幾乎歷年APEC峰會(huì)都會(huì)將推進(jìn)監(jiān)管協(xié)調(diào)和一致性作為工作重心之一，致力于推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管環(huán)境、提升透明度、減少監(jiān)管差異，從而促進(jìn)區(qū)域內(nèi)的貿(mào)易、投資和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。中國(guó)一直以來(lái)亦積極踐行APEC關(guān)于監(jiān)管合作的倡議，2014年11月在北京召開(kāi)的APEC峰會(huì)上通過(guò)了《北京綱領(lǐng)：構(gòu)建融合、創(chuàng)新、互聯(lián)的亞太領(lǐng)導(dǎo)人宣言》，批準(zhǔn)《亞太經(jīng)合組織海關(guān)監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助、信息互換戰(zhàn)略框架》，鼓勵(lì)亞太經(jīng)合組織經(jīng)濟(jì)體海關(guān)部門(mén)繼續(xù)加強(qiáng)合作協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助和信息互換的愿景，推動(dòng)全方位互聯(lián)互通，為亞太地區(qū)貿(mào)易可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化做出更大貢獻(xiàn)。