翟 翌 李慧玲

[提要]關聯(lián)行為在行政訴訟中的性質定位影響行政判決的實效性和行政糾紛解決的徹底性。立法對此尚無明確規(guī)定，實踐中主要有“尊重型”“另案處理型”“證據(jù)附屬問題型”和“一并審查型”等做法。將關聯(lián)行為視為證據(jù)并進行證據(jù)審查忽視了行政訴訟的特殊性，它本身的不確定性又將可能使關聯(lián)行政主體逃避司法審查，造成當事人權利保護漏洞，不值得提倡。對關聯(lián)行為進行行政行為的合法性審查更符合權利保障的基本觀念。從行政行為合法性審查和證據(jù)審查關系來看，將關聯(lián)行為視為行政行為并進行行政行為的合法性審查可涵蓋證據(jù)的審查。從行政判決形式來看，將關聯(lián)行為視為證據(jù)并進行審查時，相關的判決方式較為局限，一般僅為撤銷判決，從而作用亦較有限；而將關聯(lián)行為視為行政行為并進行行政行為的合法性審查，則可適用各種類型的行政判決形式，更有利于行政糾紛的實質解決及行政行為合法性的維護。故應將關聯(lián)行為定性為行政行為并對其進行行政行為的合法性審查及豐富相關審查技術。

隨著行政活動的復雜化、專業(yè)化，愈來愈多的行政任務需要經過多個行政主體合作完成，行政行為的違法性繼承成為法院在行政訴訟中不可避免涉及到的問題，也是近年來理論界關注的熱點話題，它主要探討的內容是在行政審判中能否以關聯(lián)行為違法為由主張被訴行政行為違法。關聯(lián)行為是指如果行政案件本身的判決客觀上取決于另一個行政行為的合法性，而該行為只是被訴行為的前提和基礎，卻不是訴訟標的。最高人民法院公布的130個行政類公報案例中，就有6個涉及關聯(lián)行為，占比約4.6%，在頒布的25個行政指導案例中，就有1個涉及關聯(lián)行為，關聯(lián)行為已經是行政審判中不容忽視的問題。①十九屆四中全會提出依法治國，構建職責明確、依法行政的政府治理體系，推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化。②新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)也增加了行政判決方式種類，力求解決行政案件審理難問題。如何確定關聯(lián)行為在行政審判中的定位影響著行政判決形式的實效性和行政糾紛解決的徹底性，是依法治國、檢驗行政法治實現(xiàn)程度的重要窗口。然而，實踐中關聯(lián)行為司法審查沒有形成統(tǒng)一標準，回避審查成為常態(tài)，引發(fā)“案結事不了”和“連環(huán)訴訟”的大量發(fā)生。其中原因除了立法規(guī)則供給的不足之外，還有學界對關聯(lián)行為在行政審判中的性質定位模糊，割裂不同定位之間的內在關聯(lián)，忽視其對行政判決形式的影響。在依法行政、推進國家治理能力、治理體系現(xiàn)代化背景下，關聯(lián)行為在行政訴訟中應如何進行性質定位及審查是值得研究的重要問題。

一、關聯(lián)行為在行政訴訟中性質定位的模糊性

在行政審判實踐中，關聯(lián)行為的性質定位并不明確，概括而言主要有以下處理方式：

一是將關聯(lián)行為視為證據(jù)并遵循證據(jù)規(guī)則進行審查。該觀點認為法院只需審查被訴行為是否清楚地認定事實、是否適用了正確的法律以及是否遵循法律規(guī)定的程序或者正當程序，不能將審理范圍擴大到關聯(lián)行為。在涉及關聯(lián)行為的行政案件中，關聯(lián)行為是被訴行為的前提和基礎，也是它的程序依據(jù)、法律適用依據(jù)、事實依據(jù)，因此只需要按照行政訴訟法規(guī)定的舉證責任規(guī)則進行證據(jù)審查。[1](P.72-84)非為訴訟標的之關聯(lián)行為對司法機關具有證據(jù)效力。[2]例如，在文自君與株洲市自然資源和規(guī)劃局行政規(guī)劃案中，法院認為只要關聯(lián)行為不存在重大明顯違法，即可作為認定被訴行為合法的證據(jù)。③證據(jù)論者主張對關聯(lián)行為進行證據(jù)審查主要基于2002年《最高人民法院關于行政訴訟證據(jù)規(guī)定》(以下簡稱《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》)的實定法依據(jù)，且能規(guī)避行政行為的合法性審查面臨的種種質疑：如允許法院無條件地對所有與被訴行為相關的行政行為進行審查意味著它所建立的法律秩序無法安定，使起訴期間制度形同虛設，造成濫訴等。

二是關聯(lián)行為性質模糊下司法實踐中的處理方式。在司法實踐中，具體呈現(xiàn)出以下三種不同的做法：第一種高度尊重關聯(lián)行為，即法院認為關聯(lián)行為是合法且有效而應予以高度尊重的，除非它被特定機關依法撤銷，例如張某某訴奉化市人民政府等房屋拆遷行政裁決案，法院認為關聯(lián)行為之土地征收只要沒有經過特定機關按照法定程序撤銷，就應當作為一個已經確定的事實予以接受。⑤第二種做法是法院以不屬于行政訴訟受案范圍、行政訴訟中止條款等為由，要求當事人另案處理，如李某某與長沙市國土資源局岳麓分局等限期騰地決定糾紛上訴案，法院認為關聯(lián)行為之審批單不屬于法院審查范圍，應另尋其他合法途徑救濟。⑥第三種做法一并審查關聯(lián)行為的合法性，例如安某某與六盤水市鐘山區(qū)人民政府房屋征收決定案，法院認為在審查被訴征收決定時，必須一并審查關聯(lián)行為之安置補償方案。⑦可見，理論界未明確關聯(lián)行為的性質定位，司法實踐對此處理方式也是模糊的，甚至回避對關聯(lián)行為的處理。

不同階段的相關規(guī)范及司法實踐對關聯(lián)行為的立場不同，總體上經歷了以下三個階段。

第一階段：中止等待另案處理結果。該階段對關聯(lián)行為的處理比照適用《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民事訴訟法》)第136條第5項規(guī)定，中止等待另一個的案件處理結果。這就是延續(xù)至今的《行政訴訟法》司法解釋第87條的由來。盡管行政訴訟具有自身特殊性，并已經從民事訴訟中分離出來，但在涉及關聯(lián)行為的案件時，《行政訴訟法》及其司法解釋的規(guī)定仍未脫離《民事訴訟法》規(guī)定的窠臼，原原本本地承繼了民事訴訟的做法。

第二階段：視為證據(jù)并賦予優(yōu)勢證據(jù)效力。該階段適用《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第63條，即將行政主體作出的關聯(lián)行為視為證據(jù)，較之一般書證，具有優(yōu)勢證據(jù)效力。之所以這樣規(guī)定是基于關聯(lián)行為由具有公權力的行政主體依據(jù)法律規(guī)范和法定程序和形式作出，相對規(guī)范和客觀。

第三階段：未明確性質下關聯(lián)行為的連帶審查。該階段適用最高法2009年《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第7條，對作為行政許可行為基礎的其他行政決定或文書以“重大明顯違法”為標準進行合法性審查。其中，文書可能是一種證據(jù)，也可以是行政機關做出的某種行為，因此該規(guī)定并沒有明確將關聯(lián)行為作為行政行為來看待，對于“重大明顯違法”之外的其他程度的違法也未明確處理方式。

無論是關聯(lián)行為在法律規(guī)范中的定位，還是理論界和實務界對關聯(lián)行為的不同理解和實踐，都反映了關聯(lián)行為在行政訴訟中定位的模糊性。問題的實質可歸納為：應視之為證據(jù)并予以證據(jù)審查？關聯(lián)行為在行政審判中應如何進行性質定位？

二、關聯(lián)行為證據(jù)定位之批判

有學者從正、反兩方面證成關聯(lián)行為應視為證據(jù)并依證據(jù)審查方式審查：一方面，就正面證成理由而言，關聯(lián)行為是被訴行為的事實部分與構成環(huán)節(jié)，發(fā)揮著證據(jù)的功能；當事人對關聯(lián)行為合法與否的爭議性質上是對證據(jù)證明力的質疑；證據(jù)審查可以避免行政公定力理論和受案范圍的限制。另一方面，就反面證偽理由而言，法院附屬管轄或者合并審查缺乏依據(jù)；關聯(lián)行為作出機關非為訴訟被告，無法參加庭審進行言辭對抗，違反了程序公正，抵觸行政行為公定力，容易造成濫訴等。[3]

我們認為，以上觀點難以成立。

首先，正面證成理由值得商榷：第一，事實構成環(huán)節(jié)意味著法律規(guī)范事先已將關聯(lián)行為規(guī)定為是被訴行為的事實要件，其是否符合法定構成要件，是法院審查被訴行為合法性內容之一，在該事實要件關系下，關聯(lián)行為就不僅僅是證明的功能和作用，而是法院判斷被訴行為合法性必須事先予以分析和評價的行為。第二，當事人對關聯(lián)行為合法性的質疑，不一定是證據(jù)證明力問題，關聯(lián)行為能證明案件事實，同時也是行政權力行使的過程，它規(guī)定了行政相對人的權利和義務，根本上而言是一種行政行為行政相對人在行政審判中對關聯(lián)行為的質疑，并非必然是對關聯(lián)行為證明力的質疑，例如在房屋拆遷行政案件中，行政相對人在敗訴后，可能會針對關聯(lián)行為再次提起訴訟，訴訟的提起需要當事人主觀上認為受到行政行為不法侵害，客觀上有明確的事實理由和訴訟請求，僅質疑證據(jù)的證明力顯然不具有訴的利益，不能提起訴訟。因此，行政相對人對關聯(lián)行為的質疑并不是對其證據(jù)證明力的質疑，而是對其合法性的質疑。第三，關聯(lián)行為的定位取決于行政權與司法權的制約與均衡，因為行政行為合法性審查會受到行政公定力理論和受案范圍的阻礙，就轉而將其定位為證據(jù)，無異于因噎廢食，一方面，行政公定力從實體公定力向程序公定力轉變后，關聯(lián)行為就成為與行政公定力價值無涉的問題；另一方面，雖然被訴行為應屬于行政訴訟受案范圍，但法院對行政行為的審查以行政訴訟法規(guī)定的審理事項為準，與受案范圍并非一一對應。[4]

其次，反面辯駁理由值得商榷：第一，行政訴訟的目的是解決糾紛，《行政訴訟法》第1條即明確解決糾紛的訴訟目的，法院可以此為實定法依據(jù)一并審查關聯(lián)行為的行政行為合法性。第二，與傳統(tǒng)行政法學研究范式著重于關注行政機關和行政相對人雙方關系不同，現(xiàn)代行政過程論不僅關注行政主體、行政相對人，也關注第三人或其他有利害關系的主體，注重對多方法律關系的全面、動態(tài)考慮。關聯(lián)行政主體不是被告，但其作出的行政行為是基礎和前提，影響著被訴行為的合法性判斷，是“同案件處理結果有利害關系”的第三方法律關系主體，作為被告型第三人，可以被通知參加訴訟，因而不存在關聯(lián)行政主體無法參與訴訟而導致程序不公正問題。第三，行政公定力是行政行為被認為合法且有效而應予以尊重的推定效力，但是這種推定合法的效力并不意味著行政行為事實上合法，在實體公定力向程序公定力轉變的過程中，行政公定力只是意味著在程序上某個特定主體可以排除行政行為效果，事實上，對關聯(lián)行為進行合法性審查的目的僅在于判斷被訴行為合法性，并非撤銷該關聯(lián)行為。第四，架空起訴期間制度、造成濫訴的否定理由無以為據(jù)，對于關聯(lián)行為是否涉及到架空起訴期限的問題，應當考慮以下情況：第一種是作為后續(xù)行政行為的不成熟的環(huán)節(jié)，因為還不是獨立行政行為，故不涉及；第二種是連續(xù)性的行為，因為僅是行為方式對外表現(xiàn)出處于連續(xù)性和持續(xù)性狀態(tài)，故而也沒有問題；第三種是確實違法的單獨的行政行為?；谶`法行政決定已經形成的法律關系的穩(wěn)定性以及由此所產生的合理預期，違法行政決定的撤銷應當在法定期限內進行。[5]但是，《行政訴訟法》第5、6條規(guī)定人民法院審查行政行為的合法性，并以事實為依據(jù)，以法律的規(guī)定為標準。在其他行政行為訴訟中審查關聯(lián)行為的合法性是基于權利救濟的行政訴訟目的需要，在這種情況下，關聯(lián)行為并非訴訟標的，故而不應視作架空起訴期間制度的規(guī)定。

證據(jù)審查是立法規(guī)定不完備的情況下，向事實問題的轉化，不失為一種有效規(guī)避行政行為公定力的理論之技術，卻忽視了行政訴訟的特殊性，無法解釋國內外行政訴訟相關實踐，具有一定局限性：

一是忽視行政訴訟的特殊性。與民事訴訟相比，行政訴訟從最初的訴訟目的和功能到最終的判決形式等方面，均具有自身的特殊性。其中，最主要的特點在于，行政訴訟不僅是解決糾紛﹑保障公民權利的制度，也具有監(jiān)督行政機關依法行政的性質，這也是行政訴訟從民事訴訟中獨立出來的主要原因。在行政審判中，之所以將非為訴訟標的的關聯(lián)行為納入審理范圍，是因為關聯(lián)行為與被訴行為存在既相互連續(xù)又相互區(qū)別的關系，前者是被訴行為的前提和基礎，后者合法性的判斷客觀上依賴于對前者行政行為合法性的分析結果。將關聯(lián)行為進行證據(jù)審查并不能滿足這一客觀需要，也難以實現(xiàn)監(jiān)督行政的目的，忽視了行政訴訟的特殊性質。

二是證據(jù)審查本身的不確定性。關聯(lián)行為證據(jù)審查本身就存在局限，這在于它的不確定性：首先，是否審查具有不確定性。證據(jù)具有可替代性，關聯(lián)行為(作為證據(jù))可能會被預先排除出審查。再次，審查結果的不確定性。證據(jù)經審查后如果不具有關聯(lián)性、真實性、合法性的，關聯(lián)行為的證據(jù)效力遭致否定，不能作為定案依據(jù)。申言之，證據(jù)審查后并非一定會作出合法性判斷。最后，效果的不確定性。證據(jù)審查僅針對關聯(lián)行為來源、法定程序、形式的審查，它是否能夠解決法律適用和超越職權等仍是一個問題，這勢必造成權利保護的漏洞。

三是無法解釋域內外行政訴訟相關實踐。域外國家或地區(qū)為實現(xiàn)當事人權利救濟目的，往往對關聯(lián)行為進行行政行為合法性審查。例如在日本東京都建筑安全條例案中，最高法院在建筑確認訴訟中就審查了前階段安全認定行為的行政行為合法性。⑧又如美國法院可在針對違法重新入境的訴訟中審查事先的驅逐命令的行政行為合法性，對于違法的驅逐命令可以要求移民局采取措施糾正瑕疵。[6]顯然，將關聯(lián)行為視為證據(jù)并進行證據(jù)審查無法解釋域外上述行政訴訟實踐。同樣地，也沒有為我國實踐提供理論支撐。例如最高人民法院在指導案例第88號張某某案中，以先行行為的明顯不當認定后續(xù)行為的明顯不當⑨。又如最高人民法院再審的郴州飯壟堆公司案，一審、二審以及再審法院均對關聯(lián)行為進行了合法性審查。作為審級頂層的最高法院的這些實踐具有一定的規(guī)則創(chuàng)設和探索意義，都是對關聯(lián)行為進行行政行為合法性之審查，而對關聯(lián)行為的證據(jù)審查顯然無法在理論上對其提供理論依據(jù)和明確相關規(guī)則。

三、將關聯(lián)行為視為行政行為并進行合法性審查之法理闡釋

如前所述，將關聯(lián)行為定位為證據(jù)并依證據(jù)規(guī)則進行相關審查不妥，我們認為：應將關聯(lián)行為定位為行政行為并進行合法性審查。

(一)對關聯(lián)行為視為行政行為及進行合法性審查更符合權利保障的基本觀念

在法國，相關問題稱為附屬問題中的先決問題：即如果一個案件本身的判決取決于一個非為訴訟主要標的的另外一個問題，且該問題發(fā)生在同一法院內部(都發(fā)生在行政法院，或者都發(fā)生在普通法院)，則按照“案件本身的法官也是案件例外的法官”原則，由對訴訟主要標的有管轄權的法院合并解決，從而確保案件的統(tǒng)一性和完整性。[7](P.462-463)行政訴訟的肇始源于客觀訴訟，立法目之層次性及內在邏輯﹑行政訴訟性質之特殊性質﹑行政訴訟法律關系之特殊的構造及審理對象均表明中國的行政訴訟總體上應是客觀法秩序模式。[8]這并不是說行政訴訟可以忽視公民權利，客觀法秩序中包含有主觀性，其最終目的在于保障公民權利。

從相關行政裁判文書來看，關聯(lián)行為進入行政審判的原因主要是公民無法在先前階段獲得對關聯(lián)行為的救濟，因而選擇在后續(xù)行為訴訟中質疑關聯(lián)行為的合法性，例如關聯(lián)行為不屬于受案范圍﹑超過起訴期限﹑關聯(lián)行為在先前階段對相對人的利益影響不明顯，以及從相對人視角來看該關聯(lián)行為與被訴行為是一體的等等。從這個角度來說，將關聯(lián)行為視為行政行為并進行相關的合法性的審查，既維護了客觀的法秩序，更實現(xiàn)了對公民主觀公權利的保障，符合權利保障的基本理念。

(二)將關聯(lián)行為視為行政行為及審查可涵蓋證據(jù)審查

行政行為合法性審查主要是從行政行為作出的主體、所依據(jù)的事實和法律、程序和形式、行政行為的內容等方面判斷其是否主體適格、事實有據(jù)、遵循法定程序或正當程序以及最終處理結果是否合理適當[9]。比如在作為行政法母國的法國，行政決定違法的事由已經由最初的行政主體無權限、形式和程序的違法，逐漸發(fā)展到權力濫用和違反法律(行政決定內容及其根據(jù)違反法律)。[10](P.802-820)在德國，行政行為合法性的三大要求是行為適法性、形式合法性和實體合法性，包括管轄權合法性、程序和形式合法性、符合現(xiàn)行法律和法律原則等要素。[11](P.229-240)英國行政行為合法性的標準已經由最初的越權原則變遷為司法者所解析的其所欲的含義(包括但不限于超越職權)，比如不符合正當程序、不具合理性(irrationality)或者違反了比例原則。美國法院可以撤銷專橫或反復或濫用裁量權、無權或越權、未遵循法定程序、沒有實質性證據(jù)以及缺乏事實根據(jù)的行政行為。[12](P.672-674)按照新修訂的《行政訴訟法》第70條規(guī)定，中國主要從主要證據(jù)的充分性、適用法律法規(guī)的正確性、是否違反法定程序，以及是否存在明顯不當、超越職權、濫用職權等方面來判斷行政行為的合法性。由此可見，行政行為合法性審查的內容大體上涵蓋行政主體權限、程序、形式、行政決定內容等方面。

如果將關聯(lián)行為視為證據(jù)并進行審查，法院將主要從合法性、真實性和關聯(lián)性審查它。由于關聯(lián)行為作為代表公權力的行政主體按照法定的依據(jù)、形式和程序作出，其客觀性、真實性不言自明，因此法院實際上側重點往往在于其關聯(lián)性和合法性。具體而言：一、證據(jù)的關聯(lián)性審查，不同行政行為作為證據(jù)，在之后的行政訴訟中，其證明功能不同，何以判斷具體行政行為是否與待證事實相關聯(lián)是法院首先要解決的問題，主要從關聯(lián)行為是不是被訴行為的前提條件、關聯(lián)行為與待證的被訴行為合法性有沒有邏輯因果關系等方面予以審查。二、證據(jù)的合法性審查，證據(jù)合法性的具體表現(xiàn)形式體現(xiàn)為證據(jù)取得主體和程序是合法的，證據(jù)符合法定的形式，故法院也從上述方面著手審查：證據(jù)獲取主體是否不具有主體資格，比如委托不具備資質的第三方制作；證據(jù)是不是符合法律規(guī)定的形式；證據(jù)的取得是否符合法律規(guī)定的程序，是否存在違反法律規(guī)定的情形，比如先裁決、后取證。

由此可見，將關聯(lián)行為視為行政行為并進行行政行為的合法性審查與證據(jù)審查并非毫不相干，而是存在包含與被包含的關系，關聯(lián)行為證據(jù)審查在功能和內容上均從屬于其行政行為合法性審查。一方面，關聯(lián)行為在行政行為意義上的合法性審查在功能上可以實現(xiàn)解決糾紛﹑監(jiān)督行政和保障公民合法權益的目的，而關聯(lián)行為證據(jù)審查只能說是在形式上解決了糾紛，不能兼及其他兩個目的，因此從功能上看前者囊括后者。另一方面，關聯(lián)行為合法性審查在內容上可包含證據(jù)審查。首先，行政行為合法性審查中主體適格性的審查與關聯(lián)行為主體的合法性有關，至于事實根據(jù)充分性的審查，則涉及到關聯(lián)行為的內容能不能達到證明被訴行為的目的。其次，行政行為合法性之程序和形式合法性審查(是否違反法定程序和正當程序、是否符合形式)，與證據(jù)的獲取不應違反法律規(guī)定的形式和法定程序的要求是一致的。最后，關聯(lián)行為合法性審查的結論亦是對關聯(lián)行為的證據(jù)效力予以確認的一個過程，是對關聯(lián)行為之證據(jù)證明力的確認。因此，從行政行為合法性審查與證據(jù)審查的功能以及內容關系來看，將關聯(lián)行為視為行政行為并進行行政行為的合法性審查可涵蓋證據(jù)審查，應將行政審判中的關聯(lián)行為定位為行政行為并進行行政行為意義上的合法性審查。

(三)將關聯(lián)行為視為行政行為并審查可適用豐富的判決方式，更好的解決行政爭議

傳統(tǒng)大陸法系以“訴訟類型”對行政訴訟分類研究，這在中國主要體現(xiàn)為判決形式上的差異。而關聯(lián)行為在后續(xù)行政行為訴訟中的定位不同，對行政判決形式的影響也有所區(qū)別。新修訂的《行政訴訟法》增加了行政判決的種類，豐富了行政判決形式，根據(jù)《行政訴訟法》及相關司法解釋的規(guī)定，行政行為相關的行政判決方式包括：對行政行為合法的，法院可以判決駁回訴訟請求；對行政行為違法的，法院根據(jù)具體違法情形適用于不同行政判決形式，比如對符合《行政訴訟法》第70條六種情形之一的，適用撤銷判決(撤銷會造成重大損害或不具可撤銷之內容的，以確認違法判決替代)；對被告不履行法定職責或者不履行金錢、財物等給付義務的，可以分別適用履行判決和給付判決；對行政行為具有重大明顯違法情形的，如行政主體無行政主體之資格或無法定之依據(jù)等，可適用確認無效判決；對于行政處罰明顯不當或對其他行為涉及的款額認定有誤的，可適用變更判決等。

與之形成反差的是，從判決形式來看，與關聯(lián)行為證據(jù)審查相對應的行政判決形式主要是撤銷判決(或少數(shù)情況下依據(jù)《行政訴訟法》74條的作為其替代補充的確認違法判決)，判決方式較為局限，從而作用亦有限。根據(jù)《行政訴訟法》第70條，被訴行政行為會因主要證據(jù)不足而被撤銷。較之證據(jù)審查有且只有適用于撤銷判決，將關聯(lián)行為視為行政行為進行行政行為的合法性的審查可適用各種類型的行政判決方式。將關聯(lián)行為視為行政行為違法時的情形可能是《行政訴訟法》第70條六種情況，也可能是“被告不履行法定職責”“被告不履行金錢、財物等給付義務”，還可能是實施主體沒有行政主體之資格或無法定依據(jù)，或者屬于行政處罰明顯不當以及行政行為對款額認定錯誤的。與之相應，在行政行為違法性繼承的邏輯上，被訴行為會承繼關聯(lián)行為的違法理由而被做出相應判決，因而可能適用于撤銷判決、給付判決、履行判決、確認無效判決、變更判決等行政判決。這在最高法院發(fā)布的第88號指導案例張道文案⑨中得以體現(xiàn)。因此，在對關聯(lián)行為進行行政行為合法性審查的情況下，法院可靈活適用駁回訴訟請求、變更判決、撤銷判決等所有行政判決形式，而不僅僅局限于適用撤銷判決(或少數(shù)情況下依據(jù)《行政訴訟法》74條的作為其替代補充的確認違法判決)，這具有豐富行政判決種類的優(yōu)越性。

可見，從行政判決形式來看，在行政審判中，相較于將關聯(lián)行為視為證據(jù)僅能適用撤銷判決(或少數(shù)情況下依據(jù)《行政訴訟法》74條的作為其替代補充的確認判決方式)的局限判決方式而言，將關聯(lián)行為當作行政行為并予以合法性的審查，法院可以對被訴行為適用各種類型的行政判決形式，契合行政訴訟法增加行政判決形式種類的目的。

四、結語：將關聯(lián)行為定位為行政行為及審查對行政行為合法性的價值

行政行為的合法性是行政法的核心問題。在行政審判中，關聯(lián)行為的定位對行政行為的違法性繼承等問題的解決有重要價值，將關聯(lián)行為視為證據(jù)并進行證據(jù)審查不僅無助于實質性解決行政糾紛，而且使得行政權力運行于法治軌道之外。將關聯(lián)行為定位為行政行為并進行合法性審查可適用各種類型的行政判決形式，具有豐富行政判決形式的政策功能，其意義可最終歸結為更完滿的監(jiān)督和實現(xiàn)行政行為之合法性：

一方面，便于區(qū)分承繼違法與固有瑕疵，明確責任劃分。對關聯(lián)行為的不同定位所產生的法律后果是不同的：在將關聯(lián)行為視為行政行為并予以合法性審查的情況下，如果關聯(lián)行為是違法的，被訴行為承繼關聯(lián)行為違法性，也會存在違法性瑕疵，與此相應，各行為主體承擔與其行政行為違法相對應的不利法律后果；而在將關聯(lián)行為視為證據(jù)并進行證據(jù)審查的情況下，如果關聯(lián)行為違法的，被訴行為因證據(jù)不足違法，是該行政行為的內在缺陷，即便關聯(lián)行為違法，由于證據(jù)審查范圍和射程的局限，全部不利法律后果僅由被訴行政機關承擔，而一般不去追究關聯(lián)行為行政主體的責任。因此，對關聯(lián)行為的合法性審查更有利于明確法律責任的劃分。

另一方面，有助于切實監(jiān)督關聯(lián)行為中行政權力行使的過程，推動行政法治的進程。傳統(tǒng)行政法學認為應通過審查作為基本單元的行政行為的合法性來控制行政權的行使。因此，法院只需按照事實是否清楚、證據(jù)是否充足、法律依據(jù)是否正確、程序是否得當以及是否具有超越職權和明顯不當情形等方面來判斷單個行政行為之合法性，非訴訟標的的其他行政行為亦須對應到上述諸多審查項下。而證據(jù)審查是傳統(tǒng)司法審查方式的必然結果，在證據(jù)規(guī)則下，證據(jù)審查雖然可以判斷關聯(lián)行為的主體、權限、程序是否合法，但不能解決越權和權力濫用的問題。將關聯(lián)行為視為行政行為并進行相關合法性審查，不僅使行政主體權限、程序和事實根據(jù)的合法性問題迎刃而解，能解決證據(jù)審查所無法解決的適用法律、職權逾越和濫用問題，在合作行政的現(xiàn)代行政法趨勢下，還可對與被訴行為相關行為的行為過程進行審查，有利于監(jiān)督行政權力行使過程合法性目的之實現(xiàn)，更好地推動行政法治進程。

注釋：

①數(shù)據(jù)源于北大法寶，檢索“司法案例”“行政”“最高人民法院公報案例”“最高人民法院指導性案例”，檢索日期截止至2019年10月6日。

②參見《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》

③湖南省株洲市中級人民法院二審行政判決書，(2019)湘02行終263號。

④河北省石家莊市中級人民法院二審行政判決書，(2007)石行終字第00206號。

⑤浙江省寧波市中級人民法院二審行政判決書，(2009)浙甬行終字第75號。

⑥湖南省長沙市中級人民法院二審行政判決書，(2017)湘01行終351號。

⑦貴州省貴陽市中級人民法院一審行政判決書，(2016)黔01行初678號。

⑧日本最高法院2009年12月17日判決，最高裁判所民事判例集63卷10號2631頁。

⑨參見最高人民法院指導案例第88號。