郭培清 楊 楠

【內(nèi)容提要】在北極自然條件變化給俄羅斯北方航道發(fā)展帶來新機遇和挑戰(zhàn)的背景下，俄羅斯為了實現(xiàn)北極開發(fā)和航運的技術(shù)獨立，提升航道管控效能、服務商業(yè)航運，同時試圖排斥外國軍艦進入北方航道，因此對北方航道管理制度進行了一系列調(diào)整。內(nèi)容包括推行“進口替代”政策以突出懸掛本國國旗船舶的專屬地位，引入俄羅斯國家原子能集團公司以提高航道運營效率，并對外國軍艦使用該航道實施嚴厲管控。然而，能源運輸控制措施導致企業(yè)運輸活動受限，紛紛尋求政策例外支持；航道管理機構(gòu)間權(quán)責不清，航道商業(yè)運營效果不顯著；對外國軍艦使用北方航道的規(guī)定與實踐不一致?？傊砹_斯北方航道管理制度調(diào)整的實際效果沒有達到既定目標。在北方航道發(fā)展面臨來自內(nèi)部和外部諸多挑戰(zhàn)的時代，開放國際合作心態(tài)，或許是俄羅斯有效紓解此一困境的出路。

俄羅斯對北方航道的認識及考察可以追溯至17-18 世紀，并在蘇聯(lián)時期進入快速發(fā)展階段。①有關(guān)北方航道開發(fā)史的內(nèi)容，國內(nèi)學者已有詳細梳理，具體參見徐廣淼：“十月革命前俄國北方海航道開發(fā)歷史探析”，《俄羅斯研究》，2017 年第5 期；徐廣淼：“二戰(zhàn)前蘇聯(lián)的北極政策論析”，《武漢大學學報（人文科學版）》，2015 年第3 期；徐廣淼：“蘇聯(lián)北方海航道開發(fā)歷史探析”，《俄羅斯研究》，2018 年第4 期。隨著蘇聯(lián)解體，北方航道的開發(fā)一度陷于停滯，但俄羅斯從未放棄對航道的利用。2007 年，俄羅斯在北冰洋海底插旗事件再次將國際社會的目光吸引至北極，北方航道的開發(fā)也隨之逐步走熱。特別是在全球氣候變化加劇、北冰洋海冰融化規(guī)模增大的背景下，北方航道商業(yè)潛力激增，俄羅斯對開發(fā)北方航道的重視程度不斷上升。

根據(jù)俄羅斯國內(nèi)法，北方航道（Северный морской путь，本文譯為“北方航道”①對“Северный морской путь”(Northern Sea Route)的中文翻譯包括“北方海航道”“北方航道”“北方航路”等?！氨狈胶：降馈弊g名是本文作者在《北極航道的國際問題研究》（2009 年）著作中首先提出的。隨著對北極認識的深化，本文作者認為，如今翻譯為“北方航道”更為妥當。因為航道本意就是江、河、湖、海等水域中為船舶航行所規(guī)定或設置的通道，即航道本身就包含“?！钡母拍?，而無須再次使用“海”來界定“航道”，“北方海航道”的說法，既不符合漢語語言習慣，也不符合漢語簡練的語言特點。因此，本文選擇“北方航道”作為譯名。）是指北極東北航道中緊鄰俄北部領(lǐng)土、西起喀拉海峽東至白令海峽的航段和水域。②2012 年俄羅斯聯(lián)邦出臺的《北方航道水域商業(yè)航行國家管理個別法律條令修訂案》，第5.1 條將北方航道水域的地理范圍描述為“西起熱拉尼耶角的經(jīng)線連接新地群島、新地群島東海岸線和馬多奇金海峽、喀拉海峽和烏戈爾沙爾海峽西部界線，東到與美國的海洋劃界線至白令海峽的杰日涅夫角之間包括內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟區(qū)在內(nèi)的俄羅斯北方海岸的水域?！抱锭支乍支猝学荮瞌擐恣?закон о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории Северного Морского Пути. Администрация Северного Морского Пути. 28 июля 2012 года. http://www.nsra.ru/ru/ofitsialnaya_informat siya/zakon_o_smp.html在對北方航道的航運管理上，俄羅斯先后出臺了一系列政策措施，并不斷變動。從2017 年開始，俄羅斯開啟了新一輪航運管理制度調(diào)整，內(nèi)容涉及北方航道水域的所有航運活動。如今，距離新一輪的調(diào)整已過去三年，通過梳理管理制度調(diào)整的內(nèi)容，對比調(diào)整前后航道發(fā)展的態(tài)勢，可以更清晰地看出俄羅斯航運管理制度調(diào)整的實際效果。關(guān)于制度調(diào)整內(nèi)容，國內(nèi)已有少量研究③所涉及的相關(guān)文章，參見劉鋒、劉瑞：“俄羅斯強化北方海航道管轄權(quán)的戰(zhàn)略考量及其潛在影響”，《東北亞經(jīng)濟研究》，2020 年第2 期，文中指出俄羅斯通過管理、法律途徑，強化了對北方海航道的管轄權(quán)，給現(xiàn)存北方海航行規(guī)則帶來沖擊，并將影響北極開發(fā)國際合作；趙?。骸霸囄龆砹_斯‘北極2035’戰(zhàn)略體系”，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2020年第7 期，文中指出俄羅斯通過法律修訂重組航道管理架構(gòu)，改變原有北方海航道管理局的行政管理模式，在管理和商業(yè)化運行層面強化北極開發(fā)的內(nèi)部協(xié)調(diào)，通過限制其他船旗國的北極能源運輸活動，強化俄企、技術(shù)和人員在國際合作中的主導地位。，本文將著重分析制度調(diào)整后的實施效果，以此為基礎總結(jié)俄羅斯管理北方航道商業(yè)開發(fā)的特點及走勢。

一、北方航道管理制度調(diào)整的背景

北極“熱度”上升給航道發(fā)展帶來的新機遇和新挑戰(zhàn)，成為推動俄羅斯對北方航道管理制度進行調(diào)整的基礎動因。俄羅斯期望借助“熱度”增加航道的貨運量，推動航道的商業(yè)開發(fā)，提升航道的國際競爭力，擺脫后烏克蘭危機時代美歐制裁導致的發(fā)展困境，進而帶動國家經(jīng)濟增長。同時，也因北極“熱度”上升而更加重視對航道安全利益的維護和對航道管轄權(quán)的鞏固。

大國競爭回歸北極，俄羅斯迫切需要實現(xiàn)技術(shù)獨立，擺脫制裁困境。后烏克蘭危機時代，美俄關(guān)系迅速惡化，逐漸由戰(zhàn)略接觸轉(zhuǎn)向全面戰(zhàn)略競爭，競爭態(tài)勢同樣蔓延至北極地區(qū)。在歐美制裁下，包括?？松梨诠尽Ｄ峒瘓F等外國合作伙伴接連退出同俄羅斯在北極地區(qū)的合作項目，俄羅斯同西方油氣公司在俄羅斯北極地區(qū)特別是大陸架上的油氣勘探合作被迫中止。同時，制裁還限制歐美公司對俄進行技術(shù)、設備和投資的轉(zhuǎn)讓，嚴重阻礙了俄羅斯北極油氣項目的實施。西方對俄羅斯的戰(zhàn)略遏制和擠壓，對俄羅斯大國尊嚴的漠視，使俄羅斯放棄了通過讓步和妥協(xié)建構(gòu)共同集體身份的幻想。①雷建鋒：“國家身份、國家角色視域下的中俄關(guān)系”，《東北亞論壇》，2019 年第 5期，第118 頁。加上資本、設備和技術(shù)的缺失，迫使俄羅斯開始尋求發(fā)展本國技術(shù)，實行嚴格的“進口替代”政策。特別是隨著諾瓦泰克“亞馬爾液化天然氣”等北極大型能源項目的啟動，為避免繼續(xù)受到美歐制裁，彌補自身設備制造能力的不足，俄羅斯借助北極大型能源項目、刺激本國制造業(yè)發(fā)展的政策呼之欲出。

北方航道商業(yè)價值上升，俄羅斯需要新的管理模式促進航道的開發(fā)。俄羅斯宣稱北方航道是其歷史悠久的國家交通干線，對北方航道的商業(yè)利用一直是俄羅斯北極地區(qū)開發(fā)的重點內(nèi)容，并體現(xiàn)在其北極開發(fā)的諸多政策文件中。2008 年發(fā)布的《到2020 年及未來俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國家政策基本原則》，提出要利用北方航道作為俄羅斯在北極地區(qū)的國家運輸通道。②Об Основах государственной политики России в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу. Правительство России. 18 сентября 2008 г. http://government. ru/info/18359/彼時俄羅斯對北方航道的開發(fā)，仍是以發(fā)展本國運輸通道為主要方向。隨著航道商業(yè)價值的不斷增長，俄羅斯的航道開發(fā)開始向新的目標前進，希望通過增加航道貨運量來提升航道的國際競爭力。普京總統(tǒng)多次在公開場合表示要重視北方航道的發(fā)展，將其打造成具有競爭力的運輸走廊。①Владимир Путин: Северный морской путь должен стать ключом к развитию Дальнего Востока. Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики. 1 марта 2018 г. https://minvr.gov.ru/press-center/news/13141/2018 年5 月，普京簽署《到2024 年俄羅斯聯(lián)邦發(fā)展的國家目標和戰(zhàn)略任務》，其中指出，到2024 年北方航道的貨運量應達到8000 萬噸。②О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года. Президент России. 7 мая 2018 г. http://www.kremlin.ru/events/presid ent/news/57425然而，需要指出的是，當時北方航道的貨運量僅1000 多萬噸，過境運輸量僅10 余萬噸，離8000 萬噸的目標有相當大的差距。既有的航道通行管理制度已無法適應北方航道新階段的發(fā)展節(jié)奏，因此，如何改革通航管理制度，提升航道貨運量，尤其是過境貨運量，以提升航道的國際競爭力，達到總統(tǒng)制定的目標，成為俄羅斯北方航道發(fā)展亟待解決的問題。

北極軍事對峙態(tài)勢加劇，引發(fā)俄羅斯對維護航道安全的強烈警惕。北極“熱度”不僅給俄羅斯帶來了航道商業(yè)開發(fā)的機遇，也帶來了安全挑戰(zhàn)。越來越多的國家對北極的關(guān)注和參與，引發(fā)俄羅斯對維護北極安全的警惕，刺激其不斷加強在北極地區(qū)的軍事存在。俄羅斯在北極軍事存在的增強引發(fā)了其他北極利益行為體的緊張。近年來，以美國為首的北約集團與俄羅斯在北極的軍事對峙態(tài)勢持續(xù)加劇。美國指責俄羅斯在北極建造過多的軍事基地，破壞了北極局勢的穩(wěn)定。俄羅斯則宣稱其動作旨在維護國家安全，并反過來批評美國及北約的舉動加劇了北極緊張態(tài)勢。在北約“三叉戟接點2018”聯(lián)合軍演中，美國特別派出杜魯門號航空母艦前往北極，這是自1987 年以來美航母戰(zhàn)斗群首次駛?cè)氡睒O海域。③“Battle for the Arctic: NATO’s Trident Juncture aims to demonstrate its dominance to Russia”, Russia Today, October 18, 2018.美國軍艦出入北極海域的行為促使俄進一步意識到維護北極邊界安全、加強對北冰洋沿岸水域管理的重要性。

北極自然條件的變化，既給俄羅斯帶來開發(fā)北方航道商業(yè)潛力的新機遇，也對俄羅斯在北方航道水域的管轄權(quán)造成沖擊。俄羅斯一方面希望抓住新機遇提升北方航道的國際競爭力，吸引更多國家利用北方航道，進而帶動俄北極地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，擺脫美歐制裁困境；另一方面，又擔憂隨著越來越多國際行為體對航道的參與、利用，將威脅俄羅斯對北方航道水域的實質(zhì)管控。俄羅斯矛盾又復雜的心態(tài)，在其新一輪（2017 年以來）對北方航道管理制度的調(diào)整中，得到了全面的展現(xiàn)。

二、北方航道管理制度調(diào)整的內(nèi)容

在目前既有的國內(nèi)外關(guān)于北方航道管理制度新調(diào)整的研究文獻中，有國內(nèi)學者從俄羅斯的調(diào)整方式入手，將調(diào)整內(nèi)容分為管理途徑及法律途徑，指出俄羅斯管理制度的調(diào)整強化了對北方航道的管轄權(quán)。①詳見劉鋒、劉瑞：“俄羅斯強化北方海航道管轄權(quán)的戰(zhàn)略考量及其潛在影響”，第63-73 頁。還有國內(nèi)學者從整體著眼，在梳理俄羅斯新一階段北極整體發(fā)展戰(zhàn)略的框架下，論述航道管理制度的調(diào)整，指出俄對北方航道管理架構(gòu)的調(diào)整強化了北極開發(fā)的內(nèi)部協(xié)調(diào)，鞏固了俄羅斯在國際合作中的主導地位。②詳見趙隆：“試析俄羅斯‘北極2035’戰(zhàn)略體系”，第47-48 頁。俄羅斯學者則著眼于調(diào)整原因，根據(jù)航道發(fā)展背景闡釋調(diào)整內(nèi)容，指出北極新的政治和經(jīng)濟現(xiàn)實促使俄羅斯啟動了調(diào)整進程。③詳見Viatcheslav Gavrilov, “Russian legislation on the Northern Sea Route navigation: scope and trends”, The Polar Journal, 2020, Vol.10, pp.273-284.這些研究提供了很好的啟示，本文將側(cè)重根據(jù)通航活動類別，來分類梳理俄羅斯針對北方航道管理制度的調(diào)整內(nèi)容。

（一）針對能源運輸，突出懸掛俄羅斯本國國旗船舶的專屬地位

北極自然條件的變化，使得該地區(qū)蘊含的豐富資源、能源礦藏的開采難度下降，推動著北極諸多大型油氣項目的啟動。而這些大型油氣項目的產(chǎn)出，既是響應聯(lián)邦政府號召、提升北方航道貨運量的關(guān)鍵力量，同時也成為脫離美歐制裁困境、實現(xiàn)俄羅斯本國技術(shù)獨立的主要載體。為進一步推動“進口替代”政策，拉動本國制造業(yè)發(fā)展，2017 年12 月29 日，俄羅斯通過了《商船航運法》修訂案。④法案有一年過渡期，于2019 年1 月1 日正式生效。Федеральный закон от 29.12.2017. № 460-ФЗ ?О внесении изменений в Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации?. 29 декабря 2017 г.

首先，修訂案賦予懸掛俄羅斯國旗的船舶在北方航道水域運輸本國開采能源的專屬權(quán)。法律特別強調(diào)，在俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)和（或）在俄羅斯聯(lián)邦管轄范圍內(nèi)（包括在俄羅斯聯(lián)邦大陸架上）開采的，并計劃通過北方航道運輸?shù)氖汀⑻烊粴猓òㄒ夯烊粴猓?、凝析氣和煤炭，必須使用懸掛俄羅斯國旗的船舶運載至第一個卸貨地或轉(zhuǎn)載地。這意味著懸掛外國國旗的船舶將無法在北方航道海域運輸俄產(chǎn)油氣資源。俄羅斯此舉的目的，一是推動本國企業(yè)將在國外購置的船舶轉(zhuǎn)移回國內(nèi)注冊，以獲得懸掛俄羅斯國旗的權(quán)利；二是在考慮光船回國注冊的成本后，企業(yè)將會把更多的船舶訂單轉(zhuǎn)交給國內(nèi)造船廠。特別是針對在北極開發(fā)油氣項目的企業(yè)，普京總統(tǒng)曾多次表示，需要刺激俄羅斯石油和天然氣企業(yè)將船舶訂單轉(zhuǎn)交給國內(nèi)的紅星造船廠（ССК ?Звезда?）。①紅星造船廠（ССК ?Звезда?）位于俄羅斯濱海邊疆區(qū)大石灣，是遠東地區(qū)造船業(yè)的重要戰(zhàn)略項目，同時也是俄羅斯目前最大的造船廠，專為制造各種類型的海上船舶和在俄羅斯大陸架作業(yè)的開采平臺而設計建造。根據(jù)俄聯(lián)邦總統(tǒng)和聯(lián)邦政府的委托，船廠由俄羅斯石油天然氣公司（Роснефтегаз）、俄羅斯石油公司（Роснефть）、俄羅斯天然氣工業(yè)銀行（Газпромбанк）組成的財團進行建造。2016 年9 月1 日起，船廠在總統(tǒng)普京見證下開工。目前，造船廠本身仍在分階段建造中，采取邊建造邊接訂單的模式，預計將于2024 年完全建成。詳情參見紅星造船廠官方網(wǎng)站：https://sskzvezda.ru/index.php/ru/這樣一來，短期內(nèi)國家可以收獲船舶建造從境外轉(zhuǎn)移回國內(nèi)注冊所產(chǎn)生的豐厚注冊費用和稅收，長遠來看可以促進船舶訂單回流，拉動俄羅斯國內(nèi)造船業(yè)的發(fā)展。

然而，問題在于俄羅斯尚不具備建造在北極冰封海域運輸能源的特種船舶的能力，北極地區(qū)油氣項目的運輸船舶大都不是在俄羅斯建造的，并且為了節(jié)省成本②《俄羅斯聯(lián)邦稅法》規(guī)定，在國外購置的船舶如回到本國注冊并取得本國國旗，在注冊過程中需要繳納進口關(guān)稅、進口環(huán)節(jié)增值稅等稅項。http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_19671/578538498c35a4d2aa27e5e4501c797e0f4b8f0d/，船舶均在境外建造后并在境外注冊，懸掛方便旗。如諾瓦泰克在北極地區(qū)的大型液化天然氣開采項目“亞馬爾液化天然氣”（Ямал СПГ）的運輸船舶中，有15 艘主力運輸船舶是在韓國大宇造船廠建造并在境外注冊，懸掛外國國旗。該項新調(diào)整無疑給企業(yè)的運輸活動造成嚴重限制，進而導致日后的法律實踐舉步維艱。

其次，修訂案拓展了懸掛俄羅斯國旗船舶的活動內(nèi)容和范圍。法律規(guī)定在以下活動中均需使用懸掛俄羅斯國旗的船舶：（1）近海航行；（2）在俄羅斯內(nèi)水和（或）領(lǐng)海內(nèi)的破冰引航、搜救行為、打撈沉沒財產(chǎn)、水利工程、水下工程以及其他類似作業(yè)；（3）在俄羅斯聯(lián)邦內(nèi)水和（或）領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架范圍內(nèi)，進行海床及其底土的海洋資源研究、勘探和開發(fā)。同時，法律對《商船航運法》第4 條進行修訂，擴展了“近海航行”（Каботаж）概念的范圍①“近海航行”是指貨物、旅客及其行李運輸和（或）拖航。新法律規(guī)定，“近海航行”不再單純指在俄羅斯海港間的運輸和拖航活動，而且從海港界外進出俄羅斯境內(nèi)（內(nèi)水和領(lǐng)海）的，以及在俄羅斯大陸架上的人工島嶼、設施和工事間的運輸和拖航都屬于“近海航行”。Федеральный закон от 29.12.2017. № 460-ФЗ ?О внесении изменений в Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации?. Официальный интернет-портал правовой информации. 29 декабря 2017 г.，并指出，“近海航行”范圍內(nèi)的活動需由懸掛俄羅斯國旗的船舶來從事。上述幾項內(nèi)容，大大增加了懸掛俄羅斯國旗船舶可從事的活動和范圍，從而限制了外國船舶在北方航道水域的活動。

根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定②《聯(lián)合國海洋法公約》第94 條規(guī)定：每個國家應對懸掛該國旗幟的船舶有效地行使行政、技術(shù)及社會事項上的管轄和控制。本文有關(guān)《聯(lián)合國海洋法公約》的條文內(nèi)容均來自聯(lián)合國公約與宣言檢索系統(tǒng)，https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/UNCLOS- 1982.shtml#8，船旗國對懸掛其國旗的船舶享有絕對的管轄權(quán)。③白佳玉、李俊瑤：“北極水域航行中港口國控制的適用與國家實踐”，《中國海洋大學學報（社會科學版）》，2016 年第2 期，第25 頁。俄此次法律修訂，賦予懸掛本國國旗船舶在北方航道水域航運活動中的絕對優(yōu)勢地位，特別是對北方航道能源運輸?shù)膰栏裣拗?，在振興本國造船業(yè)發(fā)展的同時，對北方航道的航運管理呈現(xiàn)出加強管控的特點。

（二）針對過境運輸，在管理機構(gòu)中引入原子能公司

隨著航道商業(yè)潛力的不斷提升，俄羅斯將北方航道打造成為全年化、商業(yè)化運輸通道的想法更加迫切。然而，盡管俄羅斯對北方航道的商業(yè)利用持續(xù)多年，但是由于北極地區(qū)自然條件的惡劣，航道沿岸的基礎設施建設始終沒有明顯進展，無法構(gòu)成對國際運輸?shù)奈Α４送?，從事北方航道水域管理和航行保障工作，有?shù)個不同的部門。聯(lián)邦運輸部海運河運署下設的北方航道管理局（Администрация Северного морского пути，政府部門）負責管理船舶在水域的航行活動，并發(fā)放航行許可；俄羅斯國家原子能集團公司（Росатом）下屬“核動力破冰船公司”（Атомфлот，國有企業(yè)）和聯(lián)邦運輸部海運河運署的水文和救援部門等（政府部門），共同負責船舶的破冰引航服務。管理機構(gòu)的復雜和不同部門權(quán)力的交織，導致北方航道的管理模式漸漸無法滿足國家提高航道國際競爭力目標的需求。自2017 年起，針對北方航道運營中存在的問題，俄羅斯政府要對航道管理制度進行重大調(diào)整的聲音不斷涌現(xiàn)，希望通過新機制來刺激北方航道的商業(yè)開發(fā)，吸引過境運輸。經(jīng)商議，決定選擇一個現(xiàn)有的、成功運營的、并且同北極地區(qū)發(fā)展密切相關(guān)的機構(gòu)來管理。這個機構(gòu)便是在北方航道執(zhí)行破冰引航等服務職能、具有強大商業(yè)運營能力的俄羅斯國家原子能集團公司（以下簡稱原子能公司）。

然而，原子能公司獲得管理北方航道職權(quán)的過程并不順利。而且，聯(lián)邦層面為了平衡各方利益，并未賦予原子能公司管理航道的全部職權(quán)。聯(lián)邦運輸部首先對原子能公司的專業(yè)性表示不滿，雙方在爭取發(fā)放航道水域航行許可的權(quán)力上產(chǎn)生分歧。聯(lián)邦運輸部副部長奧列爾斯基（Виктор Олерский）、北方航道管理局負責人庫庫什金（Сергей Кукушкин）均曾指出，保障北方航道的海上航行安全問題，特別是在發(fā)放北方航道航行許可方面，還應繼續(xù)由聯(lián)邦運輸部來負責。而原子能公司認為由其發(fā)放將更加方便，但運輸部不愿把權(quán)力拱手讓人。①Минтранс против передачи Росатому полномочий по администрированию Севморпути// ТАСС. 25 апреля 2018 г. http://tass.ru/ekonomika/5155008其次，聯(lián)邦審計署對支持原子能公司的資金來源問題提出異議，認為給予原子能公司履行職能和權(quán)利的資金支持來源不明確，且不符合俄羅斯聯(lián)邦預算法的要求。②Анна Горохова. Что или кто мешает ?Росатому? стать лидером в Арктике?// REGNUM. 16 мая 2018 г. https://regnum.ru/news/economy/2415957.html此外，俄羅斯大型企業(yè)也對原子能公司參與北方航道的運營心存擔憂，表示更希望發(fā)展自身的航運船隊，掌握更多的自主權(quán)。2017 年7 月，諾瓦泰克公司宣布成立自己的航運部門，同時公司也有意建造破冰船隊；俄羅斯天然氣工業(yè)石油公司也表示希望獨自發(fā)展，不愿意原子能公司參與；俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司副總裁雅科夫列夫（Вадим Яковлев）強調(diào)其公司正在建造自己的油輪和破冰船隊，希望可以“獲得自主權(quán)，不受外部環(huán)境和航運公司強加的貨艙艙容限制的影響?！雹邸癟he monster-icebreaker that might reshape Arctic shipping”, The Barents Observer, July 16, 2018.部門間的利益爭奪限制了原子能公司航道管理權(quán)的獲得，盡管原子能公司最終得到了參與北方航道管理運營的權(quán)利，但是在爭取過程中各方的博弈也給原子能公司未來工作的開展埋下了隱患。

經(jīng)過一年的權(quán)力平衡，2018 年12 月28 日，俄羅斯聯(lián)邦正式通過法律，賦予俄羅斯國家原子能集團公司全權(quán)參與管理和運營北方航道的權(quán)利。①俄羅斯聯(lián)邦第505745-7 號法案：《修改“關(guān)于國家原子能集團公司”的聯(lián)邦法和俄羅斯聯(lián)邦若干立法（關(guān)于國家原子能集團公司參與北方航道的運營）》。Законопроект № 505745-7 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации(об участии Госкорпорации ?Росатом? в функционировании Северного морского пути). Система обеспечения законодательной деятельности Государственной автоматизированной системы ?Законотворчество?. 28 декабря 2018 г. http://sozd.parliame nt.gov.ru/bill/505745-7法律內(nèi)容包括：

一是原子能公司與聯(lián)邦運輸部“平起平坐”，共同協(xié)商制定水域管理法規(guī)。法律確立“兩個關(guān)鍵”原則（又稱“兩把鑰匙”原則，Принцип ?двух ключей?），規(guī)定聯(lián)邦運輸部與原子能公司相互協(xié)調(diào)，制定北方航道航行領(lǐng)域的相關(guān)法規(guī)，包括船舶航行許可證均由聯(lián)邦運輸部與原子能公司協(xié)調(diào)發(fā)放，許可證頒發(fā)的程序由政府批準。②Там же.“兩個關(guān)鍵”原則實際上賦予了原子能公司與聯(lián)邦運輸部在北方航道管理上逐漸趨于平等的地位，但是并沒有給出具體的、詳細的分工和協(xié)商細則，影響了日后原子能公司職權(quán)的發(fā)揮。

二是原子能公司包攬了組織水域航行的全部職能。法律規(guī)定原子能公司履行組織北方航道水域航行的職能，其中包括（1）制定船舶航行路線和研判指定水域的水文氣象條件、冰情和航行條件而建議是否使用破冰船；（2）在船舶航行期間組織提供信息服務，確保船舶航行安全，保證破冰船引航；（3）協(xié)助組織北方航道水域的搜救行動。③Там же.俄羅斯原子能公司旗下?lián)碛袕姶蟮钠票?，是船舶在北極嚴峻航行條件下得以順利通行的基本保障。但是，將組織水域船舶航行的全部職能交由原子能公司掌管，意味著其將擁有制定提供航行服務內(nèi)容和價格的主導權(quán)，不免令外界擔心“壟斷式”管理所帶來的風險。

三是賦予原子能公司“航道運營商”地位，負責航道沿岸基礎設施的開發(fā)建設。原子能公司將有權(quán)代表聯(lián)邦政府，在北方航道沿岸及海港基礎設施的開發(fā)和建設領(lǐng)域簽訂特許協(xié)議，并與聯(lián)邦運輸部共同管理海上交通范圍內(nèi)的國家財產(chǎn)。

從賦予原子能公司的職權(quán)可以看出，該公司的主要角色在于發(fā)揮企業(yè)優(yōu)勢，推動航道沿岸基礎設施的建設，促進航道的商業(yè)開發(fā)。同時，由于原子能公司旗下?lián)碛袕姶蟮钠票?，可以更高效地調(diào)動破冰船在北方航道水域提供破冰服務，保障水域船舶的航行安全，提高航道的國際競爭力，吸引更多過境運輸船舶通行北方航道。但是，原子能公司與原有航道主管機構(gòu)——聯(lián)邦運輸部海運河運署，在航道管理權(quán)上的爭奪，給日后航道商業(yè)運營的效率帶來了不確定性。

（三）針對軍艦，加強對北方航道水域的監(jiān)管力度

圍繞北方航道的法律地位及通行制度，包括軍艦的航行問題，俄羅斯與其他國家之間一直存在爭議。其中爭議之一是關(guān)于北方航道上的部分海峽（包括維利基茨基海峽、紹卡利斯基海峽、拉普捷夫海峽和桑尼科夫海峽）的法律性質(zhì)問題。俄羅斯（蘇聯(lián)）主張這些海峽屬于其“歷史性內(nèi)水”（внутренние исторические воды）①Постановление Совета Министров СССР № 331-112 от 27 апреля 1965 г. ?О порядке плавания судов в проливах Вилькицкого, Шокальского, Дмитрия Лаптева и Санникова?. http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=PRJ&n=23150&dst=100131，并始終保持對上述海峽的管控。而美國則對此表示反對，并派出海岸警衛(wèi)隊破冰船前往這些水域挑戰(zhàn)俄羅斯的主張。②1964 年，美國破冰船“伯頓”號嘗試通過拉普捷夫海峽，1965 年，美國海岸警衛(wèi)隊破冰船“北風”號嘗試穿越維利基茨基海峽，但均遭到蘇聯(lián)的強烈反對而未能成功。詳見Michael Byers, Who owns the Ar ctic: Understanding so vereignty disputes in th e North, Vancouver: Douglas and McIntyre Publishers, 2009, p.147.盡管在20 世紀60 年代后，美國沒有繼續(xù)嘗試進入上述爭議水域，但雙方曾爆發(fā)的爭端仍給日后的北極安全局勢留下引發(fā)沖突的導火索。

如今，在北極自然條件加劇變化的情況下，由于航道全年化航行的可能以及北極軍事競爭態(tài)勢逐漸加劇，引發(fā)俄羅斯對外國軍艦涉足北方航道的警惕，制定進一步鞏固對航道水域管控的措施被提上日程。2018 年，法國軍艦（補給船舶）“羅納河”（Rhone）號在沒有事先知會俄羅斯的情況下，橫穿北方航道海域，通過維利基茨基海峽到達阿拉斯加。③AFP: корабль ВМС Франции впервые совершил переход по Северному морскому пути// ТАСС. 2 октября 2018 г. https://tass.ru/mezhdunarodnaya-panorama/5625684法國軍艦的成功通行促使俄羅斯下決心加強對航道的事實管控，特別是針對外國軍艦通行北方航道實行嚴格控制。2019 年3 月，俄羅斯《消息報》發(fā)布信息稱，俄政府制定了外國軍艦穿行北方航道的規(guī)則，內(nèi)容包括：

一是事先通知義務，將外國軍艦的行蹤置于其管控之下。新規(guī)定要求外國軍艦如計劃穿行北方航道，需在航程開始前不少于45 天，通過外交渠道向俄羅斯發(fā)送通知。①Холодная волна: иностранцам создали правила прохода Севморпути// Известия. 6 марта 2019 г.內(nèi)容包括軍艦的名稱、參數(shù)、國籍、軍艦人員組成、計劃航行路線、日期和目標等。如此詳細的信息，無疑是將外國軍艦在水域的航行動作完全掌控在自己視線范圍之內(nèi)。與此同時，俄羅斯甚至拋出極具威脅性的話語，指出，如違抗規(guī)定穿行北方航道，將使用武力擊沉。②Там же.可見，俄羅斯提出新規(guī)定的目的，是希望利用嚴苛的措施來逼退其他國家軍艦，使其不敢貿(mào)然通行北方航道。二是以保護海洋環(huán)境為由，開展強制破冰服務。規(guī)定要求外國軍艦接受俄羅斯領(lǐng)航員進行引航服務，如果發(fā)生冰雪災害，俄羅斯破冰船應為外國軍艦提供護航。此外，軍艦必須符合保護海洋環(huán)境不受污染的要求。一旦發(fā)生緊急情況或冰情惡化，指揮官必須向最近的俄羅斯港口或海軍基地發(fā)送消息告知現(xiàn)狀。俄羅斯海事法協(xié)會副主席比亞基舍夫（Камиль Бякишев）對此解釋稱：“如果俄方認為船舶老化不適應海域冰情或船員沒有準備，則可能禁止其通過?！雹郄揣学?же.

俄羅斯出臺新規(guī)定的消息引起國際社會的強烈反應，認為俄羅斯對航道內(nèi)軍艦的管控超越了領(lǐng)海范圍。美國代表曾多次反對，早在2018 年，美國海岸警衛(wèi)隊司令、海軍上將祖孔夫特（Paul Zukunft）發(fā)表言論稱，北方航道應該成為向整個國際社會開放的運輸大動脈，遵循航行自由原則。對此，比亞基舍夫的解釋是，俄羅斯國內(nèi)法認定北方航道是俄羅斯歷史上形成的交通干線，《聯(lián)合國海洋法公約》第234 條冰封區(qū)域條款，賦予了俄羅斯制定更嚴格的船舶通行標準的權(quán)利，即無論是國內(nèi)法還是國際法，都支持俄羅斯管控北方航道整條航線的航行事宜。④Там же.

細胞轉(zhuǎn)染后48 h按1×105個/mL接種于不含血清培養(yǎng)基的Transwell上室，下室加500 μL完全培養(yǎng)基，常規(guī)培養(yǎng)24 h，用棉簽擦上室內(nèi)的細胞，0.1%結(jié)晶紫染色30 min，顯微鏡下隨機選取4個視野進行細胞計數(shù)。侵襲試驗與遷移試驗的不同在于侵襲試驗在Transwells上室多加一個Matrigel基質(zhì)膠。

然而，從合法性角度來看，新規(guī)定的確存在諸多爭議。首先，俄羅斯新規(guī)定中對外國軍艦航行北方航道的管控范圍模糊。新規(guī)定沒有說明軍艦航行北方航道的哪個部分水域需要提前通知俄羅斯，并接受強制引航。按最新修訂的《俄羅斯聯(lián)邦商船航運法》第5.1 條第1 款的規(guī)定，北方航道水域是指毗鄰俄聯(lián)邦北方沿岸的水域，由內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟區(qū)構(gòu)成。①Федеральный закон о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории Северного Морского Пути. 28 июля 2012 года N 132-ФЗ. Администрация Северного Морского Пути. http://www.nsra.ru/ru/ofitsialnaya_informatsiy a/zakon_o_smp.html而根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第58 條關(guān)于專屬經(jīng)濟區(qū)航行的規(guī)定②《聯(lián)合國海洋法公約》第58 條規(guī)定：在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)，所有國家，不論是沿海國或內(nèi)陸國，在本公約有關(guān)規(guī)定的限制下，享有第87 條所指的航行和飛越的自由，鋪設海底電纜和管道的自由，以及與這些自由有關(guān)的海洋其他國際合法用途，諸如與船舶和飛機的操作及海底電纜和管道的使用有關(guān)的并符合本公約其他規(guī)定的那些用途。，所有國家在專屬經(jīng)濟區(qū)都享有航行自由，即外國軍艦在專屬經(jīng)濟區(qū)也是享有航行自由的。因此，俄羅斯將北方航道視為統(tǒng)一整體，對航行專屬經(jīng)濟區(qū)的軍艦進行管控的合法性是存在爭議的。

其次，即便是俄羅斯把北方航道水域范圍模糊處理，將其視作“統(tǒng)一整體”的法律根基也不牢固。按照比亞基舍夫的解釋，俄羅斯將北方航道視為“統(tǒng)一整體”來管轄，即“北方航道是歷史上形成的統(tǒng)一國內(nèi)交通運輸路線”，強調(diào)對北方航道的歷史性權(quán)利。但北方航道歷史性權(quán)利的主張，也是有爭議的。我們在前文提到，爭議主要圍繞北方航道中的部分海峽。俄羅斯認為這些海峽屬于其“歷史性內(nèi)水”，并始終保持對上述海峽的管控。但“歷史性內(nèi)水”地位的獲得基于國際習慣法，對認定“歷史性內(nèi)水”的公認標準是：（1）沿海國對這一水域長期行使主權(quán)；（2）這一水域?qū)μ囟▏揖哂兄匾厥獾慕?jīng)濟、國防和戰(zhàn)略重要性；（3）得到大多數(shù)國家的默認。③Павел Гудев. Северный морской путь: национальная или международная транспортная артерия? Российский совет по международным делам. 13 сентября 2018.盡管俄羅斯的主張符合前兩條，但美國破冰船曾嘗試通過俄羅斯管控的水域以及美國國務院的外交抗議記錄，導致俄方主張不能被視為“默認”。美國不承認俄羅斯關(guān)于上述海峽為“歷史性內(nèi)水”的主張，在《聯(lián)合國海洋法公約》發(fā)布后，美國認為這些海峽是“用于國際航行的海峽”，外國船舶享有過境通行權(quán)。①這里同樣存在爭議的是，俄羅斯認為美國沒有加入《聯(lián)合國海洋法公約》，因此沒有理由依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》質(zhì)疑俄羅斯的主張。詳見Павел Гудев. Северный морской путь: национальная или международная транспортная артерия?因此，俄羅斯對北方航道部分海峽“歷史性內(nèi)水”主張的事實依據(jù)是不充分的，導致其將北方航道視為統(tǒng)一整體的管轄也是有爭議的。

再次，新規(guī)定的法律依據(jù)并不明確。從船舶必須符合保護海洋環(huán)境不受污染的要求，以及俄羅斯專家對規(guī)定的解釋——如果俄羅斯認為船舶不符合條件將可能禁止其通過——來看，俄羅斯的法律依據(jù)是來源于《聯(lián)合國海洋法公約》第234 條冰封區(qū)域條款。②《聯(lián)合國海洋法公約》第234 條規(guī)定：沿海國有權(quán)制定和執(zhí)行非歧視性的法律和規(guī)章，以防止、減少和控制船只在專屬經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟮奈廴?。這種區(qū)域內(nèi)的特別嚴寒氣候和一年中大部分時候冰封的情形，對航行造成障礙或特別危險，而且海洋環(huán)境污染可能對生態(tài)平衡造成重大的損害或無可挽救的擾亂。這種法律和規(guī)章應適當顧及航行和以現(xiàn)有最可靠的科學證據(jù)為基礎對海洋環(huán)境的保護和保全。但是，根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第236條規(guī)定③《聯(lián)合國海洋法公約》第236 條規(guī)定：本公約關(guān)于保護和保全海洋環(huán)境的規(guī)定，不適用于任何軍艦、海軍輔助船、為國家所擁有或經(jīng)營并在當時只供政府非商業(yè)性服務之用的其他船只或飛機。但每一國家應采取不妨害該國所擁有或經(jīng)營的這種船只或飛機的操作或操作能力的適當措施，以確保在合理可行范圍內(nèi)船只或飛機的活動方式符合本公約。，公約關(guān)于保護和保全海洋環(huán)境的規(guī)定并不適用于任何軍艦。而第234 條正是屬于《公約》第十二部分，即海洋環(huán)境的保護和保全內(nèi)容下的規(guī)定。因此，軍艦享有公約第236 條所賦予的主權(quán)豁免。俄羅斯如果利用《聯(lián)合國海洋法公約》第234 條作為其擴展對軍艦通行北方航道領(lǐng)海以外區(qū)域的管控，也是缺乏法律根基的。俄羅斯這種內(nèi)水化的管轄，無論是基于歷史性因素還是冰封區(qū)域的環(huán)境保護目的，在國際法上都缺乏充分的法理依據(jù)。④劉惠榮、李浩梅：《國際法視角下的中國北極航線戰(zhàn)略研究》，北京：中國政法大學出版社，2019 年，第92 頁。

特別值得注意的是，也許是意識到該條規(guī)定所存在的爭議，俄羅斯關(guān)于軍艦穿行北方航道需提前45 天通知的新規(guī)定，直至目前并沒有形成明確的立法或發(fā)布可操作的航行規(guī)則指南。這導致俄羅斯在后續(xù)實際舉動中缺乏自身法律支持，造成規(guī)則與實踐的非一致性。

按照船舶通行類別，來梳理俄羅斯對北方航道管理制度的調(diào)整內(nèi)容，可以看到，俄羅斯對北方航道水域內(nèi)能源運輸船舶的限制，主要是為了刺激船舶建造訂單回流，培植本國制造的能力，增加本國能源船舶對航道貨運量的貢獻；在管理架構(gòu)中引入原子能公司，是為了提高航道的運營效率，提升過境運輸對航道貨運量的貢獻；對外國軍艦的航行限制，是為了加強對航道水域的管控。綜合上述目的可知，俄羅斯此次大規(guī)模調(diào)整的預期目標，是在強化對北方航道管控力度的基礎上，提升航道的貨運量，進而提高航道的商業(yè)競爭力。但是，限制眾多的調(diào)整措施是否真的提高了北方航道的吸引力？這需要根據(jù)上述管理制度調(diào)整的實際效果加以檢驗。

三、北方航道管理制度調(diào)整的效果

如今，距離俄羅斯開始對北方航道管理制度進行調(diào)整已過去三年，在這期間，北方航道管理制度調(diào)整后的實際效果開始顯現(xiàn)。分析調(diào)整政策出臺后的實踐措施以及取得的效果，可以看到，目前航道的發(fā)展現(xiàn)狀與預期目標并不一致，甚至出現(xiàn)設想與現(xiàn)實的巨大差距。

（一）能源運輸限制政策導致企業(yè)尋求例外支持

俄羅斯為拉動本國造船業(yè)發(fā)展所采取的政策，沒有充分考慮本國的實際情況，導致俄羅斯對外國船舶在北方航道水域航運活動的限制措施，在推出后很快就造成一系列問題。其一，要求由懸掛俄羅斯國旗的船舶運輸本國能源的政策，阻礙了能源開采企業(yè)的工作，特別是北極大型能源項目的產(chǎn)品運輸。如北極大型能源開采商諾瓦泰克，其所擁有的運輸船舶大都在外國建造并注冊，新法律修訂案并未考慮企業(yè)實際情況，僅給予一年的過渡期，相關(guān)企業(yè)很難在這一期限內(nèi)將外國注冊船舶全部轉(zhuǎn)移回國內(nèi)注冊，迫使企業(yè)轉(zhuǎn)向?qū)で笳o予政策寬待。最終，2019 年3 月18 日，聯(lián)邦政府批準諾瓦泰克租用的26 艘懸掛外國國旗的運輸船舶，繼續(xù)在北方航道上運輸液化天然氣和凝析油，有效期限延長至2044 年；同時允許諾瓦泰克租用的其余船舶，繼續(xù)從薩貝塔港運輸液化天然氣和凝析油直到2021 年年底。①Все флаги в гости к НОВАТЭКу// Коммерсантъ. 19 марта 2019 г.雖然在諾瓦泰克的積極爭取之下，聯(lián)邦層面給予了政策例外，但如此一來，聯(lián)邦政府實施限制政策的意義已大打折扣，不得不面對其他企業(yè)在諾瓦泰克之后也尋求政府的例外支持。已經(jīng)有企業(yè)對給予諾瓦泰克的例外表示不滿，2019 年9 月13 日，俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司副主席馬爾克洛夫（Виталий Маркелов）致信能源部副部長索羅金（Павел Сорокин），請求能源部界定，在何種情況下在北極地區(qū)可以使用懸掛外國國旗的船舶進行特定的運輸活動。①?Газпром? попросил исключений для судов под иностранным флагом в Арктике – СМИ// ПортНьюс. 30 октября 2019 г. http://portnews.ru/news/286084/

其二，刺激能源企業(yè)將造船訂單轉(zhuǎn)移回國內(nèi)造船廠的做法，與本國技術(shù)實力脫節(jié)。修訂案賦予懸掛俄羅斯國旗的船舶擁有運輸和拖航活動的專屬權(quán)，意在推動能源企業(yè)考慮到在國外建造船舶、回國注冊將增加成本后，可以將船舶訂單轉(zhuǎn)移回本國造船廠。但是問題在于，一方面，俄羅斯造船廠尚不具備完善的北極特種船舶的建造技術(shù)。俄羅斯具備建造未來能源運輸船舶條件的企業(yè)只有紅星造船廠，然而該造船廠的困境在于其本身的建設尚未竣工，且同樣不具備完善的特種船舶建造能力，還是需要尋求外國公司給予全面的技術(shù)支持。2019 年9 月，俄羅斯紅星造船廠與韓國大型造船企業(yè)三星重工宣布成立合資公司。三星重工將為紅星造船廠提供設計和建造載重量為4.2 萬-12 萬噸穿梭油輪的經(jīng)驗，同時在施工和安裝以及材料設備采購方面，為紅星造船廠提供規(guī)劃管理和質(zhì)量控制方面的技術(shù)保障。②Звезда и Samsung Heavy Industries создали СП для строительства челночных танкеров// Интерфакс. 4 сентября 2019 г. https://www.interfax.ru/vef2019/675077全面的外國技術(shù)支持必然要價不菲，且建造周期未知，這一系列風險和成本都需要俄羅斯本國能源企業(yè)來承擔，勢必增加能源企業(yè)的負擔，進而影響企業(yè)項目的進展。另一方面，企業(yè)紛紛向紅星造船廠訂購船舶，必然導致其訂單激增，沒有足夠的時間和能力如期完成船舶的建造，最終將面臨船舶延期完工影響能源運輸出口的風險。而如果重新尋求外國支持，在外國造船廠完成建造再轉(zhuǎn)回本國注冊，又會增加注冊成本，這將導致俄羅斯政策調(diào)整的初衷無法實現(xiàn)、技術(shù)“進口替代”的目標落空。

顯然，俄羅斯缺乏經(jīng)過全面考慮的北極航運政策，沒有正確估計本國的實際條件，使得政策調(diào)整的意義幾乎完全喪失。俄羅斯國內(nèi)目前既不具備優(yōu)勢明顯的船舶建造技術(shù)，也沒有足夠的船舶儲量可以用于作業(yè)。從諾瓦泰克于2020 年1 月再次獲得聯(lián)邦政府的批準，為“北極LNG-2”項目在國外造船廠建造10 艘天然氣運輸船即可看出端倪。①Правительство разрешило НОВАТЭК построить десять судов не на ?Звезде?// Коммерсантъ. 23 января 2020 г. https://www.kommersant.ru/doc/4227604俄羅斯這種“一刀切”式的政策調(diào)整，用“揠苗助長”的方式促進本國造船業(yè)的發(fā)展，只會給其本國企業(yè)的能源運輸帶來更多限制，最終增加企業(yè)項目開展的困難，迫使個別企業(yè)轉(zhuǎn)而用經(jīng)濟效益“綁架”政府，尋求政策例外。俄羅斯對航道的管控政策反而成了發(fā)展的阻礙。

（二）航道管理機構(gòu)間權(quán)責分配不清晰，商業(yè)運營效果不顯著

原子能公司在被賦予北方航道運營商地位后，采取了諸多措施，包括：（1）成立運營北方航道的專門管理機構(gòu)（北方航道理事會），履行以下職能：組織北方航道水域的船舶航行，發(fā)展能源開發(fā)以及海港的基礎設施建設，建立航行安全系統(tǒng)以及保障航行和水文支持，并在此基礎上提出重視破冰船的建設；②В. Рукша назначен заместителем гендиректора Росатома - директором Дирекции Северного морского пути// Росатом. 24 июля 2018 г.（2）制定文件，加快基礎設施建設的步伐。2019 年12 月，由原子能公司負責制定的《到2035 年北方航道基礎設施發(fā)展規(guī)劃》，將北方航道發(fā)展的主要方向按活動領(lǐng)域分為84 項具體計劃，涵蓋建設海港、碼頭基礎設施到開發(fā)大型投資項目，致力于改善北方航道過境運輸?shù)臈l件；③Кабмин утвердил план развития инфраструктуры развития Севморпути до 2035 года// ТАСС. 23 декабря 2019 г. https://tass.ru/ekonomika/7404217（3）按照普京總統(tǒng)的指示，提出發(fā)展集裝箱航線的倡議。原子能公司計劃斥資70 億美元，建造55 艘冰級集裝箱船以及更新北方航道沿線設施，在北方航道上提供集裝箱班輪服務。④“Rosatom looks to invest $7 billion to create an Arctic shipping service”, Arctic Today, November 26, 2019.2019 年底，原子能公司通過收購德羅（Delo）運輸集團30%的股權(quán)參與物流運輸項目，啟動國際運輸和物流業(yè)務。⑤“Rosatom Deal to Boost Russia’s Arctic Infrastructure”, The Moscow Times, Dec.3, 2019.然而，原子能公司的動作并未對北方航道的商業(yè)運營產(chǎn)生實際促進效果。

首先，原子能公司與聯(lián)邦運輸部海運河運署在航道管理權(quán)責上的分工不清晰，制約了原子能公司職權(quán)的發(fā)揮?！皟蓚€關(guān)鍵”原則指示聯(lián)邦運輸部及其下屬機構(gòu)需與原子能公司共同協(xié)調(diào)制定管理航道的法規(guī)，但未對具體的協(xié)調(diào)程序進行闡釋，導致在賦予原子能公司運營商地位的法律生效后很長一段時間內(nèi)，雙方無法形成有效的工作配合。盡管原子能公司做了諸多動作，但并未完全參與到航道管理之中。

在管理北方航道水域船舶航行問題上，雙方“協(xié)調(diào)”管理水域航行活動的程序，在法律生效近兩年后才出臺，且航行許可審批效率沒有得到明顯提高。2020 年9 月俄政府總理簽署法令，才正式將原子能公司的職能寫入新的《北方航道水域航行規(guī)則》①Правила плавания в акватории Северного морского пути. Федеральное Государственное Бюджетное Учреждение. Администрация Северного Морского Пути. 30 сентября 2020 г. http://www.nsra.ru/ru/ofitsialnaya_informatsiya/pravila_plavaniya.html. 新版《北方航道水域航行規(guī)則》指出，根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦商船航運法》第5 條第3 款的規(guī)定，由國家原子能公司負責組織北方航道水域內(nèi)船舶的航行活動。原子能公司建立“海上行動總部”，為船舶制定在北方航道水域內(nèi)的航行路線，并提供破冰引航。北方航道水域的航行許可，由聯(lián)邦運輸部海運河運署（或其下屬機構(gòu)）與“海上行動總部”協(xié)調(diào)簽發(fā)。在北方航道水域內(nèi)進行破冰引航的人員，必須持有由聯(lián)邦運輸部海運河運署（或其下屬機構(gòu)）與原子能公司協(xié)調(diào)后頒發(fā)的在北方航道水域內(nèi)進行破冰引航的證明。中，并在《規(guī)則》里列出兩部門的分工。但是，兩部門的權(quán)力分割并未對水域航行管理起到積極推動作用。將新版《北方航道水域航行規(guī)則》同上一版（2013 年修訂版）的內(nèi)容對比，可以看到，一是外國船舶無論是在申請北方航道水域航行許可的手續(xù)上，還是在等待審批的時間上，都沒有得到簡化和縮短，申請手續(xù)仍然通過聯(lián)邦海運河運署或其下屬機構(gòu)，等待審議的時間同2013 年發(fā)布的航行規(guī)則一樣，還是10 個工作日。②2013 年發(fā)布的《北方航道水域航行規(guī)則》修訂案內(nèi)容，參見Приказ Министерства транспорта Российской Федерации (Минтранс России) от 17 января 2013 г. N 7 г. Москва. ?Об утверждении Правил плавания в акватории Северного морского пути?// Российская газета. 19 апреля 2013 г. https://rg.ru/2013/04/19/pravila-dok.html二是從船舶航行北方航道水域的申請，到在航道水域中航行的信息，再到提供水文信息支持，都需要聯(lián)邦運輸部下屬機構(gòu)與原子能公司協(xié)調(diào)后處理，這導致航行效率并沒有得到提升，反而增加了程序。原子能公司還為此成立了新的部門——“海上行動總部”（Штаб морских операций），來專門負責與聯(lián)邦海運河運署及其下屬機構(gòu)的協(xié)調(diào)，以組織北方航道水域的航行活動。相關(guān)航行信息在經(jīng)過兩部門接收、審議、轉(zhuǎn)發(fā)、再審議、再轉(zhuǎn)發(fā)的處理后，效率反而更加低下。值得注意的還有，規(guī)則中并沒有清晰指出哪一方占主導地位，這導致如果雙方出現(xiàn)分歧及摩擦，將缺乏調(diào)解程序和主導最后結(jié)果的機構(gòu)，最終給航道管理程序增加了更多的復雜和不確定性，致使相關(guān)興趣方對使用北方航道的疑慮上升，進而背離了俄羅斯引入原子能公司作為北方航道運營商、提升航道國際競爭力的預期目標。

其次，航道基礎設施建設進展緩慢，航道國際吸引力沒有得到明顯提升。完善北方航道沿岸基礎設施建設，是聯(lián)邦層面引入原子能公司參與航道管理的主要意圖之一，緩慢的建設步伐也引發(fā)聯(lián)邦層面的擔憂。2019 年7 月，聯(lián)邦副總理特魯特涅夫（Юрий Трутнев）在北極發(fā)展問題國家委員會的會議上，建議原子能公司更加關(guān)注北方航道的基礎設施議題，而不僅僅是建造和運營破冰船。①Росатом внес в правительство доработанный план развития Северного морского пути// ТАСС. 18 ноября 2019 г. https://tass.ru/ekonomika/7144379直到2019 年12 月，原子能公司才出臺有關(guān)北方航道基礎設施的發(fā)展規(guī)劃，目前尚未看到相關(guān)基礎設施建設的成果。航道基礎設施尚不完善，更不用說航道貨運量的提升，總統(tǒng)指示的到2024 年貨運量達到8000萬噸的目標難以實現(xiàn)。2018 年北方航道貨運量為2020 萬噸，其中過境運輸49.13 萬噸。②Объем перевозок грузов по Севморпути в 2018 году вырос вдвое – до 20,2 млн тонн. Министерство транспорта Российской Федерации. 26 марта 2019 г.2019 年北方航道貨運量為3150 萬噸，過境運輸69.72 萬噸。③Объем грузоперевозок по Севморпути увеличился на 56,7% в 2019 году// ТАСС. 21 февраля 2020 г. https://tass.ru/ekonomika/7816947截至2020 年12 月22 日，北方航道的貨運量為3241 萬噸，過境運輸128 萬噸。④Грузоперевозки по Севморпути в 2020 году уже достигли 32 млн тонн – Атомфлот// ПортНьюс. 22 декабря 2020 г. https://portnews.ru/news/306625/原子能公司作為北方航道運營商的三年來，該航道的貨運量確有增長，但是增幅較小，離實現(xiàn)8000 萬噸的目標有很大差距，原子能公司對航道發(fā)展的促進功能尚未看到明顯效果。當然，北極地區(qū)自然條件惡劣，基礎設施建設難度大，又面臨2020 年以來新冠疫情的壓力，原子能公司在沿岸基礎設施建設領(lǐng)域作用的發(fā)揮效果，仍有待更長時間的驗證。

再次，將北方航道打造成為集裝箱運輸常態(tài)化航線的目標不易實現(xiàn)。雖然原子能公司在普京總統(tǒng)提出加大航道貨運量的指令后表現(xiàn)積極，但北方航道尚不具備建設定期集裝箱航線的商業(yè)可行性。一是北方航道冰封區(qū)域多，冬季航行條件復雜、需要破冰護航，且能夠跟隨破冰船的船舶尺寸受到嚴格限制，這導致集裝箱運輸?shù)暮叫谐杀竞秃叫袝r間都充滿不確定性，極有可能增加航行負擔。德國不來梅應用科學大學教授萊姆珀（Burkhard Lemper）指出：“破冰護航大幅提升了過境運輸成本，同時集裝箱船的航速將明顯下降，所以盡管航線長度可能會縮短，但是航行時間卻延長了?！雹侑ェ讧猝支堙洄唰?института ISL: Северный морской путь для контейнеровозов невыгоде// Pro-Arctic. 27 октября 2020 г. https://pro-arctic.ru/27/10/2020/expert/41436#read挪威南森研究所高級研究員莫伊（Arild Moe）認為：“基于北冰洋海域海峽較淺的地理特征，較大的（也是最經(jīng)濟的）集裝箱船將無法順利通過，北方航道也只能在一年中的部分季節(jié)開放，有時甚至在夏季浮冰也會導致行程的延遲，進而無法保證貨物及時交付?！雹凇癛osatom to Invest $7bn in Arctic Shipping to Compete with Suez Canal”, High North news, November 25, 2019.二是北方航道沿線仍缺乏集裝箱航運所依賴的完善的港口物流網(wǎng)。因此，盡管聯(lián)邦政府引入原子能公司商業(yè)開發(fā)北方航道，但航道全年常態(tài)化的集裝箱運輸目標仍難以實現(xiàn)。

（三）有關(guān)外國軍艦通行北方航道，俄方的規(guī)定與實踐不一致

盡管俄羅斯對外國軍艦通行北方航道施加了新限制，并給出威脅性的話語，警告不要貿(mào)然行動。但值得注意的是，該條規(guī)定并沒有真正形成法律，也沒有公布具體的、可操作的航行指南，這導致該項規(guī)定的合法性和有效性仍然存疑。在此背景下，俄羅斯在航道水域航行實踐中也并未如其所述，對違反規(guī)定的外國軍艦施以限制，甚至是武力打擊。

2020 年10 月，挪威海岸警隊艦艇“斯瓦爾巴”號（KV Svalbard）穿越俄羅斯北方航道專屬經(jīng)濟區(qū)前往波弗特海，船上除了船員，還載有參加國際氣候項目“北極聲學溫度測量協(xié)調(diào)實驗”（CAATEX）的科學家。③?Вторжение? в зону России: военный корабль Норвегии следует Севморпутем// EADaily. 28 октября 2020.引發(fā)關(guān)注的是，挪威軍用艦艇“斯瓦爾巴”號的航行，是在沒有得到俄羅斯任何相關(guān)機構(gòu)許可的情況下，通過了北方航道中的一條航線，并且曾非常接近俄北方艦隊在法蘭士約瑟夫地群島的軍事基地，隨后快速駛離，并繼續(xù)向東航行。對此，俄羅斯方面沒有做出任何明確回應，也沒有任何阻攔動作。回想2018年法國軍艦穿行北方航道，俄羅斯雖然受到極大觸動，隨后迅速發(fā)布外國軍艦通行北方航道必須提前通知俄羅斯的新規(guī)定，但對于法國軍艦行駛北方航道事件本身并未采取明確的反制措施。到2020 年挪威海岸警衛(wèi)隊艦艇穿越北方航道，俄羅斯仍然沒有做出依據(jù)新規(guī)定的管制舉動，特別是挪威海岸警衛(wèi)隊艦艇上還裝備高射炮等具有軍事用途的武器。因此，盡管俄羅斯發(fā)布了極具威脅性的新規(guī)定，但在事實上并沒有對外國軍艦航行北方航道給予回應，不僅使其新規(guī)定的合法性受到質(zhì)疑，其對航道的事實管控也受到?jīng)_擊，與原本試圖加強對航道水域管理的目標背道而馳。

此外，挪威軍艦此次穿行北方航道舉動的背后，不排除有對俄羅斯監(jiān)管力度摸底的用心，并且這并不是北約國家對俄羅斯管控力度的第一次試探。2020 年5 月及9 月，以美國為首的北約盟國（英國、挪威、丹麥等）在北方航道西端的巴倫支海域展開兩次大規(guī)模軍事演習。在演習過程中，挪威軍艦首次向巴倫支海域以東俄羅斯方向航行，演習范圍一度覆蓋俄羅斯專屬經(jīng)濟區(qū)，且9 月的演習行動并沒有事先通報俄羅斯。①“In a controversial move, Norway sails frigate into Russian Arctic EEZ together with UK, US navy ships”, Arctic Today, September 9, 2020.北約集團愈發(fā)強烈的試探行為，一方面加劇了北極地區(qū)的軍事緊張態(tài)勢，但也在過程中檢驗了俄羅斯對其北極沿岸水域的管控力度。而俄羅斯缺乏明確的反應，無疑對其在北極水域的管控力度造成負面影響。

從俄羅斯北方航道管理制度調(diào)整的實際效果來看，一方面，針對外國船舶的限制政策并沒有取得明顯效果，反而制約了本國能源企業(yè)運輸活動的開展，而提升俄羅斯本國技術(shù)實力、促進造船業(yè)發(fā)展的目標也沒有得到真正實現(xiàn)。另一方面，在航道管理機構(gòu)調(diào)整后，原子能公司雖然采取了一定的措施，但與聯(lián)邦運輸部的協(xié)調(diào)分工，并未對航道的商業(yè)運營產(chǎn)生明顯的促進效果。再者，對外國軍艦穿行北方航道的威懾，也沒能嚇退其他國家，反而致使一些國家一再對俄羅斯的管轄力度進行試探。

俄羅斯既希望促進航道的國際競爭力、又力圖保證對航道水域絕對管轄的復雜心態(tài)，導致其對北方航道管理制度的新調(diào)整缺乏合理性，造成預期目標與實際效果不一致，北方航道的管理和開發(fā)始終沒有真正的進步。俄羅斯復雜又矛盾的心態(tài)，不僅反映在對北方航道的管理上，也體現(xiàn)在其北極地區(qū)的整體開發(fā)戰(zhàn)略中——既希望借助他國資本和技術(shù)，發(fā)展自身的北極區(qū)域，又忌憚其在北極地區(qū)的主導力受到?jīng)_擊。最終，俄羅斯此一戰(zhàn)略地區(qū)（以及北方航道）被缺乏成熟考慮的矛盾政策所累，無法得到真正的發(fā)展。

四、余論

比較俄方在不同時期出臺的北方航道航行規(guī)則，可以發(fā)現(xiàn)一個大致的走向是：從蘇聯(lián)大部分時期認定北方航道為“國家交通運輸干線”，到蘇聯(lián)后期戈爾巴喬夫向國際社會開放北方航道，航道發(fā)展呈現(xiàn)出一定的開放性；再到1991 年俄羅斯頒布《北方航道航行規(guī)則》，制定船舶航行北方航道的申請制度和強制破冰領(lǐng)航制度，從此北方航道進入開放時代；①郭培清等：《北極航道的國際問題研究》，北京：海洋出版社，2009 年，第188-232頁。2013 年，俄羅斯在1991 年規(guī)則的基礎上，更加明晰了船舶航行制度，頒布《關(guān)于北方航道水域商業(yè)航運的俄羅斯聯(lián)邦特別法修訂案》，在規(guī)則層面上，將破冰船強制領(lǐng)航制度改為許可證制度，尤其是給出了具體的、可操作的、可預期的獨立航行的許可和不許可條件，使得外國船只在北方航道水域的獨立航行成為可能②張俠等：“從破冰船強制領(lǐng)航到許可證制度——俄羅斯北方海航道法律新變化分析”，《極地研究》，2014 年第2 期，第273-274 頁。，表現(xiàn)出進一步向國際社會開放的政策傾向。可見從蘇聯(lián)后期開始，俄方對北方航道的開發(fā)逐漸呈開放的態(tài)勢。

2017 年以來，俄羅斯對北方航道管理制度作了新的調(diào)整。俄羅斯在最新修訂的《北方航道水域航行規(guī)則》中引入原子能公司，其動機雖也是希望提升航道的運營效率，延續(xù)航道商業(yè)開發(fā)的走勢，可從目前政策推行的實際效果來看，不僅距離實現(xiàn)上述預期目標還有很大差距，甚至在部分政策的影響下，呈現(xiàn)出與商業(yè)開發(fā)完全相反的收縮態(tài)勢。特別是俄羅斯針對能源運輸船舶和軍艦施加限制，希冀鞏固對航道的事實管控，更加促使其發(fā)展方向與推動航道商業(yè)開發(fā)的目標相背離；同時，也并未幫助俄羅斯實質(zhì)性地加強對航道的管控。俄羅斯反復又矛盾的航道管理制度調(diào)整，體現(xiàn)了其對自身發(fā)展定位的迷茫。當然，也與外部因素的劇烈變動有關(guān)。

國際大變局時代，大國間的競爭日趨激烈，摩擦區(qū)域已從傳統(tǒng)的波羅的海、黑海、南海蔓延至北極海域。北極已然成為大國展開試探和競爭的新熱點地區(qū)。大國間相互角逐的態(tài)勢，愈發(fā)投射到各自在北極的活動上。俄羅斯的北方航道發(fā)展也因此面臨著來自各方面的挑戰(zhàn)。

一是俄羅斯與北約相互戰(zhàn)略威懾的頻率增加，惡化了航道商業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境。2019 年伊始，美國海岸警衛(wèi)隊、國防部先后發(fā)布重要戰(zhàn)略文件，表示要重視俄羅斯在北極不斷加強的軍事行動①密晨曦：“南北極國際治理的新發(fā)展專論（北極地區(qū)的治理現(xiàn)狀和形勢發(fā)展）”，《中國海洋大學學報（社會科學版）》，2019 年第6 期，第20 頁。，改變對北極安全態(tài)勢的認知。隨后的2020 年，美國聯(lián)合北約盟友多次在北極海域展開軍事演習和戰(zhàn)略飛行，彰顯“進軍北極”的決心和能力，引發(fā)俄羅斯的強烈警惕。與此同時，俄羅斯也加強了在航道東端白令海域的對美威懾活動，于2020 年夏季舉行了大規(guī)模的“海洋之盾-2020”軍演（Океанский щит-2020），并在演習過程中向白令海域的目標發(fā)射巡航導彈，展現(xiàn)其對水域出現(xiàn)沖突的應對能力。②На Тихоокеанском флоте начались учения ?Океанский щит-2020?// Российская Газета. 28 августа 2020 г.俄羅斯與以美國為首的北約集團在北極水域相互較量，無疑加重了航道水域的“安全化”態(tài)勢，北極地區(qū)爆發(fā)小規(guī)模沖突的可能性增加，導致北方航道的商業(yè)化發(fā)展形象，未及塑造成功就已被迫轉(zhuǎn)變。

二是歐美刮起強烈的環(huán)保風潮，抵制北極航道成為“政治正確”。2019年秋天起，法國達飛（CMA-CGM，全球第四大集裝箱運輸公司）、瑞士地中海航運公司（MSC，全球第二大航運公司）、德國赫伯羅特（Hapag-Lloyd，全球第五大集裝箱運輸公司）和德國德迅（Kuehne & Nagel，全球最大的貨運代理之一），相繼宣布因環(huán)境問題放棄使用北極航道。同一時間，美國制造商耐克同華盛頓州的非營利性環(huán)保組織“海洋保護協(xié)會”聯(lián)合發(fā)布“北極航運企業(yè)承諾”，呼吁航運公司、托運人和其他各方加入并承諾為避免對環(huán)境造成破壞性影響，自愿放棄沿北極航運路線運輸貨物。支持這一“環(huán)境倡議”的公司已有數(shù)十家，包括全球大型的制造業(yè)品牌和貨運公司，如拉夫勞倫（Ralph Lauren Corporation）、開云集團（Kering）、哈德遜航運（Hudson Shipping Lines）和利豐集團（Li & Fung）等。③“Two more shipping companies say they won’t use Arctic routes”, Arctic Today, October 21, 2019; Nike и Ocean Conservancy призвали отказаться от использования судоходных маршрутов в Арктике// ПортНьюс. 24 октября 2019 г. http://portnews.ru/news/285822/不難看出，在環(huán)保風潮的背后，不乏限制俄羅斯北方航道發(fā)展成為全球海上通道替代路線，維護蘇伊士運河-馬六甲海峽傳統(tǒng)航線圈利益的政治、經(jīng)濟意圖。但越來越多的企業(yè)加入倡議，無疑是將俄羅斯發(fā)展北方航道的活動釘上了“不環(huán)?！钡臉撕?，北方航道的發(fā)展形象被污名化。加上北方航道目前航運潛力還未被完全開發(fā)，大規(guī)模的退出浪潮必將損害其他企業(yè)嘗試使用北方航道的信心，從而制約著俄羅斯希望常態(tài)化運營北方航道的計劃，航道的西向拓展受到巨大沖擊。

三是新冠疫情蔓延導致北極能源開發(fā)停滯，貨源量急劇減少，航道貨運量下降。2020 年3 月下旬起，新冠疫情在俄羅斯迅速蔓延，對其經(jīng)濟社會發(fā)展造成沉重打擊，無疑也阻礙了北極資源、能源項目的開展。諾瓦泰克原定于2022 年在亞馬爾-涅涅茨自治區(qū)投產(chǎn)的“鄂畢液化天然氣”項目（Проект Обский СПГ）已被推遲到2024 年，“北極LNG-2”項目的啟動進度也因疫情而減緩。同時，隨著新冠疫情席卷全球，能源需求下降，外國資本不得不做出較為保守的選擇，相繼退出北極能源開發(fā)項目。原本與俄羅斯天然氣工業(yè)石油公司（Газпром нефть）成立合資企業(yè)、開采北極油氣的殼牌公司和西班牙雷普索爾（Repsol）石油公司接連中止合作。原有的項目無法順利進展，新項目的資本接連撤退，項目面臨延期或計劃調(diào)整而無法按時啟動，最后都直接影響著北方航道的貨物來源。北方航道的貨運量在很大程度上依賴于能源運輸，疫情帶來的連鎖反應直接降低了航道貨源量。時任俄自然資源與生態(tài)部長科貝爾金表示，新冠大流行引發(fā)北方航道貨運量明顯下降①Кобылкин: снижение объёмов грузоперевозок по Севморпути очевидно// The Arctic. 26 августа 2020 г. https://ru.arctic.ru/economics/20200826/966194.html，俄羅斯總統(tǒng)提出大幅增加航道貨運量的目標恐怕無法如期實現(xiàn)。

在各種因素的制約下，俄羅斯需要可以攜手面對難題的合作伙伴。北方航道作為連通歐洲與中國貿(mào)易路徑的新選擇，既是中俄兩國開展合作的重要“通道”，也是中國參與北極事務的戰(zhàn)略需求。自2017 年中俄兩國在進一步深化全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系的聯(lián)合聲明中，首次提出“在北極航道開發(fā)利用方面開展合作”以來，中俄北極航運合作已成為雙方深化伙伴關(guān)系、豐富合作內(nèi)涵的關(guān)鍵領(lǐng)域。兩國的北極航運合作已取得諸多成果，包括成立北極海運公司，保持在北方航道水域的常態(tài)化航行等。②詳情參見“中俄三公司與絲路基金簽署協(xié)議成立北極海運公司”，2019 年6 月10 日，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/e/201906/20190602871562.shtml.

然而，俄羅斯目前對北方航道管理政策的調(diào)整，也對中俄北極航運合作帶來了一定影響。一方面，引入原子能公司管理北方航道的航行和運營，有望促進航道的破冰通行效率，利于中國的航道運輸活動。原子能公司負責航道的基礎設施建設，也給中俄北極基建合作提供了新機遇。另一方面，對能源運輸?shù)南拗普?，或?qū)⒆璧K中國的技術(shù)參與以及中俄聯(lián)合海運公司的發(fā)展。作為中俄北極合作的重要領(lǐng)域，俄羅斯對北方航道的發(fā)展定位和政策推行，直接決定了中俄北極航運交往的深度與廣度。目前俄羅斯復雜又矛盾的政策調(diào)整，無疑是在尚未有效推動航道商業(yè)開發(fā)之際，反而率先給航道的發(fā)展設定障礙。從長期來看，也勢必會給中俄北極航運合作造成制約。在內(nèi)外挑戰(zhàn)日益嚴峻的背景下，俄羅斯應結(jié)合自身實際情況，制定更合理的航道管理制度，以開放合作的心態(tài)，推進北極國際航運逆勢上揚。