馬 強(qiáng)

【內(nèi)容提要】《外國(guó)代理人法》是俄羅斯于2010 年代正式出臺(tái)的聯(lián)邦法，在法律、政治和社會(huì)領(lǐng)域都具有重要意義。本文以俄羅斯《外國(guó)代理人法》為文本，分析其出臺(tái)背景及內(nèi)容，并關(guān)注其在執(zhí)行過(guò)程中的法律和政治實(shí)踐。在俄羅斯國(guó)家和社會(huì)治理意義上，《外國(guó)代理人法》成為一種限制外國(guó)勢(shì)力干預(yù)俄內(nèi)政和外國(guó)資本資助俄反對(duì)派的政治工具。該法的出臺(tái)與實(shí)施，在社會(huì)輿論中也形成了對(duì)“外國(guó)代理人”負(fù)面形象的認(rèn)知，使得被貼上“外國(guó)代理人”標(biāo)簽的非營(yíng)利組織及個(gè)人難以在俄開(kāi)展活動(dòng)。正是在這個(gè)意義上，《外國(guó)代理人法》及其法律和政治實(shí)踐，是我們觀察俄羅斯政治運(yùn)作邏輯、治理方式、國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系以及俄羅斯對(duì)西方認(rèn)知的典型案例。

一、引論

2020 年，普京在執(zhí)政20 年之際接受俄塔社專訪，回答“提給普京的二十個(gè)問(wèn)題”。①Путин: законы об иноагентах защищают РФ от вмешательства в ее политическую жизнь извне. 3 марта 2020 г. https://tass.ru/politika/7885433在這濃縮了普京執(zhí)政期間內(nèi)政外交的二十個(gè)問(wèn)題中，有一個(gè)是關(guān)于“外國(guó)代理人”的，足見(jiàn)其在“普京20 年”中的重要意義。《外國(guó)代理人法》于2012 年出臺(tái)。此后，一些受到外國(guó)和國(guó)際組織資金資助并從事政治活動(dòng)的非營(yíng)利組織被列入“外國(guó)代理人名單”，活動(dòng)受到控制。

《外國(guó)代理人法》出臺(tái)以后，俄國(guó)內(nèi)外學(xué)界對(duì)此進(jìn)行了熱烈的討論，其中不乏批評(píng)的意見(jiàn)。有學(xué)者關(guān)注該法出臺(tái)后公民社會(huì)領(lǐng)域受到的沖擊，認(rèn)為《外國(guó)代理人法》破壞并改變了資源動(dòng)員模式和跨國(guó)非政府組織網(wǎng)絡(luò)。①M(fèi)aria Tysiachniouk, Svetlana Tulaeva, Laura A. Henry, “Civil Society under the Law ‘On Foreign Agents’: NGO Strategies and Network Transformation”, Europe-Asia Studies, 2018, Vol.70, No.4, pp.615-637.《外國(guó)代理人法》使用“外國(guó)代理人”這個(gè)在蘇聯(lián)時(shí)期具有“間諜”或“叛徒”意義的概念，試圖在社會(huì)上塑造不利于維權(quán)者的形象。②Polina Malkova, “Images and perceptions of human rights defenders in Russia: An examination of public opinion in the age of the ‘Foreign Agent’ Law”, Journal of Human Rights, 2020, Vol.19, No.4, pp.1-19.也有學(xué)者關(guān)注《外國(guó)代理人法》出臺(tái)后一些非政府組織生存策略的轉(zhuǎn)變。③Evelyn Moser, Anna Skripchenko, “Russian NGOs and Their Struggle for Legitimacy in the Face of the ‘Foreign Agents’ Law: Surviving in Small Ecologies”, Europe-Asia Studies, 2018, Vol.70, No.4, pp.591-614.還有批評(píng)的聲音認(rèn)為，《外國(guó)代理人法》實(shí)質(zhì)上是一種政治控制工具?！督?jīng)濟(jì)學(xué)人》雜志稱，“外國(guó)代理人”這個(gè)概念突顯了俄羅斯政府欲將社會(huì)控制在手中的一種嘗試，《外國(guó)代理人法》使任何社會(huì)活動(dòng)都可能被定義為政治活動(dòng)，并要求將從國(guó)外獲得金錢(qián)的獨(dú)立的非政府組織冠以“外國(guó)代理人”頭銜，這個(gè)頭銜明顯地帶有“背叛者”的色彩。④“Putin’s Russia: Repression ahead”, The Economist, June 1, 2013.俄社會(huì)學(xué)家列夫·古德科夫（Лев Гудков）認(rèn)為，現(xiàn)政權(quán)的做法是一種壓制性的、帶有極權(quán)主義特征的政策，對(duì)反對(duì)派、不同政見(jiàn)者、不滿意者抱有懷疑的態(tài)度?！巴鈬?guó)代理人”政策是令人恐懼和能敗壞聲譽(yù)的，其目的就是要使“外國(guó)代理人”成為集體敵對(duì)和仇視的對(duì)象。接受國(guó)外資助的非營(yíng)利組織，便是在這個(gè)機(jī)制下被貼上負(fù)面標(biāo)簽。在此意義上，《外國(guó)代理人法》擴(kuò)大了行政管制和打壓范圍，已經(jīng)擴(kuò)展至任何感到不滿的人群，而相關(guān)立法要對(duì)其擴(kuò)大管控范圍和恐嚇的政策辯護(hù)。⑤О смысле и последствиях закона о гражданах-иноагентах. 29 ноября 2019 г. https:// www.levada.ru/2019/11/29/o-smysle-i-posledstviyah-zakona-o-grazhdanah-inoagentah/

面對(duì)各界的批評(píng)和質(zhì)疑聲音，普京在接受俄塔社專訪時(shí)作了簡(jiǎn)明而又清晰的解釋：“外國(guó)代理人”是指獲得外國(guó)資金、在國(guó)內(nèi)從事政治活動(dòng)的組織和個(gè)人；《外國(guó)代理人法》不會(huì)侵犯任何人，也沒(méi)有違反國(guó)際慣例，是要保護(hù)俄羅斯免受外界對(duì)其政治生活的干預(yù)。普京強(qiáng)調(diào)，關(guān)于外國(guó)代理人的立法不是俄羅斯獨(dú)有的，20 世紀(jì)30 年代美國(guó)便已制定了類似的法律。普京認(rèn)為，“外國(guó)代理人”的范圍非常窄，大部分非營(yíng)利組織都不在這個(gè)范圍之內(nèi)。普京特別指出，在實(shí)踐中應(yīng)明確什么是“國(guó)內(nèi)政治活動(dòng)”，以確保不被偷換概念：人道主義、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)領(lǐng)域的活動(dòng)，就不會(huì)被斷章取義地置于國(guó)內(nèi)政治事務(wù)的分類之下?！巴鈬?guó)代理人”問(wèn)題之所以是普京執(zhí)政20 年歷程中重要的議題，主要的原因是它具有鮮明的“普京主義”色彩，即運(yùn)用法律工具實(shí)現(xiàn)政治和社會(huì)治理之目的，使自己在維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定和控制政治反對(duì)派時(shí)，具有法律合法性。

本文關(guān)注俄羅斯《外國(guó)代理人法》，從其法律文本出發(fā)，探求立法與執(zhí)法過(guò)程，客觀地呈現(xiàn)該法的立法背景、內(nèi)容、法律和政治實(shí)踐及實(shí)施效果。最為重要的目的，在于剖析《外國(guó)代理人法》以及“外國(guó)代理人”的概念在俄羅斯政治和社會(huì)生態(tài)中的意義，以此解讀該法律及其實(shí)踐所呈現(xiàn)的普京時(shí)代俄羅斯的政治價(jià)值觀、國(guó)家與社會(huì)治理的邏輯，以及俄羅斯與西方之間的關(guān)系。

二、俄羅斯《外國(guó)代理人法》：背景與內(nèi)容

俄羅斯《外國(guó)代理人法》是在后蘇聯(lián)空間頻發(fā)“顏色革命”、反對(duì)派運(yùn)動(dòng)興起、政權(quán)受到威脅的背景下出臺(tái)的。最為直接的目的，是要防范外國(guó)資金操控俄羅斯國(guó)內(nèi)的非營(yíng)利組織進(jìn)行政治活動(dòng)，與此同時(shí)，加強(qiáng)國(guó)家權(quán)力對(duì)公民社會(huì)的控制?！锻鈬?guó)代理人法》出臺(tái)以后經(jīng)過(guò)了不斷修改，其管控的范圍也不斷擴(kuò)大。除非營(yíng)利組織之外，媒體和個(gè)人也被納入其中，使該法成為政治管控的重要工具。

（一）《外國(guó)代理人法》出臺(tái)的背景

20 世紀(jì)80 年代中期至90 年代，在蘇聯(lián)解體之后深刻的政治和經(jīng)濟(jì)危機(jī)之中，俄羅斯出現(xiàn)了許多維護(hù)人權(quán)、宣揚(yáng)民主、提倡言論自由、提供社會(huì)服務(wù)的非營(yíng)利組織和社會(huì)組織，它們?cè)噲D取代崩潰的國(guó)家機(jī)器，為公眾提供基本的服務(wù)。在那個(gè)急劇變革的時(shí)代，一大批外國(guó)非營(yíng)利組織開(kāi)始進(jìn)入俄羅斯，俄政府期待這些組織成為俄羅斯民主政治和公民社會(huì)的孵化器。20 世紀(jì)90 年代中期，俄羅斯相繼出臺(tái)《社會(huì)聯(lián)合組織法》《非營(yíng)利組織法》和《慈善法》，開(kāi)始用法律的手段規(guī)范非營(yíng)利組織在俄羅斯的活動(dòng)，使之告別野蠻生長(zhǎng)的階段。

2003 年至2005 年，后蘇聯(lián)空間相繼爆發(fā)“顏色革命”，一些由外國(guó)非政府和非營(yíng)利組織、外國(guó)機(jī)構(gòu)資助的俄羅斯本國(guó)非營(yíng)利組織，成為西方推動(dòng)“顏色革命”的急先鋒和馬前卒，它們通過(guò)支持反對(duì)派活動(dòng)、組織集會(huì)抗議、利用輿論施壓等方式，以期最終達(dá)到改變現(xiàn)政權(quán)的目的。俄羅斯為降低爆發(fā)“顏色革命”的風(fēng)險(xiǎn)，在2005 年底至2006 年初相繼修改《社會(huì)聯(lián)合組織法》和《非營(yíng)利組織法》，增加了限制外國(guó)非政府和非營(yíng)利組織在俄活動(dòng)的條款。這些法律修正案明確指出，外國(guó)非政府組織和非營(yíng)利組織不能對(duì)俄聯(lián)邦主權(quán)、政治獨(dú)立性、領(lǐng)土不可侵犯性、民族統(tǒng)一和特性、文化遺產(chǎn)和國(guó)家利益構(gòu)成威脅，否則將不予以登記。在活動(dòng)受限的狀況下，外國(guó)非政府組織和非營(yíng)利組織更加注重培養(yǎng)俄羅斯本國(guó)的非營(yíng)利組織，將其作為長(zhǎng)期合作伙伴，共同合作完成項(xiàng)目，活動(dòng)經(jīng)費(fèi)每年可達(dá)數(shù)億美元。

普京在2004 年的國(guó)情咨文中提到，“部分（非政治性的）社會(huì)組織的目標(biāo)是獲取國(guó)外有影響力的基金會(huì)的資助，另一些則是為一些不清不楚的集團(tuán)及商業(yè)利益服務(wù)，卻對(duì)國(guó)家和人民面臨的最尖銳問(wèn)題視而不見(jiàn)?！雹侑抱唰悃荮学擐讧?Федеральному Собранию Российской Федерации. 26 мая 2004 г. http:// www.kremlin.ru/events/president/transcripts/22494這說(shuō)明早在彼時(shí)，普京對(duì)那些受外國(guó)資助的社會(huì)組織便有所警覺(jué)。到了2007 年，在后蘇聯(lián)空間頻繁爆發(fā)“顏色革命”之后，俄羅斯已經(jīng)對(duì)外國(guó)通過(guò)非營(yíng)利組織支持反對(duì)派運(yùn)動(dòng)的手段十分熟悉，并有所戒備。普京在2007 年慕尼黑安全問(wèn)題會(huì)議上的講話中提到，這些非政府組織“表面上是獨(dú)立的，但是它們接受具有明確目的資助方的資助，這意味著它們是受控制的?！痹趩?wèn)答的環(huán)節(jié)，普京表述得更為直白：“當(dāng)這些非政府組織實(shí)際上受到外國(guó)政府的資助，我們就認(rèn)為他們是其他國(guó)家實(shí)行針對(duì)俄羅斯的某種政策的工具?！雹讧＇恣悃洄濮岌荮支擐讧?и дискуссия на Мюнхенской конференции по вопросам политики безопасности. 10 февраля 2007 г. http://www.kremlin.ru/events/president/transcripts/24034

最終推動(dòng)《外國(guó)代理人法》出臺(tái)的事件，是2011 年至2012 年選舉期間聲勢(shì)浩大的反對(duì)派運(yùn)動(dòng)。在這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)中，因觀察和監(jiān)督選舉的非營(yíng)利組織“聲音”（Голос）聯(lián)合其他組織制作了“舞弊地圖”（карта нарушений），選舉舞弊視頻選舉前在互聯(lián)網(wǎng)和社交媒體上廣泛傳播，激起了民眾的憤怒。俄民眾以示威游行集會(huì)的形式抗議官方宣布的投票結(jié)果，最終發(fā)展成為聲勢(shì)浩大的反對(duì)派運(yùn)動(dòng)。當(dāng)時(shí)，“聲音”組織的行動(dòng)被視為破壞正常的選舉秩序，由檢察院起訴至法院，并被罰款。選舉“舞弊地圖”受到攻擊而無(wú)法正常使用，“聲音”組織的觀察員也不被允許在投票站工作。但這些對(duì)“聲音”組織的處罰措施是缺乏法律基礎(chǔ)的，甚至有違法的風(fēng)險(xiǎn)。一些新當(dāng)選的國(guó)家杜馬議員要求檢查“聲音”組織的資金來(lái)源，判斷該組織是否為西方服務(wù)，這成為《外國(guó)代理人法》出臺(tái)的動(dòng)因。反對(duì)派抗議運(yùn)動(dòng)被平息之后，俄政府深刻感受到運(yùn)動(dòng)中活躍的非營(yíng)利組織所釋放的巨大力量，于是出臺(tái)一系列新的法律對(duì)反對(duì)派運(yùn)動(dòng)、抗議集會(huì)進(jìn)行限制。其中，《外國(guó)代理人法》將一些非營(yíng)利組織作為外國(guó)機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人的代理人加以限制。《外國(guó)代理人法》似乎是為“聲音”組織量身定做的，該法出臺(tái)不久，“聲音”組織毫無(wú)懸念地成為第一個(gè)“外國(guó)代理人”非營(yíng)利組織。在隨后的幾年里，有上百家非營(yíng)利組織進(jìn)入“外國(guó)代理人名單”，成為“外國(guó)代理人”。

（二）《外國(guó)代理人法》的基本內(nèi)容

2012 年11 月20 日，聯(lián)邦法案《關(guān)于一些外國(guó)代理人非營(yíng)利組織注冊(cè)管理辦法的修訂》①Федеральный закон от 20.07.2012г. № 121-Ф3. 20 июля 2012 г. http://www.kremlin.ru/ acts/bank/35748（簡(jiǎn)稱《外國(guó)代理人法》）生效?！锻鈬?guó)代理人法》不是單獨(dú)的立法，而是對(duì)《社會(huì)聯(lián)合組織法》《非營(yíng)利組織法》《刑法》等一攬子法案的修訂，其中最主要的內(nèi)容體現(xiàn)在對(duì)《非營(yíng)利組織法》的修訂之中。

1. 外國(guó)代理人非營(yíng)利組織

定義。在《非營(yíng)利組織法》第2 條第6 款補(bǔ)充了“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”②俄 文 為“некоммерческие организации, выполняющие функции иностранного агента”，即，完成外國(guó)代理人功能的非營(yíng)利組織，文中簡(jiǎn)稱“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”。的定義：外國(guó)代理人非營(yíng)利組織，是指在俄羅斯聯(lián)邦的領(lǐng)土上參與政治活動(dòng)的、受外國(guó)機(jī)構(gòu)和組織資助的那些非營(yíng)利組織，包括外國(guó)政府及其機(jī)構(gòu)、國(guó)際組織和外國(guó)組織、外國(guó)公民和無(wú)國(guó)籍人士資助的非營(yíng)利組織；接受由俄羅斯法人經(jīng)手的、外國(guó)來(lái)源資金和財(cái)產(chǎn)的非營(yíng)利組織（國(guó)家持股的機(jī)構(gòu)及其附屬公司除外）；代表外國(guó)資助方利益的非營(yíng)利組織。

政治活動(dòng)。非營(yíng)利組織（政黨除外）無(wú)論其目標(biāo)和目的如何，以下活動(dòng)都被視為在俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)進(jìn)行政治活動(dòng)：參與（包括通過(guò)融資）組織和進(jìn)行的政治活動(dòng)，企圖通過(guò)這些活動(dòng)影響國(guó)家機(jī)構(gòu)的決策，旨在改變國(guó)家實(shí)行的政策，以及有明確影響公眾輿論之目的的活動(dòng)。

豁免領(lǐng)域。政治活動(dòng)不包括以下領(lǐng)域：科學(xué)、文化、藝術(shù)、醫(yī)療保健、預(yù)防和保護(hù)公民健康、社會(huì)救助和公民權(quán)益保護(hù)、母親和兒童權(quán)益保護(hù)、殘疾人的社會(huì)救助、健康生活方式的宣傳、體育教育和運(yùn)動(dòng)、動(dòng)植物保護(hù)、慈善事業(yè)、志愿服務(wù)。

2. 外國(guó)代理人非營(yíng)利組織名單

名單的管理?！锻鈬?guó)代理人法》最為重要的舉措便是設(shè)立“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織名單”（以下簡(jiǎn)稱“外國(guó)代理人名單”）?！斗菭I(yíng)利組織法》第13 條第10 款補(bǔ)充以下內(nèi)容：在“外國(guó)代理人名單”內(nèi)的非營(yíng)利組織提供的信息應(yīng)該由授權(quán)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，名單管理程序也應(yīng)該由授權(quán)機(jī)構(gòu)來(lái)制定。在俄羅斯，“外國(guó)代理人名單”制定和管理的“授權(quán)機(jī)構(gòu)”是俄聯(lián)邦司法部。

申請(qǐng)與認(rèn)定。《非營(yíng)利組織法》第131條第5 款補(bǔ)充第9 點(diǎn)內(nèi)容：符合“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”定義的非營(yíng)利組織，應(yīng)該申請(qǐng)進(jìn)入“外國(guó)代理人名單”?！斗菭I(yíng)利組織法》第32 條第5 款增加第6 點(diǎn)內(nèi)容：對(duì)于未申請(qǐng)納入“外國(guó)代理人名單”的“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”，暫停其活動(dòng)不超過(guò)6個(gè)月。針對(duì)暫?；顒?dòng)的決定，該非營(yíng)利組織可以提請(qǐng)上級(jí)機(jī)關(guān)復(fù)議或者向法院提起訴訟。被暫?；顒?dòng)的非營(yíng)利組織無(wú)權(quán)創(chuàng)立媒體，禁止參加群眾性公共活動(dòng)，禁止使用銀行存款，賠償因其行為造成的損失，繳納稅款和罰款。在暫?；顒?dòng)的期限內(nèi)，該非營(yíng)利組織向授權(quán)機(jī)構(gòu)提出加入“外國(guó)代理人名單”，從登記之日起，該非營(yíng)利組織可恢復(fù)活動(dòng)。

3. “外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”的義務(wù)

《非營(yíng)利組織法》第24 條第1 款補(bǔ)充的內(nèi)容規(guī)定了“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”標(biāo)記自己身份的義務(wù)：“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”在出版或通過(guò)媒體、互聯(lián)網(wǎng)傳播的資料上，必須標(biāo)明是由“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”出版或者傳播的。

《外國(guó)代理人法》為“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”設(shè)立了嚴(yán)格、煩冗的會(huì)計(jì)和審計(jì)程序。

《非營(yíng)利組織法》第32 條第1 款增加了以下內(nèi)容：“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”的年度會(huì)計(jì)（財(cái)務(wù)）報(bào)表和外國(guó)非營(yíng)利、非政府組織的會(huì)計(jì)（財(cái)務(wù)）報(bào)表，應(yīng)該接受強(qiáng)制審核（除非俄羅斯聯(lián)邦國(guó)際條約另有規(guī)定）。非營(yíng)利組織從外國(guó)方面獲取資金和其他財(cái)產(chǎn)時(shí)，應(yīng)分成外國(guó)資金收入（支出）賬戶和其他收入（支出）賬戶。

《非營(yíng)利組織法》第32 條第3 款增加以下規(guī)定：“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”必須向授權(quán)機(jī)構(gòu)提交關(guān)于其活動(dòng)、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)組成的報(bào)告，關(guān)于資金支出和其他財(cái)產(chǎn)（包括來(lái)自外國(guó)方面的資金和財(cái)產(chǎn)）使用情況的報(bào)告，以及審計(jì)報(bào)告。在這些報(bào)告中，應(yīng)該具有來(lái)自外國(guó)方面的資金和其他財(cái)產(chǎn)的支出和使用目的、實(shí)際支出和使用情況的信息。這些報(bào)告（審計(jì)報(bào)告除外）的模板以及報(bào)告的期限，應(yīng)由聯(lián)邦政府的授權(quán)機(jī)構(gòu)制定和確定?！巴鈬?guó)代理人非營(yíng)利組織”每六個(gè)月向授權(quán)機(jī)構(gòu)提交一份包括其活動(dòng)情況、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)組成情況的報(bào)告；每個(gè)季度提交一份資金和其他財(cái)產(chǎn)支出和使用情況的報(bào)告，其中包括來(lái)自外國(guó)方面的資金和其他財(cái)產(chǎn)；每年要提交一份審計(jì)報(bào)告。

《非營(yíng)利組織法》第32 條第4 款規(guī)定了“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”的分支機(jī)構(gòu)也要向授權(quán)機(jī)構(gòu)提交審計(jì)報(bào)告，授權(quán)機(jī)構(gòu)在其官方網(wǎng)站上或媒體上公布外國(guó)非營(yíng)利非政府組織分支機(jī)構(gòu)的信息。該條款還規(guī)定，“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”的定期檢查每年不超過(guò)一次。對(duì)“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”還會(huì)進(jìn)行不定期檢查。不定期檢查主要依據(jù)以下原因：在對(duì)“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”消除違規(guī)行為的截止日期之前授權(quán)機(jī)構(gòu)要解除對(duì)其的警告；授權(quán)機(jī)構(gòu)收到來(lái)自公民、法人的投訴和情況反映，以及從媒體獲得的“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”從事極端主義傾向活動(dòng)的信息；授權(quán)機(jī)構(gòu)從國(guó)家和地方部門(mén)收到“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”違反俄羅斯聯(lián)邦法律的信息；根據(jù)檢察官的要求，授權(quán)機(jī)構(gòu)通過(guò)命令的形式對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行不定期審查，為檢察機(jī)關(guān)提供相應(yīng)的材料。

《打擊犯罪收益合法化（洗錢(qián)）和資助恐怖主義法》①Федеральный закон от 07.08.2001 г. № 115-ФЗ. 7 августа 2001 г. http://www.kremlin.ru/ acts/bank/17274第6 條補(bǔ)充12款內(nèi)容：非營(yíng)利組織受到外國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)、國(guó)際和外國(guó)組織、外國(guó)公民或者無(wú)國(guó)籍人士的資金和（或）財(cái)產(chǎn)，如果數(shù)額在20 萬(wàn)盧布（或等額的外幣）及以上，則要受到強(qiáng)制監(jiān)控。

4. 逃避相關(guān)管理規(guī)定所面臨的處罰

《外國(guó)代理人法》對(duì)逃避管理規(guī)定、未承擔(dān)義務(wù)的外國(guó)代理人非營(yíng)利組織設(shè)立了處罰條款，主要體現(xiàn)在《刑法》和《行政處罰法》的修正案中。

《刑法》增加了第3301條，規(guī)定逃避“外國(guó)代理人”所承擔(dān)責(zé)任的非營(yíng)利組織將承擔(dān)刑事責(zé)任?！巴鈬?guó)代理人非營(yíng)利組織”惡意逃避提交《非營(yíng)利組織法》規(guī)定的納入“外國(guó)代理人名單”必需的登記注冊(cè)文件，處以最高30 萬(wàn)盧布的罰款，或扣除其相當(dāng)數(shù)額的工資和其他財(cái)產(chǎn)收入，期限不超過(guò)兩年；或處以480 小時(shí)以下的強(qiáng)制勞動(dòng)；或處以兩年以下的懲戒勞動(dòng)；或處以兩年以下的監(jiān)禁。在實(shí)踐中，未主動(dòng)申請(qǐng)進(jìn)入“外國(guó)代理人名單”的非營(yíng)利組織，多被處以30 萬(wàn)盧布的罰款。

《刑法》第239 條進(jìn)行了如下修訂：非營(yíng)利組織（包括“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”）或外國(guó)非營(yíng)利非政府組織及分支機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)俄公民參與拒絕履行公民職責(zé)或?qū)嵤┢渌欠ㄐ袨橄嚓P(guān)的活動(dòng)，則對(duì)該機(jī)構(gòu)的管理者處以最高20 萬(wàn)盧布的罰款；或者扣除其相當(dāng)數(shù)額的工資和其他財(cái)產(chǎn)收入，期限不超過(guò)18 個(gè)月；或者判處最高三年的監(jiān)禁；或者判處最高三年的強(qiáng)制勞動(dòng)。

《行政處罰法》的修正案②Федеральный закон от 12.11.2012 г. № 192-ФЗ “О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях”. 12 ноября 2012 г. http://www.kremlin.ru/acts/bank/36294增加了關(guān)于“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”的行政處罰：

——“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”未按法律規(guī)定向相關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)提供必要信息，或提交不及時(shí)、不完整，該組織負(fù)責(zé)人會(huì)被國(guó)家相關(guān)部門(mén)予以警告或者處以1 萬(wàn)～3 萬(wàn)盧布的罰款，法人被處以10 萬(wàn)～30 萬(wàn)盧布罰款；

——未登記的“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”若仍然開(kāi)展活動(dòng)，負(fù)責(zé)人將被處以10 萬(wàn)～30 萬(wàn)盧布罰款，法人被處以30 萬(wàn)～50 萬(wàn)盧布罰款；

——“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”未按規(guī)定在媒體或網(wǎng)絡(luò)上公布信息，即，未標(biāo)明這些信息是由“外國(guó)代理人”提供的，負(fù)責(zé)人將被處以10 萬(wàn)～30 萬(wàn)盧布罰款，法人被處以30 萬(wàn)～50 萬(wàn)盧布罰款；

——組織或參與已被禁止運(yùn)行的“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”的活動(dòng)，組織者將被處以3 萬(wàn)～5 萬(wàn)盧布罰款，參與者被處以0.3 萬(wàn)～0.5 萬(wàn)盧布罰款。

5. 設(shè)置排除名單程序

2015 年3 月，國(guó)家杜馬通過(guò)法律修正案①Федеральный закон от 8 марта 2015 г. N 43-Ф3 “О внесении изменений в статьи 27 и 38 Федерального закона “Об общественных объединениях” и статью 32 Федерального закона “О некоммерческих организациях”// Российская газета. Федеральный выпуск № 52(6623). 13 марта 2015 г. https://rg.ru/2015/03/13/nko-dok.html，在《社會(huì)聯(lián)合組織法》和《非營(yíng)利組織法》中增加了從“外國(guó)代理人名單”中排除的程序。如果符合以下情形，便可從該名單中脫離：

——“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”因清算或重組，結(jié)束法人實(shí)體身份，或該非營(yíng)利組織從國(guó)家法人實(shí)體名單中剔除，被禁止作為法人實(shí)體進(jìn)行活動(dòng)；

——審計(jì)報(bào)告表明該非營(yíng)利組織在向司法部提交申請(qǐng)之前一年，沒(méi)有從國(guó)外獲得資金和財(cái)產(chǎn)，并且（或者）沒(méi)有參與政治活動(dòng)；

——對(duì)于曾經(jīng)被排除過(guò)“外國(guó)代理人名單”的非營(yíng)利組織，確定在其申請(qǐng)之日前三年沒(méi)有從外國(guó)獲得金錢(qián)和其他財(cái)產(chǎn)，并且（或者）沒(méi)有在俄參與政治活動(dòng)；

——根據(jù)不定期檢查的結(jié)果，該非營(yíng)利組織在被列入“外國(guó)代理人名單”之日起三個(gè)月內(nèi)，拒絕接受有外國(guó)來(lái)源的資金和其他財(cái)產(chǎn)，并將已取得的資金和財(cái)產(chǎn)歸還。

在“外國(guó)代理人名單”排除程序生效之后，很多非營(yíng)利組織都利用相關(guān)條款，試圖將自己從名單中去除，最常見(jiàn)的方式是斷絕與外國(guó)的資金往來(lái)，停止進(jìn)行政治活動(dòng)。

（三）“外國(guó)代理人”范圍的擴(kuò)展

在2017 年和2019 年，俄羅斯兩度修改《大眾傳媒法》《信息、信息技術(shù)和信息保護(hù)法》，“外國(guó)代理人”的范圍擴(kuò)展至傳媒和信息領(lǐng)域，根據(jù)這些法律修正案，外國(guó)媒體和自然人都可以被認(rèn)定為“外國(guó)代理人”。

2017 年11 月25 日，俄羅斯出臺(tái)《大眾傳媒法》《信息、信息技術(shù)和信息保護(hù)法》修正案。①Федеральный закон от 25 ноября 2017 года № 327-ФЗ “О внесении изменений в статьи 10.4 и 15.3 Федерального закона “Об информации, информационных технологиях и о защите информации” и статью 6 Закона Российской Федерации “О средствах массовой информации”// Российская газета. Федеральный выпуск № 268(7434). 27 ноября 2017 г. https://rg.ru/2017/11/25/fz327-site-dok.html該修正案旨在反擊美國(guó)司法部將“今日俄羅斯”美國(guó)分公司列為外國(guó)代理人事件。根據(jù)法律修正案，《大眾傳媒法》增加以下內(nèi)容：向不受限制的人群范圍傳播印刷、音頻、視頻信息和資料的、在外國(guó)注冊(cè)的法人實(shí)體或者沒(méi)有成為法人的外國(guó)機(jī)構(gòu)（外國(guó)媒體），無(wú)論其組織-法人形式如何，如果從以下機(jī)構(gòu)和個(gè)人獲得資金或其他財(cái)產(chǎn)，便有可能被認(rèn)定為“外國(guó)代理人媒體”：外國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)、國(guó)際和外國(guó)組織、外國(guó)公民、無(wú)國(guó)籍人士，或者從指定來(lái)源獲得資金或財(cái)產(chǎn)的俄羅斯法人。“外國(guó)代理人媒體”應(yīng)履行《非營(yíng)利組織法》中有關(guān)“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”的義務(wù)。

2019 年12 月2 日，俄羅斯對(duì)這兩部聯(lián)邦法再次進(jìn)行修改②Федеральный закон от 2 декабря 2019 г. N 426-ФЗ “О внесении изменений в Закон Российской Федерации “О средствах массовой информации” и Федеральный закон “Об информации, информационных технологиях и о защите информации”// Российская газета. Федеральный выпуск № 273(8031). 4 декабря 2019 г. https://rg.ru/2019/12/04/ smi-dok.html，明確自然人也可以被認(rèn)定為“外國(guó)代理人媒體”。新的法律修正案規(guī)定，如果得到境外資金援助的自然人，旨在向不限定范圍的民眾傳播信息或者資料（包括在互聯(lián)網(wǎng)上），則他們也可以被視為“外國(guó)代理人媒體”。被認(rèn)定為“外國(guó)代理人”的媒體，有義務(wù)履行為“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”規(guī)定的所有限制和義務(wù)，以及因違法而面臨的類似責(zé)任。此外，該法律修正案規(guī)定，司法部負(fù)責(zé)“外國(guó)代理人媒體”名錄的登記。列入和排除名錄由司法部和外交部協(xié)商決定。“外國(guó)代理人媒體”在俄羅斯進(jìn)行活動(dòng)，需在一個(gè)月內(nèi)取得俄羅斯法人地位，并通知相關(guān)機(jī)構(gòu)。由俄羅斯法人作為參與者（創(chuàng)辦人）的“外國(guó)代理人媒體”發(fā)布的信息內(nèi)容，須加注“外國(guó)代理人媒體”的標(biāo)簽，禁止沒(méi)有標(biāo)簽的“外國(guó)代理人媒體”信息產(chǎn)品在媒體和互聯(lián)網(wǎng)上傳播。

根據(jù)本法案，一些記者、博主、甚至社交媒體用戶，都可能被認(rèn)定為“外國(guó)代理人”。這次的法律修正案，主要是針對(duì)那些記者和博主或者是在登記為“外國(guó)代理人”或者受外國(guó)資助的媒體上發(fā)表內(nèi)容的人。這項(xiàng)法律修正案是在2019 年莫斯科大規(guī)?？棺h活動(dòng)和俄建立“主權(quán)互聯(lián)網(wǎng)”之后制定的。審查制度的對(duì)象不僅是電視頻道，而且已經(jīng)擴(kuò)展至互聯(lián)網(wǎng)。

2020 年12 月30 日，《應(yīng)對(duì)國(guó)家安全威脅補(bǔ)充措施的法律修正案》①Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. N 481-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия угрозам национальной безопасности”// Российская газета. Федеральный выпуск № 1(8352). 11 января 2021 г.出臺(tái)，該聯(lián)邦法旨在完善對(duì)外國(guó)代理人活動(dòng)的管理，被稱為《新外國(guó)代理人法》。該法案是2020 年11 月由多名俄羅斯國(guó)家杜馬代表和聯(lián)邦委員會(huì)成員以“維護(hù)國(guó)家主權(quán)”“防止外國(guó)干涉國(guó)家內(nèi)部事務(wù)”的憲法原則為基礎(chǔ)，提交給議會(huì)審議的，目的是為了防止西方國(guó)家對(duì)俄羅斯內(nèi)部政治的干預(yù)以及對(duì)國(guó)內(nèi)反對(duì)派的資金支持。有評(píng)論認(rèn)為，2020 年俄反對(duì)派人士納瓦利內(nèi)疑似中毒事件及由此給俄羅斯造成的國(guó)際影響，有可能是促成俄議會(huì)出臺(tái)這部新法律的直接原因。②李雅君：“俄羅斯加速立法傳遞了什么信號(hào)”，《世界知識(shí)》，2021 年第3 期，第54-55 頁(yè)。

該聯(lián)邦法主要在以下方面做出修正：首先，未注冊(cè)的社會(huì)組織以及自然人也可被認(rèn)定為“外國(guó)代理人”，并建立一套監(jiān)測(cè)這些組織和自然人從事“外國(guó)代理人”活動(dòng)的機(jī)制；其次，明確了“外國(guó)代理人”組織和自然人從事政治活動(dòng)的定義及形式；再次，強(qiáng)制“外國(guó)代理人”社會(huì)組織和自然人貼上“外國(guó)代理人”標(biāo)簽，禁止在沒(méi)有標(biāo)注“外國(guó)代理人”的情況下，通過(guò)媒體傳播信息；最后，禁止“外國(guó)代理人”自然人接觸國(guó)家機(jī)密，以及在國(guó)家和地方自治機(jī)構(gòu)中擔(dān)任職務(wù)。③В законодательство внесены изменения в части установления дополнительных мер противодействия угрозам национальной безопасности. 30 декабря 2020 г. http://www. kremlin.ru/acts/news/64782《新外國(guó)代理人法》的這些變化有助于增加“外國(guó)代理人”活動(dòng)的透明度，同時(shí)，也降低了外國(guó)機(jī)構(gòu)和國(guó)際組織對(duì)俄羅斯政治體系的影響和負(fù)面的社會(huì)輿論。

以上是對(duì)俄羅斯相關(guān)法規(guī)的介紹，下文將重點(diǎn)分析在俄羅斯的“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”的具體情況。

三、俄羅斯的外國(guó)代理人非營(yíng)利組織

俄羅斯《外國(guó)代理人法》通過(guò)以后，作為授權(quán)機(jī)構(gòu)的俄司法部制定了“外國(guó)代理人名單”。2010 年代以來(lái)，一大批非營(yíng)利組織主動(dòng)或被動(dòng)地進(jìn)入該名單，成為“外國(guó)代理人”。該名單在俄司法部官方網(wǎng)站上公布，為我們掌握俄羅斯“外國(guó)代理人”的數(shù)量、地域分布、活動(dòng)領(lǐng)域、成為“外國(guó)代理人”的原因、外國(guó)資金來(lái)源方等基本情況提供了可能。

（一）“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”的基本狀況

1. “外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”的數(shù)量

2013 年4 月，選舉監(jiān)督組織“聲音”成為第一個(gè)進(jìn)入“外國(guó)代理人名單”的非營(yíng)利組織。截至2020 年7 月初，“外國(guó)代理人名單”中共有70 個(gè)非營(yíng)利組織。①內(nèi)容詳見(jiàn)俄司法部網(wǎng)站http://unro.minjust.ru/NKOForeignAgent.aspx，登錄日期為2020年7 月5 日。自“外國(guó)代理人名單”排除程序出臺(tái)以來(lái)，進(jìn)出名單的非營(yíng)利組織很多，遠(yuǎn)超現(xiàn)在名單中非營(yíng)利組織的規(guī)模。2014 年以前，進(jìn)入該名單的非營(yíng)利組織數(shù)量非常少。2014 年以后，“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”的數(shù)量陡增。如2014 年，有52 個(gè)非營(yíng)利組織進(jìn)入“外國(guó)代理人名單”②Памфилова: включение НКО в список “иностранных агентов” иногда спорно. 6 мая 2015 г. https://ria.ru/20150506/1062931113.html，2015年為81 個(gè)③Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2016 год// Российская газета. № 104(7270). 17 мая 2017 г. С.61.，2016 年為43 個(gè)④Там же. С.62.?？梢园l(fā)現(xiàn)，進(jìn)入名單的非營(yíng)利組織數(shù)量峰值出現(xiàn)在2015 年前后，即2016 年國(guó)家杜馬選舉和2018 年俄羅斯總統(tǒng)選舉之前?！锻鈬?guó)代理人法》以及《游行示威法》《網(wǎng)絡(luò)黑名單法》等法律的出臺(tái)和積極實(shí)踐，使得此后幾次重大選舉時(shí)都沒(méi)有出現(xiàn)2011-2012 年俄大選前后的大規(guī)模集會(huì)抗議示威的狀況。

2. “外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”的地域分布

從地域分布來(lái)看，“外國(guó)代理人名單”中的非營(yíng)利組織多來(lái)自大城市，除莫斯科和圣彼得堡外，斯維爾德洛夫斯克州的“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”均來(lái)自首府葉卡捷琳堡市，這三大城市的“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”占總數(shù)的一半以上。在其他聯(lián)邦主體，“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”也都活躍于首府城市或者較大的城市。首都莫斯科的“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”數(shù)量更是占到全國(guó)的三分之一。這說(shuō)明，首都和各大城市的非營(yíng)利組織更多地受到外國(guó)資金的資助，由非營(yíng)利組織發(fā)起的選舉監(jiān)督、公民倡議、游行集會(huì)等政治行動(dòng)多發(fā)生在俄大城市。另一方面，俄政府更為關(guān)注在首都和大城市的非營(yíng)利組織及其從事的政治活動(dòng)，并進(jìn)行更為嚴(yán)格的管控。

圖1 “外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”的地域分布和數(shù)量（單位：個(gè)）

3. “外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”的活動(dòng)領(lǐng)域

“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”活動(dòng)所涉及的領(lǐng)域包括保護(hù)人權(quán)、公民社會(huì)發(fā)展、新聞自由、選舉監(jiān)督、反腐敗等。

表1 不同領(lǐng)域的“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”代表①此處沒(méi)有列出所有類別以及相關(guān)類別的所有的“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”。

資料來(lái)源：俄司法部網(wǎng)站http://unro.minjust.ru/NKOForeignAgent.aspx

圖2 “外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”從事活動(dòng)的領(lǐng)域和數(shù)量（單位：個(gè)）

從以上圖表所列的“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”來(lái)看，每個(gè)活動(dòng)領(lǐng)域的組織有不同的業(yè)務(wù)方向。比如，致力于人權(quán)保護(hù)的外國(guó)代理人非營(yíng)利組織有不同的形式，業(yè)務(wù)各異：有的提供法律教育、法律咨詢，有的關(guān)注弱勢(shì)群體如婦女、服刑人員的人權(quán)狀況，有的是進(jìn)行人權(quán)保護(hù)的宣揚(yáng)和倡議。支持公民社會(huì)發(fā)展的非營(yíng)利組織在數(shù)量上占第二位，這些組織致力于非營(yíng)利組織的發(fā)展、公民教育、倡導(dǎo)社會(huì)公平、公民積極性培育等公民社會(huì)建設(shè)和發(fā)展問(wèn)題。還有一些進(jìn)入“外國(guó)代理人名單”的非營(yíng)利組織從事專業(yè)工作，這些組織多從事非營(yíng)利組織培訓(xùn)、出版、智庫(kù)、民意調(diào)查等具有政治色彩的專業(yè)性工作，據(jù)此，這些組織被認(rèn)定為“外國(guó)代理人”。從事慈善事業(yè)的非營(yíng)利組織也占有很大的比例，這些機(jī)構(gòu)關(guān)注公民健康、弱勢(shì)群體的利益。實(shí)際上，慈善事業(yè)、生態(tài)保護(hù)、民族-文化在《外國(guó)代理人法》中屬于豁免領(lǐng)域，因而這些組織被認(rèn)定為“外國(guó)代理人”，存在著很大的爭(zhēng)議。但是俄羅斯政府認(rèn)定有些外國(guó)資金本身就有不良目的，即使流入所謂的豁免領(lǐng)域，也有從事政治活動(dòng)的企圖。2019 年3 月，俄聯(lián)邦財(cái)政監(jiān)察署（Росфинмониторинг）負(fù)責(zé)人在與普京會(huì)面時(shí)指出，“俄羅斯的非營(yíng)利組織獲得國(guó)外資金，并非都出于良好目的。我們正在追蹤800 億盧布資金的流向。還有一些資金具有‘一定程度的破壞性’?！雹佟哀擐唰悃洄猝学擐擐恣?агенты” в России получили больше денег из-за границы. 21 мая 2019 г. https://www.bbc.com/russian/news-48349542

（二）“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”的資助方

根據(jù)俄司法部的數(shù)據(jù)，2014 年，俄羅斯共有4108 家非營(yíng)利組織接受外國(guó)資金，總額達(dá)到700 多億盧布；其中有52 家非營(yíng)利組織被認(rèn)定為“外國(guó)代理人”，占從國(guó)外獲取資金的非營(yíng)利組織數(shù)量的1.3%。②Памфилова: включение НКО в список “иностранных агентов” иногда спорно. 6 мая 2015 г. https://ria.ru/20150506/1062931113.html2017 年，俄羅斯4673 個(gè)非營(yíng)利組織獲得外國(guó)資金694 億盧布；其中，38 家“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”接受了6.035 億盧布的外國(guó)資金。③“Иностранные агенты” в России получили больше денег из-за границы. 21 мая 2019 г. https://www.bbc.com/russian/news-483495422018 年，共有約3900 個(gè)非營(yíng)利組織獲得了外國(guó)資金859 億盧布，“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”獲得的國(guó)外資助為7.692 億盧布。從這組數(shù)據(jù)來(lái)看，接受國(guó)外資金的俄羅斯非營(yíng)利組織數(shù)量多，且獲得的金額呈上升趨勢(shì)；但被認(rèn)定為“外國(guó)代理人”的非營(yíng)利組織占比很小。

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，資助“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”的國(guó)外資金主要來(lái)自美國(guó)、瑞士、德國(guó)和英國(guó)等西方國(guó)家。資金主要用于“為人權(quán)和自由受到侵害的人建立法律和社會(huì)保障的有效機(jī)制”，支持人權(quán)保護(hù)和法制教育，召集政府和媒體代表舉行會(huì)議等。①“Иностранные агенты” в России получили больше денег из-за границы.根據(jù)對(duì)“外國(guó)代理人名單”的分析，這些非營(yíng)利組織的外國(guó)資助方主要有兩種類型：外國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)和國(guó)際組織，外國(guó)非政府非營(yíng)利組織。外國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)主要是外國(guó)駐俄使領(lǐng)館，其中，西歐國(guó)家如荷蘭、英國(guó)、德國(guó)和法國(guó)使領(lǐng)館資助的“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”數(shù)量較多。還有一些國(guó)際組織，比如歐盟委員會(huì)、聯(lián)合國(guó)、北歐部長(zhǎng)理事會(huì)、歐洲委員會(huì)等，也通過(guò)各種類型的基金，支持俄羅斯的非營(yíng)利組織活動(dòng)。

作為外國(guó)資助方，外國(guó)的非政府非營(yíng)利組織比外國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)和國(guó)際組織更為活躍。如索羅斯掌控的開(kāi)放社會(huì)基金會(huì)、美國(guó)推動(dòng)價(jià)值觀輸出和軟實(shí)力構(gòu)建的國(guó)家民主基金會(huì)等。

表2 向“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”提供資金的外國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)和國(guó)際組織

表3 向“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”提供資金的外國(guó)非政府非營(yíng)利組織

除了表列的組織之外，還有一些著名的非政府非營(yíng)利組織，如美國(guó)的福特基金會(huì)、蓋洛普、卡特慈善基金會(huì)、自由之家，德國(guó)的透明國(guó)際等，這些組織也出現(xiàn)在“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”的資助方名單中。

2015 年5 月23 日，俄羅斯通過(guò)了《不受歡迎組織法》①Федеральный закон от 23.05.2015 г. № 129-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации”. 23 мая 2015 г. http://www.kremlin.ru/acts/ bank/ 39720，進(jìn)一步對(duì)“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”以及從外國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)和組織獲得資金的非營(yíng)利組織進(jìn)行有效控制。《不受歡迎組織法》規(guī)定：如果外國(guó)或國(guó)際非營(yíng)利組織的活動(dòng)對(duì)“俄羅斯憲法基礎(chǔ)、國(guó)防力量和國(guó)家安全”構(gòu)成了威脅，可以認(rèn)定其為“不受歡迎組織”?！安皇軞g迎組織”在俄羅斯的賬戶和資產(chǎn)將被凍結(jié)，其員工進(jìn)入俄羅斯受到限制，剝奪其員工在俄羅斯建立非營(yíng)利組織、社會(huì)和宗教組織的權(quán)利。在限制外國(guó)對(duì)俄羅斯政局的影響方面，《不受歡迎組織法》截?cái)嗔速Y助俄國(guó)內(nèi)“外國(guó)代理人”的資金源頭?！恫皇軞g迎組織法》與《外國(guó)代理人法》相呼應(yīng)，一些資助“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”的外國(guó)非營(yíng)利組織均在“不受歡迎組織”名單中，例如開(kāi)放社會(huì)基金會(huì)研究所援助基金、美國(guó)國(guó)家民主基金會(huì)、美俄經(jīng)濟(jì)和法律發(fā)展基金會(huì)、貧困者、歐洲民主基金會(huì)、和諧計(jì)劃組織等?！恫皇軞g迎組織法》讓很多俄非營(yíng)利組織的資金鏈斷裂，對(duì)其工作產(chǎn)生更為嚴(yán)重的影響。

在俄《外國(guó)代理人法》中，除外國(guó)政府及其機(jī)構(gòu)、國(guó)際組織和外國(guó)組織外，外國(guó)公民和無(wú)國(guó)籍人士等個(gè)人也可以作為外國(guó)資助方。在目前的“外國(guó)代理人名單”中，外國(guó)公民和無(wú)國(guó)籍人士作為外國(guó)資助方的情況較少，有四名烏克蘭公民資助了歐亞反壟斷協(xié)會(huì)，一名西班牙公民成為非營(yíng)利組織“反腐敗基金會(huì)”的外國(guó)資助方。

四、《外國(guó)代理人法》的法律實(shí)踐

《外國(guó)代理人法》在俄法律界引起了很大的爭(zhēng)議，如“外國(guó)代理人”的判定標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。在《新外國(guó)代理人法》出臺(tái)之前，有關(guān)“外國(guó)代理人”的法律對(duì)“政治活動(dòng)”并未進(jìn)行明確定義。這給《外國(guó)代理人法》的法律實(shí)踐帶來(lái)困擾，同時(shí)也提供了很大的操作空間。從非營(yíng)利組織的角度來(lái)看，被判定為“外國(guó)代理人”的非營(yíng)利組織的業(yè)務(wù)會(huì)受到嚴(yán)重影響，各非營(yíng)利組織對(duì)“外國(guó)代理人”的標(biāo)簽都避而遠(yuǎn)之，身在名單之中的非營(yíng)利組織大多想方設(shè)法要從名單之中脫離。也有的非營(yíng)利組織對(duì)法規(guī)表達(dá)不滿，反應(yīng)強(qiáng)烈。

（一）“外國(guó)代理人”的判定

在《外國(guó)代理人法》法律實(shí)踐中，判定非營(yíng)利組織是否為“外國(guó)代理人”，主要依據(jù)兩個(gè)條件：從外國(guó)獲取資助（資金、財(cái)產(chǎn)等形式）、從事政治活動(dòng)。前者表述雖然清晰，但立法者沒(méi)有說(shuō)明獲得資金和財(cái)產(chǎn)的用途類型①比如，非營(yíng)利組織開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而交易伙伴是外國(guó)、資金來(lái)自國(guó)外的情況，是否屬于上述標(biāo)準(zhǔn)。；而后者的標(biāo)準(zhǔn)卻非常模糊，如何判定“從事政治活動(dòng)”并沒(méi)有細(xì)則。

在俄司法部制定的“外國(guó)代理人名單”上有兩個(gè)條目是有關(guān)非營(yíng)利組織活動(dòng)的：活動(dòng)目的和活動(dòng)方式。在“活動(dòng)目的”條目，絕大多數(shù)外國(guó)代理人的“活動(dòng)目的”被標(biāo)記為：影響國(guó)家機(jī)構(gòu)做出旨在為其改變國(guó)家政策的決定。但影響哪些機(jī)構(gòu)，又是如何影響國(guó)家機(jī)構(gòu)，改變了哪些國(guó)家政策的決定？在“外國(guó)代理人名單”中，這些問(wèn)題都沒(méi)有詳細(xì)記錄，語(yǔ)焉不詳。

2016 年之后，在“外國(guó)代理人名單”中，“活動(dòng)目的”一欄的內(nèi)容豐富了一些，歸納起來(lái)主要有以下幾點(diǎn)：構(gòu)建公民社會(huì)，選舉觀察，鏟除腐敗，保護(hù)人權(quán)，修改法律，影響國(guó)家機(jī)構(gòu)、地方自治機(jī)構(gòu)的行動(dòng)。這從側(cè)面反映了俄羅斯政府認(rèn)定的“政治活動(dòng)”的范圍，大體可以判斷其認(rèn)定“政治活動(dòng)”的標(biāo)準(zhǔn)。在《新外國(guó)代理人法》中確定了“政治活動(dòng)”概念：“政治活動(dòng)”是指國(guó)家建設(shè)、保護(hù)憲法基礎(chǔ)、俄羅斯聯(lián)邦制度、保護(hù)主權(quán)和領(lǐng)土完整，確保法制和秩序，國(guó)家和社會(huì)安全、國(guó)防、外交政策、社會(huì)-經(jīng)濟(jì)和國(guó)家發(fā)展，政治制度的發(fā)展、國(guó)家機(jī)構(gòu)和地方自治機(jī)構(gòu)的活動(dòng)、公民權(quán)利與自由立法、國(guó)家機(jī)構(gòu)和地方自治機(jī)構(gòu)的組成和決策。

在現(xiàn)實(shí)中，一些非營(yíng)利組織就是因?yàn)橛|碰了這些“政治活動(dòng)”的底線，而被判定為“外國(guó)代理人”。如“聲音”組織監(jiān)督選舉，俄羅斯運(yùn)輸者協(xié)會(huì)（Объединение перевозчиков России）要求政府辭職，“這樣-這樣-這樣”基金會(huì)（фонд ?Так-Так-Так?）在互聯(lián)網(wǎng)上呼吁俄羅斯民眾加入廢除《雅羅瓦婭法案》①2016 年7 月7 日，俄總統(tǒng)普京簽署通過(guò)反恐怖主義法律修訂案，這個(gè)修訂案是由國(guó)家杜馬議員雅羅瓦婭（Яровая）和聯(lián)邦委員會(huì)代表奧杰洛夫（Озеров）聯(lián)合提出的，故稱《雅羅瓦婭法案》。該法案對(duì)數(shù)十部俄聯(lián)邦法律進(jìn)行了修訂，對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的管控更為嚴(yán)格。該法案通過(guò)后，引起了電信運(yùn)營(yíng)商和網(wǎng)民的不滿，請(qǐng)?jiān)笍U除該法案。的集會(huì)，“新時(shí)代基金會(huì)”（фонд ?Новое время?）提請(qǐng)修改關(guān)于管制毒品法律，等等。

“外國(guó)代理人名單”設(shè)立之初對(duì)外國(guó)代理人“活動(dòng)方式”的表述非常簡(jiǎn)單：實(shí)施公共項(xiàng)目、形成社會(huì)輿論。近年來(lái)，外國(guó)代理人名單羅列的活動(dòng)方式更為多樣：包括組織集會(huì)示威和游行等公共活動(dòng)、組織研討會(huì)和圓桌會(huì)議、出版、公共辯論、社會(huì)監(jiān)督、使用包括現(xiàn)代信息技術(shù)的手段進(jìn)行傳播、對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)及其政策發(fā)表意見(jiàn)、形成社會(huì)-政治觀念、公開(kāi)向國(guó)家機(jī)構(gòu)游說(shuō)與呼吁、制造公共輿論等。這些方式其實(shí)是“實(shí)施公共項(xiàng)目、形成社會(huì)輿論”的注腳?！缎峦鈬?guó)代理人法》對(duì)政治活動(dòng)的形式有了明確的規(guī)定，包括：

——組織和參與公開(kāi)的會(huì)議、集會(huì)、游行、示威，組織和進(jìn)行公共討論、辯論和演講；

——以獲得明確結(jié)果為目的參加選舉、公投和觀察選舉和公投的行為，組建選舉和公投委員會(huì)，參加政黨活動(dòng)等；

——通過(guò)公開(kāi)呼吁影響國(guó)家機(jī)構(gòu)、地方自治機(jī)構(gòu)及其官員的決策和行動(dòng)，包括旨在通過(guò)、更改、廢除法律或其他法規(guī)的決策和行動(dòng)；

——利用包括現(xiàn)代信息技術(shù)的手段進(jìn)行傳播，對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)的決定及其政策發(fā)表意見(jiàn)；

——形成社會(huì)-政治觀點(diǎn)和輿論，包括進(jìn)行民意測(cè)驗(yàn)或進(jìn)行其他社會(huì)學(xué)研究。

從《外國(guó)代理人法》的法律實(shí)踐來(lái)看，對(duì)“外國(guó)代理人”的判定標(biāo)準(zhǔn)逐漸明晰與完善，這對(duì)于該法的執(zhí)行有積極意義?！缎峦鈬?guó)代理人法》剛剛通過(guò)，在法律實(shí)踐中能否完全按照新的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，是進(jìn)一步觀察的重點(diǎn)。

（二）對(duì)“外國(guó)代理人”的影響

《外國(guó)代理人法》出臺(tái)幾年后，其效果已經(jīng)顯現(xiàn)，“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”的數(shù)量逐年下降。誠(chéng)如普京在總統(tǒng)人權(quán)委員會(huì)上談到的那樣，數(shù)量下降的原因主要是非營(yíng)利組織自身的改變，已經(jīng)斷絕了外國(guó)的資助。對(duì)于非營(yíng)利組織而言，盡管處境各異，但成為“外國(guó)代理人”后，對(duì)其影響都是巨大的。①Георгий Иванушкин. Как живут и работают ?иностранные агенты?. 10 октября 2016 г. https://www.asi.org.ru/article/2016/10/10/kak-zhivut-i-rabotayut-inostrannye-agenty/被貼上“外國(guó)代理人”的標(biāo)簽，很多非營(yíng)利組織的業(yè)務(wù)受到了非常大的影響：資金斷裂，業(yè)務(wù)難以為繼；嚴(yán)格的審計(jì)、會(huì)計(jì)程序讓非營(yíng)利組織不堪重負(fù)；還有失去客戶、合作伙伴的危險(xiǎn)，根據(jù)《外國(guó)代理人法》，與“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”有業(yè)務(wù)往來(lái)，也可能成為“外國(guó)代理人”。與此同時(shí)，有的組織采取止損措施，迅速轉(zhuǎn)型，斷絕與外國(guó)機(jī)構(gòu)和組織的資金往來(lái)，向支持非營(yíng)利組織發(fā)展的俄總統(tǒng)基金申請(qǐng)資助。

人權(quán)協(xié)會(huì)“阿戈拉”（ассоциация Агора）負(fù)責(zé)人巴維爾·奇科夫（Павел Чиков）表示，進(jìn)入這個(gè)名單確實(shí)給這些組織造成了很多問(wèn)題，有四分之三的組織在尋求摘掉這個(gè)標(biāo)簽?！坝幸恍┙M織不復(fù)存在，另有一些組織停止接受外國(guó)資金，并大大減少了自己的活動(dòng)。還有一些組織被罰款，它們處于一種無(wú)法支付罰金的狀態(tài)，因?yàn)閷?duì)于一個(gè)小型的地區(qū)組織而言，30 萬(wàn)盧布也是一筆不小的數(shù)目?！雹侑ぇ支唰猝鸳讧?Иванушкин. Как живут и работают ?иностранные агенты?.“阿戈拉”協(xié)會(huì)不愿在它的材料上貼“外國(guó)代理人”的標(biāo)簽，不得不推掉書(shū)籍出版和新聞發(fā)布會(huì)。

地區(qū)社會(huì)組織“薩哈羅夫院士遺產(chǎn)保護(hù)委員會(huì)”（薩哈羅夫中心）成為“外國(guó)代理人”后變得越來(lái)越困難，要對(duì)外國(guó)代理人的捐助者進(jìn)行嚴(yán)格的審查，還有頻繁的報(bào)告、檢查，這些都是額外支出。更為嚴(yán)重的后果是失去合作伙伴，薩哈羅夫中心與學(xué)校的合作中斷，原因是合作伙伴感到緊張，十分謹(jǐn)慎，沒(méi)有組織希望與薩哈羅夫中心有任何財(cái)務(wù)往來(lái)，因?yàn)樗麄冏约阂矒?dān)心被列入到“外國(guó)代理人名單”里。

“遠(yuǎn)東公民創(chuàng)新和社會(huì)發(fā)展中心”于2015 年10 月被列入名單，并被處以30 萬(wàn)盧布的罰款。隨后，地方政府中斷與其合作。該組織與其他伙伴的合作也變得更加困難，因?yàn)椤巴鈬?guó)代理人”的身份讓很多人、組織感到風(fēng)險(xiǎn)。這個(gè)邊遠(yuǎn)地區(qū)的組織缺乏資金來(lái)源，沒(méi)有能力把資金退給資助方，至今也無(wú)法從名單中脫離。

還有些組織不僅業(yè)務(wù)受到影響，組織本身也難以為繼。作為第一個(gè)“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”，“聲音”的政治活動(dòng)受到了限制，選舉觀察和監(jiān)督也不再具備正當(dāng)性。2014 年，俄羅斯通過(guò)選舉法修正案，禁止外國(guó)代理人組織參加有關(guān)選舉的活動(dòng)。如今，“聲音”組織已經(jīng)從外國(guó)代理人名單中去除，原因在于法人主體性質(zhì)發(fā)生了變化，非營(yíng)利組織“聲音”注冊(cè)為社會(huì)運(yùn)動(dòng)。社會(huì)運(yùn)動(dòng)沒(méi)有經(jīng)常性的財(cái)務(wù)賬戶，他們開(kāi)始利用分支機(jī)構(gòu)“聲音-伏爾加”（薩馬拉）和“聲音-烏拉爾”（車?yán)镅刨e斯克）籌集資金，這些組織仍是獨(dú)立法人實(shí)體，當(dāng)時(shí)還沒(méi)有進(jìn)入外國(guó)代理人名單。后來(lái)“聲音”組織獲得了國(guó)家（總統(tǒng)基金）1200 萬(wàn)盧布的資助，該組織用這筆資金在鄉(xiāng)村一級(jí)進(jìn)行選舉觀察和監(jiān)督。到2015 年9 月，這筆資助結(jié)束，“聲音”組織再無(wú)資金來(lái)源，甚至無(wú)力支付辦公室房租和員工的薪資。同時(shí)，它的分支機(jī)構(gòu)遭受審查，“聲音-伏爾加”面臨逃稅的刑事案件，“聲音-烏拉爾”也被列入外國(guó)代理人名單中。在2015 年統(tǒng)一投票日的前一天，中央選舉委員會(huì)向各地發(fā)出的新聞稿稱“聲音”組織是在為外國(guó)利益服務(wù)，使得這個(gè)曾具有全國(guó)影響力的選舉觀察機(jī)構(gòu)聲名狼藉。

“外國(guó)代理人”的標(biāo)簽也并非都是負(fù)面的，在某種情況下，“外國(guó)代理人”反而會(huì)成為“專業(yè)性”的標(biāo)簽。跨地區(qū)慈善社會(huì)組織“非營(yíng)利組織發(fā)展中心”執(zhí)行主任安娜·斯克沃爾佐娃（Анна Скворцова）稱，非營(yíng)利組織需要她們所開(kāi)展的工作，一個(gè)前來(lái)求助的人甚至說(shuō)：你們被注冊(cè)為“外國(guó)代理人”這一事實(shí)意味著工作的專業(yè)性，所以才找你們咨詢。俄羅斯資深人權(quán)保護(hù)活動(dòng)家、“莫斯科赫爾辛基小組”負(fù)責(zé)人柳德米拉·阿列克謝耶娃（Людмила Алексеева）稱，將國(guó)際組織“記憶”列為外國(guó)代理人，表明了國(guó)家對(duì)公民社會(huì)的態(tài)度。只有那些向國(guó)家機(jī)構(gòu)表現(xiàn)自己為反對(duì)保護(hù)人權(quán)的組織才能蓬勃發(fā)展，不會(huì)被列為“外國(guó)代理人”。所有體面的組織都被列為“外國(guó)代理人”，現(xiàn)在，如果不成為“外國(guó)代理人”，反而是不雅的。①Минюст объяснил причины включения Международного “Мемориала” в список иноагентов. 4 октября 2016 г. https://www.interfax.ru/russia/531092

與此同時(shí)，俄羅斯政府大力支持非營(yíng)利組織的發(fā)展，“總統(tǒng)基金”對(duì)于非營(yíng)利組織的支持力度逐年增大。國(guó)家力量強(qiáng)勢(shì)進(jìn)入社會(huì)領(lǐng)域，控制了非營(yíng)利組織最為重要的經(jīng)濟(jì)命脈。在這個(gè)背景下，有的非營(yíng)利組織迅速轉(zhuǎn)型?！?1世紀(jì)移民”基金會(huì)于2015 年3 月被列入“外國(guó)代理人名單”，因未自愿進(jìn)入名單而被罰款30 萬(wàn)盧布。之后，該基金會(huì)中止了與世界銀行的合作，尋找新的資金來(lái)源，將資金來(lái)源轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi)，贏得了“總統(tǒng)基金”。同時(shí)，加強(qiáng)與國(guó)家機(jī)構(gòu)合作，避免了聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)和與合作伙伴關(guān)系破裂。該基金會(huì)主席維亞切斯拉夫·波斯塔夫?qū)帲ě＇瘰椐支悃荮学?Поставнин）談到，“我們被邀請(qǐng)參加國(guó)家杜馬、總統(tǒng)辦公廳、聯(lián)邦委員會(huì)的會(huì)議，一直在電視中出現(xiàn)。”②Георгий Иванушкин. Как живут и работают ?иностранные агенты?. 10 октября 2016 г. https://www.asi.org.ru/article/2016/10/10/kak-zhivut-i-rabotayut-inostrannye-agenty/

（三）“外國(guó)代理人”的反應(yīng)

《外國(guó)代理人法》出臺(tái)以后，很多俄羅斯的民意代表認(rèn)為，該法案是在平息社會(huì)大規(guī)模反對(duì)派運(yùn)動(dòng)中醞釀并形成的，《外國(guó)代理人法》讓公民社會(huì)體系聲譽(yù)受損并為限制其活動(dòng)提供法律依據(jù)。毫無(wú)疑問(wèn)，如果進(jìn)入“第三部門(mén)”的外國(guó)資金不受控制，如果沒(méi)有最大程度的透明性，勢(shì)必會(huì)造成對(duì)國(guó)家安全的負(fù)面影響。不過(guò)，將這些組織列入“外國(guó)代理人名單”并不能從根本上解決問(wèn)題。在法律實(shí)踐中，判定“外國(guó)代理人”的原則、標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)含混不清，嚴(yán)重打擊了公民社會(huì)機(jī)構(gòu)的聲譽(yù)，引起非營(yíng)利組織界的不滿。①Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2014 год.С.48-50. http://ombudsman53.ru/tinybrowser/files/upolnomoch/doklady/doklad-upolnomo chennogo-po-pravam-cheloveka-v-novgorodskoy-oblasti-za-2014-god.pdf

幾乎所有的“外國(guó)代理人”組織都聲稱沒(méi)有從事政治活動(dòng)。莫斯科公民教育學(xué)院董事會(huì)成員伊戈?duì)枴っ鲌D索夫（Игорь Минтусов）表示，該機(jī)構(gòu)的資金確實(shí)來(lái)自國(guó)外，如歐洲委員會(huì)，這些信息都是公開(kāi)的，但他們并沒(méi)有從事政治活動(dòng)，只是名稱中的“公民教育”具有政治性。②Дарья Зеленская. Минюст пополнил реестр иностранных агентов// Коммерсантъ. 10 декабря 2014 г. №224. https://www.kommersant.ru/doc/2629831

從《外國(guó)代理人法》的實(shí)踐來(lái)看，“外國(guó)代理人”已經(jīng)成為政治議題，很多非營(yíng)利組織被判定為“外國(guó)代理人”，是在維系國(guó)家安全、政治穩(wěn)定的意義上的。而這與俄羅斯法律（憲法）的精神，如保護(hù)人的尊嚴(yán)、言論自由、公民結(jié)社和參政的權(quán)利等存在張力。俄聯(lián)邦人權(quán)全權(quán)代表、“科斯特羅馬社會(huì)倡議中心”基金會(huì)以及俄羅斯的兩位公民向聯(lián)邦憲法法院提起訴訟，提請(qǐng)憲法法院審理《外國(guó)代理人法》是否符合憲法的案件。雖然這個(gè)案件最后也沒(méi)有定論，但提起訴訟的專家、俄聯(lián)邦人權(quán)事務(wù)機(jī)構(gòu)分析中心副主任維克托·米哈伊洛夫（Виктор Михайлов）列舉了《外國(guó)代理人法》涉嫌違憲的條款，這些條款體現(xiàn)了該法的內(nèi)容、實(shí)踐中的法律與政治之間的張力③Алина Михайлова. Законодательство о некоммерческих организация, выполняющих функции иностранного агента: соответствует Конституции РФ или нет. 12 марта 2014 г. http://www.garant.ru/article/529521/#ixzz5t5B7f6Zg：將非營(yíng)利組織區(qū)分為“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”和其他法人主體非營(yíng)利組織，使“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”成為特殊的法人主體，從而為污名化創(chuàng)造了條件；超越憲法框架，損害了從國(guó)外獲得資金的非營(yíng)利組織及其成員的尊嚴(yán)，以及結(jié)社、言論自由、參政議政的權(quán)利；在憲法意識(shí)形態(tài)多元和社會(huì)團(tuán)體平等的原則下，侵犯了社會(huì)組織結(jié)社權(quán)和自由行動(dòng)的權(quán)利；將認(rèn)定“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”的唯一權(quán)力賦予了司法部和總檢察院的官員；對(duì)“外國(guó)代理人”“從外國(guó)獲取資金和其他財(cái)產(chǎn)”“為外國(guó)出資方謀取利益”“參與政治活動(dòng)、政治行動(dòng)”“國(guó)家機(jī)構(gòu)為其改變國(guó)家政策施加影響”“形成社會(huì)輿論”等概念，并沒(méi)有做出明確一致的定義，為模棱兩可地解釋和適用的任意性創(chuàng)造了條件；根據(jù)對(duì)非營(yíng)利組織的要求，要宣布自己為“外國(guó)代理人”，并要提交非常復(fù)雜的報(bào)告，要符合控制措施的要求，這也意味著他們所開(kāi)展的活動(dòng)與國(guó)家和社會(huì)的利益相沖突。

五、《外國(guó)代理人法》的政治實(shí)踐

自《外國(guó)代理人法》實(shí)施以來(lái)，進(jìn)入“外國(guó)代理人名單”的最主要判定標(biāo)準(zhǔn)，就是組織或參與政治活動(dòng)。但由于對(duì)“政治活動(dòng)”的界定模糊不清，非營(yíng)利組織在某些領(lǐng)域的活動(dòng)都可以被解釋為具有政治屬性，這使得“外國(guó)代理人”的界定不再是一個(gè)純粹的法律問(wèn)題，而是政治實(shí)踐。實(shí)際上，《外國(guó)代理人法》的出臺(tái)便有著鮮明的政治目的?！巴鈬?guó)代理人”在俄社會(huì)輿論中帶有“污名”意味，被認(rèn)為是外國(guó)利益的代表、民族和國(guó)家的“異己”。這是一種具有民粹主義色彩的認(rèn)知，將“外國(guó)代理人”這個(gè)法律上中性意義的概念轉(zhuǎn)化為負(fù)面的標(biāo)簽。在現(xiàn)實(shí)中，《外國(guó)代理人法》并沒(méi)有勒令“外國(guó)代理人”關(guān)閉或停止活動(dòng)，只是要履行相關(guān)的手續(xù)和義務(wù)。但被貼上“外國(guó)代理人”的標(biāo)簽后，這些組織仿佛染上了病毒，其合作伙伴、資助方、相關(guān)方都避而遠(yuǎn)之，很多組織難以正常開(kāi)展工作。從法律實(shí)施的效果來(lái)看，《外國(guó)代理人法》更為有效地阻斷了外部世界對(duì)俄羅斯政治的影響。

（一）社會(huì)輿情中的“外國(guó)代理人”

2013 年3 月，在“記憶”基金會(huì)莫斯科辦公室門(mén)口，出現(xiàn)了“外國(guó)代理人”字樣的涂鴉。在這里，“外國(guó)代理人”不是法律術(shù)語(yǔ)上的中性詞匯，將其放在俄社會(huì)輿情中理解，這個(gè)涂鴉等同于“間諜”“叛徒”等極具負(fù)面意義的標(biāo)簽。媒體上經(jīng)常用斯大林式的語(yǔ)言來(lái)描述外國(guó)代理人非營(yíng)利組織：克里姆林宮還在與“外國(guó)代理人派往我后方的破壞分子、間諜和殺手進(jìn)行斗爭(zhēng)。”2017 年，列瓦達(dá)中心被判定為“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”，隨即，該中心進(jìn)行了有關(guān)《外國(guó)代理人法》的民意調(diào)查①Закон ?О некоммерческих организациях?. 7 февраля 2017 г. http://www.levada.ru/20 17/02/07/zakon-o-nekommercheskih-organizatsiyah/，較為全面地呈現(xiàn)了全俄社會(huì)對(duì)“外國(guó)代理人”的認(rèn)知。

俄民眾對(duì)“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”的認(rèn)知度不高。在民意調(diào)查中，73%的受訪者完全沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)此類組織，22%的受訪者聽(tīng)說(shuō)過(guò)一些，但不確定指的是什么，只有2%的受訪者表示很了解。列瓦達(dá)中心社會(huì)和政治研究部負(fù)責(zé)人娜塔莉亞·佐爾卡雅（Наталья Зоркая）指出：“對(duì)于大多數(shù)人來(lái)說(shuō)，這個(gè)話題與他們的生活沒(méi)有什么聯(lián)系，顯得無(wú)關(guān)緊要?！边@也與俄羅斯人對(duì)非營(yíng)利組織的認(rèn)知度和信任度偏低有關(guān)，很少有人向保護(hù)人權(quán)、法律維權(quán)的非營(yíng)利組織求助，人們不認(rèn)為它們可以提供幫助。大多數(shù)人對(duì)《外國(guó)代理人法》的通過(guò)無(wú)動(dòng)于衷，對(duì)于一個(gè)普通公民來(lái)說(shuō)，很難想象自己會(huì)與一個(gè)“外國(guó)代理人”有聯(lián)系。國(guó)家杜馬社會(huì)組織事務(wù)委員會(huì)主席雅羅斯拉夫·尼洛夫（Ярослав Нилов）認(rèn)為，大多數(shù)公民根本不知道誰(shuí)是“外國(guó)代理人”，這個(gè)題目的討論只是在“花園環(huán)”內(nèi)進(jìn)行。①“花園環(huán)”是莫斯科的一個(gè)環(huán)路，“花園環(huán)”以內(nèi)是莫斯科的中心地區(qū)。此處借“花園環(huán)”這個(gè)城市中心來(lái)隱喻權(quán)力中心、政治上層，與普通民眾距離較遠(yuǎn)。

在那些聽(tīng)說(shuō)過(guò)《外國(guó)代理人法》的受訪者中（約占受訪者的四分之一），56%的受訪者認(rèn)為該法是為了限制西方對(duì)俄的不利影響，26%的受訪者認(rèn)為這是政府當(dāng)局對(duì)獨(dú)立的社會(huì)組織施加影響。當(dāng)然，在不同政治傾向的人群中，持以上兩種觀點(diǎn)的受訪者比率也有所不同。在傳統(tǒng)國(guó)有媒體受眾、普京和共產(chǎn)黨的支持者中是69%、16%；在獨(dú)立電視頻道的觀眾、批評(píng)總統(tǒng)和納瓦利內(nèi)的支持者中為50%、40%。此前，列瓦達(dá)中心和“社會(huì)審判”基金會(huì)（同樣是“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”）于2015 年共同做出調(diào)查結(jié)果顯示：超過(guò)一半的俄羅斯人（54%）認(rèn)為“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”對(duì)自己并沒(méi)有益處，只有18%的受訪者認(rèn)為是有益的。②Бесполезные агенты. 06.10.2015. https://www.levada.ru/2015/10/06/bespoleznye- agenty/

“外國(guó)代理人”的標(biāo)簽具有負(fù)面的意義。盡管官方一再聲稱，“外國(guó)代理人”的概念已經(jīng)失去了蘇聯(lián)時(shí)期的消極意義，但在社會(huì)調(diào)查中，大多數(shù)受訪者（57%）認(rèn)為“外國(guó)代理人”是貶義的，33%的受訪者理解成中性的，只有3%的受訪者覺(jué)得是褒義的。在開(kāi)放式問(wèn)題中，45%的受訪者對(duì)于“外國(guó)代理人”最為常見(jiàn)的聯(lián)想是“外國(guó)情報(bào)間諜”“被派出的哥薩克”“被招募從事破壞活動(dòng)的人”“深入敵后的諜報(bào)人員”等等；7%的受訪者認(rèn)為是“人民的敵人”（俄羅斯的敵人、叛徒）形象；5%的受訪者認(rèn)為“外國(guó)代理人”是拿了外國(guó)人的錢(qián)，替外國(guó)人賣命的“狗腿子”；3%的受訪者認(rèn)為“外國(guó)代理人”宣揚(yáng)西方價(jià)值觀，代表外國(guó)利益。4%的受訪者對(duì)“外國(guó)代理人”的認(rèn)知比較中性，將其與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的中介身份聯(lián)系起來(lái)。只有不到1%的受訪者對(duì)“外國(guó)代理人”持肯定的態(tài)度，認(rèn)為他們是不同政見(jiàn)者、自由主義者、反對(duì)政府人士。社會(huì)學(xué)家指出，“外國(guó)代理人”的角色是侮辱性的，對(duì)民眾而言，人權(quán)保護(hù)者、自由主義者、民主主義者這些身份都會(huì)混淆在一起，轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟?nèi)部敵人”的概念。

俄羅斯民眾普遍認(rèn)為，獲得外國(guó)資金的非營(yíng)利組織喪失了獨(dú)立性。只有13%的受訪者愿意相信外國(guó)捐助者的良好意愿，是為了幫助俄羅斯解決重要的社會(huì)問(wèn)題（甚至是那些對(duì)西方持有好感、獨(dú)立媒體的受眾也不超過(guò)25%）。相反，人們更愿意相信外國(guó)捐贈(zèng)方是為了灌輸“外國(guó)的思想和價(jià)值觀”，或者招募間諜搜集俄羅斯的信息情報(bào)。俄羅斯社會(huì)輿論中達(dá)成了這樣一種共識(shí)：受資助者不可能獨(dú)立于外國(guó)資助者。這成為俄民眾最普遍接受的觀點(diǎn)，66%的受訪者都同意這一點(diǎn)。

（二）“外國(guó)代理人”的污名與治理術(shù)

無(wú)論在歷史記憶中還是在今日之俄羅斯，“外國(guó)代理人”始終被貼著污名的標(biāo)簽。對(duì)有的非營(yíng)利組織而言，“污名”名副其實(shí)，這些“外國(guó)代理人”受外國(guó)敵對(duì)勢(shì)力的委托，從事破壞甚至顛覆政權(quán)的活動(dòng)，“顏色革命”中部分“外國(guó)代理人”的作為便是最好的例證。同時(shí)，“外國(guó)代理人”也有監(jiān)督選舉、傳播民主價(jià)值、倡導(dǎo)公平正義、扶助弱勢(shì)群體這些在俄羅斯政治價(jià)值觀下具有正面意義的作為，這樣的組織同樣有被污名化的風(fēng)險(xiǎn)，它們可能被不加辨別、簡(jiǎn)單粗暴地劃入“外國(guó)代理人名單”。社會(huì)調(diào)查顯示，俄羅斯民眾對(duì)這些“外國(guó)代理人”的具體情況并不完全掌握，但對(duì)“外國(guó)代理人”卻有著極度負(fù)面的認(rèn)知，這就為“外國(guó)代理人”的污名化提供了社會(huì)和心理基礎(chǔ)。在這個(gè)意義上，“外國(guó)代理人”的污名便產(chǎn)生了事半功倍的效用。

最先關(guān)注“污名”（Stigma）的社會(huì)學(xué)家戈夫曼指出，在古希臘，“污名”一詞的原意是指，道德身份不尋常和不佳的身體標(biāo)志，這些標(biāo)志被雕刻或烙印在身體上，用以宣稱其為奴隸、罪犯和叛徒，或是道德有污點(diǎn)的人，要避免與之接觸，特別是在公共場(chǎng)所。①E. Goffman, Stigma: Notes on the management of a spoiled identity, New York: Simon & Schuster, 1963, p.1.戈夫曼指出，如今“污名”這個(gè)概念更多地指污名本身，而不是身體的標(biāo)志。無(wú)論是污名本身還是身體的標(biāo)志，它們具有相同的社會(huì)學(xué)特征，即不符合被稱為“正?！比后w的期待——帶有污名的人不是正常的人。在這個(gè)定義之下，便會(huì)存在各種歧視。社會(huì)構(gòu)建一種污名化理論，是一種解釋有污名的人變?yōu)榱拥?、?huì)帶來(lái)危險(xiǎn)、并合理化敵意的意識(shí)形態(tài)。②Ibid, p.5.

污名化是一套社會(huì)心理學(xué)機(jī)制：社會(huì)控制，對(duì)被污名化的群體區(qū)別對(duì)待，甚至是邊緣化；社會(huì)排斥，內(nèi)群體成員對(duì)外群體進(jìn)行貶抑和排斥；系統(tǒng)正義，社會(huì)優(yōu)勢(shì)群體對(duì)少數(shù)或弱勢(shì)群體施加污名來(lái)合理化其優(yōu)勢(shì)地位。③曾向紅、李琳琳：“國(guó)際關(guān)系中的污名與污名化”，《國(guó)際政治科學(xué)》，2020 年第3期，第78-111 頁(yè)。對(duì)污名群體的負(fù)性刻板印象，還會(huì)被當(dāng)前社會(huì)背景下的主流文化群體成員認(rèn)可和分享，這也是污名個(gè)體被廣泛邊緣化的原因。④轉(zhuǎn)引自張明等：“污名化對(duì)被污名個(gè)體人際互動(dòng)的影響”，《心理科學(xué)進(jìn)展》，2020年第9 期，第1564-1574 頁(yè)。有學(xué)者將權(quán)力概念引入污名研究，認(rèn)為污名是社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)和政治權(quán)力的產(chǎn)物。同時(shí)，污名也是權(quán)力差異的產(chǎn)物，表現(xiàn)為權(quán)力的優(yōu)勢(shì)階層與弱勢(shì)人群之間的關(guān)系。在社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)和政治上處于優(yōu)勢(shì)地位的階層，才能污名化相應(yīng)的弱勢(shì)人群。⑤郭金華：“污名研究：概念、理論和模型的演進(jìn)”，《學(xué)?！?，2015 年第2 期，第99-109 頁(yè)。

污名化作為社會(huì)心理學(xué)機(jī)制，發(fā)生于具體的社會(huì)文化背景之中。“外國(guó)代理人”在俄羅斯的認(rèn)知缺乏中立性，對(duì)于俄羅斯民眾而言，它與20 世紀(jì)30-50 年代斯大林主義的清洗活動(dòng)有著根深蒂固和令人不安的聯(lián)系。在當(dāng)時(shí)，與外國(guó)人發(fā)生接觸的人都可以被視為外國(guó)情報(bào)部門(mén)的代理人，并可能會(huì)被逮捕和懲罰。⑥A. Chandler, Institutions of I solation: Borde r Controls in t he So viet Unio n and Its Successor States, 1917-1993, Montreal: McGill-Queen’s University Press, 1998, p.79.俄社會(huì)輿論是“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”污名化的民意基礎(chǔ)。俄普通民眾對(duì)非營(yíng)利組織的信任度和好感也普遍偏低，這很大程度上與歷史記憶和轉(zhuǎn)型社會(huì)的特性相關(guān)。蘇聯(lián)時(shí)代“強(qiáng)迫志愿服務(wù)”導(dǎo)致許多人不愿意加入和支持任何有組織的團(tuán)體和機(jī)構(gòu)，普遍對(duì)于“第三部門(mén)”的組織抱有不信任和懷疑的態(tài)度。他們更傾向于避開(kāi)公共領(lǐng)域，在需要幫助的時(shí)候依靠私人、家庭和朋友網(wǎng)絡(luò)。①A. Evans, “Civil society and protests in Russia”, in C. Ross (ed.), Systemic and Non Systemic Opposition in the Russian Federation: Civil Society Awakens? New York: Routledge, 2015, pp.15-34.在20 世紀(jì)90 年代，很多人對(duì)非營(yíng)利組織懷有敵意、不信任和冷漠。②S. Henderson, “Shaping civic advocacy: International and domestic policies toward Russia’s NGO sector”, in A. Prakash, M. K. Gugerty (eds.), Advocacy Organisations and Collective Action, Cambridge: Cambridge University Press, 2010, pp.252-279.至今，蘇聯(lián)的遺產(chǎn)仍影響著俄羅斯的公民社會(huì)，并且仍然讓俄羅斯人被排斥在參與公民社會(huì)組織和社會(huì)運(yùn)動(dòng)的傾向之外。③J. Crotty, “Making a difference? NGOs and civil society development in Russia”, Europe-Asia Studies, 2009, Vol.61, No.1, pp.85-108.

從國(guó)家和社會(huì)治理的角度來(lái)看，“外國(guó)代理人”的污名或可成為一種高明的治理術(shù)，它巧妙地利用社會(huì)輿論、法律工具，將目標(biāo)非營(yíng)利組織限制在可控的范圍內(nèi)。這種治理術(shù)的核心是分類，區(qū)分“自我-他者”，構(gòu)建“他者”，將“他者”置于“自我”的對(duì)立面，并歸罪于“他者”。污名產(chǎn)生于“自我-他者”的分類之中。人類學(xué)家涂爾干和莫斯指出，分類是一種社會(huì)習(xí)俗，人們通過(guò)分類建立起秩序，進(jìn)而認(rèn)識(shí)自身和世界。英國(guó)學(xué)者瑪麗?道格拉斯進(jìn)一步認(rèn)為，污穢的觀念就是來(lái)自事物系統(tǒng)排序和分類的副產(chǎn)品，那些未被納入特定分類系統(tǒng)和社會(huì)道德秩序的事物必然被視為污穢?！叭绻殃P(guān)于污穢觀念中的病源學(xué)和衛(wèi)生學(xué)因素去掉，我們就會(huì)得到對(duì)于污穢的古老定義，即污穢就是位置不當(dāng)?shù)臇|西……在這種定義之下，污穢就是分類的剩余和殘留的一類，它們被排除在我們正常的分類體系之外?！雹躘英]瑪麗?道格拉斯著：《潔凈與危險(xiǎn)：對(duì)污染和禁忌觀念的分析》，黃劍波、柳博赟、盧忱譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2018 年，第48-49 頁(yè)?；煜诸惖倪吔纾鼓骋活惓蔀椤拔鄯x”，這是污名化的基礎(chǔ)；而違背分類建立的秩序，使某一類被體驗(yàn)為一種危險(xiǎn)，這是污名化的動(dòng)力。這種危險(xiǎn)源自于對(duì)無(wú)序產(chǎn)生的力量的恐懼。“無(wú)序的混亂暗含著無(wú)限……我們承認(rèn)無(wú)序?qū)I(yè)已存在的模式具有破壞性；我們也承認(rèn)無(wú)序具有潛能。它既象征著危險(xiǎn)，也象征著力量?！雹萃?，第106 頁(yè)?！耙粋€(gè)人如果在社會(huì)系統(tǒng)中沒(méi)有位置，就自然成為一個(gè)邊緣的存在，其他人必須得對(duì)他的危險(xiǎn)有所提防?！薄霸诤觳磺宓膮^(qū)域、邊緣地區(qū)、混亂的界限以及邊界以外的地方存在著其他的力量?！雹賉英]瑪麗?道格拉斯著：《潔凈與危險(xiǎn)：對(duì)污染和禁忌觀念的分析》，第109-110 頁(yè)。面對(duì)這種危險(xiǎn)，任何社會(huì)秩序要想自我持存，都一定要通過(guò)精心的理智安排與社會(huì)儀式來(lái)排斥不潔或污穢。②劉宏濤、潘建雷：“‘污穢’與道德秩序：評(píng)瑪麗?道格拉斯的《潔凈與危險(xiǎn)》”，《社會(huì)》，2012 年第4 期，第232-242 頁(yè)?；谖廴纠碚?，瑪麗?道格拉斯指出，污染的概念就是一種社會(huì)控制的手段。在集體主義傾向的社會(huì)中，中央壟斷了對(duì)秩序的解釋，面對(duì)不幸事件，被排斥的群體承擔(dān)了替罪羊的角色，弱勢(shì)群體被認(rèn)為是危險(xiǎn)的傳染源（包括身體和道德兩個(gè)層面），應(yīng)該被隔離、監(jiān)管和懲罰。③郭金華：“污名研究：概念、理論和模型的演進(jìn)”，第99-109 頁(yè)。

瑪麗?道格拉斯認(rèn)為，在處理模棱兩可或者反常事項(xiàng)的選擇中，便有“反常事物被貼上危險(xiǎn)的標(biāo)簽”④范可：“困惑于‘我們’與‘他們’”，《讀書(shū)》，2018 年第1 期，第168-175 頁(yè)。，標(biāo)簽之下的“他者”會(huì)被構(gòu)建成為污穢、危險(xiǎn)的存在，進(jìn)而被隔離、監(jiān)管和懲罰。這讓我們更為清楚地理解俄“外國(guó)代理人”如何在“自我-他者”分類中被污名化的。《外國(guó)代理人法》在實(shí)踐中通過(guò)將對(duì)象標(biāo)記為“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”來(lái)創(chuàng)建一組可管理的對(duì)象，使用“外國(guó)代理人”的概念將其與其他類型的非營(yíng)利組織區(qū)分開(kāi)來(lái)，使其成為“異?！钡拇嬖凇Ｔ诖嘶A(chǔ)上，對(duì)“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管?！巴鈬?guó)代理人非營(yíng)利組織”要提交各種報(bào)告和信息，增加了運(yùn)營(yíng)成本，還可授權(quán)政府部門(mén)對(duì)其違法行為進(jìn)行處罰。同時(shí)，在污名化運(yùn)動(dòng)和負(fù)面宣傳當(dāng)中，也可令其接受檢查、處罰，造成名譽(yù)受損和身份受損。⑤Galina Goncharenko, Iqbal Khadaroo, “Disciplining human rights organisations through an accounting regulation: a case of the ‘foreign agents’ law in Russia”, Critical Perspectives On Accounting, 2020, Vol.72.在現(xiàn)實(shí)的維度中，“外國(guó)代理人非營(yíng)利組織”從非營(yíng)利組織中被區(qū)分出來(lái)，對(duì)其特殊的問(wèn)責(zé)制和會(huì)計(jì)、審計(jì)制度，使其正常的業(yè)務(wù)難以為繼；在另一個(gè)維度，“外國(guó)代理人”在“祖國(guó)-外國(guó)”的分類中被劃分為外國(guó)利益代表者，而污名化機(jī)制使“外國(guó)代理人”成為負(fù)面形象，從而失去社會(huì)的信任。⑥P. Malkova, “A qualitative study of the interaction between human rights defenders and society in Russia: Assessing the impact of the ‘Foreign Agents’ Law”, Cosmopolitan C ivil Societies: An Interdisciplinary Journal, 2019, Vol.11, No.2, pp.1-20.

（三）“外國(guó)代理人”與相互污名化：俄羅斯與西方關(guān)系的映像

“外國(guó)代理人”之所以被污名化，其形象的負(fù)面性甚至是俄羅斯全社會(huì)的共識(shí)，其中一個(gè)重要的原因是俄羅斯對(duì)“外國(guó)”（主要是西方國(guó)家）的認(rèn)知。歷史上，俄羅斯（俄國(guó)）對(duì)歐洲（西歐）便有著十分矛盾的情感，對(duì)西方文明有著認(rèn)同與疏離的張力；現(xiàn)實(shí)中，俄羅斯與歐美西方國(guó)家的關(guān)系也是起起伏伏，西方國(guó)家利用各種手段（包括非營(yíng)利組織）滲透、影響俄羅斯政局，這些因素也都投射進(jìn)俄羅斯對(duì)西方的認(rèn)知之中。有調(diào)查顯示，外國(guó)基金會(huì)（主要來(lái)自美國(guó)和歐洲）的捐贈(zèng)被認(rèn)為是非營(yíng)利組織籌款的最“有害”方式。由此，便可理解《外國(guó)代理人法》如何能產(chǎn)生超越法律范疇的意識(shí)形態(tài)式的認(rèn)知和政治實(shí)踐?！锻鈬?guó)代理人法》并非只是俄國(guó)內(nèi)政治事務(wù)，也是俄羅斯與西方關(guān)系的映像?！锻鈬?guó)代理人法》及其法律和政治實(shí)踐，為我們透視俄羅斯與西方的關(guān)系提供了機(jī)會(huì)。

俄羅斯有地處歐洲的領(lǐng)土，也屬于廣義上的基督教世界，認(rèn)為自己是歐洲文明的一部分。但從歐亞地緣政治格局造就的“東西方”認(rèn)知、歷史上俄與西方國(guó)家的對(duì)抗、甚至文明沖突等方面來(lái)看，俄羅斯與西方互為他者，并不是“我與你”的關(guān)系。這種“我-他”關(guān)系是孤立主義的表現(xiàn)，是俄羅斯與西方（歐洲）關(guān)系的寫(xiě)照。在現(xiàn)實(shí)的俄羅斯-西方關(guān)系中，這樣的認(rèn)知仍被繼續(xù)保持著。另一方面，西方對(duì)俄羅斯的認(rèn)知存在著強(qiáng)烈的西方中心主義色彩。亨廷頓寫(xiě)道，“西方文明八個(gè)特征之中的七個(gè)——宗教、語(yǔ)言、政教分離、法治、社會(huì)多元化、代議制機(jī)構(gòu)、個(gè)人主義——幾乎完全與俄羅斯的經(jīng)歷無(wú)緣?！雹賉美]塞繆爾·亨廷頓：《文明的沖突與世界秩序的重建》，周琪等譯，北京：新華出版社，1998 年，第171 頁(yè)?！岸砹_斯文明是基輔和莫斯科的本土根源、拜占庭的強(qiáng)大影響和蒙古長(zhǎng)期統(tǒng)治的產(chǎn)物，這些影響造成一種社會(huì)和文化，它們與在極大不同的力量影響下發(fā)展起來(lái)的西歐社會(huì)和文化幾乎沒(méi)有共同之處?！雹谕?，第147 頁(yè)。

在俄羅斯看來(lái)，西方國(guó)家對(duì)俄羅斯的“誤讀”，讓蘇聯(lián)解體之初試圖擁抱西方的俄羅斯望而卻步。波波羅談到，俄羅斯與西方國(guó)家對(duì)彼此感到失望，他們之間缺乏信任。俄羅斯希望西方國(guó)家在蘇聯(lián)解體和冷戰(zhàn)結(jié)束之后不再將自己看作一個(gè)被擊敗的敵人，而是當(dāng)成一個(gè)共同的獲勝者。但俄羅斯認(rèn)為，西方國(guó)家通過(guò)兩種方式背叛了自己：20 世紀(jì)90 年代，西方國(guó)家為俄羅斯經(jīng)濟(jì)開(kāi)出“休克療法”的處方；西方軍事和政治力量向中東歐乃至后蘇聯(lián)空間的擴(kuò)展。

西方國(guó)家則希望俄羅斯調(diào)整自我并適應(yīng)冷戰(zhàn)后的現(xiàn)實(shí)，將自己重新塑造為一個(gè)現(xiàn)代的、自由民主的、實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的資本主義國(guó)家，但現(xiàn)實(shí)也令西方國(guó)家感到失望。①[澳]波波·羅：“俄羅斯與西方的關(guān)系——過(guò)去、現(xiàn)在及未來(lái)”，《俄羅斯研究》，2009 年第4 期，第3-10 頁(yè)。此后，西方國(guó)家轉(zhuǎn)變策略，希望通過(guò)各種手段顛覆俄現(xiàn)政權(quán)，非營(yíng)利組織影響俄羅斯社會(huì)和政局便是其中的一種。

《外國(guó)代理人法》出臺(tái)之前，俄羅斯就已經(jīng)對(duì)外國(guó)通過(guò)非營(yíng)利組織對(duì)其政治事務(wù)進(jìn)行操控有所警覺(jué)。2000 年代初以來(lái)，官方層面開(kāi)始出現(xiàn)反對(duì)非營(yíng)利組織的聲音，認(rèn)為非營(yíng)利組織單為外國(guó)捐贈(zèng)者服務(wù)，并不考慮俄社會(huì)最緊迫的需求。②Путин В.В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации. 26 мая 2004 г. http://kremlin.ru/events/president/transcripts/22494俄國(guó)家媒體則認(rèn)為，人權(quán)組織是在“與俄羅斯的國(guó)家傳統(tǒng)做斗爭(zhēng)”。③M. Lipman, “How Russia Is not Ukraine: The Closing of Russian Civil Society”, Carnegie Endowment for Internationa l Peace, 2005, https://carnegieendowment.org/files/PO8lipman final.pdf在此時(shí)期，西方國(guó)家極力在后蘇聯(lián)空間推動(dòng)“顏色革命”，即通過(guò)宣傳、政治和經(jīng)濟(jì)操縱、軍事行動(dòng)和半軍事行動(dòng)推翻目標(biāo)國(guó)政府，實(shí)現(xiàn)有利于自己的政權(quán)更迭。通過(guò)非營(yíng)利組織操控這些反政府活動(dòng)，便是其中的一種形式。2006 年以來(lái)，俄羅斯引入了非營(yíng)利組織額外注冊(cè)要求的立法，很大程度上就是針對(duì)“顏色革命”的回應(yīng)和反擊。2012 年《外國(guó)代理人法》出臺(tái)的背景是2011-2012 年因選舉爆發(fā)了蘇聯(lián)解體以來(lái)最大規(guī)模的反對(duì)派運(yùn)動(dòng)，俄政府也將之視為“顏色革命”。2015 年的《不受歡迎組織法》有效制止了外國(guó)援助者的活動(dòng)。2017、2019 年，“外國(guó)代理人”的范圍擴(kuò)展到媒體及個(gè)人，這既是對(duì)烏克蘭事件后西方國(guó)家對(duì)俄制裁的反應(yīng)，也是針對(duì)美國(guó)將俄羅斯媒體列為“外國(guó)代理人媒體”的對(duì)等做法。

在當(dāng)代，俄羅斯和西方國(guó)家陷入了彼此“污名化”的認(rèn)知之中。西方國(guó)家認(rèn)為俄羅斯“注定”是一個(gè)專制的、富有侵略性的國(guó)家，無(wú)論從安全利益還是從經(jīng)濟(jì)利益的角度來(lái)看，俄羅斯對(duì)西方國(guó)家均構(gòu)成威脅。俄羅斯認(rèn)為西方國(guó)家在抓住一切機(jī)會(huì)來(lái)削弱自己，西方國(guó)家和機(jī)構(gòu)的一言一行均居心叵測(cè)。俄羅斯與西方國(guó)家在相互認(rèn)知上存在誤讀的現(xiàn)象，在具體實(shí)踐中表現(xiàn)為用“污名化”對(duì)抗“污名化”的局面。

與“污名化”他者相對(duì)應(yīng)的，是“純潔化”自我，從而實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的動(dòng)員。2012 年，俄羅斯“伊茲博爾”俱樂(lè)部推出的對(duì)俄政局頗有影響的一份有關(guān)“大突擊戰(zhàn)略”的報(bào)告，便體現(xiàn)了這種傾向。該報(bào)告倡導(dǎo)的“大突擊戰(zhàn)略”提出，在政治上要加強(qiáng)精英的純潔性，嚴(yán)防外部力量的干涉和內(nèi)部“第五縱隊(duì)”①“第五縱隊(duì)”，取材于西班牙內(nèi)戰(zhàn)的“第五縱隊(duì)”，早已成為一個(gè)代名詞——內(nèi)奸、特務(wù)、間諜，這些“埋伏在內(nèi)部”的力量，都可包含在其中。的破壞，要利用帝俄和蘇聯(lián)的傳統(tǒng)彌補(bǔ)各種力量的價(jià)值觀差異，整合俄羅斯社會(huì)。②Стратегия большого рывка (доклад Изборского клуба). http://www.dynacon.ru/content/ articles/975/. 轉(zhuǎn)引自張昊琦：“俄國(guó)孤立主義：意識(shí)形態(tài)與歷史心理”，《俄羅斯東歐中亞研究》，2016 年第1 期，第36-52 頁(yè)。烏克蘭事件之后，這種保守主義的思想和論調(diào)在俄羅斯更有市場(chǎng)。

六、結(jié)語(yǔ)

本文論述了俄羅斯《外國(guó)代理人法》出臺(tái)的背景、內(nèi)容以及法律和政治實(shí)踐?！锻鈬?guó)代理人法》在俄羅斯不是單純的法律議題，它旨在阻礙外國(guó)勢(shì)力和資本干涉俄羅斯的政治事務(wù)，對(duì)國(guó)內(nèi)的政治力量特別是政治反對(duì)派進(jìn)行嚴(yán)控，對(duì)以非營(yíng)利組織為代表的公民社會(huì)領(lǐng)域加以監(jiān)管。該法出臺(tái)八年來(lái)，確實(shí)取得了成效?；咀钄嗔送鈬?guó)通過(guò)非營(yíng)利組織渠道干涉俄內(nèi)部政治事務(wù)，降低了俄羅斯的政治風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到了預(yù)期效果，成為普京執(zhí)政20 年的標(biāo)志性事件。

由《外國(guó)代理人法》及其實(shí)踐引申出來(lái)的“外國(guó)代理人”問(wèn)題，涉及俄羅斯政治安全、國(guó)家與社會(huì)治理、俄羅斯與西方的關(guān)系及相互認(rèn)知，這些正是俄羅斯政治與社會(huì)研究中的經(jīng)典議題。正因?yàn)槿绱?，以《外?guó)代理人法》及其實(shí)踐為案例和文本，在俄政治和社會(huì)生態(tài)中，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)代俄羅斯區(qū)分“自我-他者”的治理模式、政策制定過(guò)程中“內(nèi)政-外交”的交織與聯(lián)動(dòng)，以及“國(guó)家-社會(huì)”之間的多層次關(guān)系。

區(qū)分“自我-他者”是一種高明的治理術(shù)，通過(guò)將“外國(guó)代理人”作為“他者”，利用“外國(guó)代理人”在社會(huì)輿論中的污名，以此構(gòu)建起“祖國(guó)-外國(guó)”“愛(ài)國(guó)-賣國(guó)”二元對(duì)立的民族主義、愛(ài)國(guó)主義甚至是民粹主義話語(yǔ)。這使得背負(fù)“外國(guó)利益的代表”“賣國(guó)”“間諜”等污名的“外國(guó)代理人”，無(wú)論在俄政治領(lǐng)域還是社會(huì)領(lǐng)域都難以為繼。由此，便達(dá)到了出臺(tái)《外國(guó)代理人法》最主要的目的，即，阻塞外國(guó)勢(shì)力向俄政治領(lǐng)域滲透的路徑，維系政權(quán)的穩(wěn)定與合法性。

在俄羅斯，國(guó)家機(jī)構(gòu)的事務(wù)被分為“內(nèi)部事務(wù)”和“外部事務(wù)”，研究者經(jīng)常用“內(nèi)政”與“外交”將內(nèi)外事務(wù)分割開(kāi)來(lái)。外國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織資助俄羅斯國(guó)內(nèi)社會(huì)組織從事“政治活動(dòng)”，這既是內(nèi)部事務(wù)，關(guān)乎政權(quán)穩(wěn)定和社會(huì)治理，同時(shí)也是外部事務(wù)，需要處理與外國(guó)機(jī)構(gòu)、組織和資本的關(guān)系?！巴鈬?guó)代理人”的案例說(shuō)明，俄羅斯研究不能孤立地看待內(nèi)、外事務(wù)，俄“內(nèi)政”和“外交”兩個(gè)領(lǐng)域是交織和聯(lián)動(dòng)的，互為條件和基礎(chǔ)，這也是俄羅斯政治與社會(huì)研究的必要路徑。

俄羅斯的“國(guó)家-社會(huì)”關(guān)系一直是學(xué)術(shù)界較為重視的話題，同時(shí)也充滿了爭(zhēng)議。當(dāng)代俄羅斯國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系存在兩面性，一方面，國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)領(lǐng)域施加越來(lái)越嚴(yán)格的管控；另一方面，政府也希望利用公民社會(huì)的活力與積極性，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)治理目的?！锻鈬?guó)代理人法》出臺(tái)以后，作為公民社會(huì)的基礎(chǔ)，從事政治活動(dòng)的非營(yíng)利組織斷絕了來(lái)自國(guó)外資金的支持，轉(zhuǎn)而與政府合作，公民社會(huì)在國(guó)家的扶持下再現(xiàn)活力。從這個(gè)意義上講，二者并不只是對(duì)抗的關(guān)系。從民意基礎(chǔ)來(lái)看，大多數(shù)民眾對(duì)待“外國(guó)代理人”的態(tài)度與俄政府是一致的，這是《外國(guó)代理人法》出臺(tái)和實(shí)施的有利條件。俄羅斯“國(guó)家-社會(huì)”關(guān)系是多層次的，深入社會(huì)現(xiàn)實(shí)歸納和總結(jié)“國(guó)家-社會(huì)”的關(guān)聯(lián)，有助于客觀、準(zhǔn)確地理解當(dāng)代俄羅斯的政治和社會(huì)。

俄羅斯《外國(guó)代理人法》在外國(guó)勢(shì)力干涉、政權(quán)安全受到威脅的背景下出臺(tái)，通過(guò)法律和政治實(shí)踐取得了既定效果。同時(shí)，《外國(guó)代理人法》也存對(duì)“外國(guó)代理人”判定標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰準(zhǔn)確、執(zhí)法簡(jiǎn)單隨意等，使得一些并不涉及政治活動(dòng)，或并非被外國(guó)敵對(duì)勢(shì)力控制的非營(yíng)利組織被劃入“外國(guó)代理人”名單，對(duì)這些組織造成了傷害。俄羅斯在政權(quán)安全維護(hù)、國(guó)家與社會(huì)治理、外部威脅應(yīng)對(duì)等方面的法律和政治實(shí)踐，值得學(xué)界持續(xù)關(guān)注與深入思考。