董世洪,郁建興

(浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058)

一、研究緣起

黨的十九大報告指出，當(dāng)前我國存在的突出問題首先是發(fā)展不平衡不充分，這不僅表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間，也表現(xiàn)在鄉(xiāng)村發(fā)展間，成為了當(dāng)下制約農(nóng)村居民追求美好生活的現(xiàn)實障礙。2019年末，占我國總?cè)丝?9.4%的農(nóng)村居民可支配收入和消費水平分別只占城鎮(zhèn)居民的36.76%和47.49%(1)中華人民共和國國家統(tǒng)計局：《中華人民共和國2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2020-02-28。，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)也遠不能適應(yīng)農(nóng)村居民日益增長的美好生活需要(2)中國社會科學(xué)院：《中國農(nóng)村發(fā)展報告(2019年)》，2019-07-27。。隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的快速推進，2014年以來，我國約有1億左右進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)定居落戶，1億人口在中西部地區(qū)就地城鎮(zhèn)化(3)中共中央、國務(wù)院：《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》，2014-03-17。，人口城鎮(zhèn)化率達到60.60%。隨著城市落戶限制繼續(xù)放寬[1]，仍將有大量農(nóng)村居民進城。然而，即使中國人口城鎮(zhèn)化率達到70%，農(nóng)村還會有4.5億人口[2]，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位不會改變，大量農(nóng)村居民生活在農(nóng)村的國情不會改變[3]。

1978年后,農(nóng)村改革開放拉開了我國經(jīng)濟騰飛的大幕，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展為主線，以“放權(quán)讓利”為核心特征的農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革催生了農(nóng)村居民市民化[4]。進入21世紀后，中央政府全面謀劃農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新議程，加快推進農(nóng)村居民市民化。2005年10月，黨的十六屆五中全會提出推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。2017年10月，黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年2月和9月，中共中央、國務(wù)院先后印發(fā)《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》。2019年4月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》。從新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略到城鄉(xiāng)融合發(fā)展，“三農(nóng)”問題始終是全黨工作的重中之重，其戰(zhàn)略任務(wù)就是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)村居民市民化。

當(dāng)前,中國農(nóng)村發(fā)展的主導(dǎo)模式，既不是依托農(nóng)民或農(nóng)民組織的“進取”，也越來越不是堅持小農(nóng)立場的“托底”，而是政府和資本聯(lián)合主導(dǎo)下的“依附式發(fā)展”[5]，農(nóng)村依然只是中國現(xiàn)代化進程中的“穩(wěn)定器”和“蓄水池”[6]。而農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展理念的提出，意味著城鄉(xiāng)融合發(fā)展中出現(xiàn)了一種社會內(nèi)生動力和國家制度變革的協(xié)同，客觀上為鄉(xiāng)村自主發(fā)展提供了更大的制度空間，將有助于進一步確立農(nóng)村居民的主體地位并發(fā)揮更大的能動作用，農(nóng)村居民必將會獲得更多的發(fā)展權(quán)益、經(jīng)濟收入和創(chuàng)新動能。這預(yù)示著過去注重進城農(nóng)民工市民化將轉(zhuǎn)向全體農(nóng)民的市民化，農(nóng)村社會的發(fā)展將進入由行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)為內(nèi)源驅(qū)動的階段，我國的現(xiàn)代化將迎來“城市文明”與“鄉(xiāng)土文明”并駕齊驅(qū)的局面[7]。換言之，通過城鄉(xiāng)融合發(fā)展讓留在農(nóng)村的居民就地逐漸獲得與城市居民同等的身份地位和社會權(quán)利，實現(xiàn)其居住形態(tài)、生活條件、生產(chǎn)方式、思想觀念、文化素養(yǎng)等各方面的現(xiàn)代化，這是農(nóng)村居民市民化的真實旨趣所在，更是順應(yīng)農(nóng)村居民對美好未來的向往。但是，由于長期受制于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，針對農(nóng)村居民市民化的政策制度尚處于探索階段，當(dāng)前我國農(nóng)村居民市民化依然面臨著農(nóng)村居民主體作用缺失、農(nóng)村資源配置不足、人才嚴重缺乏、農(nóng)村居民增收困難、城鄉(xiāng)融合體制機制尚未建立健全等突出問題[8]，這些因素嚴重制約著農(nóng)村居民市民化的進程與水平。

2018-2019年，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院課題組多次赴浙江省海鹽縣和陜西省千陽縣進行農(nóng)村居民市民化專題調(diào)研，除實地走訪外，課題組對兩地農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門以及鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))領(lǐng)導(dǎo)進行了深入的訪談，形成了兩地農(nóng)村居民市民化的調(diào)研報告。本文的重點在于對兩地的農(nóng)村居民市民化的制度設(shè)計和政策效應(yīng)進行刻畫，尋找共性經(jīng)驗，揭示制度設(shè)計和實現(xiàn)路徑的差別。文中數(shù)據(jù)除兩地的統(tǒng)計年鑒外，均來自課題組的調(diào)研。

浙江省海鹽縣位于我國東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，是“全國縣域經(jīng)濟百強縣”“全國營商環(huán)境百強縣”“中國工業(yè)百強縣”(4)2019年，浙江省海鹽縣在工信部賽迪顧問發(fā)布的“全國縣域經(jīng)濟百強縣”“全國營商環(huán)境百強縣”排行榜中分別位列第82位和第79位，在中國信息通信研究院發(fā)布的“中國工業(yè)百強縣”排行榜中位列第54位。，人均GDP超過嘉興市和浙江省的平均水平，城鄉(xiāng)發(fā)展相對均衡，屬于國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)的轄區(qū)縣域(5)2019年12月19日，國家發(fā)展改革委等18部門聯(lián)合印發(fā)《國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)改革方案》，確定浙江省嘉善片區(qū)等11個試驗區(qū)，海鹽縣位于浙江省嘉善片區(qū)境內(nèi)。。陜西省千陽縣位于我國西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，原屬于全國貧困縣，農(nóng)業(yè)資源豐富，是典型的西部農(nóng)業(yè)縣(6)陜西省千陽縣是國家矮砧蘋果綜合標準化示范區(qū)、國家蘋果現(xiàn)代化種植技術(shù)示范基地、國家“東桑西移”工程基地縣、國家適度規(guī)模化母牛養(yǎng)殖示范縣、國家果園機械化示范基地，2019年實現(xiàn)全縣整體脫貧摘帽。，人均GDP低于寶雞市和陜西省的平均水平，城鄉(xiāng)差距相對較大，被列為全國農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點縣。因此，兩地分別為代表農(nóng)村居民市民化的“前沿”和“后發(fā)”案例。調(diào)研結(jié)果顯示，兩地圍繞新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標是一致的，只是在農(nóng)村居民市民化的探索啟動時間上有先后之分，但在整體制度框架設(shè)計上的差異要遠遠小于兩地的經(jīng)濟社會發(fā)展水平。本文對這些差異的討論和思考并不在于評價優(yōu)劣以及得失，而是旨在設(shè)計出普遍適用的農(nóng)村居民市民化路徑，為全國其他縣域提供借鑒。

二、縣域農(nóng)村居民市民化制度設(shè)計與建設(shè)成效

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距普遍較大，農(nóng)村發(fā)展相對滯后，是農(nóng)村居民市民化的直接動因，改革開放、新農(nóng)村建設(shè)以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的逐步推進成為農(nóng)村居民市民化的強大動能。從發(fā)展步驟上看，浙江省海鹽縣與陜西省千陽縣的農(nóng)村居民市民化大體可以分為兩個階段。第一階段為1978-2005年，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)村經(jīng)營主體從生產(chǎn)隊分解為承包農(nóng)戶，農(nóng)村家庭能量得以充分釋放，農(nóng)村生產(chǎn)力得到了極大解放。伴隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民營經(jīng)濟的快速發(fā)展，又把農(nóng)村居民從空間中解放出來，激活了農(nóng)村各種生產(chǎn)要素，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，農(nóng)村居民收入由原來單純的農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入增加了工資性收入，為農(nóng)村居民市民化奠定了良好的物質(zhì)基礎(chǔ)。在這個階段，兩地的農(nóng)村居民市民化分別經(jīng)歷了以“分”權(quán)到戶和要素“流”動為特征的兩次動能轉(zhuǎn)換[9]。第二階段為2005年至今，隨著黨的十六屆五中全會提出“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”理念，按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，加快改善人居環(huán)境，提高農(nóng)村居民素質(zhì)，推動“物的新農(nóng)村”和“人的新農(nóng)村”建設(shè)齊頭并進。2017年，黨的十九大提出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”理念，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促使農(nóng)村的“形”“神”皆變。在這個階段，兩地的農(nóng)村居民市民化正在實現(xiàn)第三次以整“合”聚變?yōu)樘卣鞯膭幽苻D(zhuǎn)換，即讓各種現(xiàn)代要素、各方力量集合向農(nóng)村發(fā)力，培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新動能，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村的歷史性變革。

從制度設(shè)計和實現(xiàn)路徑上看，兩地堅持以農(nóng)村居民為主體，進一步厘清政府與市場、社會的關(guān)系，制定旨在建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和促進農(nóng)村居民市民化的公共政策體系，構(gòu)建起政府、市場、社會三者之間的良性互動關(guān)系，形成政府“賦權(quán)”、市場“賦利”、社會“賦能”的工作機制，凝聚各方力量來落實公共政策。

1.政府賦權(quán)的制度設(shè)計。賦權(quán)是實現(xiàn)農(nóng)村居民市民化最基礎(chǔ)最根本的前提，兩地圍繞賦權(quán)都有一些共同的做法。一是政策保障，兩地進行農(nóng)村承包土地“三權(quán)分置”改革，開展集體土地范圍內(nèi)農(nóng)村宅基地和房屋確權(quán)登記發(fā)證工作，緊緊抓住清產(chǎn)核資、股東界定、股權(quán)設(shè)置、收益分配等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在政策上賦予農(nóng)村居民的農(nóng)村房屋所有權(quán)、農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和集體資產(chǎn)收益分配權(quán)，從而做到放活經(jīng)營權(quán)，落實處置權(quán)，保障收益權(quán)[10]，使這些權(quán)益的資本化流動成為可能。通過實施農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，推行股份合作制，深化村股份經(jīng)濟合作制改革，實行集體資產(chǎn)量化入股，股隨人走，讓農(nóng)村居民成為“股東”，不斷壯大村集體經(jīng)濟實力。二是制度創(chuàng)新，通過實施“陽光村務(wù)”工程，建立黨員干部密切聯(lián)系群眾制度、農(nóng)村黨建指導(dǎo)員制度、“第一書記”制度(7)全縣所有縣級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、各鎮(zhèn)(街道)班子成員均全部兼任聯(lián)系村(社區(qū))“第一書記”。等，在制度上切實保障農(nóng)村居民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，引導(dǎo)農(nóng)村居民更好地參與規(guī)劃、參與決策、參與籌資、參與建設(shè)、參與管理，充分發(fā)揮農(nóng)村居民的主體作用。三是嚴格考核，兩地政府將確權(quán)工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門年度目標責(zé)任制考核范疇，進行“單月檢查、雙月匯報、季度通報、半年評比、年終獎懲”，有效保障了農(nóng)村居民的合法權(quán)益。

2.市場賦利的制度設(shè)計。賦利是農(nóng)村居民市民化的關(guān)鍵所在，兩地充分發(fā)揮市場機制在土地、資本等要素配置中的積極作用，促進農(nóng)村資本市場的發(fā)展和產(chǎn)權(quán)的自由交易，讓農(nóng)村居民合法擁有的“權(quán)”轉(zhuǎn)化為“利”，使“沉睡”資產(chǎn)變成“活資本”，確保農(nóng)村居民擁有更多的經(jīng)濟效益，并為農(nóng)村居民提供均等化就業(yè)機會。一是推動產(chǎn)權(quán)交易，建立縣、鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))三級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺，構(gòu)建三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，成立土地經(jīng)營權(quán)抵押物評估中心，為農(nóng)村居民的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)自由流通搭建平臺。通過農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)交易的規(guī)范管理，賦予農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)繼承、饋贈、轉(zhuǎn)讓、質(zhì)押擔(dān)保的權(quán)能。積極引導(dǎo)有條件的村(社區(qū))按股分紅，增加農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入，讓農(nóng)村居民享受改革紅利。二是促進資本融通，在投融資領(lǐng)域開展了相應(yīng)的改革，并通過構(gòu)筑多元化、競爭性的新型農(nóng)村金融體系，采用“政府+金融”“產(chǎn)權(quán)+金融”“農(nóng)戶+金融”等合作模式，引導(dǎo)銀行、保險、農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司等社會金融主體參與改革賦利，以農(nóng)村住宅產(chǎn)權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)等為抵押，為農(nóng)村居民提供各類金融產(chǎn)品，解決農(nóng)村居民資金短缺的困難。三是拓展就業(yè)，以實現(xiàn)農(nóng)村勞動力就近就地就業(yè)為目標，通過城鄉(xiāng)就業(yè)政策均等化、服務(wù)均等化、保障均等化等三位一體建設(shè)，組建農(nóng)村勞務(wù)合作社、扶貧就業(yè)公司等人力資源服務(wù)平臺，設(shè)立就業(yè)創(chuàng)業(yè)專項資金，創(chuàng)辦農(nóng)民學(xué)校，培育新型職業(yè)農(nóng)民，多措并舉推進公共就業(yè)均等化。

3.社會賦能的制度設(shè)計。賦能是農(nóng)村居民市民化的動力之源，兩地通過在村民自治、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)以及文化提升等方面的改革創(chuàng)新，推進自治、法治、德治“三治”融合，賦予農(nóng)村社會和農(nóng)村居民更大的發(fā)展動能。一是實行多元自治，以黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，加大社會組織培育，形成以社區(qū)服務(wù)中心、專業(yè)社工機構(gòu)、社區(qū)社會組織、村民議事會為平臺的“自治+共治”鄉(xiāng)村治理模式，大力扶持農(nóng)村專業(yè)協(xié)會、農(nóng)民專業(yè)合作社等社會組織發(fā)展，調(diào)動農(nóng)村居民參與村務(wù)事業(yè)的積極性，不斷提升農(nóng)村居民的能動性。二是強化社區(qū)治理，實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)中心全覆蓋，把城市先進的社區(qū)治理方式引入農(nóng)村社區(qū)，推進農(nóng)村社區(qū)標準化建設(shè)，提升農(nóng)村居民的現(xiàn)代治理能力。三是促進文化提升，深入挖掘各村史料、民間傳說及群眾風(fēng)俗中的物質(zhì)文化和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，充分體現(xiàn)當(dāng)?shù)靥厣幕?。開展以家風(fēng)家訓(xùn)、鄉(xiāng)愁鄉(xiāng)情、和諧幸福等為主題的特色文化活動，確保村村有文體團隊、文化志愿者、文化輔導(dǎo)員和文化示范戶，培養(yǎng)農(nóng)村居民健康的生活方式，提高農(nóng)村居民的文化涵養(yǎng)。

除了上述建設(shè)舉措之外，兩地農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村居民的生活條件改善成效明顯。2013-2019年，浙江省海鹽縣的人均GDP一直超過嘉興市以及浙江省的平均水平，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入從1.99:1縮小并穩(wěn)定在1.69:1左右，城鄉(xiāng)恩格爾系數(shù)基本接近1∶1，一二三產(chǎn)業(yè)比例從6.9∶62.4∶30.7優(yōu)化為3.2∶60.2∶36.6，村集體年收入平均數(shù)達到99.82萬元，農(nóng)村居民的人均住房面積達到62.4m2，比城鎮(zhèn)居民人均住房面積多17.3m2。陜西省千陽縣的人均GDP從只有寶雞市人均水平的61.9%增長到91.4%，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入從3.16∶1縮小為2.57∶1,一二三產(chǎn)業(yè)比例從26.2∶53.5∶20.3調(diào)整為15.3∶55.9∶28.2，年收入超過3萬元以上的村集體有62個，城鄉(xiāng)居民人均住房基本接近，面積分別為29.7m2和28.9m2。

綜上所述，兩地城鄉(xiāng)融合發(fā)展態(tài)勢逐漸形成，農(nóng)村居民的生活條件、生產(chǎn)方式、治理能力、文化素養(yǎng)得到了明顯改善，城鄉(xiāng)差距在逐步縮小。農(nóng)村居民市民化建設(shè)成效既是我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的縮影，同時也反映了兩種不同發(fā)展階段的市民化水平。兩地在構(gòu)建政府賦權(quán)、市場賦利、社會賦能的協(xié)同機制方面，盡管許多做法是相似的，但是浙江省海鹽縣更加注重系統(tǒng)性和標準化。海鹽縣把農(nóng)村居民市民化各項任務(wù)綜合分解到各要素、各環(huán)節(jié)的交融互動上，特別突出培育農(nóng)村市場和社會力量，制定和完善了25項農(nóng)村居民市民化標準，再加上良好的經(jīng)濟基礎(chǔ)，由此帶來的結(jié)果就是市民化程度較高。相對而言，陜西省千陽縣的各項改革舉措啟動時間滯后，體制機制創(chuàng)新尚未取得實質(zhì)性突破，市場和社會的力量正在培育壯大階段，村集體經(jīng)濟實力相對薄弱，農(nóng)村居民市民化正處于起步發(fā)力階段，總體水平相對偏低。

三、農(nóng)村居民市民化的基本經(jīng)驗

由于縣情和特色差異，我國農(nóng)村居民市民化不可千篇一律和千縣一面，也很難建立統(tǒng)一模式，走縣域特色的農(nóng)村居民市民化道路是正確的。通過對浙江省海鹽縣與陜西省千陽縣農(nóng)村居民市民化的分析比較，我們總結(jié)出以下各地可以借鑒的經(jīng)驗和做法。

1.堅持“優(yōu)先發(fā)展”，促進城鄉(xiāng)融合。根據(jù)黨中央提出農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的理念，兩地堅持把農(nóng)村放在優(yōu)先位置建設(shè)，把農(nóng)業(yè)作為重點予以支持，把農(nóng)村居民作為主體參與鄉(xiāng)村振興。一是政策上優(yōu)先設(shè)計。千陽縣制定出臺了《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》等一系列涉農(nóng)文件，海鹽縣制定出臺了《關(guān)于全面推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、打造鄉(xiāng)村振興先行示范縣的實施意見》等一系列涉農(nóng)文件，兩地均把實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為全縣各級組織的共同意志、共同行動，做到認識統(tǒng)一、步調(diào)一致，在干部配備上優(yōu)先考慮，在要素配置上優(yōu)先滿足，在資金投入上優(yōu)先保障，在公共服務(wù)上優(yōu)先安排，加快補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板。二是規(guī)劃上優(yōu)先布局。兩地深化管理體制改革，進一步整合城鄉(xiāng)規(guī)劃機構(gòu)職責(zé)，逐步推進城鄉(xiāng)規(guī)劃內(nèi)容統(tǒng)籌，重點規(guī)劃農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及配套，明確政府支持優(yōu)先序和公共資源優(yōu)化配置原則，改革完善農(nóng)村基礎(chǔ)性管理制度。從全域農(nóng)村土地、空間的集約利用角度出發(fā)，借助總體規(guī)劃編制，統(tǒng)一發(fā)展目標、統(tǒng)一規(guī)劃體系、統(tǒng)一規(guī)劃藍圖、統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、統(tǒng)一技術(shù)標準、統(tǒng)一信息平臺和統(tǒng)一管理機制，建立一個層次分明、功能互補、銜接協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系，發(fā)揮美麗鄉(xiāng)村在農(nóng)村居民市民化中的融合互補作用。兩地均制定了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的規(guī)劃體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、特色產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃等重點規(guī)劃的相互銜接，疊合形成“一張藍圖”。三是資源配置上優(yōu)先統(tǒng)籌。兩地將鄉(xiāng)村放在和城市同等重要的地位進行運營管理，如海鹽縣提出“做精做全集鎮(zhèn)，做優(yōu)做美鄉(xiāng)村”的建設(shè)思路，千陽縣提出“把農(nóng)村當(dāng)景區(qū)規(guī)劃，把鎮(zhèn)村當(dāng)景點建設(shè)，把鄉(xiāng)村當(dāng)城市治理”的發(fā)展理念。根據(jù)農(nóng)村居民的實際需要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)人、地、錢等主要生產(chǎn)要素的雙向流動和合理配置，促進各類要素資源的集約利用和集中發(fā)力。同時引導(dǎo)農(nóng)村居民自覺參與美麗鄉(xiāng)村和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，集中民智民力改善農(nóng)村的硬件和軟件設(shè)施條件，美化農(nóng)村外部環(huán)境，提升農(nóng)村的環(huán)境品質(zhì)，使城鄉(xiāng)各項功能融為一體。

2.突出“以人為本”，發(fā)揮農(nóng)村居民主體作用。從海鹽縣和千陽縣的實地調(diào)研看，農(nóng)村居民的主體性主要體現(xiàn)在兩方面，一是農(nóng)村居民是否真正被政府作為政策和制度設(shè)計的主體對待,二是農(nóng)村居民是否真正作為主體參與農(nóng)村各方面的建設(shè)。兩地在制度和政策體系上進行了設(shè)計和推動，致力于從外力推動到農(nóng)村居民個體主動發(fā)展。一是從制度上確立農(nóng)村居民的主體地位。海鹽縣提出：“農(nóng)民是鄉(xiāng)村的主人，鄉(xiāng)村是農(nóng)民的家園，鄉(xiāng)村振興必須順應(yīng)村情民意，既要政府、社會、市場協(xié)同發(fā)力，又要充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用，不能替農(nóng)民決策，更不能排斥農(nóng)民?！鼻ш柨h在《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中明確提出：“堅持農(nóng)民主體地位。充分尊重農(nóng)民意愿，切實發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體作用?！边@從制度設(shè)計上強化了農(nóng)村居民的主體意識，確立了農(nóng)村居民的主體地位，各政府部門在制定政策和制度的時候都會遵循這一原則。二是通過具體的舉措引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)村居民積極參與鄉(xiāng)村建設(shè)，發(fā)揮農(nóng)村居民的主體作用。海鹽縣把推進新農(nóng)村建設(shè)以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與加強農(nóng)村民主管理有機結(jié)合起來，在積極發(fā)揮好政府主導(dǎo)作用的同時，通過讓農(nóng)村居民參與規(guī)劃、參與決策、參與籌資、參與建設(shè)、參與管理的“五參與”模式很好地引導(dǎo)農(nóng)村居民發(fā)揮主體參與的作用，使農(nóng)村居民成為鄉(xiāng)村發(fā)展的決策主體、建設(shè)主體和利益主體。千陽縣始終把調(diào)動農(nóng)村居民的積極性、主動性和創(chuàng)造性作為新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興的基本動力，把市場的力量、農(nóng)村居民的力量和政府的力量有機結(jié)合起來，啟動工作時廣大干部進村入戶動員農(nóng)村居民，民主決策時廣泛聽取農(nóng)村居民意見，具體實施時堅持依靠農(nóng)村居民，檢查驗收時盡量激勵農(nóng)村居民的積極性，充分發(fā)揮了農(nóng)村居民自我管理、自我決策、自我監(jiān)督的作用。三是通過加強對農(nóng)村居民的培訓(xùn)，讓農(nóng)村居民學(xué)習(xí)和掌握現(xiàn)代化的科學(xué)技術(shù)和現(xiàn)代化理念，轉(zhuǎn)變舊的思想觀念、思維方式、價值取向、人生態(tài)度，提升農(nóng)村居民的素質(zhì)，發(fā)展農(nóng)村居民的現(xiàn)代性，從而更好地實現(xiàn)農(nóng)村居民的自我價值。千陽縣創(chuàng)新開展“菜譜式”“實踐式”“觀賞式”三種培訓(xùn)模式，創(chuàng)辦“田間大學(xué)”，將培訓(xùn)課堂設(shè)在“田間地頭”，采取“走出去”和“引進來”的方式，對廣大農(nóng)村干部和農(nóng)村居民進行社會治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、職業(yè)技能等方面的精準化培訓(xùn)。海鹽縣制定出臺農(nóng)民素質(zhì)提升工程培訓(xùn)管理辦法，實施“千萬農(nóng)民素質(zhì)提升工程”，整合各類資源設(shè)立“農(nóng)民學(xué)?！保_設(shè)咨詢課堂、田間課堂，年培訓(xùn)農(nóng)民7000人左右，不斷提升農(nóng)村居民的就業(yè)技能，逐步提高農(nóng)村居民就業(yè)質(zhì)量。

3.推進“協(xié)同聯(lián)動”，建立政府賦權(quán)、市場賦利、社會賦能的良性互動機制。農(nóng)村居民市民化是在城鄉(xiāng)二元到融合發(fā)展的背景下展開的，離不開政府、市場和社會的協(xié)同聯(lián)動發(fā)力。兩地以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為突破口，打破長期以來將農(nóng)村居民束縛在土地上的體制繩索，加快農(nóng)村市場的繁榮，推動農(nóng)村社會治理創(chuàng)新，在農(nóng)村居民的居住形態(tài)、生活條件、生產(chǎn)方式、社會權(quán)利、思想觀念、文化素養(yǎng)等方面齊頭并進，實現(xiàn)農(nóng)村居民就地就近非農(nóng)就業(yè)和逐步市民化。一是“賦權(quán)”，政府通過制定政策和制度創(chuàng)新，賦予農(nóng)村居民的農(nóng)房產(chǎn)權(quán)、宅基地使用權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)以及集體資產(chǎn)股權(quán)等合法權(quán)益，提升農(nóng)村居民主體地位，使農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活要素“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確”，讓農(nóng)村居民的權(quán)益得到保障，解除農(nóng)村居民自由遷徙的后顧之憂。二是“賦利”，通過市場機制促進各類城鄉(xiāng)要素的自由流通，除了讓農(nóng)村居民擁有更多的財產(chǎn)權(quán)利，使其權(quán)益資本化并實現(xiàn)自由流動，盤活農(nóng)村居民的資產(chǎn)，還讓農(nóng)村居民擁有更多的創(chuàng)業(yè)就業(yè)技能，使土地的潛力得到充分挖掘，經(jīng)營主體的效益得到有效保障，切實提升農(nóng)村居民參與市場的競爭能力。三是“賦能”，依靠農(nóng)村居民自身的力量發(fā)展和壯大社會組織，提高農(nóng)村居民自治的能力，加大城市文明向農(nóng)村地區(qū)的滲透力度，探索農(nóng)村社會管理體制運行機制的完善和改革的路徑，探索和完善農(nóng)村居民在“議事協(xié)商、民主管理、民主決策”中的新實踐與新經(jīng)驗，培育和發(fā)展各類社會組織，建立一個能夠凝聚各方社會力量的管理主體架構(gòu)，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的農(nóng)村社會治理體制，推進農(nóng)村社會治理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)，讓農(nóng)村居民擁有和行使的權(quán)利“活”起來，能力“強”起來。

四、城鄉(xiāng)融合背景下農(nóng)民市民化的若干思考

我國的農(nóng)村居民市民化是一個長期發(fā)展的歷史過程，也是一項非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，僅僅構(gòu)建起以農(nóng)村居民為主體的政府、市場、社會協(xié)同聯(lián)動機制，只是為農(nóng)村居民市民化提供了堅實的力量基礎(chǔ)，這還是不充分的。今后，在農(nóng)村居民市民化過程中，還需要進一步的改革創(chuàng)新。

1.建立和完善能夠保障并有效實現(xiàn)農(nóng)村居民主體作用的制度。要真正實現(xiàn)農(nóng)村居民主體地位，建立和完善相應(yīng)的制度是保障。一是進一步健全以農(nóng)村黨組織為核心的組織體系，深化黨員密切聯(lián)系群眾制度，建立黨員與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的聯(lián)系幫扶和激勵制度，充分發(fā)揮黨組織和黨員在農(nóng)村居民市民化中的引領(lǐng)示范作用。二是建立健全保障農(nóng)村居民和自治組織參與村級事務(wù)協(xié)商、決策的制度、農(nóng)村居民對村級重要事務(wù)有效監(jiān)督的制度，以及村級重要事項公開、公示的制度，引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)村居民參與規(guī)劃、參與決策、參與建設(shè)、參與管理、參與籌資、參與監(jiān)督，明確民事民議、民事民辦、民事民管、民事民督的多層次基層協(xié)商的要求和程序，切實保障農(nóng)村居民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使基層民主協(xié)商有據(jù)可依。三是建立農(nóng)村居民培訓(xùn)和激勵制度，支持和激勵企業(yè)家、黨政干部、專家學(xué)者、醫(yī)生教師和技能人才等下鄉(xiāng)服務(wù)鄉(xiāng)村振興事業(yè)，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)村居民參加治理、技能、文化、產(chǎn)業(yè)、健康、就業(yè)等各方面的培訓(xùn)，引導(dǎo)農(nóng)村居民牢固樹立現(xiàn)代鄉(xiāng)村觀念，把農(nóng)村居民培育成現(xiàn)代經(jīng)濟人、現(xiàn)代政治人和現(xiàn)代文化人，進一步提升農(nóng)村居民參與鄉(xiāng)村建設(shè)和治理的能力。四是建立健全培育和扶持新型經(jīng)營主體的制度，培育和發(fā)展更多的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等多元新型經(jīng)營主體，讓更多的農(nóng)村居民成為農(nóng)業(yè)法人和新型職業(yè)農(nóng)民。

2.構(gòu)建農(nóng)村人力資源開發(fā)利用的長效機制。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實現(xiàn)農(nóng)村居民市民化，關(guān)鍵是人才和隊伍建設(shè)。一是中央政府要制定關(guān)于加強新時代“三農(nóng)”工作隊伍建設(shè)的指導(dǎo)意見，進一步加強和改進黨對農(nóng)村基層的領(lǐng)導(dǎo)，建立黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府協(xié)同負責(zé)、社會依法有序參與、部門歸口協(xié)調(diào)的人才工作機制，打造一支素質(zhì)高、作風(fēng)硬、能力強的“三農(nóng)”干部隊伍。二是建立健全農(nóng)村人才培養(yǎng)體制機制，營造干事創(chuàng)業(yè)的良好氛圍，優(yōu)化各類人才隊伍建設(shè)的環(huán)境，將各行各業(yè)的人才吸引到農(nóng)村發(fā)展，成為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新型經(jīng)營主體和社會治理的重要力量，著力培養(yǎng)一支愛農(nóng)業(yè)、懂技術(shù)、善經(jīng)營的高素質(zhì)新型職業(yè)農(nóng)民隊伍。三是建立與高等院校、科研院所等事業(yè)單位合作的長效機制，激勵更多的科研團隊到農(nóng)村基層一線開展研究，吸引高校畢業(yè)生赴農(nóng)村建功立業(yè)，用科技創(chuàng)新成果引領(lǐng)農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)升級，以先進的治理理念指導(dǎo)鄉(xiāng)村振興的生動實踐，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)涵式發(fā)展。

3.建立完善農(nóng)村居民市民化的多元化投入機制。建立政府持續(xù)加大投入、社會力量廣泛參與、農(nóng)村居民積極籌資投勞的多元化投入機制，凝聚各方資源和力量參與鄉(xiāng)村建設(shè)。一是國家的公共財政向農(nóng)村的投入由項目化向制度化轉(zhuǎn)變，由涉農(nóng)資金整合的增量投入向存量結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)變。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育以及社會保障體系建設(shè)等都應(yīng)納入政府日常事務(wù)之中，形成制度化的城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策，保證能滿足農(nóng)村社會運轉(zhuǎn)需要的公共財政投入。二是在美麗鄉(xiāng)村、基本公共服務(wù)、社會治理、文化建設(shè)等鄉(xiāng)村內(nèi)涵提升類領(lǐng)域，可鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)村居民以土地、技術(shù)、設(shè)備、勞動力等生產(chǎn)要素參與建設(shè)，出臺政策吸引農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、工商企業(yè)等市場主體出資入股農(nóng)村合作社以及收益類公司，形成農(nóng)村居民與社會力量“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的發(fā)展共同體。三是要想方設(shè)法調(diào)動縣域內(nèi)外各方力量參與鄉(xiāng)村建設(shè)，積極探索建立強村與弱村結(jié)對、企業(yè)與弱村結(jié)對、機關(guān)事業(yè)單位與弱村結(jié)對、弱村抱團發(fā)展、縣域結(jié)對發(fā)展等多形式的聯(lián)合發(fā)展模式。

4.建立健全農(nóng)村居民市民化的分級標準化體系。鑒于我國不同地區(qū)農(nóng)村居民市民化的差異性，有必要建立一套全國統(tǒng)一的農(nóng)村居民市民化標準體系，對共性的要求和標準進行宏觀指導(dǎo)。同時，建立適應(yīng)各省當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變要求、城鄉(xiāng)融合的市民化標準體系，進行分類施策、分級衡量和指標考核。一是建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支撐與服務(wù)標準體系，主要包括家庭農(nóng)場評定、新型職業(yè)農(nóng)民培育、農(nóng)民專業(yè)合作社建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)管理、設(shè)施農(nóng)用地管理等方面的規(guī)范和標準。二是建立基本公共服務(wù)提供與運行標準體系，主要包括公共交通、公共教育、公共衛(wèi)生服務(wù)、公共文化體育、公共就業(yè)服務(wù)、社會保障服務(wù)等方面的規(guī)范和標準。三是建立美麗鄉(xiāng)村建設(shè)與維護標準體系，主要包括村莊規(guī)劃布局、環(huán)境衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)置、保潔服務(wù)與管理、畜禽養(yǎng)殖污染防治與管理、水環(huán)境綜合治理與維護等方面的規(guī)范與標準。四是建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易標準體系，主要包括土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理、集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易管理、承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理等方面的規(guī)范與標準。五是建立農(nóng)村居民市民化的總體衡量指標，主要包括農(nóng)村居民在社會權(quán)利、思想觀念、文化素養(yǎng)、居住形態(tài)、生活條件、生產(chǎn)方式等方面的提升和享有程度。標準化體系的建立和完善，有助于各地更好地找差距、補短板，有助于政府更好地可衡量、可監(jiān)控、可考核，從而按照設(shè)定的標準逐步縮小城鄉(xiāng)之間的差距。

結(jié)語

世界現(xiàn)代化的歷史告訴我們，缺乏農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)代化是不完整的現(xiàn)代化，甚至是偽現(xiàn)代化，只有成功實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化，國家才能全面進入真正發(fā)達狀態(tài)。農(nóng)村居民市民化的核心是人，其出發(fā)點和落腳點應(yīng)當(dāng)以人為本，伴隨城鄉(xiāng)融合的深入，農(nóng)村居民市民化也將由過去偏重物質(zhì)形態(tài)擴張轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅刭|(zhì)量和內(nèi)涵的提升，主要體現(xiàn)在人的全面保障和人的全面發(fā)展。農(nóng)村居民是市民化的主體驅(qū)動力量，農(nóng)村居民的潛能和熱情一旦得到有效激發(fā)，將成為鄉(xiāng)村振興的磅礴力量。政府、市場與社會是農(nóng)村居民市民化的三股推動力量，可以通過改革創(chuàng)新現(xiàn)有的體制機制，做到政府、市場與社會更加協(xié)同聚力。從農(nóng)村居民市民化步入內(nèi)生驅(qū)動軌道的需要出發(fā)，政府要賦予農(nóng)村居民更多的發(fā)展權(quán)；從農(nóng)村居民市民化進入高質(zhì)量發(fā)展階段的需要出發(fā)，市場要賦予農(nóng)村居民更多的財產(chǎn)利益；從農(nóng)村居民市民化邁向更高能級的需要出發(fā)，農(nóng)村社會要賦予農(nóng)村居民更大的發(fā)展動能。因此，確立農(nóng)村居民的主體地位，重塑政府、市場、社會之間的角色，建立“由外而內(nèi)”與“由內(nèi)而外”相結(jié)合的市民化機制，或許是實現(xiàn)農(nóng)村居民市民化的中國方案。