朱春華

(中南民族大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073)

“信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲”是“守信聯(lián)合激勵(lì)”與“失信聯(lián)合懲戒”概念的合稱(1)以上三個(gè)詞語也時(shí)常被簡(jiǎn)稱為“信用獎(jiǎng)懲”、“失信懲戒”、“守信激勵(lì)”，但一般都用在聯(lián)合實(shí)施的語境中。。以上三個(gè)概念并非精確的理論概念或立法概念，而是20世紀(jì)末以來，社會(huì)信用體系建設(shè)過程中產(chǎn)生的新概念。隨著社會(huì)信用體系建設(shè)的逐步推進(jìn)，以上詞語內(nèi)涵逐漸從模糊趨于穩(wěn)定成型?，F(xiàn)在的含義是：對(duì)依據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)和程序認(rèn)定的守信和失信主體，以行政機(jī)關(guān)為主的各國(guó)家機(jī)構(gòu)、金融和征信機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)、企業(yè)與社會(huì)公眾等各類主體在各自范圍內(nèi)進(jìn)行激勵(lì)或懲戒所形成的聯(lián)合獎(jiǎng)懲。因此，信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲的主要類型包括：行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的激勵(lì)與懲戒、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)進(jìn)行的激勵(lì)與懲戒、市場(chǎng)主體與社會(huì)公眾進(jìn)行的激勵(lì)與懲戒(主要是拒絕與失信人合作或交易)。本文著眼于中央部委及湖北省的政策實(shí)踐，主要研究行政性激勵(lì)與懲戒的實(shí)施機(jī)制問題。從湖北乃至全國(guó)范圍內(nèi)來看，相關(guān)制度與實(shí)踐目前正處于快速發(fā)展期，雖大致有章可循，但對(duì)哪些對(duì)象實(shí)施獎(jiǎng)懲，可采取哪些獎(jiǎng)懲措施，通過何種方式落實(shí)獎(jiǎng)懲等關(guān)鍵問題，仍存有一些模糊與矛盾之處，未來確切走向值得關(guān)注和研究。

一、從方向性設(shè)想到政策實(shí)踐：信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲的演進(jìn)

20世紀(jì)90年代，以林毅夫、林鈞躍為代表的一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了社會(huì)信用體系建設(shè)的概念，作為規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和重建社會(huì)信任的治本之策[1]。這一思路得到了國(guó)家戰(zhàn)略層面的認(rèn)可，2002年11月，黨的十六大報(bào)告在“經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)體制改革”部分中，提出“整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，健全現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)信用體系”。其時(shí)，社會(huì)信用體系建設(shè)僅與失信懲戒聯(lián)系在一起，守信激勵(lì)的制度構(gòu)想還未出現(xiàn)。至2007年，在國(guó)務(wù)院辦公廳文件《關(guān)于社會(huì)信用體系建設(shè)的若干意見》(國(guó)辦發(fā)〔2007〕17號(hào))中，才首次提出“健全守信激勵(lì)制度”，將其作為了社會(huì)信用體系建設(shè)的組成部分。

這一時(shí)期，雖然有了大致體系構(gòu)想，國(guó)家部委和各地方的制度實(shí)踐卻沒有普遍展開，已有的實(shí)踐主要是少數(shù)部委和地方制定規(guī)章或規(guī)范性文件，建立了“不良行為記錄”、“違法行為公告” 等失信信息記錄和披露制度(2)例如，《關(guān)于印發(fā)全國(guó)公路建設(shè)從業(yè)單位不良行為記錄的通知》(交通部2006年頒行)，《招標(biāo)投標(biāo)違法行為記錄公告暫行辦法》(發(fā)改委2008年頒行)。，但失信懲戒的受懲對(duì)象、措施種類和實(shí)施方式還未確立，守信激勵(lì)更是停留于文件中的一種制度構(gòu)想。

黨的十八大以來，社會(huì)信用體系建設(shè)的力度明顯加大，黨中央及國(guó)務(wù)院的一系列頂層設(shè)計(jì)文件陸續(xù)出臺(tái)，國(guó)務(wù)院一些部委通過一系列合作備忘錄，將信用獎(jiǎng)懲制度在各領(lǐng)域進(jìn)行了落實(shí)，各地方也積極開始了探索?！笆艖徒洹迸c“守信激勵(lì)”漸成高頻詞匯，出現(xiàn)在黨中央、國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委信用建設(shè)的一系列政策文件中，并被寫入行政法規(guī)和法律中。

在頂層設(shè)計(jì)文件方面，2012年，黨的十八大報(bào)告首次提出“加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信建設(shè)”。2014年，國(guó)務(wù)院印發(fā)實(shí)施了《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014-2020年)》，要求“構(gòu)建守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制”，并指出“守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制直接作用于各個(gè)社會(huì)主體信用行為，是社會(huì)信用體系運(yùn)行的核心機(jī)制”。目標(biāo)包括“守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制全面發(fā)揮作用，政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信建設(shè)取得明顯進(jìn)展”。在這兩份文件中，社會(huì)信用體系建設(shè)已不限于以信貸、合同交易為核心的商務(wù)領(lǐng)域，而是擴(kuò)展到了社會(huì)治理各領(lǐng)域，以及國(guó)家機(jī)構(gòu)自身的政務(wù)誠(chéng)信和司法誠(chéng)信，這是一次重大轉(zhuǎn)變。

2016年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第23次會(huì)議審議通過了《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度 加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見》，國(guó)務(wù)院以國(guó)發(fā)〔2016〕33號(hào)文件印發(fā)(以下簡(jiǎn)稱《國(guó)務(wù)院意見》)，這也是迄今在信用獎(jiǎng)懲領(lǐng)域出臺(tái)的最高規(guī)格、最詳盡的指導(dǎo)文件。不過，這份文件重在解決商務(wù)誠(chéng)信與社會(huì)誠(chéng)信問題，即通過信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲來解決公民、法人和其它組織在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)治理各領(lǐng)域違法失信的問題，暫未涉及政務(wù)誠(chéng)信與司法誠(chéng)信問題。

為落實(shí)上述中央文件，國(guó)務(wù)院部委、最高人民法院等陸續(xù)出臺(tái)了數(shù)十個(gè)聯(lián)合獎(jiǎng)懲備忘錄，對(duì)聯(lián)合獎(jiǎng)懲事項(xiàng)予以明確，發(fā)改委或其它部委也單獨(dú)制定了一些規(guī)章或規(guī)范性文件予以明確。在地方政府層面，2014年之前，信用體系建設(shè)工作推進(jìn)緩慢，2015年以來進(jìn)展明顯加快，在上述國(guó)家政策文件的指導(dǎo)下進(jìn)行了積極探索(3)2014年，社會(huì)信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議對(duì)各省區(qū)市組織過一次全面的督導(dǎo)，發(fā)現(xiàn)地方黨委、政府對(duì)社會(huì)信用體系建設(shè)的重要性認(rèn)識(shí)不夠統(tǒng)一。除了個(gè)別地方，大部分省區(qū)市都是被動(dòng)應(yīng)付國(guó)家布置的工作任務(wù)，推動(dòng)工作力度不大。參見國(guó)家發(fā)展改革委副主任連維良：《搶抓機(jī)遇 乘勢(shì)而上 加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)——在全國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)工作會(huì)議上的講話》，2016-06-14，http://www.hbcredit.gov.cn/xyjs/gzdt/201606/t20160615_1934.shtml。國(guó)家發(fā)改委與中國(guó)人民銀行于2015年、2016年先后組織了兩批共43個(gè)城市創(chuàng)建社會(huì)信用體系建設(shè)示范城市，這些城市在構(gòu)建公共信用信息共享平臺(tái)、實(shí)施信用獎(jiǎng)懲等方面先行探索，起了很好的示范帶動(dòng)作用，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)也被推向了全國(guó)(4)連維良副主任評(píng)價(jià)，“可以說，國(guó)家推進(jìn)的社會(huì)信用體系建設(shè)的重點(diǎn)、難點(diǎn)工作，都是率先在示范創(chuàng)建城市取得突破，再把其經(jīng)驗(yàn)推向全國(guó)的?！眳⒁娦氯A社：《從“一城”到“一人” 讓誠(chéng)信落地生根——專訪國(guó)家發(fā)展改革委副主任連維良》，2017-07-13，http://www.xinhuanet.com/politics/2017-07/13/c_1121316071.htm.。

二、信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲在國(guó)家層面的實(shí)施框架

目前，信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲的制度框架基本形成，在以下四個(gè)方面展開：國(guó)務(wù)院社會(huì)信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議是政策制定與實(shí)施的推動(dòng)者；國(guó)家政策、規(guī)章及聯(lián)合備忘錄是主要實(shí)施依據(jù)；獎(jiǎng)懲根據(jù)紅黑名單與措施清單實(shí)施；紅黑名單與措施清單通過公共信用平臺(tái)體系歸集傳遞。

(一)組織機(jī)構(gòu)

國(guó)務(wù)院社會(huì)信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議作為國(guó)家層面的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)各項(xiàng)工作。牽頭單位為國(guó)家發(fā)改委、人民銀行，召集人由發(fā)改委主任和人民銀行行長(zhǎng)擔(dān)任。成員單位則橫跨黨與國(guó)家機(jī)構(gòu)整個(gè)體系，包括中央政法委等黨中央機(jī)關(guān)、國(guó)務(wù)院各部委及直屬機(jī)構(gòu)、最高人民法院、最高人民檢察院。另外，還包括了鐵路集團(tuán)有限公司，以及全國(guó)工商聯(lián)等四家央企和群團(tuán)組織。

目前，公共信用信息和信用獎(jiǎng)懲相關(guān)工作主要由發(fā)改委作為牽頭單位負(fù)責(zé)推進(jìn)，下設(shè)財(cái)政金融和信用建設(shè)司承擔(dān)具體工作，由發(fā)改委黨組成員、副主任連維良分管。一些成員單位也成立了負(fù)責(zé)信用工作的司局，如市場(chǎng)監(jiān)管局設(shè)有信用監(jiān)督管理司，科技部設(shè)有科技監(jiān)督與誠(chéng)信建設(shè)司。

2017年，中央編辦批復(fù)設(shè)立國(guó)家公共信用信息中心，核定事業(yè)編制40名，是國(guó)家層面信用信息平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)公共信用信息歸集、共享、公開與服務(wù)工作。該中心的設(shè)立，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上對(duì)各個(gè)地方具有示范意義。

以上組織機(jī)構(gòu)，承擔(dān)了信用獎(jiǎng)懲相關(guān)規(guī)章、政策的制定以及具體聯(lián)合實(shí)施中的工作。

(二)實(shí)施依據(jù)

1.法律依據(jù)。社會(huì)信用體系建設(shè)啟動(dòng)以來，一直在國(guó)務(wù)院及其部委相關(guān)政策的指導(dǎo)下進(jìn)行，2013年前并沒有法律條款涉及相關(guān)內(nèi)容。隨著社會(huì)信用體系建設(shè)與信用獎(jiǎng)懲制度的逐漸成熟，截至2019年8月，已經(jīng)有26部法律在制訂或修訂時(shí)納入了涉及信用監(jiān)管的條款，主要是對(duì)相關(guān)違法信息的記錄并披露，形式有“記入信用檔案，并向社會(huì)公開”(《商標(biāo)法》第68條)、“建立信用記錄，并向社會(huì)公開”(《食品安全法》第100條)、“違法行為納入信用信息系統(tǒng)”(《外商投資法》第38條)。直接規(guī)定信用懲戒的僅有以下三部：一是《疫苗管理法》，第72條第3款規(guī)定，藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)建立疫苗上市許可持有人及其相關(guān)人員信用記錄制度，納入全國(guó)信用信息共享平臺(tái)，按照規(guī)定公示其嚴(yán)重失信信息，實(shí)施聯(lián)合懲戒。二是《公務(wù)員法》，第26條規(guī)定，“被依法列為失信聯(lián)合懲戒對(duì)象的”不得錄用為公務(wù)員。三是《個(gè)人所得稅法》，第15條第3款規(guī)定，“有關(guān)部門依法將納稅人、扣繳義務(wù)人遵守本法的情況納入信用信息系統(tǒng)，并實(shí)施聯(lián)合激勵(lì)或者懲戒?！币陨先糠蔀橄鄳?yīng)領(lǐng)域的信用獎(jiǎng)懲提供了法律依據(jù)，不過并沒有明確規(guī)定應(yīng)受獎(jiǎng)懲的對(duì)象(情形)及具體獎(jiǎng)懲措施這兩個(gè)關(guān)鍵問題，留下了很大的制度空白。

2.行政法規(guī)依據(jù)。自2011年以來(截至2019年8月)，國(guó)務(wù)院制定或修訂的行政法規(guī)中，有28部涉及信用監(jiān)管。其中多數(shù)規(guī)定的是“記入信用檔案并公示”、“不良行為記錄納入信用信息平臺(tái)”等信用信息的記錄與披露權(quán)，直接涉及信用獎(jiǎng)懲的也僅有三部，分別是《快遞暫行條例》(參見第8條)、《人力資源市場(chǎng)暫行條例》(參見第37條)、《個(gè)人所得稅法實(shí)施條例》(參見第30條)。這三部行政法規(guī)雖然規(guī)定了設(shè)立相應(yīng)信用獎(jiǎng)懲機(jī)制，但同樣沒有詳細(xì)規(guī)定獎(jiǎng)懲對(duì)象(情形)及具體獎(jiǎng)懲措施，實(shí)踐中仍需細(xì)化。

3.部委規(guī)章或規(guī)范性文件依據(jù)。在信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲的實(shí)施依據(jù)方面，最具實(shí)踐操作意義的是國(guó)務(wù)院部委協(xié)商一致締結(jié)的眾多聯(lián)合備忘錄，其表現(xiàn)形式為行政協(xié)定[2]，其法律地位當(dāng)屬規(guī)范性文件[3]。截至2019年8月底，國(guó)務(wù)院各部門共簽署了51個(gè)聯(lián)合獎(jiǎng)懲備忘錄，遍及金融、稅務(wù)、海關(guān)、食品藥品等各個(gè)領(lǐng)域。其中，聯(lián)合懲戒備忘錄43個(gè)，聯(lián)合激勵(lì)備忘錄5個(gè)，既包括聯(lián)合激勵(lì)又包括聯(lián)合懲戒的備忘錄3個(gè)[4]。這些文件既有作為規(guī)范依據(jù)的意義，也具有作為實(shí)施細(xì)則的意義，對(duì)應(yīng)受獎(jiǎng)懲的對(duì)象、具體獎(jiǎng)懲措施種類、實(shí)施機(jī)關(guān)及程序等進(jìn)行了規(guī)定。但是，部分合作備忘錄僅僅籠統(tǒng)規(guī)定獎(jiǎng)懲對(duì)象，并未詳細(xì)規(guī)定應(yīng)受獎(jiǎng)懲的具體情形，在適用上存在很大的解釋空間。并且，上述獎(jiǎng)懲措施是否都有法律法規(guī)依據(jù)，在法學(xué)界存在不少質(zhì)疑的聲音(5)連維良副主任在2019年7月18日國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行的國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上曾強(qiáng)調(diào)，“現(xiàn)在制定的所有守信聯(lián)合激勵(lì)備忘錄和失信聯(lián)合懲戒備忘錄所列舉的守信激勵(lì)措施、失信懲戒措施都是有法規(guī)依據(jù)的?！钡S多法學(xué)研究者認(rèn)為不少懲戒措施存在形式合法性的問題。如中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì) 2019 年年會(huì)第四分論壇“社會(huì)信用與行政法”的參與者大多數(shù)持此觀點(diǎn)。。除開這些聯(lián)合備忘錄外，一些部委單獨(dú)制定了相關(guān)文件規(guī)范本領(lǐng)域的獎(jiǎng)懲工作，如商務(wù)部2019年制定了《商務(wù)信用聯(lián)合懲戒對(duì)象名單管理辦法》、文化和旅游部2018年制定了《旅游市場(chǎng)黑名單管理辦法(試行)》。

(三)公共信用信息平臺(tái)體系

公共信用平臺(tái)體系，是信用信息歸集、共享、披露的基礎(chǔ)設(shè)施，是實(shí)施聯(lián)合懲戒的技術(shù)前提，可分為作為對(duì)內(nèi)政務(wù)應(yīng)用平臺(tái)的全國(guó)信用信息共享平臺(tái)，以及提供對(duì)外服務(wù)的互聯(lián)網(wǎng)門戶網(wǎng)站“信用中國(guó)”。 “信用中國(guó)” 已于2015年6月1日上線運(yùn)行，發(fā)布權(quán)威信用信息，并向公眾提供各類信用信息的“一站式”查詢服務(wù)。依托國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)建設(shè)的全國(guó)信用信息共享平臺(tái)，則于2015年底建成并上線運(yùn)行，是各部門和地方信用信息歸集、共享、應(yīng)用的基礎(chǔ)平臺(tái)。2018年12月，全國(guó)信用信息共享平臺(tái)即已聯(lián)通44個(gè)部門和所有省級(jí)信用平臺(tái)(6)參見國(guó)家發(fā)展改革委新聞發(fā)言人孟瑋在2018年12月14日主題新聞發(fā)布會(huì)上通報(bào)的情況。，實(shí)現(xiàn)了核心數(shù)據(jù)機(jī)制化共享，可定時(shí)向各部門和地方推送紅黑名單在內(nèi)的各類信用信息。國(guó)家信息中心依據(jù)該信息平臺(tái)建設(shè)了聯(lián)合懲戒及守信激勵(lì)應(yīng)用系統(tǒng)，認(rèn)定紅黑名單主體的部門可將紅黑名單主體信息和需采取的獎(jiǎng)懲措施通過該系統(tǒng)推送，供相關(guān)部門實(shí)施聯(lián)合獎(jiǎng)懲。

信用平臺(tái)體系是一個(gè)全國(guó)性的基于數(shù)據(jù)庫(kù)的系統(tǒng)工程，沒有統(tǒng)一的主體編碼，各種信息難以統(tǒng)一到同一主體。沒有信息收集與錄入的標(biāo)準(zhǔn)化，要素和格式差異就會(huì)導(dǎo)致各類信息傳遞、共享、查詢和應(yīng)用非常困難。

1.統(tǒng)一社會(huì)信用代碼與信息標(biāo)準(zhǔn)化。統(tǒng)一社會(huì)信用代碼是公民、法人和其他組織終身不變的唯一的標(biāo)識(shí)代碼，在龐大的信息數(shù)據(jù)庫(kù)中，可用于準(zhǔn)確定位、比對(duì)信用主體，也是信息標(biāo)準(zhǔn)化的前提。全國(guó)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼已實(shí)現(xiàn)全覆蓋，全國(guó)企業(yè)、社會(huì)組織、機(jī)關(guān)事業(yè)單位以及個(gè)體工商戶存量代碼轉(zhuǎn)換率達(dá)到100%[5]。信用信息的標(biāo)準(zhǔn)化則保證了信息錄入等工作的規(guī)范性。截至2018年11月，已發(fā)布社會(huì)信用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)共45項(xiàng)，立項(xiàng)在研的社會(huì)信用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)3項(xiàng)，正在申報(bào)立項(xiàng)的社會(huì)信用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)27項(xiàng)，涵蓋基礎(chǔ)通用標(biāo)準(zhǔn)、公共信用標(biāo)準(zhǔn)，質(zhì)量信用標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)信用標(biāo)準(zhǔn)、電子商務(wù)信用標(biāo)準(zhǔn)、信用信息共享標(biāo)準(zhǔn)等方面[6]。

2.公共信用信息目錄制度。在公共信用信息的歸集上，國(guó)家實(shí)現(xiàn)目錄制管理，規(guī)定了各地各部門須歸集報(bào)送的信用信息。公共信用信息目錄，由國(guó)家公共信用信息資源目錄和地方公共信用信息資源目錄兩部分組成(7)根據(jù)發(fā)改委等機(jī)構(gòu)編制的試行工程標(biāo)準(zhǔn)《公共信用信息資源目錄編制指南》，前者指匯集整合中央部委政務(wù)部門以及下級(jí)地方報(bào)送的、具有共性的公共信用信息資源目錄；地方公共信用信息資源目錄按行政層級(jí)分級(jí)編制，匯集整合本級(jí)政務(wù)部門以及下級(jí)地方報(bào)送的、具有共性的公共信用信息資源目錄。。國(guó)家發(fā)改委2019年6月發(fā)布了《全國(guó)信用信息共享平臺(tái)信用信息歸集目錄(2019年版)》，要求各省按照目錄報(bào)送信息。目錄將法人信用信息分為19類，自然人信用信息分為14類(如職業(yè)資格、行政處罰、地方紅名單、地方黑名單、地方信用分)，并對(duì)每類信息的內(nèi)容要素作出了詳細(xì)規(guī)定(8)如地方性黑名單信息錄入的信息項(xiàng)包括：黑名單名稱、信用主體的法定名稱、統(tǒng)一社會(huì)信用代碼、認(rèn)定部門、認(rèn)定部門統(tǒng)一社會(huì)信用代碼、認(rèn)定依據(jù)、認(rèn)定日期、有效期始、有效期至、列入名單事由。。

(四)實(shí)施路徑

實(shí)施路徑仍在探索中，但基本格局已經(jīng)明確，具體做法是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)認(rèn)定紅黑名單，并通過信用信息系統(tǒng)報(bào)送名單信息，供其它機(jī)關(guān)在執(zhí)法中查詢，并相應(yīng)實(shí)施獎(jiǎng)懲措施。

1.“紅名單”、“黑名單”與“重點(diǎn)關(guān)注名單”?！凹t名單”指守信聯(lián)合激勵(lì)對(duì)象名單；“黑名單”指失信聯(lián)合懲戒對(duì)象名單。紅名單和黑名單是明確聯(lián)合獎(jiǎng)懲實(shí)施對(duì)象的方式。根據(jù)《國(guó)務(wù)院意見》，誠(chéng)信典型納入紅名單實(shí)施聯(lián)合激勵(lì)，嚴(yán)重失信主體納入黑名單實(shí)施聯(lián)合懲戒。

《國(guó)家發(fā)展改革委 人民銀行關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒對(duì)象名單管理工作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改財(cái)金規(guī)〔2017〕1798號(hào)，試行至2020年12月31日，以下簡(jiǎn)稱為《國(guó)家發(fā)改委意見》)在紅名單與黑名單之外，根據(jù)“分類分級(jí)，區(qū)別對(duì)待”原則，新增了“重點(diǎn)關(guān)注名單”。即對(duì)尚未達(dá)到黑名單認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的失信主體，可列入誠(chéng)信狀況重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象名單，“依法實(shí)施與其失信程度相適應(yīng)的失信聯(lián)合懲戒”，重點(diǎn)關(guān)注名單有選擇地對(duì)外公開。這意味著不構(gòu)成嚴(yán)重失信的主體(9)文件描述的情形為“重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)生較重失信行為或多次發(fā)生輕微失信行為但尚未達(dá)到黑名單認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”。，在納入重點(diǎn)關(guān)注名單后，也可能受到一定聯(lián)合懲戒。這一做法相對(duì)《國(guó)務(wù)院意見》形成了突破或者說制度創(chuàng)新，后者僅將“嚴(yán)重失信”與“黑名單”和“聯(lián)合懲戒”相聯(lián)系，并未提及一般失信、較重(多次)失信和重點(diǎn)關(guān)注名單。不過，新增分類在2019年得到了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè) 構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)〔2019〕35號(hào))的確認(rèn)(10)在列入重點(diǎn)名單的后果上，其表述從“聯(lián)合懲戒“調(diào)整為“嚴(yán)格監(jiān)管措施”?！С钟嘘P(guān)部門根據(jù)監(jiān)管需要建立重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象名單制度，對(duì)存在失信行為但嚴(yán)重程度尚未達(dá)到失信聯(lián)合懲戒對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)主體，可實(shí)施與其失信程度相對(duì)應(yīng)的嚴(yán)格監(jiān)管措施。參見《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)〔2019〕35號(hào))。。各地關(guān)于獎(jiǎng)懲的實(shí)踐正在進(jìn)展中，紅名單與黑名單的報(bào)送與懲戒實(shí)施是目前的工作重點(diǎn)和難點(diǎn)，重點(diǎn)關(guān)注名單如何啟動(dòng)和落實(shí)需要進(jìn)一步的觀察。

《國(guó)家發(fā)改委意見》雖規(guī)定了重點(diǎn)關(guān)注名單，但對(duì)該名單的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定權(quán)限、認(rèn)定程序規(guī)范不多，留下了較多制度空白。該意見的規(guī)范重點(diǎn)是紅黑名單制度。根據(jù)該指導(dǎo)意見，紅黑名單標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)限原則上實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，由社會(huì)信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議成員單位或者國(guó)家其他行業(yè)主管部門研究制定。各省級(jí)有關(guān)部門可根據(jù)需要制定地方標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)上級(jí)主管部門和省級(jí)人民政府審定后實(shí)施。在標(biāo)準(zhǔn)的制定依據(jù)上，雖有規(guī)定但比較模糊和廣泛，各類“反映主體誠(chéng)信狀況的信息”皆可成為依據(jù)。因此，制定主體在明確何種失信或守信情形符合列入名單的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，實(shí)際上有不小的裁量空間。目前，在部委層面，只有少數(shù)制訂了紅黑名單的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)工作還在進(jìn)行中。

擬納入紅黑名單對(duì)象的具體認(rèn)定工作則由縣級(jí)以上國(guó)家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織進(jìn)行，國(guó)家有關(guān)部門還可根據(jù)需要，授權(quán)全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)和信用服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)定。在認(rèn)定程序方面，對(duì)黑名單，自然人擬被列入的，應(yīng)事前告知；對(duì)其它對(duì)象則可根據(jù)需要履行告知或公示程序。有異議的，由認(rèn)定部門核實(shí)。對(duì)紅名單，認(rèn)定部門須與已有的各領(lǐng)域“黑名單”進(jìn)行交叉比對(duì)，確保已被列入“黑名單”的主體不被列入“紅名單”。

紅黑名單經(jīng)認(rèn)定后，由認(rèn)定部門通過本單位門戶網(wǎng)站或信用中國(guó)對(duì)外公示，并須報(bào)送至全國(guó)信用信息共享平臺(tái)，供各行政機(jī)關(guān)和授權(quán)組織共享使用，在各自權(quán)限內(nèi)采取獎(jiǎng)懲措施。

2.獎(jiǎng)懲措施的類型及措施清單。眾多聯(lián)合備忘錄詳細(xì)列舉的獎(jiǎng)懲措施林林總總多達(dá)上百項(xiàng)，其中絕大多數(shù)是懲戒措施，少數(shù)是激勵(lì)措施。以上措施可從獎(jiǎng)懲方式、效力和依據(jù)三個(gè)方面進(jìn)行分類。

從獎(jiǎng)懲方式看，激勵(lì)措施大致可分為資金類扶持、監(jiān)管放松或程序簡(jiǎn)化、資格類放寬或優(yōu)先三大類；失信懲戒措施的分類則相對(duì)困難，大致可分為負(fù)面信息披露、資格限制類措施、限制高消費(fèi)、加強(qiáng)監(jiān)管類、加重法定責(zé)任等五大類。其中，資格限制類措施類型多樣，又可分為市場(chǎng)準(zhǔn)入類限制(如限制設(shè)立金融類機(jī)構(gòu))、市場(chǎng)行為類限制(如限制參與工程招投標(biāo))、任職資格類限制(如限制擔(dān)任法定代表人)、優(yōu)惠資格類限制(如限制政府資金性支持)。

從效力看，《國(guó)務(wù)院意見》將獎(jiǎng)懲措施分為強(qiáng)制實(shí)施類和推薦實(shí)施類兩種。對(duì)前者，各國(guó)家機(jī)關(guān)必須實(shí)施，后者可視情裁量。從實(shí)施依據(jù)看，有些有明確的法律或法規(guī)依據(jù)，有些有國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院辦公廳的文件作為政策依據(jù)，少數(shù)則僅有規(guī)章或規(guī)范性文件作為依據(jù)?！秶?guó)務(wù)院意見》對(duì)獎(jiǎng)懲措施的依據(jù)作出了較寬泛的規(guī)定，僅要求“在有關(guān)領(lǐng)域合作備忘錄基礎(chǔ)上，梳理法律法規(guī)和政策規(guī)定明確的聯(lián)合激勵(lì)和懲戒事項(xiàng)，建立守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒措施清單”。

建立聯(lián)合獎(jiǎng)懲措施清單并向社會(huì)公開將是下一步工作的重點(diǎn)，具體措施不確定，既不能讓公民法人形成穩(wěn)定的預(yù)期，又容易滋生權(quán)力濫用的空間。

3.紅黑名單的異議與退出。根據(jù)《國(guó)家發(fā)改委意見》，相對(duì)人對(duì)被納入紅黑名單有異議的，可向認(rèn)定部門提交異議申請(qǐng)并提供證明材料。對(duì)認(rèn)定部門關(guān)于黑名單的反饋結(jié)果仍有異議的，還可依法申請(qǐng)復(fù)議。被誤列入“黑名單”的，認(rèn)定部門應(yīng)及時(shí)更正，向當(dāng)事人書面道歉并進(jìn)行澄清，恢復(fù)其名譽(yù)。導(dǎo)致當(dāng)事人權(quán)益受損的，依法給予賠償。對(duì)于被誤列入“紅名單”的相關(guān)主體，則力爭(zhēng)收回其獲得的激勵(lì)權(quán)益?？梢?，《國(guó)家發(fā)改委意見》在異議制度的設(shè)計(jì)上對(duì)相對(duì)人的權(quán)益保障比較充分，很好地遵循了《國(guó)務(wù)院意見》的精神，即“建立健全信用主體權(quán)益保護(hù)機(jī)制……支持有關(guān)主體通過行政復(fù)議、行政訴訟等方式維護(hù)自身合法權(quán)益”。

對(duì)于認(rèn)定無誤的紅黑名單主體，存在三種退出方式：一是名單的有效期屆滿自動(dòng)退出；二是因名單的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化而退出，例如因不符合新標(biāo)準(zhǔn)而排除在外；三是采取糾正失信行為等措施修復(fù)信用，得到認(rèn)定部門認(rèn)可，從而退出。由于“黑名單”的有效期、信用修復(fù)及退出方式往往缺少明確規(guī)定，由認(rèn)定部門結(jié)合相關(guān)主體違法失信情況確定，存在很大的裁量空間。

三、湖北省信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲實(shí)施機(jī)制完善的建議

與國(guó)家層面的進(jìn)度一致，湖北省社會(huì)信用體系建設(shè)自十八大后也進(jìn)入了快車道。湖北省政府于2013年成立了省社會(huì)信用體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室；于2014年印發(fā)了《湖北省社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃(2014—2020年)》，形成了組織領(lǐng)導(dǎo)體制，明確了工作思路、主要目標(biāo)與推進(jìn)計(jì)劃。2017年3月，省人大常委會(huì)通過了《湖北省社會(huì)信用信息管理?xiàng)l例》，這是我國(guó)首部對(duì)公共信用信息和市場(chǎng)信用進(jìn)行全面規(guī)范的地方性法規(guī)。條例詳細(xì)規(guī)范了社會(huì)信用信息的歸集、披露、應(yīng)用(包括聯(lián)合獎(jiǎng)懲)、信息安全與權(quán)益保障等各個(gè)方面，確立了該省聯(lián)合獎(jiǎng)懲乃至社會(huì)信用體系建設(shè)的總體制度框架。

(一)組織機(jī)構(gòu)與聯(lián)絡(luò)考核

2013年，湖北省政府成立了省社會(huì)信用體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，下設(shè)10個(gè)專責(zé)小組，形成了省長(zhǎng)為組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)決策、信用辦(設(shè)在省發(fā)改委和人民銀行武漢分行)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、專責(zé)小組分工落實(shí)、信用信息中心支撐服務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。各市(州)也建立了相應(yīng)的推進(jìn)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制。2014年，省編辦批復(fù)同意省信息中心加掛“省信用信息中心”的牌子，承擔(dān)省信用信息平臺(tái)運(yùn)營(yíng)、信用數(shù)據(jù)征集、管理及應(yīng)用服務(wù)等職責(zé)，并增核副主任一名(11)鄂編辦文(2013)134號(hào)。。2016年，省編辦批復(fù)同意省發(fā)改委設(shè)立信用信息管理處(在財(cái)金貿(mào)易處掛牌)、信用環(huán)境建設(shè)處、信用建設(shè)綜合處，承擔(dān)省信用辦的具體工作，并明確了人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)(12)鄂編辦文(2013)160號(hào)。。

但在省直部門，除少數(shù)機(jī)構(gòu)如市場(chǎng)監(jiān)督管理局設(shè)有專門的信用工作機(jī)構(gòu)外，大部分廳局都是安排處室兼職承擔(dān)相關(guān)職責(zé)，多數(shù)市縣政府也沒有專門的信用工作機(jī)構(gòu)，組織力量略顯薄弱。市縣行政機(jī)關(guān)的信用工作力量更加薄弱，很少有專門設(shè)置工作機(jī)構(gòu)的，雖然設(shè)置了聯(lián)絡(luò)員，往往專職性不強(qiáng)。國(guó)務(wù)院2019年以國(guó)辦發(fā)〔2019〕35號(hào)文力推依托信用平臺(tái)體系的信用監(jiān)管全面展開，信用監(jiān)管今后將成為各級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)的中心工作方式，加強(qiáng)專職力量建設(shè)將是以后發(fā)展的大方向，宜結(jié)合各市縣尚在明確中的“三定”方案進(jìn)行加強(qiáng)。

在考核聯(lián)絡(luò)機(jī)制方面，主要采取了以下做法。一是強(qiáng)化目標(biāo)考核，將社會(huì)信用體系建設(shè)各項(xiàng)重點(diǎn)工作納入省目標(biāo)考核內(nèi)容，公布了考核辦法和評(píng)分細(xì)則。二是通報(bào)督辦機(jī)制，按月通報(bào)行業(yè)主管部門和各市州工作情況，表揚(yáng)先進(jìn)單位并督辦后進(jìn)單位。三是建立日常聯(lián)絡(luò)機(jī)制，定期舉辦成員單位聯(lián)絡(luò)員會(huì)議，舉辦相關(guān)觀摩培訓(xùn)班，并對(duì)優(yōu)秀聯(lián)絡(luò)員進(jìn)行了表彰。以上工作機(jī)制成熟穩(wěn)定有效，今后應(yīng)繼續(xù)以此方式推動(dòng)。隨著信用平臺(tái)建設(shè)完成，各單位進(jìn)入應(yīng)用的深化階段，對(duì)具體執(zhí)法工作人員的各種應(yīng)用培訓(xùn)適宜增加。

(二)信用信息平臺(tái)體系

湖北省信用信息平臺(tái)自2014年底建設(shè)，完成了數(shù)據(jù)管理、系統(tǒng)展示、綜合應(yīng)用、匯集系統(tǒng)、機(jī)房建設(shè)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等合同規(guī)定的建設(shè)任務(wù)，于2017年10月通過了竣工驗(yàn)收，現(xiàn)已成功構(gòu)建“一中心”(信用信息數(shù)據(jù)中心)、“兩體系”(信用信息匯集系統(tǒng)和信用信息應(yīng)用服務(wù)體系)、“一站群”(“信用湖北”網(wǎng)站群)的平臺(tái)體系，形成了聯(lián)合獎(jiǎng)懲的技術(shù)支撐。

具體來說，省級(jí)平臺(tái)已投入運(yùn)營(yíng)，通過了國(guó)家計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全等級(jí)三級(jí)保護(hù)測(cè)評(píng)。在匯集系統(tǒng)建設(shè)方面，46家省直單位、88家市州縣節(jié)點(diǎn)已實(shí)現(xiàn)與省平臺(tái)的聯(lián)通。湖北省信用辦持續(xù)通過月度通報(bào)等方式，督促各地各單位通過該系統(tǒng)報(bào)送數(shù)據(jù)。在應(yīng)用服務(wù)體系方面，信用記錄查詢、聯(lián)合獎(jiǎng)懲、異議處理、數(shù)據(jù)共享、大數(shù)據(jù)分析等已在信用平臺(tái)政務(wù)門戶統(tǒng)一提供服務(wù)。“信用湖北”網(wǎng)站2015年底即上線運(yùn)行，并與全國(guó)統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺(tái)對(duì)接成功，市州“信用湖北”子站也已全部上線運(yùn)行。目前，“信用湖北”網(wǎng)站、“信用湖北”微信公眾號(hào)集成了多種查詢與展示功能，可供社會(huì)利用。并且，全省各市州、縣(市、區(qū))均已設(shè)立信用服務(wù)窗口，公眾也可通過窗口查詢。

為保障信用信息平臺(tái)體系的標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)營(yíng)，湖北省信用辦發(fā)布了一系列工作制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，來規(guī)范信息的歸集、共享、披露。在錄入信息的目錄制管理方面，《全國(guó)信用信息共享平臺(tái)信用信息歸集目錄(2019年版)》于2019年6月發(fā)布后，以此為依據(jù)，湖北省信用辦已于8月底發(fā)出通知，部署新版《省公共信用信息目錄》的編制。要求各單位依據(jù)全國(guó)目錄，通過省信用辦分配的賬號(hào)，登錄湖北省社會(huì)信用信息服務(wù)平臺(tái)目錄管理系統(tǒng)，結(jié)合本單位權(quán)力清單，錄入本級(jí)的權(quán)責(zé)事項(xiàng)(信用信息事項(xiàng))。

在信息的歸集、查詢、披露方面，制定了《關(guān)于進(jìn)一步完善全省信用信息歸集工作的通知》(鄂信用辦(2018)10號(hào))、《湖北省社會(huì)信用信息平臺(tái)信息查詢共享管理辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步做好湖北省社會(huì)信用信息服務(wù)平臺(tái)公共信用信息披露工作的通知》(鄂信用辦(2018)7號(hào))。在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，制定了《湖北信用主體編碼規(guī)范》、《湖北省信用信息公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)項(xiàng)目信用信息數(shù)據(jù)交換和共享規(guī)范》、《湖北省信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)項(xiàng)技術(shù)規(guī)范》等一系列地方標(biāo)準(zhǔn)，用以補(bǔ)充相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)(13)例如，2011年國(guó)家制定了《信用主體標(biāo)識(shí)規(guī)范》(GB/T 26819—2011)，但該標(biāo)準(zhǔn)未明確法人以外的個(gè)體工商戶、農(nóng)民合作社、其他組織等信用主體的標(biāo)識(shí)碼賦值問題，湖北省于2014年在該國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上制定了《湖北信用主體編碼規(guī)范》。。

目前，平臺(tái)體系基本完備，但在利用平臺(tái)進(jìn)行信息歸集和獎(jiǎng)懲應(yīng)用上存在短板。除相關(guān)管理人員不熟悉，需要技術(shù)培訓(xùn)是次因外，其它原因還包括個(gè)別地方領(lǐng)導(dǎo)不重視、基層單位工作機(jī)制未建立，相關(guān)立法、政策與制度不明確或不一致。

另外，為保護(hù)個(gè)人隱私，各級(jí)工作人員可能非法查詢信息的問題值得關(guān)注。政府信用信息平臺(tái)已經(jīng)匯集了海量的個(gè)人信息，今后只會(huì)越來越多，由于聯(lián)合懲戒需要全國(guó)各層級(jí)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行，尤其要關(guān)注工作人員非法查詢信用信息的問題。對(duì)湖北省某市某局的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，聯(lián)絡(luò)員職責(zé)并不固定，為求相關(guān)數(shù)據(jù)錄入的便利性，信用平臺(tái)的帳號(hào)被多人使用(誰執(zhí)法誰錄入)。雖然在目前，基層錄入人員能查詢的信息有限，但隨著將來平臺(tái)功能的擴(kuò)展和頻繁查詢的執(zhí)法需求，非法查詢問題值得關(guān)注，其嚴(yán)重性會(huì)遠(yuǎn)超公安民警非法查詢戶籍信息的問題?！蛾P(guān)于進(jìn)一步做好湖北省社會(huì)信用信息服務(wù)平臺(tái)公共信用信息披露工作的通知》(鄂信用辦(2018)7號(hào))規(guī)范了信用平臺(tái)信息披露方式和權(quán)限，對(duì)行政機(jī)關(guān)個(gè)別查詢和批量獲取信用信息的問題分別采取了利用本單位的帳號(hào)自主查詢和申請(qǐng)省或市信用主管機(jī)關(guān)批復(fù)的方式，相關(guān)規(guī)定目前暫且夠用，但未來需就查詢權(quán)限、痕跡管理、審查制度作出更具體的規(guī)定。

(三)實(shí)施路徑

1.紅黑名單管理制度的制定。2017年8月，湖北省信用辦制定了《關(guān)于規(guī)范公共信用信息評(píng)價(jià)和紅黑名單制度的指導(dǎo)意見》(鄂信用辦(2017)35號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《湖北省信用辦意見》)，對(duì)紅黑名單的制定進(jìn)行了專門規(guī)范。根據(jù)該意見，紅黑名單執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定，如國(guó)家沒有制定紅黑名單的，由省行業(yè)主管部門制定。該意見要求在2017年底前，對(duì)部委已經(jīng)出臺(tái)聯(lián)合備忘錄的領(lǐng)域，省行業(yè)主管部門應(yīng)制定紅黑名單制度；2020年前，全面完成各行業(yè)領(lǐng)域的紅黑名單制定工作。紅黑名單管理制度的目的在于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化應(yīng)該納入名單的違法失信情形，以明確獎(jiǎng)懲對(duì)象及獎(jiǎng)懲措施。但迄今為止，很多部門沒有完成此項(xiàng)任務(wù)。實(shí)際上，部委層面制定的紅黑名單制度也不多。因此，獎(jiǎng)懲實(shí)踐中，很多部門缺少規(guī)范性文件的指導(dǎo)。

名單制定困難主要是紅黑名單及各種獎(jiǎng)懲措施的法律性質(zhì)與法律依據(jù)在法學(xué)理論中存在很大爭(zhēng)議。其中，懲戒措施的法律性質(zhì)爭(zhēng)議最大，可能定性為行政檢查、行政指導(dǎo)、信息公開等行政事實(shí)行為，亦可能定性為行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可、行政合同、行政補(bǔ)貼等行政法律行為，不同的定性對(duì)法律依據(jù)的要求截然不同[7]。

目前，獎(jiǎng)懲領(lǐng)域涵蓋了社會(huì)治理絕大部分領(lǐng)域，但一些獎(jiǎng)懲措施缺少明確法律法規(guī)的規(guī)定，許多學(xué)者認(rèn)為即使部委制定的黑名單沒有法律法規(guī)依據(jù)也涉嫌越權(quán)[8]。全國(guó)人大法工委對(duì)此問題也表達(dá)了關(guān)切：

備案審查工作中遇到的問題，不少是法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件在制定和實(shí)施中有不同認(rèn)識(shí)、需要準(zhǔn)確把握法律和政策界限的問題。例如，有關(guān)方面通過出臺(tái)規(guī)范性文件，建立信用懲戒制度，推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)；同時(shí)也引發(fā)了一些濫用信用懲戒侵犯公民隱私權(quán)和其他合法權(quán)益的擔(dān)憂……針對(duì)這些情況，需要加強(qiáng)對(duì)有關(guān)規(guī)范性文件的審查研究，跟蹤了解有關(guān)立法動(dòng)態(tài)，防止出現(xiàn)侵犯公民合法權(quán)利的情況，防止出現(xiàn)超越立法權(quán)限和違背上位法規(guī)定的情形[9]。

除形式合法性的問題外，聯(lián)合獎(jiǎng)懲的實(shí)際激勵(lì)與懲戒效果究竟如何也不明朗，在制定紅黑名單時(shí)要兼顧合法性與合理性比較困難。上述問題還需要一段時(shí)間來觀察，評(píng)估實(shí)踐效果，許多理論問題也需要進(jìn)一步研究，現(xiàn)在難以提出一個(gè)規(guī)范紅黑名單制度制定的綜合指導(dǎo)方案。但就形式合法性的問題而言，結(jié)合《國(guó)務(wù)院意見》和依法行政的總原則，省行業(yè)主管部門在制定紅黑名單時(shí)，應(yīng)注意做到以下三點(diǎn)。

一是細(xì)化認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，即對(duì)守信或失信的情形進(jìn)行明確界定，對(duì)黑名單，要把握住《國(guó)務(wù)院意見》確立的“重點(diǎn)領(lǐng)域”及“嚴(yán)重違法”原則。

二是明確獎(jiǎng)懲措施清單及其依據(jù)問題，即哪些具體措施可以采取，相應(yīng)依據(jù)是什么。在目前存在爭(zhēng)議但社會(huì)信用體系建設(shè)又需要“摸著石頭過河”繼續(xù)推進(jìn)的前提下，具體措施的依據(jù)可視如下類型而定。

對(duì)懲戒措施中的資格限制類措施(包括市場(chǎng)準(zhǔn)入類、市場(chǎng)行為類和任職資格類)和限制高消費(fèi)，因其性質(zhì)與行政處罰(行政強(qiáng)制)等侵害行政行為等同或近似，須有明確的法律或法規(guī)依據(jù)。對(duì)具有行政合同、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)、給付性質(zhì)的優(yōu)惠資格類限制措施，本質(zhì)上不具懲戒屬性，無須明確的法律或法規(guī)依據(jù)，但實(shí)施時(shí)須遵從公平等法律原則。

負(fù)面信息披露類型多樣，且法律屬性爭(zhēng)議較多，故依據(jù)暫且可以適當(dāng)放寬。對(duì)企業(yè)的負(fù)面信息披露，依據(jù)不限于法律法規(guī)，也可以是國(guó)家政策(主要指國(guó)務(wù)院及其辦公廳對(duì)外公開的相關(guān)文件)，還可以是規(guī)章或所謂的規(guī)章性規(guī)范性文件。對(duì)個(gè)人的負(fù)面信息披露，則不宜以規(guī)章為依據(jù)，需以法律法規(guī)或國(guó)家政策為依據(jù)。

對(duì)加強(qiáng)監(jiān)管和加重法定責(zé)任，要求在法律法規(guī)明確的裁量權(quán)范圍內(nèi)。對(duì)激勵(lì)措施，依據(jù)可以進(jìn)一步放寬，省行業(yè)主管部門的規(guī)范性文件也可以作為依據(jù)。

三是在制定程序上，要遵循重大行政決策程序規(guī)定，這是《湖北省信用辦意見》的文件要求。這意味著要采取決策啟動(dòng)—公眾參與—專家論證—風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估—合法性審查—集體討論決定的程序，在制定程序上比《國(guó)家發(fā)改委意見》規(guī)定的程序更嚴(yán)格。這非常恰當(dāng)，省行業(yè)主管部門沒有獨(dú)立自主的立法權(quán)限，紅黑名單引發(fā)的聯(lián)合獎(jiǎng)懲事關(guān)社會(huì)大局，宜慎重行事。

2.紅黑名單的具體認(rèn)定程序。紅黑名單制度制定后，還需要由執(zhí)法部門具體認(rèn)定納入名單的獎(jiǎng)懲對(duì)象、處理可能的異議、審查信用修復(fù)申請(qǐng)，以及決定獎(jiǎng)懲對(duì)象從名單中的退出。這一系列程序都涉及相對(duì)人的重要權(quán)益，從法理上說應(yīng)獲得正當(dāng)程序的保障[10]，但現(xiàn)在絕大多數(shù)領(lǐng)域沒有明確的法律法規(guī)或規(guī)章的程序規(guī)定，只有一些政策性文件進(jìn)行指導(dǎo)。

在紅黑名單的具體認(rèn)定程序方面，關(guān)鍵問題是認(rèn)定時(shí)是否要告知相對(duì)人。根據(jù)《國(guó)家發(fā)改委意見》，對(duì)黑名單初選對(duì)象，自然人擬被列入的，應(yīng)事前告知，對(duì)其它對(duì)象則可根據(jù)需要履行告知或公示程序。對(duì)紅名單初選對(duì)象，則采取公示的辦法。根據(jù)《湖北省信用辦意見》的規(guī)定，生成的紅黑名單初選對(duì)象須履行告知或公示程序，公示期不少于20日。

《國(guó)家發(fā)改委意見》區(qū)分了自然人和法人，對(duì)前者要求一律告知，后者視情告知或公示，具有一定科學(xué)性。很多失信企業(yè)早已是空殼企業(yè)，告知困難或不可能，視情告知或公示的做法平衡考慮了權(quán)益保障與行政管理效率。《湖北省信用辦意見》新增了最短公示期的要求，也是一種完善。

至于告知時(shí)，應(yīng)告知哪些內(nèi)容，可借鑒參考《湖北省社會(huì)信用信息管理?xiàng)l例》第31條。其規(guī)定對(duì)失信主體采取懲戒措施的，應(yīng)當(dāng)告知實(shí)施理由、依據(jù)和救濟(jì)途徑以及解除懲戒措施的條件。本條規(guī)定未明確救濟(jì)途徑包括哪些，按一般法理，應(yīng)該包括行政復(fù)議與行政訴訟?！逗笔∑髽I(yè)失信行為聯(lián)合懲戒辦法(試行)》第27條、28條規(guī)定地比較明確，企業(yè)對(duì)失信程度認(rèn)定和懲戒決定不服的，可以申請(qǐng)復(fù)議和提起訴訟。第27條、28條規(guī)定符合《國(guó)務(wù)院意見》“支持有關(guān)主體通過行政復(fù)議、行政訴訟等方式維護(hù)自身合法權(quán)益”的精神，也符合《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》關(guān)于受案范圍的規(guī)定與行政法相關(guān)理論。這兩條規(guī)定雖然只是針對(duì)企業(yè)，但推廣到自然人是當(dāng)然之理。

相對(duì)人未經(jīng)初選告知，發(fā)現(xiàn)被誤列入紅黑名單的，可向認(rèn)定部門提交異議申請(qǐng)并提供證明材料。認(rèn)定部門應(yīng)作出書面決定，不服的可以申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟。經(jīng)審查確有錯(cuò)誤的，認(rèn)定部門應(yīng)及時(shí)更正，恢復(fù)其名譽(yù)。導(dǎo)致當(dāng)事人權(quán)益受損的，依法給予賠償。對(duì)于錯(cuò)誤列入“紅名單”的相關(guān)主體，盡可能收回其獲得的激勵(lì)權(quán)益。

在信用修復(fù)和獎(jiǎng)懲實(shí)施的期限方面，目前缺少明確的規(guī)定。前述指導(dǎo)意見都規(guī)定的是由認(rèn)定部門結(jié)合相關(guān)主體違法失信(守信)情況確定。理論上，相對(duì)人可就拒絕修復(fù)或繼續(xù)實(shí)施申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟。但由于無章可依，審理機(jī)關(guān)也難以進(jìn)行審查。因此關(guān)鍵點(diǎn)是推進(jìn)紅黑名單的立法，有權(quán)機(jī)關(guān)制定紅黑名單管理制度時(shí)，應(yīng)明確信用修復(fù)的具體條件和程序，信用獎(jiǎng)懲的實(shí)施期限。或者，該問題留待擬制定的社會(huì)信用法來統(tǒng)一規(guī)定。

3.聯(lián)合獎(jiǎng)懲管理系統(tǒng)的運(yùn)行方式。聯(lián)合獎(jiǎng)懲的實(shí)現(xiàn)需要認(rèn)定機(jī)關(guān)及時(shí)向各地方、各層級(jí)的機(jī)關(guān)推送紅黑名單主體信息和需采取的措施信息。這些大數(shù)據(jù)信息的歸集與共享需要通過省信用平臺(tái)中的聯(lián)合獎(jiǎng)懲管理系統(tǒng)來實(shí)現(xiàn)。目前，聯(lián)合獎(jiǎng)懲管理系統(tǒng)已投入使用，并與人民銀行武漢分行的湖北省金融領(lǐng)域失信聯(lián)合懲戒系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)接，為全省商業(yè)銀行提供了貸前審查、貸中審核、貸后預(yù)警等服務(wù)。目前雖已開通各個(gè)省行業(yè)主管部門的管理員權(quán)限，但聯(lián)合獎(jiǎng)懲系統(tǒng)在各行政機(jī)關(guān)的應(yīng)用工作仍處于進(jìn)展期，聯(lián)合獎(jiǎng)懲在現(xiàn)實(shí)執(zhí)法中完全落地還需一段時(shí)間。

首先，為落實(shí)部委聯(lián)合獎(jiǎng)懲備忘錄規(guī)定的獎(jiǎng)懲措施，需要各行業(yè)主管部門根據(jù)備忘錄的要求，在管理系統(tǒng)中添加具體的事項(xiàng)和措施，并負(fù)責(zé)在本行業(yè)領(lǐng)域統(tǒng)一細(xì)化。但截至2019年8月底，僅有省稅務(wù)局等6個(gè)單位完成了全部所參與備忘錄的措施清單梳理和維護(hù)工作，省公安廳等7個(gè)單位完成了部分所參與備忘錄的措施清單梳理和維護(hù)工作，其余31個(gè)單位均未進(jìn)行備忘錄措施清單的維護(hù)工作(14)湖北省發(fā)改委:《湖北省信用辦關(guān)于7月份全省社會(huì)信用體系建設(shè)重點(diǎn)工作進(jìn)展情況的通報(bào)》(2019-08-27)。。

其次，獎(jiǎng)懲措施的實(shí)施需要以認(rèn)定部門報(bào)送紅黑名單信息為前提，但相關(guān)報(bào)送工作一直難以推進(jìn)。在湖北省信用辦2019年6月的通報(bào)中，僅有省稅務(wù)局等6家單位完成了紅黑名單的報(bào)送工作。原因之一在于如前所述，缺少國(guó)家層面或省級(jí)層面制定的紅黑名單制度，導(dǎo)致紅黑名單的認(rèn)定缺少規(guī)范，認(rèn)定困難自然導(dǎo)致報(bào)送困難。另一個(gè)原因是報(bào)送單位在認(rèn)定和報(bào)送黑名單時(shí)，會(huì)考慮到相對(duì)人在本機(jī)關(guān)已實(shí)施的處罰外會(huì)承受其它機(jī)關(guān)的聯(lián)合懲罰，可能責(zé)任過重。某局信用工作人員在接受訪談時(shí)說：

我們沒報(bào)過黑名單，我看別的單位也很少有報(bào)的。我們和轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)都要長(zhǎng)期生活在一個(gè)地方，雖然該罰的要罰，但也不想讓他們上了黑名單之后難以生存，再說他們也是貢獻(xiàn)了財(cái)政收入的對(duì)吧。有時(shí)，我們不罰企業(yè)，但讓企業(yè)找個(gè)代他們承擔(dān)罰款責(zé)任的主體，比如罰他們的法人代表或者承包人，但罰款不會(huì)少一分。

某行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)信用的工作人員也表達(dá)了可能責(zé)任過重的擔(dān)心：

我們一般傾向于內(nèi)部處理存在違規(guī)問題的會(huì)員，輕易不敢報(bào)送會(huì)員的負(fù)面信息，也沒報(bào)送過黑名單，我們不知道這些信息別的單位會(huì)怎么看，會(huì)產(chǎn)生什么后果。

同時(shí)，他也擔(dān)心信息可能被誤用：

有些會(huì)員的違規(guī)問題只是違反技術(shù)規(guī)范，我們的誠(chéng)信檔案由復(fù)雜的指標(biāo)體系構(gòu)成，低等級(jí)不代表不誠(chéng)信，但人們可能誤會(huì)低等級(jí)就是不誠(chéng)信。

訪談也反證了《國(guó)務(wù)院意見》關(guān)于懲戒須限于“嚴(yán)重失信”企業(yè)的合理性。如果聯(lián)合獎(jiǎng)懲對(duì)一般失信施加過重的責(zé)任，況且目前這些責(zé)任并不十分明確，執(zhí)法機(jī)關(guān)在報(bào)送時(shí)自然心存疑慮。因?yàn)橐陨显?，真正?shí)施的聯(lián)合獎(jiǎng)懲數(shù)量很少，在按照國(guó)家要求每月報(bào)送獎(jiǎng)懲案例時(shí)，案例收集難度大，且主要來自于法院、稅務(wù)等少數(shù)部門。

最后，報(bào)送的紅黑名單需要由實(shí)施機(jī)關(guān)在執(zhí)法范圍內(nèi)具體落實(shí)獎(jiǎng)懲措施，這要求實(shí)施機(jī)關(guān)及時(shí)查詢使用信息。為此，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)了《關(guān)于在行政管理事項(xiàng)中使用信用記錄和信用報(bào)告的若干意見的通知》(發(fā)改財(cái)金〔2013〕920號(hào))。湖北省出臺(tái)了《關(guān)于在行政管理事項(xiàng)中使用信用記錄和信用報(bào)告的實(shí)施意見》(鄂發(fā)改財(cái)〔2014〕408號(hào))，《湖北省社會(huì)信用信息條例》第24條也規(guī)定了政府部門應(yīng)當(dāng)在管理過程中查詢使用信息信息。但目前湖北省許多地方和部門并未落實(shí)到具體工作中去。解決問題的短期對(duì)策是加大應(yīng)用宣傳、培訓(xùn)，要求報(bào)送實(shí)際落實(shí)的獎(jiǎng)懲案例并相應(yīng)考核使用率。長(zhǎng)期來看，最好的方式是做好獎(jiǎng)懲系統(tǒng)和各單位執(zhí)法系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)接，將紅黑名單信息自動(dòng)嵌入到相應(yīng)的行政審批、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)等管理系統(tǒng)中去。當(dāng)前，國(guó)家層面和湖北省正在謀劃建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)，它不替代各地、各部門監(jiān)管業(yè)務(wù)系統(tǒng)，而是為了對(duì)接、聯(lián)通這些監(jiān)管系統(tǒng)，以此實(shí)現(xiàn)聯(lián)合監(jiān)管，以及對(duì)監(jiān)管的“監(jiān)管”——即對(duì)各地、各部門監(jiān)管工作的監(jiān)督(15)《湖北省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)湖北省“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)建設(shè)方案的通知》鄂政辦函〔2019〕44號(hào)；《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)建設(shè)和對(duì)接工作的通知》(國(guó)辦函〔2018〕73號(hào))；《國(guó)務(wù)院辦公廳電子政務(wù)辦公室關(guān)于印發(fā)各省(自治區(qū)、直轄市)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)建設(shè)方案要點(diǎn)的通知》(國(guó)辦電政函〔2019〕56號(hào))。。這一系統(tǒng)的建設(shè)提供了契機(jī)，為信用信息平臺(tái)和各單位監(jiān)管系統(tǒng)平臺(tái)的聯(lián)通提供了實(shí)施路徑，在建設(shè)過程中應(yīng)考慮好對(duì)接方案。