齊秀麗

(洛陽師范學院 歷史文化學院，河南 洛陽 471934)

吉米·卡特就任時，美國的能源形勢十分嚴峻。能源短缺及其引起的美元危機、通貨膨脹等問題讓卡特政府疲于應對。學術界對美國能源問題的研究成果頗豐，然而系統(tǒng)研究卡特政府的能源政策的成果并不多見。(1)國外學者的相關研究成果主要有： Peter Grossman, U.S. Energy Policy and the Pursuit of Failure, Cambridge University Press, 2013； Edited by Richard J. Gonzalez, Raymond W. Smilor, Joel Darmstadter, Improving U.S. Energy Security, Ballinger Pub. Co., 1985; Edward J. Mitchell, Perspectives on U.S. energy policy, Praeger, 1976 ； Nake M. Kamrany, U.S. Options for Energy Independence, Lexington Books, 1982; Richard B. Mancke, The failure of U.S. energy policy, Columbia University Press, 1974; Edward John Mitche, U.S. energy policy, American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1974； (美)維托·斯泰格利埃諾等著《美國能源政策： 歷史、過程與博弈》(石油工業(yè)出版社，2008)。美國國家能源政策研究組《美國國家能源政策》( 中國大地出版社，2001年)。國內學者主要成果有： 周琪等《美國能源安全政策與美國對外戰(zhàn)略》(中國社會科學出版社，2012)； 趙慶寺《美國能源法律政策與能源安全》(北京大學出版社，2012)。國內外學者對美國能源政策的宏觀研究較多，缺乏系統(tǒng)性的微觀研究。著眼于卡特政府的能源政策的成果較少，鄭蒂的《卡特政府能源政策研究》(中國人民大學碩士學位論文，2009)，囿于一手資料的缺乏，大有可完善的空間。筆者以《美國總統(tǒng)經濟報告》《美國總統(tǒng)公開文件》《美國外交文件》等檔案資料為依據，深入探討卡特政府的能源問題與對策及其效果和影響，期望能夠深化對美國能源問題的研究。

一、卡特政府的能源困境及其影響

卡特政府面臨的能源困境從福特總統(tǒng)在1977年初的公開文件中可見一斑。1月7日的“能源咨文”指出： “阿拉伯國家三年前實行的石油禁運表明，美國的石油嚴重依賴進口……對進口石油嚴重依賴的代價是一旦石油供應中斷，我們的經濟和社會將遭到嚴重破壞?！盵1]2882福特在1月12日的國情咨文講話中指出： “我們在能源自給上尚未取得滿意進展。能源對于國防、經濟、人民福祉至關重要?！盵1]29301月18日的《總統(tǒng)經濟報告》指出： “能源問題依然是威脅國家長久繁榮的棘手問題。1973年以來石油價格的飛漲使美國付出了慘重代價?！盵1]2954嚴峻的能源形勢使卡特政府面臨嚴峻考驗?？ㄌ卦诰吐毚稳?1977年1月21日)發(fā)表《能源短缺及對策聲明》。聲明指出： “美國正面臨著天然氣供應短缺，今冬是美國歷史上最冷的冬天……目前的危機提醒我們能源問題是個現(xiàn)實的不容忽視的問題?！盵2]6-7能源短缺的影響并非單純限于能源領域，也對美國經濟和社會造成重創(chuàng)。

(一)國際收支逆差加大

嚴重的能源短缺使國際油價飛漲，對進口石油的嚴重依賴使美國的國際收支逆差急劇擴大。1973—1977年間，美國在石油進口上的支出節(jié)節(jié)攀升，進口石油及產品額分別是84.15億、265.89億、270.17億、345.73億、449.8億美元，占進口總額的比例分別是11.94%、25.65%、27.56%、27.87%、29.65%。[3]上述數(shù)據反映了美國對外國能源的依賴越來越嚴重。1978年初的《總統(tǒng)經濟報告》指出： “1973—1974年間石油價格的上漲導致美國兩位數(shù)的通貨膨脹，并引起40年來最嚴重的衰退，是美國國際收支巨額逆差的主要根源?！盵4]6巨額的貿易逆差嚴重削弱了美元的國際信譽。

(二)美元危機嚴重

國際收支狀況是美元國際信用的依據，美國逆差不斷加大的直接后果便是世人對美元的信任危機。1978年3月16日，總統(tǒng)評估委員會召開會議專門討論美元危機問題。會議總結指出： “近幾個月，美元對主要貨幣的貶值加速，市場更加混亂。我們已投入30億美元對外匯市場進行干預，其他國家共計投入200億美元進行干預。盡管多方努力，但形勢仍在惡化?！盵5]350與會人員一致認為美元危機肇因于以下兩個方面： 第一，美國巨額的貿易和經常項目逆差； 第二，國外對美國經濟缺乏信心，尤其是擔心美國的能源和通脹問題。[5]351上述兩個因素歸根結底還是能源問題。能源短缺造成美國貿易和經常項目逆差加劇，美元危機的消除在于美國解決能源短缺問題的能力和意愿。

(三) 通貨膨脹加劇

能源短缺和石油危機加劇了美國的通貨膨脹。消費者價格指數(shù)(Consumer Price Index, 簡稱CPI)是通貨膨脹的重要指標。1974年，美國的CPI為12%。[6]1975—1976年間，美國的通貨膨脹率有所降低。伊朗伊斯蘭革命引起新一輪石油危機，石油價格進一步上漲。《1980年總統(tǒng)經濟報告》指出： “今年我們的額外石油進口將達450億美元。高油價盡管不是通貨膨脹加劇的唯一原因，卻是重要原因。美國去年的CPI上漲到13%； GNP僅增長不到1%。”[7]3CPI的兩位數(shù)的上升和GNP增長緩慢反映出美國陷入嚴重的膨脹困境。至于這一困境產生的原因，報告指出： “1979年的12個月里，能源的消費者價格指數(shù)上漲了37.4%，直接導致整體消費者價格指數(shù)上升2.5個百分點?！盵7]3

二、卡特政府的能源舉措

“高額的石油進口威脅著美國對外政策的獨立性，對經濟構成嚴重消耗?！盵4]188美國決策者意識到能源問題不單純是經濟問題，更是涉及國家安全的戰(zhàn)略問題。面對嚴峻的能源形勢，卡特政府采取了三項舉措。

(一)創(chuàng)建能源部

卡特政府在能源領域采取的首要措施是成立能源部?？ㄌ卦诖筮x辯論中曾指出： “聯(lián)邦政府有20個不同的機構負責能源的生產、管理、信息等工作，能源保護遍及政府各部，這是資金的嚴重浪費。”[1]2293當選后，卡特極力推進能源部的成立。1977年3月1日，卡特向國會提交創(chuàng)建能源部咨文。文件指出： “我所提交的咨文是關于創(chuàng)建新的內閣部門——能源部的立法建議。該立法是本政府進行行政機構整頓的重要步驟?！盵2]257-2588月4日，卡特總統(tǒng)簽署《能源部組織法》(Public Law 95-91，Department of Energy Organization Act)。該法規(guī)定，美國能源部于1977年10月1日正式成立。能源部的成立使美國能源管理統(tǒng)一在核心的內閣部門之下，有利于統(tǒng)籌安排能源事宜，可以大幅度提高能源領域的工作效率。

(二)推出國家能源計劃

國家能源計劃(National Energy Plan，簡稱NEP)是卡特政府推出的解決能源問題的系統(tǒng)工程?？ㄌ卣瞥隽藘蓚€國家能源計劃，促進能源保護、開發(fā)和利用，以提升美國應對能源短缺和危機的能力。

1977年4月20日，首個國家能源計劃公布。該計劃擬在短期內，降低對外國石油的依賴和供應中斷造成的損失； 中期內，在可獲得的世界石油供應有限的情況下平安渡過危機； 長期內，發(fā)展可再生能源和不枯竭能源，促進經濟持續(xù)增長。[2]673計劃還明確指出，到1985年要實現(xiàn)以下6個目標： 第一，能源需求增長率每年降低至少2個百分點； 第二，每年的石油消耗相對此前降低10%； 第三，每天的石油進口量從1600萬桶降到600萬桶； 第四，建立10億桶的戰(zhàn)略石油儲備； 第五，煤炭產量提高三分之二； 第六，250萬的家庭使用太陽能。上述目標為美國未來的能源發(fā)展確立了方向。

卡特于1980年5月7日向國會提交了第二個國家能源計劃咨文，推出第二個能源計劃。該計劃的核心措施是： 第一，放開美國國內油價，實行能源“暴利稅”； 第二，對頁巖油和太陽能實行稅收減免等優(yōu)惠，促進新能源發(fā)展； 第三，簡化能源決策管理和新能源計劃的批準程序； 第四，降低能源消耗以應對供應短缺，避免更嚴重的危機。第二個國家能源計劃的實質在于優(yōu)化能源管理和開發(fā)，充分利用美國國內資源以增加能源生產。

(三)出臺《國家能源法》和《能源安全法》

推動能源立法是卡特政府的重要任務。《國家能源法》和《能源安全法》這兩個綜合性立法既為卡特政府的兩個國家能源計劃提供了保障，又為美國能源安全和能源發(fā)展奠定了立法基礎。

1977年4月29日，卡特總統(tǒng)致信國會兩院議長： “我今天向國會提交了《國家能源法》建議，其中包括實施國家能源計劃的立法措施?！盵2]742《國家能源法》(National Energy Act of 1978)于1978年11月9日經卡特總統(tǒng)簽署生效。該法由五項單行法構成： 《1978年公共事業(yè)監(jiān)管政策法》(Public Law 95-617，The Public Utility Regulatory Policies Act of 1978)、《1978年能源稅法》(Public Law 95-618，The Energy Tax Act of 1978)、《1978年國家節(jié)能政策法》(Public Law 95-619，The National Energy Conservation Policy Act of 1978)、《1978年電廠和工業(yè)燃料使用法》、《1978年天然氣政策法》(Public Law 95-621，Nature Gas Policy of 1978)?！秶夷茉捶ā穼δ茉垂芾砗捅O(jiān)管部門的責權、能源稅收、能源保護、能源使用等事宜進行了明確規(guī)定，結束了美國在能源領域無全面立法的狀態(tài)。

1980年6月30日，卡特總統(tǒng)簽署《能源安全法》?！赌茉窗踩ā返暮诵淖谥荚谟凇案纳泼绹膰H收支平衡狀況，降低石油供應中斷給美國經濟造成的經濟損失，通過降低對進口石油的依賴增進美國國家安全”[8]?！赌茉窗踩ā酚?個單行法構成： 《美國合成燃料公司法》(U.S. Synthetic Fuels Corporation Act)、《生物能源和酒精燃料法》(Biomass Energy and Alcohol Fuels Act)、《可再生能源法》(Renewable Energy Resources Act)、《太陽能和能源保護法》(Solar Energy and Energy Conservation Act)、《太陽能和能源保護銀行法》(Solar Energy and Energy Conservation Bank Act)、《地熱能法》(Geothermal Energy Act)、《海洋熱能轉換法》(Ocean Thermal Energy Conversion Act)。上述法案使美國可以從多渠道進行能源生產，使美國的能源供應多元化，確保能源安全。

三、效果和影響評估

卡特政府面臨嚴重的能源短缺和危機。通過創(chuàng)建能源部、實施國家能源計劃、健全能源立法等舉措，美國的諸多經濟指標在卡特政府后期有所好轉。

(一)卡特政府能源措施的效果

卡特政府時期與能源密切相關的經濟運行狀況可以通過表1數(shù)據加以透視。

1.盡管卡特政府時期的逆差額絕對數(shù)額在擴大，但相對數(shù)額卻顯著下降

第一次石油危機發(fā)生后，石油價格由1972年的每桶3.6美元提高至1976年的每桶13.1美元。

表1 美國經濟相關數(shù)據(1969—1980)

第二次石油危機發(fā)生后，石油價格繼續(xù)飆升。1980年，石油價格達到37.42美元每桶，是1977年的油價的2.6倍。石油價格上漲的直接后果便是美國在石油及產品領域支出的增加。1980年，美國進口石油及產品794.14億美元，是1976年的8.5倍。從石油進口額在美國進口總額中所占的比例來看，1976年石油及產品進口占美國進口額的35.3%，而1980年為31.8%，有明顯下降。

2.卡特政府后期，美元匯率逐漸回升

美元指數(shù)是衡量美元運行狀況的重要指標。表1數(shù)據顯示，1976年至1980年，美元指數(shù)分別為94.5、93、87.4、88.3、89.8，這組數(shù)據反映了卡特入職之時、卡特政府初期、卡特政府面臨危機之時、卡特政府后期美元的運行狀況。由于這一時期最突出的國際形勢為石油危機，卡特政府施政重心在于應對危機，美元指數(shù)逐漸回升是其施政方針的綜合結果。

3.從勞動人口就業(yè)形勢來講，卡特政府時期的失業(yè)率有所下降。

第一次石油危機期間，美國的失業(yè)率最高時為1975年的8.6%，1976年失業(yè)率回落到7.7%。卡特政府認識到石油短缺和石油危機對美國就業(yè)形勢的威脅，并推出了相應措施，使得這一時期的失業(yè)率平均為6.5%，即便是失業(yè)率較高的1980年(7.1%)，失業(yè)率也未突破第一次石油危機時期，可見卡特政府在控制失業(yè)上取得了一定的成效。

“卡特面臨的政治與經濟挑戰(zhàn)非常棘手，即使是在各方面條件都非常良好的情況下也難應對?！盵9]面對嚴重的能源短缺和危機，卡特政府通過多種渠道推動能源生產和節(jié)約，使能源保護、開發(fā)、利用走向法治化道路。

(二)卡特政府能源政策的影響

20世紀70年代及80年代初，美國經濟運行狀況被統(tǒng)稱為“滯脹”。其總體特征為國民經濟增長緩慢、通貨膨脹嚴重、高失業(yè)、高物價。滯脹現(xiàn)象貫穿卡特政府始終。盡管如此，卡特政府的能源政策在一定程度上緩解了危機，避免了美國經濟的進一步惡化?？ㄌ卣哪茉凑邔γ绹緡推渌嚓P國家都產生了深遠影響。

1.卡特政府的能源政策為美國能源安全奠定了基礎

卡特政府通過組建能源部、頒布《國家能源法》和《能源安全法》、實施能源計劃等措施，“節(jié)流”和“開源”雙管齊下，為美國的能源安全提供了“雙保險”?？ㄌ卣疄榇_保美國的能源安全奠定了基礎。

2.卡特政府的能源政策對國際能源產供銷產生了重要影響

美國作為世界頭號能源消費國，每年的石油消費量相當于當時國際石油市場供應量的三分之一。一旦美國實現(xiàn)能源獨立，自然無需再依賴石油進口，這對于石油出口國來說便失去了與之博弈的重要籌碼。

3.卡特政府的能源政策對能源進口國，尤其是中國具有借鑒意義

根據2016年《BP世界能源統(tǒng)計年鑒》的統(tǒng)計，中國的能源消費總量于2009年首次超過美國，此后歷年，中國的能源消費總量均居世界第一。2015年，中國的能源消費為30.14億噸油當量，占世界總能耗的22.9%，比排名第二的美國高7.34億噸油當量。[10]中國已然成為能源消費大國。中國在能源領域面臨與美國在20世紀70年代相似的困境?？ㄌ卣畷r期美國的相似境遇及其能源政策對我國具有借鑒意義。我國可以在總結美國經驗教訓的基礎上制定出符合國情和利益的能源政策，走有中國特色的能源道路。