李中陽

摘要：隨著改革開放以來社會要素快速流動造成的社會治理空間的多元化拓展，傳統(tǒng)“單位制黨建”的局限性日益凸顯。區(qū)域化黨建作為“單位制黨建”的完善與拓展模式，功能上實現(xiàn)了對基層框架的結(jié)構(gòu)完善、對社會要素的引領(lǐng)整合、對黨建資源的聚合分配。新時代，深化區(qū)域化黨建工作要樹立彈性思維，實現(xiàn)行政規(guī)劃向社會需求轉(zhuǎn)變、屬地視角向整體視域轉(zhuǎn)變、單向吸收向群體互動轉(zhuǎn)變、傳統(tǒng)手段向智慧平臺轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：區(qū)域化黨建;單位制黨建;黨建資源

區(qū)域化黨建是指以街道黨工委為核心、社區(qū)黨組織為基礎(chǔ)、按照區(qū)域統(tǒng)籌理念橫向整合區(qū)域內(nèi)黨建資源，提高黨建引領(lǐng)基層治理整體效應(yīng)的做法。作為近年來基層黨建創(chuàng)新的重要成果之一，區(qū)域化黨建適應(yīng)了當下社會變遷與發(fā)展環(huán)境治理需求，在一定程度上克服了基層黨組織“懸浮化”與“離散化”的不良現(xiàn)象。然而，隨著各地對區(qū)域化黨建模式探索實踐的不斷深入，一些地方由于缺乏對區(qū)域化黨建的正確認識，也出現(xiàn)了區(qū)域化黨建“內(nèi)卷化”傾向。[1]值此建黨100周年之際，為進一步深化區(qū)域化黨建工作，有必要對區(qū)域化黨建的生成邏輯與功能內(nèi)涵等基礎(chǔ)層面的理論進行深入梳理和思考，以深化對區(qū)域化黨建的理論認識。

一、區(qū)域化黨建的生成邏輯：治理空間的多元擴展

重視基層組織建設(shè)是中國共產(chǎn)黨有別于國內(nèi)外其他政黨的一個突出特點。[2]新中國初期，中國共產(chǎn)黨為了謀求社會整合和推進現(xiàn)代化，延續(xù)了革命戰(zhàn)爭年代“支部建在連上”的黨建原則，依托“單位社會”構(gòu)建了“單位制黨建”模式。[3]改革開放以來，隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，“單位社會”架構(gòu)逐漸瓦解，黨的執(zhí)政環(huán)境和執(zhí)政任務(wù)也發(fā)生了深刻變化，其領(lǐng)導方式與組織形式也勢必要探索創(chuàng)新，與時俱進。

黨建框架由單位化向區(qū)域化轉(zhuǎn)變

改革開放以來，隨著經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型發(fā)展，我國的社會空間形態(tài)發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變，由形態(tài)固化、主體單一、相對封閉的傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樾螒B(tài)開放、主體多元、協(xié)作互動的現(xiàn)代性社會結(jié)構(gòu)。[4]與此相適應(yīng)，社會基層治理框架也由高度剛性、封閉垂直的行政轄區(qū)式管理向具有高度流動性、自主性的現(xiàn)代社會功能區(qū)塊不斷調(diào)整拓展。一方面，進入新世紀后，我國城鎮(zhèn)化進程不斷加速，大量小型自然村與“空心村”裁撤合并，大量農(nóng)業(yè)人口進入城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺寝r(nóng)業(yè)”人口，鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)邊界的逐漸模糊導致鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)失衡、精英外流，對公共治理服務(wù)提出更高要求，都使得鄉(xiāng)村基層治理框架不斷拓展變化，很多鄉(xiāng)村為整合更多治理資源自發(fā)選擇與鄰近城鎮(zhèn)或村莊合作，區(qū)域化合作趨勢初顯。另一方面，隨著城市業(yè)態(tài)發(fā)展多元化，大量“兩新”組織和新社會階層群體的涌現(xiàn)，城市基層社會的治理空間形態(tài)已經(jīng)由原來傳統(tǒng)的根據(jù)行政單位轄區(qū)邊界劃分的治理區(qū)塊向遵循業(yè)態(tài)和城市發(fā)展功能的社區(qū)、商圈、安置區(qū)等多形態(tài)治理區(qū)塊轉(zhuǎn)變，形成了更為多元的治理主體和更為復雜的治理關(guān)系。這種基層治理空間形態(tài)的變化給傳統(tǒng)鑲嵌于行政單位管理轄區(qū)的“單位制黨建”帶來了巨大的壓力和挑戰(zhàn)。要適應(yīng)社會治理形態(tài)區(qū)域化發(fā)展潮流，有效發(fā)揮黨組織在區(qū)域內(nèi)的領(lǐng)導核心作用，就必須順應(yīng)社會需要，增強基層黨組織的社會基礎(chǔ)和資源整合能力。

黨建對象由封閉穩(wěn)定向開放流動轉(zhuǎn)變

隨著改革開放以來社會管理體制的逐步放開和城鎮(zhèn)化進程的加速，城鄉(xiāng)之間、城市與城市之間社會群體的跨區(qū)域流動規(guī)模日益龐大。同時，由于激烈的市場競爭環(huán)境下造成的市場參與主體的快速優(yōu)勝劣汰和新陳代謝，也給以企業(yè)為代表的各類組織帶來了更大的發(fā)展不穩(wěn)定性和不確定性，造成從業(yè)者的跨行業(yè)流動日趨頻繁。這些都造成了流動黨員數(shù)量的快速增長。由于黨員的快速流動和組織的快速變動，大量黨員組織關(guān)系所在地與實際居住工作地相分離，致使傳統(tǒng)鑲嵌于單位垂直管理架構(gòu)下的“單位制黨建”模式難以適應(yīng)環(huán)境變化。一方面流動黨員組織關(guān)系“空掛”，使組織對黨員的管理產(chǎn)生了“盲區(qū)”，大量基層“空心”黨組織的出現(xiàn)使黨務(wù)工作陷入停滯狀態(tài);另一方面黨員的快速流動使一些基層黨組織“有名無人”，無法正常開展黨建活動，一些基層黨組織也由于各行業(yè)、區(qū)域黨員的快速匯集“眾口難調(diào)”，黨建活動開展質(zhì)量不高，都很大程度影響了基層黨組織功能發(fā)揮。這些情況，都使基層黨組織必須順應(yīng)黨建對象的開放流動突破原有單位、地區(qū)條件限制，在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)黨組織互聯(lián)互動。

黨建模式由行政推動向資源互動轉(zhuǎn)變

在以往“單位制黨建”模式下，國家行政機關(guān)直接承擔資源的分配功能，黨的領(lǐng)導核心作用的發(fā)揮主要憑借國家權(quán)力直接擁有并通過行政命令推動配置社會各類資源，由此掌握對社會的控制力與動員力。而隨著改革開放以來計劃經(jīng)濟的終結(jié)和市場經(jīng)濟的建立并完善，國家行政力量不再繼續(xù)承擔資源配置功能，社會資源逐步由行政控制向社會分散。一方面，計劃經(jīng)濟時代由政府和國有企業(yè)承擔的組織、社會治理職能逐步分離并轉(zhuǎn)移到社會中，行政單位封閉垂直管理模式逐步向由黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的共建共治共享模式轉(zhuǎn)變，各種社會資源配置呈分散化、扁平化特征，弱化了黨對各類單位組織的領(lǐng)導力;另一方面，以新經(jīng)濟組織和新社會組織為代表的“兩新”組織快速崛起，這些組織不僅能夠為組織內(nèi)成員提供必要社會資源，同時也快速發(fā)展出更加適應(yīng)社會流動趨勢的跨地域、跨部門的新型組織形態(tài)。傳統(tǒng)的街道、居委會、村兩委提供的社會資源已經(jīng)不再具備排他性，更不具備組織形態(tài)優(yōu)勢，導致新形勢下基層黨組織依托傳統(tǒng)思維與組織形式開展黨建工作愈來愈缺乏資源依托，從而削弱了黨對各類單位組織的動員力。因此，基層黨組織必須在多元化社會發(fā)展格局中重新建立統(tǒng)籌領(lǐng)導和資源整合能力，為新時代基層黨建工作發(fā)展創(chuàng)新動能。

二、區(qū)域化黨建的功能實現(xiàn)：社會資源的協(xié)同聚合

區(qū)域化黨建模式是在不改變原有“單位制黨建”縱向結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，以街道黨工委統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)各行業(yè)單位黨組織形成“橫向聯(lián)合”，實現(xiàn)資源的協(xié)同聚合。在實踐中，區(qū)域化黨建打破了基層黨組織資源固化局限，通過溝通協(xié)商、利益協(xié)調(diào)、社會關(guān)懷等方式，一定程度上彌補了傳統(tǒng)黨建縱向推動下的組織覆蓋不完全和黨建資源單一等缺點，推動了基層黨組織對社會的重新整合。

對基層框架的結(jié)構(gòu)完善

在傳統(tǒng)的“單位制黨建”結(jié)構(gòu)框架中，單位、街區(qū)、鄉(xiāng)村黨支部都是一個個相互封閉、相對獨立的基層黨建單元，黨建工作的開展主要依托自上而下的行政命令推動，具有計劃性特征。而區(qū)域化黨建模式則是在不打破原有黨組織建制的基礎(chǔ)上，通過街道黨工委牽頭，以社區(qū)為單位，通過網(wǎng)格化等方式優(yōu)化基層黨建“塊區(qū)”設(shè)置，將區(qū)域內(nèi)行政單位、民營企業(yè)、社會組織等各類單位黨支部通過聯(lián)席的方式聚集起來，共商共建共治推動經(jīng)濟社會建康發(fā)展。這種“橫向聯(lián)合”的黨建框架搭建，極大地拓展了基層黨建工作的平臺與視野。從現(xiàn)實情況看，也能夠解決當前對社會流動黨員和體制外社會力量黨組織的重新覆蓋和領(lǐng)導問題，通過搭建網(wǎng)格化、靈活互通的基層黨建框架，能夠有效吸納區(qū)域內(nèi)流動黨員和以“兩新”組織黨員為代表的各類體制外黨建力量，讓行業(yè)、社區(qū)、單位、社會組織等各類基層黨組織在同一個基層黨建平臺中互通聯(lián)合，以“區(qū)域不變”應(yīng)對“組織萬變”，以“點面結(jié)合、縱橫融合、互補互促”的網(wǎng)格化組織體系對基層組織結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化完善，使之更加適應(yīng)社會多元化發(fā)展環(huán)境，進而推動全覆蓋、廣吸納、強有力的基層黨建新格局的形成。

對社會要素的引領(lǐng)整合

傳統(tǒng)的“單位制黨建”模式下，黨建工作的開展主要針對本行政轄區(qū)內(nèi)的黨員，通過“垂直鑲嵌、縱向推動”的方式在單位內(nèi)部開展黨建活動，以高度的“體制內(nèi)團結(jié)”實現(xiàn)黨對社會的領(lǐng)導和動員。而隨著改革開放以來“單位社會”的瓦解和傳統(tǒng)單位體制外力量的大量涌現(xiàn)，“單位制黨建”模式實際上已經(jīng)無法實現(xiàn)對新興體制外領(lǐng)域的有效覆蓋。而區(qū)域化黨建模式順應(yīng)了這一社會環(huán)境變化實際，通過構(gòu)建開放式、合作式的“橫向”區(qū)域化大黨建平臺，給予了各個行業(yè)、各個領(lǐng)域基層黨組織利益表達和參與治理的渠道空間，以往缺乏聯(lián)系溝通的各類體制外社會組織與體制內(nèi)行政部門通過黨建聯(lián)結(jié)的方式圍繞社會治理、社會建設(shè)協(xié)商意見，貢獻力量，不僅贏得了區(qū)域社會發(fā)展的更多動力要素，更實現(xiàn)了黨對體制外社會力量的再組織、再領(lǐng)導。

對黨建資源的聚合分配

傳統(tǒng)“單位制黨建”模式下，各個黨組織相對獨立，在黨建資源投入上存在重復投入、重復建設(shè)問題。而對于以“兩新”組織為代表的各類體制外組織而言，由于其產(chǎn)權(quán)屬性、組織結(jié)構(gòu)、運行機制的特殊性，在黨建工作開展過程中特別是經(jīng)費來源、人員配置、陣地建設(shè)等方面能夠依賴的資源相對很少。而區(qū)域化黨建模式的確立，能夠把區(qū)域內(nèi)各類屬性組織黨支部統(tǒng)籌到一個框架整體中，通過“集中配備、集約共享”原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)配置黨建資源，為原本資源薄弱、無力開展黨建活動的各類“兩新”組織提供黨建保障。同時，對于體制外的“兩新”組織而言，其掌握的社會資源和專業(yè)技術(shù)知識、人員儲備同樣也是體制內(nèi)各行政部門所不具備的。通過區(qū)域化黨建聯(lián)結(jié)平臺，也能夠?qū)Ⅲw制外的新經(jīng)濟組織與新社會組織掌握的資源力量納入基層黨建大框架中，實現(xiàn)黨建資源、行政資源、社會資源的互聯(lián)互融，在更高視域下實現(xiàn)資源配置共享并統(tǒng)一到服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展大局中，這對基層黨建工作的全面推進無疑具有重要意義。

三、區(qū)域化黨建的深化路徑：賦予制度設(shè)計的彈性思維

自2004年上海市率先開展“大黨建”試點以來，在各級黨委的倡導推動下，全國各地紛紛開展了區(qū)域化黨建模式的探索。從實踐效果看，在一定程度上突破了當前我國基層社會治理中存在的條塊壁壘并對黨政關(guān)系進行了理順，表現(xiàn)出相當?shù)倪m應(yīng)性與生命力。然而，不容忽視的是，當前各地在區(qū)域化黨建工作探索過程中仍存在一些誤區(qū)與問題，一些地方的區(qū)域化黨建工作也開始出現(xiàn)“內(nèi)卷化”傾向。要讓區(qū)域化黨建模式更加適應(yīng)社會治理需求，需要進一步轉(zhuǎn)變思維模式，樹立彈性思維，激發(fā)基層治理內(nèi)生動力，真正形成協(xié)同參與、共治共享的治理格局。

行政規(guī)劃向社會需求轉(zhuǎn)變

隨著“三化一有”在全國各地的逐步推動落實，早期影響基層黨建工作開展的黨建人員、黨建保障問題已經(jīng)得到了初步解決。但目前一些地方在開展工作時把區(qū)域化等同于行政化，仍然習慣于依賴行政化思維和行政手段向下推動黨建工作，將區(qū)域化黨建局限于配場地、配人員、喊口號、抓考核。區(qū)域化黨建模式的初衷，在于提高區(qū)域內(nèi)黨建資源的互動性與利用率，以集約式、低成本提升黨建引領(lǐng)基層治理效能。對于黨建主體而言，其領(lǐng)導力與動員力來自于其黨建資源和黨建服務(wù)的先進性與排他性。因此，在下一步工作中，要注重基層黨員干部轉(zhuǎn)變思想觀念，在引導樹立正確政績觀基礎(chǔ)上建立社會本位、市場本位思想，以優(yōu)化資源配置、提升黨建服務(wù)質(zhì)量回應(yīng)社會需求。具體而言，就是賦予基層黨組織更多的自主空間?；鶎咏M織對社會需求最敏感，對社會關(guān)切感受也最直接。但目前一些市、縣黨委對基層組織要求過高，制定目標過細，忽視了客觀規(guī)律，是造成區(qū)域化黨建行政化的直接原因。2019年中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強和改進城市基層黨的建設(shè)工作的意見》提出要“按照重心下移、權(quán)責一致原則，賦予街道黨（工）委相應(yīng)職責職權(quán)”。[5]要以此為遵循，在制定街道黨（工）委權(quán)責清單時應(yīng)當進一步降低街道對上的行政任務(wù)，給予街道和社區(qū)自主制定完善黨建工作計劃的權(quán)力。同時還要建立反饋機制，給予基層一線黨建工作者反饋發(fā)言權(quán)，讓基層人員能夠?qū)Σ环蠈嶋H、難以實現(xiàn)的行政指令說“不”?？梢栽O(shè)置專門的反饋渠道和機制保護，對提出真知灼見的基層工作者予以表彰獎勵，保障基層工作者聯(lián)系群眾、深入考察的時間和結(jié)合實際、靈活變通的空間，打破命令主義的束縛。

屬地視角向整體視域轉(zhuǎn)變

區(qū)域化黨建是在不打破原有“單位制黨建”縱向結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，對基層黨建格局進行的“橫向”聯(lián)合，實質(zhì)上是對原有“單位制黨建”模式的結(jié)構(gòu)補充，而不是要替代“單位制黨建”。區(qū)域化黨建模式并不與行政轄區(qū)掛鉤，因此區(qū)域化黨建中的“區(qū)域”也不與行政轄區(qū)屬地掛鉤。這意味著區(qū)域化黨建能夠不局限于某一地和某一行業(yè)，可以在更大視角的區(qū)域中進行黨建資源的統(tǒng)籌調(diào)配，實現(xiàn)治理效能的更大提升。由此，下一步深化區(qū)域化黨建工作要避免將區(qū)域化等同于“屬地化”，要推動屬地視角向整體視域轉(zhuǎn)變，賦予“區(qū)域彈性”?？梢愿鶕?jù)具體治理任務(wù)需要構(gòu)建臨時“虛擬區(qū)域”，依據(jù)治理任務(wù)聯(lián)合相關(guān)部門單位、社會組織組成黨建聯(lián)席會。例如當前A街道需要完成街道內(nèi)社區(qū)的一項治理任務(wù)，但能夠提供該資源的行政部門在B街道和C街道，那么就可以臨時整合B街道和C街道的某些行政部門成立臨時項目黨建聯(lián)席會聯(lián)合推進。同理，B街道承擔的任務(wù)，也可以吸納其他街道行政部門和“兩新”組織成立臨時黨建聯(lián)席會，不需要打破原有行政規(guī)劃，只需要因需構(gòu)建“虛擬組織空間”。相比固定區(qū)域，這種以黨建資源配置為核心的區(qū)域更加靈活，也大大節(jié)約了組織成本。

單向吸收向群體互動轉(zhuǎn)變

區(qū)域化黨建作為一種順應(yīng)時代發(fā)展需要的多元化、開放性的基層黨建模式，在當前社會要素資源快速流動的社會環(huán)境下，其活力和生命力必然要來自于黨組織同各類治理主體力量的互動聯(lián)系和積極有效的組織整合。當前，一些地方區(qū)域化黨建實踐中由于與社會組織、群眾互動不足等原因，治理主體參與治理熱情仍然不高。因此，要深化區(qū)域化黨建工作，就必須實現(xiàn)黨組織對各類社會治理主體的單向吸收向黨組織與社會治理群體的互動聯(lián)合轉(zhuǎn)變，賦予各類社會治理主體更多自主權(quán)。一方面，要給予社會組織自主創(chuàng)新的權(quán)力。作為最為年輕化、最具活力的民間組織，社會組織對社會治理模式改良創(chuàng)新具有強大的推動作用。要在不降低完成質(zhì)量的前提下給予社會組織較為充分的變通創(chuàng)新的空間，同時定期聽取社會組織成員的意見建議，尊重社會力量。另一方面，還要拓展群眾監(jiān)督渠道。要賦予群眾批評的權(quán)力，設(shè)置專門的群眾意見搜集渠道，讓社會治理和公共服務(wù)真正聽到群眾的聲音。此外，還要吸納特定人群參與監(jiān)督。就目前來看，離退休黨員干部和社區(qū)中的中老年群體仍然是社區(qū)治理的主要參與者，要注重加強同上述人群的溝通交流，多聽取他們對社區(qū)治理的反饋與評價，從而起到更好的搜集民情與宣傳引領(lǐng)作用。

傳統(tǒng)手段向智慧平臺轉(zhuǎn)變

目前我國社會已經(jīng)跑步進入5G時代，大數(shù)據(jù)、云計算等新一代信息技術(shù)已經(jīng)日趨成熟并廣泛運用，現(xiàn)代化信息數(shù)據(jù)平臺技術(shù)的發(fā)展極大地釋放了人力，也使更大范圍內(nèi)的信息實時傳播共享成為現(xiàn)實。對于區(qū)域化黨建工作而言，現(xiàn)代化智慧信息平臺的信息快速檢索功能、信息實時溝通功能和信息資源實時管理功能都與區(qū)域化黨建實現(xiàn)資源互聯(lián)互通共享的目標不謀而合。因此，深化區(qū)域化黨建工作，也勢必要緊跟潮流，推動傳統(tǒng)人力手段向智慧信息手段轉(zhuǎn)變。通過構(gòu)建更大范圍內(nèi)的黨建資源管理與信息共享平臺，一方面，能夠?qū)崿F(xiàn)資源共享。使用較少時間成本和人力成本讓更大范圍內(nèi)的黨建資源快速實現(xiàn)互聯(lián)互通共享，極大地提升黨建資源配置效率。另一方面，能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)驗共享。各個地方開展區(qū)域化黨建工作的時間各不相同，有的已經(jīng)趟過“急難險阻”，有的還未觸及“深水區(qū)”，通過網(wǎng)絡(luò)平臺的經(jīng)驗共享能夠為更多地方深化區(qū)域化黨建工作提供借鑒經(jīng)驗，打造“后發(fā)優(yōu)勢”，不僅有利于從整體上提升區(qū)域化黨建模式的推動效果，更能夠深刻地改變基層黨建工作思維，深化全黨對區(qū)域化黨建工作的認識。

參考文獻

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[5]中共中央辦公廳印發(fā)關(guān)于加強和改進城市基層黨的建設(shè)工作的意見[EB/OL].http：//dangjian.people.com.cn/n1/2019/0509/c117092-31074849.html，2020-10-09.

作者簡介

李中陽，河南省社會科學院研究實習員，法學碩士，研究方向：基層黨組織建設(shè)。

責任編輯 姜杰