[摘要]根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》要求，西北地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入了全新的轉(zhuǎn)型期。一方面，在國(guó)家“一帶一路”、西部大開(kāi)發(fā)、向西開(kāi)放等規(guī)化與舉措的推動(dòng)下，西北地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速。另一方面，因利益等因素導(dǎo)致的社會(huì)矛盾和沖突時(shí)有發(fā)生，潛在的新型城鎮(zhèn)化問(wèn)題依舊存在。本文在介紹西北地區(qū)城鎮(zhèn)化概況基礎(chǔ)上，總結(jié)了西北地區(qū)在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、利益非均衡化、群體性事件等問(wèn)題，從發(fā)揮地方政府在新型城鎮(zhèn)化中的社會(huì)保障作用、用文化認(rèn)同引領(lǐng)農(nóng)民市民化過(guò)程、多管齊下解決新城鎮(zhèn)市民就業(yè)等幾方面提出西北地區(qū)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程實(shí)踐路徑。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)治理;西北地區(qū);新型城鎮(zhèn)化;實(shí)踐路徑

中圖分類(lèi)號(hào)：F127.8文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1674-9391（2021）10-0073-06

作者簡(jiǎn)介：周浩宇，男，北方民族大學(xué)管理學(xué)院講師，英國(guó)格拉斯哥卡里多尼亞大學(xué)（Glasgow Caledonian University）碩士研究生畢業(yè)，研究方向：城鎮(zhèn)化。寧夏銀川 7500302014年3月，隨著《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》）頒布，我國(guó)進(jìn)入了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段。根據(jù)《規(guī)劃》可知，所謂新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)業(yè)互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)，農(nóng)村勞動(dòng)力由種、養(yǎng)殖業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)與服務(wù)業(yè)的過(guò)程。當(dāng)前，我國(guó)西北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已進(jìn)入了一個(gè)全新的轉(zhuǎn)型期，隨著改革開(kāi)放和西部大開(kāi)發(fā)的不斷深入，國(guó)家和各級(jí)地方政府在大力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)，也不遺余力地進(jìn)行著社會(huì)建設(shè)，力求通過(guò)不斷提高社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，著力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。一方面，在國(guó)家“一帶一路”倡儀、西部大開(kāi)發(fā)、向西開(kāi)放等規(guī)化的推動(dòng)下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)勁有力，社會(huì)整體環(huán)境和諧穩(wěn)定，人民生活水平不斷提高，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)展迅速;另一方面，因利益等因素導(dǎo)致的社會(huì)矛盾和沖突時(shí)有發(fā)生，潛在的新型城鎮(zhèn)化問(wèn)題依舊存在。

與我國(guó)不同，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)建設(shè)起步很早，當(dāng)前一些發(fā)達(dá)城市已經(jīng)出現(xiàn)城鎮(zhèn)人口向郊區(qū)遷移的“逆城市化”現(xiàn)象，如20世紀(jì)60年代，隨著城鎮(zhèn)化問(wèn)題日益嚴(yán)重，英國(guó)政府部門(mén)實(shí)施了逆城市化的行動(dòng)，以公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)為基礎(chǔ)，一些政府機(jī)構(gòu)向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。之后，高等院校、圖書(shū)館、博物館、市政服務(wù)部門(mén)相繼向小城鎮(zhèn)搬遷，引發(fā)企業(yè)和居民向小城鎮(zhèn)遷移的社會(huì)行動(dòng)，帶動(dòng)了小鎮(zhèn)、農(nóng)村人口集聚地區(qū)城市化進(jìn)程。可見(jiàn)，無(wú)論在中西方，新型城市化都是一個(gè)“有形之手”和“無(wú)形之手”相互作用的過(guò)程，政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織能否發(fā)揮社會(huì)治理作用，決定著新型城鎮(zhèn)化之路的科學(xué)性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性。

所謂社會(huì)治理，是以黨和政府為主導(dǎo)，包括社會(huì)組織和廣大群眾等社會(huì)力量廣泛參與，以維系社會(huì)秩序?yàn)槟繕?biāo)，運(yùn)用多種資源和手段，提供滿(mǎn)足全社會(huì)和每個(gè)社會(huì)成員發(fā)展需求的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，規(guī)范社會(huì)行為，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，解決社會(huì)問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)，對(duì)社會(huì)系統(tǒng)和社會(huì)生活進(jìn)行組織、指揮、監(jiān)督和調(diào)節(jié)的這樣一個(gè)過(guò)程。社會(huì)治理體系創(chuàng)新是貫徹黨的十九大報(bào)告等相關(guān)政策精神，按照“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系”“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國(guó)”的總要求，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

對(duì)于西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)而言，建立現(xiàn)代、科學(xué)的社會(huì)治理體系，對(duì)西北地區(qū)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)行有效監(jiān)測(cè)，對(duì)社會(huì)和諧穩(wěn)定潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的預(yù)警、防控，并對(duì)城鎮(zhèn)化過(guò)程中影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的各類(lèi)群體性事件進(jìn)行有效治理等就成為亟須研究的課題。本文分析西北地區(qū)新型城鎮(zhèn)化堅(jiān)持實(shí)踐存在的問(wèn)題，發(fā)揮社會(huì)治理疏導(dǎo)排解、規(guī)范行為、滿(mǎn)足需求和有序運(yùn)行的功能，為西北地區(qū)新型城鎮(zhèn)化治理提供思路和借鑒。

一、西北地區(qū)城鎮(zhèn)化概況

《中國(guó)新型城市化報(bào)告（2012）》指出，“中國(guó)城鎮(zhèn)化率已突破50%，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)發(fā)生了歷史性的變化?！盵1]美國(guó)著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾獎(jiǎng)獲得者克里斯指出21世紀(jì)將有兩件大事，美國(guó)的高科技和中國(guó)的城鎮(zhèn)化。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放四十多年發(fā)展，我國(guó)城鎮(zhèn)化率在迅速提高。根據(jù)寧夏回族自治區(qū)、青海省、新疆維吾爾自治區(qū)、甘肅省、陜西省2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，寧夏回族自治區(qū)城鎮(zhèn)常住人口41581萬(wàn)人，常住人口城鎮(zhèn)化率為5986%;青海城鎮(zhèn)常住人口33748萬(wàn)人，常住人口城鎮(zhèn)化率為5552%;新疆維吾爾自治區(qū)城鎮(zhèn)常住人口130879萬(wàn)人，常住人口城鎮(zhèn)化率為5187%;甘肅省城鎮(zhèn)人口128374萬(wàn)人，常住人口城鎮(zhèn)化率為4849%;陜西省城鎮(zhèn)人口230363萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?943%。預(yù)計(jì)在2050年以前，城鎮(zhèn)化依然是西北地區(qū)調(diào)整城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)、以工促農(nóng)、城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展的重要舉措。城鎮(zhèn)化問(wèn)題不僅涉及人口由農(nóng)村遷移到城鎮(zhèn)，戶(hù)籍政策、社會(huì)保障政策、教育政策、就業(yè)政策等方面與時(shí)俱進(jìn)改革對(duì)于城鎮(zhèn)化有序發(fā)展也至關(guān)重要。另外，城鎮(zhèn)化也是一個(gè)利益再分配的過(guò)程，政府、開(kāi)發(fā)商、城鎮(zhèn)既有居民、遷移人口等利益主體都可能因?yàn)槔娣峙洳划?dāng)發(fā)生沖突。政府作為城鎮(zhèn)化宏觀調(diào)控者，任何的政策不當(dāng)和工作失誤都可能引發(fā)城鎮(zhèn)化對(duì)象的不滿(mǎn)情緒和過(guò)激行為，而沖突一旦超出可控范圍，其負(fù)面影響可想而知。在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，房屋拆遷、土地征用、農(nóng)民市民化等問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重影響到了西北地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。目前，全國(guó)城鎮(zhèn)化規(guī)劃草案已擬定，在統(tǒng)籌兼顧的前提下西北展開(kāi)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)勢(shì)在必行。本文所用數(shù)據(jù)主要來(lái)自北方民族大學(xué)社會(huì)學(xué)與民族學(xué)研究所在2019年進(jìn)行的“西北地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定狀況綜合調(diào)查”和2020年9-10月進(jìn)行的“西北地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展”補(bǔ)充調(diào)查?！拔鞅钡貐^(qū)社會(huì)穩(wěn)定狀況綜合調(diào)查”調(diào)查于2019年5-9月在西北地區(qū)的寧夏、新疆、甘肅、青海四個(gè)省區(qū)，設(shè)計(jì)樣本量為7500份，共回收有效問(wèn)卷7139份，“西北地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展”補(bǔ)充調(diào)查主要在寧夏中衛(wèi)、固原等地進(jìn)行，樣本的人口學(xué)說(shuō)明如表1所示。

（一）城鎮(zhèn)化過(guò)程中的征地問(wèn)題

針對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的房屋拆遷和土地征用問(wèn)題，西北各省市都根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定了相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如《銀川市征收集體土地及房屋拆遷安置補(bǔ)償辦法》所列《征地區(qū)片綜合地價(jià)匯總表》中規(guī)定，農(nóng)村實(shí)際征地區(qū)片價(jià)為17～63萬(wàn)元/畝，而《房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》中最高一級(jí)價(jià)格為500元/平米，最低一級(jí)價(jià)格僅為80元/平米。銀川市周邊郊區(qū)家庭土地占有量較少，如按5畝計(jì)算，可獲賠補(bǔ)償款最多315萬(wàn)元，最少85萬(wàn)元。2014年銀川市城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)性支出為20401元[2]，以四口之家計(jì)算，這些土地補(bǔ)償款最多能維持一個(gè)家庭使用39年，最少僅為1年。土地是農(nóng)民生存和發(fā)展的資本，就業(yè)及社會(huì)保障等制度尚不健全，偏低的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大大降低了農(nóng)民的生活水平。目前，銀川市中心位置在售房屋價(jià)格約為6000元/平米以上，偏遠(yuǎn)地區(qū)也在2000～3000元/平米。以房屋最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，即使在偏遠(yuǎn)地區(qū)購(gòu)買(mǎi)房屋，所獲補(bǔ)償款最多能購(gòu)買(mǎi)原居住面積1/6的房屋，這無(wú)疑增加了農(nóng)民的生活成本，擠壓了他們?cè)谄渌矫娴纳钪С??！罢鞯貑?wèn)題成為中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的熱點(diǎn)，補(bǔ)償?shù)拖率遣粻?zhēng)的事實(shí)。利益損益是征地沖突的重要誘因，基層政府、企業(yè)與農(nóng)民面對(duì)沖突的應(yīng)對(duì)策略和互動(dòng)方式是決定沖突強(qiáng)度和走向的關(guān)鍵變量。”[3]調(diào)查發(fā)現(xiàn)，按照現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，多數(shù)被訪者并不愿意自身的土地被征用。582%的被訪者表示“很不滿(mǎn)意當(dāng)?shù)噩F(xiàn)行土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”，394%的被訪者表示“不太滿(mǎn)意當(dāng)?shù)噩F(xiàn)行土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”。對(duì)于政府強(qiáng)制實(shí)施征地拆遷的行為，338%的被訪者表示“會(huì)堅(jiān)持到底，補(bǔ)償不滿(mǎn)意不會(huì)同意征地拆遷”，423%的被訪者表示“會(huì)尋求法律等途徑表達(dá)自己的合理訴求”。可見(jiàn)，土地和房屋補(bǔ)償價(jià)格偏低，城鎮(zhèn)房產(chǎn)價(jià)格居高給農(nóng)民城鎮(zhèn)化帶來(lái)不利影響。一方面，地方政府出于政治考量和經(jīng)濟(jì)利益訴求，有強(qiáng)烈的城鎮(zhèn)化動(dòng)機(jī);另一方面，城鎮(zhèn)化過(guò)程中政府、開(kāi)發(fā)商、移民之間的多元關(guān)系和利益矛盾，導(dǎo)致移民因利益受損而產(chǎn)生抗拒城鎮(zhèn)化的行為。關(guān)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府扮演的角色，235%的被訪者認(rèn)為“政府更多考慮的是普通民眾的利益”，683%的被訪者認(rèn)為“政府更多考慮的是政府自身及企業(yè)等利益相關(guān)方的利益”，僅有82%的被訪者認(rèn)為“政府會(huì)綜合考慮各方利益”。可見(jiàn)，多數(shù)民眾對(duì)政府在新型城鎮(zhèn)化中扮演的角色并不滿(mǎn)意。如果這種不滿(mǎn)意情緒經(jīng)激化演變成利益關(guān)系沖突，與城鎮(zhèn)化政策初衷相違背，那么解決相應(yīng)社會(huì)問(wèn)題的代價(jià)就太大了。

（二）城鎮(zhèn)化過(guò)程中的農(nóng)民工問(wèn)題

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，多數(shù)農(nóng)民工或失地農(nóng)民仍處于“半市民化”的邊緣狀態(tài)，他們進(jìn)入到城市里，卻未被城市所接納。他們成為了這個(gè)城市最底層的人群，干的是最臟、最累、最危險(xiǎn)的職業(yè)，卻拿著低廉的薪資。基于現(xiàn)有戶(hù)籍制度下的醫(yī)療制度、社保制度和教育制度，農(nóng)民工無(wú)法根據(jù)對(duì)城市的貢獻(xiàn)而享受平等的城市公共服務(wù)。農(nóng)民工勞動(dòng)時(shí)間長(zhǎng)，安全條件差，勞動(dòng)報(bào)酬低，并且薪資時(shí)常被拖欠，缺乏必要社會(huì)保障等，這一切使農(nóng)民工居于城市底層。加之，繁重的勞動(dòng)讓農(nóng)民工容易職業(yè)病，未來(lái)生活蒙上了陰影。課題組對(duì)西北寧夏、新疆、甘肅、青海四省586名農(nóng)民工進(jìn)行走訪調(diào)查，他們的職業(yè)大多分布在建筑、工廠、家政、餐館等行業(yè)。工作時(shí)間在十小時(shí)以上的460人，占到樣本總數(shù)的7845%;覺(jué)得安全條件差的393人，占比67%;覺(jué)得勞動(dòng)報(bào)酬較低的364人，占比62%;工資時(shí)常被拖欠的432人，占比737%;283人表示自己有大小不一的職業(yè)病，占到483%。456人表示隨遷子女上學(xué)難，占比78%。絕大多數(shù)被采訪對(duì)象表示自己享受不到所在城市同等的社會(huì)福利。另外，根據(jù)調(diào)查，西北各省市農(nóng)民工參保率不高，大多不及兩成。一些農(nóng)民因?yàn)楣べY低、失業(yè)等社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題不愿意回到農(nóng)村務(wù)農(nóng)，在生活壓力之下部分失業(yè)農(nóng)民鋌而走險(xiǎn)，成為危害城鎮(zhèn)治安的威脅者。近年來(lái)，西北各省市不斷加大對(duì)城市農(nóng)民工問(wèn)題的治理，力圖縮小農(nóng)民工與城市居民之間的福利差距，讓他們也能享受到住房、醫(yī)療等社會(huì)保障，同時(shí)讓其子女也能接受到與城市相同的教育質(zhì)量。人社部不斷加強(qiáng)對(duì)拖欠農(nóng)民工工資的企業(yè)和個(gè)人的嚴(yán)罰整治，將其拉入“黑名單”，讓他們?cè)谡Y金支持、生產(chǎn)許可、資質(zhì)審核、融資貸款、稅收優(yōu)惠以及交通出行、高消費(fèi)等方面依法受到限制，從根源保障農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)利益不受侵犯，從而推動(dòng)西北地區(qū)社會(huì)的和諧繁榮發(fā)展。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，671%的被訪者擔(dān)心落戶(hù)后“不能享受與城鄉(xiāng)居民同等的基本公共服務(wù)”。即便農(nóng)民獲得了城市戶(hù)籍變成了城市居民，如果后續(xù)配套政策沒(méi)有跟進(jìn)，在社保、就業(yè)、住房等方面的差別對(duì)待還是可能引發(fā)社會(huì)問(wèn)題?？梢?jiàn)，現(xiàn)有農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)變及政策配套缺失問(wèn)題已成為影響新型城鎮(zhèn)化有序發(fā)展的重要根源。

（三）城鎮(zhèn)化過(guò)程中的利益非均衡化的問(wèn)題

地方政府、開(kāi)發(fā)商、失地農(nóng)民三者是城鎮(zhèn)化過(guò)程中因土地買(mǎi)賣(mài)而形成的利益“三角體”，各主體的利益既具有一致性，也具有差異性。一致性表現(xiàn)為土地買(mǎi)賣(mài)帶給“三角體”大小不一的利益。差異性則是指各主體影響力方向、大小不一致導(dǎo)致利益分配非均衡化。地方政府希望通過(guò)運(yùn)營(yíng)土地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，往往利用公共權(quán)力強(qiáng)行征地，以較低價(jià)格購(gòu)買(mǎi)土地;開(kāi)發(fā)商則通過(guò)從政府手中購(gòu)買(mǎi)土地開(kāi)發(fā)商業(yè)房產(chǎn)并從中獲利;而對(duì)于失去土地的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，雖然暫時(shí)從土地買(mǎi)賣(mài)中得到有限資金，但也承擔(dān)了后續(xù)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”生計(jì)發(fā)展的各種風(fēng)險(xiǎn)。顯而易見(jiàn)，土地城鎮(zhèn)化確保了地方政府和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的利益，因此他們參與土地城鎮(zhèn)化的動(dòng)力最強(qiáng)。如果農(nóng)民入城后，在各項(xiàng)政策保障沒(méi)有健全的情況下，可以明顯地劃分出兩個(gè)利益群體，而農(nóng)民往往成為利益的受損者。受益群體首先是地方政府，尤其是省級(jí)以下地方政府。他們從總體上規(guī)劃著土地的運(yùn)營(yíng)，操作著整個(gè)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。在人口急劇增長(zhǎng)的今天，土地作為稀缺資源存在巨大的升值空間。政府以低價(jià)一次性買(mǎi)斷農(nóng)民的土地，再以幾倍甚至幾十倍的價(jià)格掛牌出售給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商?！坝嘘P(guān)資料顯示，農(nóng)民只能得到土地用途轉(zhuǎn)變?cè)鲋档耐恋厥找娣峙渲械?%～10%?！盵4]顯然，土地增值收益分配不是很公平，而且增值收益的絕大部分也沒(méi)有用在失地農(nóng)民身上。這自然容易導(dǎo)致各方利益沖突的增加，影響新型城鎮(zhèn)化事件的發(fā)生在所難免。

（四）城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的群體性事件，是社會(huì)失衡的外在表現(xiàn)

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中拆遷與征地中的利益爭(zhēng)奪、戶(hù)籍隔離導(dǎo)致的就業(yè)和社保等問(wèn)題是導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定的主因。這種不穩(wěn)定的因素，有時(shí)會(huì)發(fā)生群體性事件。群體性事件，是新型城鎮(zhèn)化失衡的外在表現(xiàn)。而在受損群體利益訴求過(guò)程中，他們的法律意識(shí)淡薄以及維權(quán)意識(shí)超前，加之基層組織社會(huì)控制弱化是影響新型城鎮(zhèn)化事件發(fā)生的重要原因。

1.基層組織控制力弱化導(dǎo)致社會(huì)治理失序

改革開(kāi)放以來(lái)，在政府的指導(dǎo)和監(jiān)督下，農(nóng)村逐步實(shí)現(xiàn)自我管理。但是，就社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)狀而言，社會(huì)組織獨(dú)立性不強(qiáng)，往往具有政府“依附”性質(zhì)。基層社會(huì)組織發(fā)展緩慢主要表現(xiàn)為管理權(quán)限不明確、管理制度規(guī)范不健全，權(quán)限不明、責(zé)任不清等問(wèn)題容易導(dǎo)致管理主體在具體社會(huì)事務(wù)處理上出現(xiàn)“多頭”管理現(xiàn)象。另外，基層組織人員角色定位不準(zhǔn)、素質(zhì)不高、政策執(zhí)行力差，這些都埋下了治理乏力的內(nèi)在“禍根”。如果，失地農(nóng)民利益受損，一方面農(nóng)民在村委會(huì)中難以依托村組織確保土地城鎮(zhèn)化過(guò)程中的眼前和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益;另一方面，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后，新市民也很難依托社區(qū)服務(wù)中心、居委會(huì)等社會(huì)組織來(lái)表達(dá)、實(shí)現(xiàn)自身利益。一旦正式渠道不暢通，采用非正式渠道表達(dá)利益訴求容易引發(fā)社會(huì)問(wèn)題。

2.利益受損群體法律意識(shí)淡薄導(dǎo)致錯(cuò)位的維權(quán)方式

農(nóng)民文化程度普遍偏低，法律意識(shí)也比較淡薄，加之利益訴求渠道不暢通，誘使一些情緒激動(dòng)的農(nóng)民采取極端方式向地方黨政機(jī)關(guān)施壓以實(shí)現(xiàn)自己的切身利益，宣泄壓抑不住的個(gè)人情緒，社會(huì)沖突將難以得到有效調(diào)節(jié)和控制。法不責(zé)眾是潛移默化的“隱性制度”，主要表現(xiàn)為群體在利益訴求、利益獲取過(guò)程中，依靠參與人數(shù)眾多的社會(huì)事實(shí)，僥幸認(rèn)為就算自己采取非法行為來(lái)獲得利益，司法部門(mén)也會(huì)因?yàn)榧蓱剠⑴c人數(shù)較多而采取“睜一只眼閉一只眼”的執(zhí)法態(tài)度。這是參與違法人群意識(shí)到集體力量強(qiáng)大的影響力后，對(duì)集體錯(cuò)誤的依賴(lài)行為。一旦持這樣觀點(diǎn)的村民抱團(tuán)成群，他們往往不考慮后果，采取一味“鬧”下去的態(tài)度，致使矛盾激化，也讓社會(huì)矛盾失去了最好的處置時(shí)機(jī)。[5]

三、西北地區(qū)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展實(shí)踐路徑

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，各級(jí)政府必須正視城鎮(zhèn)化中的各種問(wèn)題，在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要充分吸取過(guò)去城鎮(zhèn)化建設(shè)中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，著力解決政府與民爭(zhēng)利的問(wèn)題和失地農(nóng)民市民化的問(wèn)題。從源頭解決因城鎮(zhèn)化帶來(lái)的戶(hù)籍改革、社會(huì)保障等影響新型城鎮(zhèn)化的問(wèn)題，才能謀求地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

（一）彌補(bǔ)地方財(cái)政不足，提高地方政府在新型城鎮(zhèn)化中的社會(huì)保障能力

中央政府要對(duì)分稅制財(cái)政體制進(jìn)行改革和調(diào)整，減輕地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴(lài)，進(jìn)一步完善中央財(cái)政對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，為地方政府城鎮(zhèn)化建設(shè)提供充裕資金。地方政府通過(guò)規(guī)范地方政府的各項(xiàng)土地收入以及稅制改革，逐漸提高地方政府的財(cái)政自給能力，消除“土地財(cái)政”的不利影響，提高新型城鎮(zhèn)化中的社會(huì)保障能力。新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，地方政府部門(mén)要在保護(hù)農(nóng)民權(quán)益方面主動(dòng)作為，重視農(nóng)民全面市民化問(wèn)題。其中，加快戶(hù)籍改革勢(shì)在必行。為了促進(jìn)農(nóng)民市民化，首先要解決的就是土地與戶(hù)籍掛鉤的問(wèn)題，對(duì)于擁有農(nóng)村戶(hù)籍的農(nóng)民，不論是否放棄所承包土地和農(nóng)村宅基地，只要本人申請(qǐng)，均可轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶(hù)口，這樣更有利于引導(dǎo)農(nóng)民有序向城鎮(zhèn)流動(dòng)，更重要的是，要為新落戶(hù)人口制定相應(yīng)配套政策，強(qiáng)化各種手續(xù)的轉(zhuǎn)移接續(xù)，對(duì)就業(yè)服務(wù)、子女教育、民族宗教事務(wù)等他們最關(guān)心、最迫切需要解決的事宜，及時(shí)予以辦理，盡可能地使他們及其家屬能夠享受所在地城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)。只有這樣，才能使有意愿落戶(hù)城市的農(nóng)民“進(jìn)得來(lái)，留得住”，實(shí)現(xiàn)安居樂(lè)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，有效推動(dòng)西北地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

（二）提高土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

同一塊土地在農(nóng)民手里可以拿來(lái)種莊稼，在開(kāi)發(fā)商手里可以用來(lái)種“房子”，二者收益差距巨大。土地是不可再生資源，它的使用和轉(zhuǎn)讓必須符合國(guó)家利益和人民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。土地使用者和開(kāi)發(fā)者都沒(méi)有絕對(duì)的權(quán)利，在土地的轉(zhuǎn)讓中所有的利益主體必須做到依法、依規(guī)，利益兼顧。針對(duì)失地農(nóng)民最不滿(mǎn)意的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低的問(wèn)題，各地政府部門(mén)要進(jìn)行相應(yīng)的制度和法律創(chuàng)新，根據(jù)土地轉(zhuǎn)讓后的用途與使用前的用途之間的利潤(rùn)差距，盡快提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保失地農(nóng)民在失去土地后，獲得未來(lái)發(fā)展的保障資金。

（三）用城市文化認(rèn)同引領(lǐng)農(nóng)民市民化過(guò)程

鄉(xiāng)土文化與城鎮(zhèn)文化之間的差異，是農(nóng)民能否順利實(shí)現(xiàn)市民化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是化解農(nóng)民市民化過(guò)程中危及社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的核心。農(nóng)民進(jìn)城不是簡(jiǎn)單遷入城鎮(zhèn)問(wèn)題，也不是僅僅提高城鎮(zhèn)化數(shù)據(jù)就可以大告成功。只有農(nóng)民在內(nèi)心中真正認(rèn)同城鄉(xiāng)文化，實(shí)現(xiàn)身份與價(jià)值觀統(tǒng)一城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，才能讓農(nóng)民搬得進(jìn)、能住下、能發(fā)展。然而，文化變遷是一個(gè)比較漫長(zhǎng)的過(guò)程，需要政府與社會(huì)結(jié)合西北地區(qū)文化特點(diǎn)，建設(shè)具有地方特色和現(xiàn)代要素的城鎮(zhèn)文化。首先，注重城鎮(zhèn)文化的包容性，打造新型城鎮(zhèn)文化。西北地區(qū)民風(fēng)樸實(shí)，地方文化絢爛多彩。城鎮(zhèn)文化建設(shè)需要結(jié)合當(dāng)?shù)匚幕?，用人們喜聞?lè)見(jiàn)的文化形式對(duì)城鎮(zhèn)文明進(jìn)行包裝，形成城鎮(zhèn)核心文化的包容性，盡量減少因文化元素差異導(dǎo)致的文化不兼容現(xiàn)象。同時(shí)通過(guò)社區(qū)演出、大眾媒體等形式進(jìn)行宣傳，消除新居民在文化消費(fèi)中的陌生感、違和感和孤立感。其次，培養(yǎng)新居民以法治意識(shí)為核心的公民意識(shí)。在鄉(xiāng)土社會(huì)中，農(nóng)村村規(guī)、寨約、族規(guī)、民俗能夠協(xié)調(diào)大量村民關(guān)系，一般村民之間的矛盾都是通過(guò)這些非正式制度得到解決。而村民搬入城鎮(zhèn)后，以血緣為紐帶的人際關(guān)系調(diào)節(jié)機(jī)制發(fā)生斷裂，一旦發(fā)生沖突而無(wú)渠道化解矛盾，往往容易導(dǎo)致矛盾擴(kuò)大化。因此，要加強(qiáng)城鎮(zhèn)新居民的法治意識(shí)宣傳，形成公民權(quán)利意識(shí)和法治文化，增強(qiáng)人們依法維權(quán)的能力。最后，謹(jǐn)防出現(xiàn)新的社會(huì)文化排斥與沖突。通過(guò)開(kāi)展培訓(xùn)、公益活動(dòng)等方式加強(qiáng)新興市民“亞文化”與現(xiàn)代城市主流文化的交流與融合?！皟H重視每個(gè)人的一種歸屬會(huì)造成一種對(duì)人的過(guò)分簡(jiǎn)化，一下子抹殺人的多方面歸屬與關(guān)系的深遠(yuǎn)影響?！盵6]既要大力培養(yǎng)市民對(duì)城鎮(zhèn)的社會(huì)認(rèn)同，又要防止過(guò)分簡(jiǎn)化這種認(rèn)同而產(chǎn)生新的社會(huì)排斥。[7]

（四）多管齊下，解決新城鎮(zhèn)市民、農(nóng)民工就業(yè)問(wèn)題

就業(yè)是解決民生中根本的問(wèn)題，搬遷人口能否在城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)多渠道就業(yè)關(guān)系遷入家庭的根本福利，也決定了城鎮(zhèn)化的最終性質(zhì)。西北搬遷群眾往往來(lái)源于位置偏遠(yuǎn)地區(qū)，常年從事農(nóng)業(yè)相關(guān)的生產(chǎn)活動(dòng)，所具備的勞動(dòng)技能難以滿(mǎn)足城鎮(zhèn)生計(jì)轉(zhuǎn)變要求。因此，地方政府和社會(huì)組織需要發(fā)揮促進(jìn)當(dāng)?shù)厝丝诰蜆I(yè)的作用。首先，加快城鎮(zhèn)搬遷農(nóng)民“藍(lán)領(lǐng)化”建設(shè)。根據(jù)本地勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)，引進(jìn)一些綠色勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)部分搬遷勞動(dòng)力就近進(jìn)廠打工;其次，發(fā)揮社會(huì)保障部門(mén)與沿海企業(yè)對(duì)接作用，組織有城市工作經(jīng)驗(yàn)的新市民出門(mén)打工;最后，職業(yè)院校要發(fā)揮勞動(dòng)技能培訓(xùn)的職能。根據(jù)部分新市民的就業(yè)愿望，組織人們到職業(yè)院校進(jìn)行勞動(dòng)技能培訓(xùn)，增長(zhǎng)勞動(dòng)技能，從新技能上帶動(dòng)農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)變。

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