劉華 馮雪

【摘 要】 民營資本參與度不足已經(jīng)成為我國PPP模式持續(xù)發(fā)展的一大桎梏。文章首先識別出影響民營資本參與PPP項目四個層面的19個因素類型，在問卷調(diào)查和一致性分析的基礎(chǔ)上得到因素間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，構(gòu)建影響因素間關(guān)系鄰接矩陣，并基于社會網(wǎng)絡(luò)分析（SNA）的視角構(gòu)建影響民營資本參與PPP項目的網(wǎng)絡(luò)模型。其次結(jié)合使用Ucinet6.0中整體網(wǎng)的“塊模型”分析與個體網(wǎng)的“中心性”分析，確定了影響民營資本參與PPP項目的7個關(guān)鍵因素，并使用線的中心性確定關(guān)鍵影響路徑。最后根據(jù)社會網(wǎng)絡(luò)分析結(jié)果從政府、民營資本方和機制設(shè)計三個方面提出建議，對促進民營資本參與PPP項目提供了一定理論支持。

【關(guān)鍵詞】 民營資本; PPP項目; 影響因素; 社會網(wǎng)絡(luò)分析

【中圖分類號】 F294? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2021）10-0081-05

一、引言

公私合作伙伴關(guān)系（Public Private Partnerships，PPP）的概念起源于英美法系中公共部門的實踐。1992年，在英國一次公私合作環(huán)境治理項目中，引入了私有資本主動融資的合作模式。我國在推行PPP模式過程中幾經(jīng)起伏，至2014年國內(nèi)重新掀起PPP的熱潮。據(jù)不完全統(tǒng)計，2014年以來由國務院及其直屬部委發(fā)布的與PPP直接相關(guān)的指導性政策高達兩百多項。其中《政府和民營資本合作項目通用合同指南》中將民營資本的范疇確定為國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)等，不但包括民間資本等非公經(jīng)濟，還包括了國有企業(yè)。國企參與雖然是我國情境下的現(xiàn)實要求，具有其合理性，但不可否認，由國企主導將對我國持續(xù)推行PPP模式帶來一定難度，如影響PPP模式有效性的實現(xiàn)、削弱民營資本參與提供公共服務的熱情、引發(fā)公眾質(zhì)疑公私合營本質(zhì)等。2018年《財政部關(guān)于公布第四批政府和民營資本合作示范項目名單的通知》公布了總投資額7 588億元的PPP項目，可以看出政府在PPP項目合作上有著積極的意愿。但在實踐中，從國際來看，世界銀行PPI數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)顯示，2018年私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施投資項目數(shù)量同比2017年下降48%，合同投資承諾額同比2017年下降54%，且從近三年的數(shù)據(jù)來看，PPI數(shù)據(jù)庫中基礎(chǔ)設(shè)施項目數(shù)量呈下降趨勢。從國內(nèi)來看，葉曉甦等[ 1 ]就重慶市企業(yè)參與PPP項目意愿的調(diào)研結(jié)果顯示，僅有不到三成的民營企業(yè)愿意參與PPP項目?？梢钥闯?，民營資本現(xiàn)處于參與PPP項目的艱難抉擇中。針對民營資本參與率低的現(xiàn)狀，可以明確：如何提升民營資本參與率使私營資本更多地參與PPP模式、改善央企國企等主導傳統(tǒng)模式進而達到二者平衡發(fā)展是亟需探討的問題。

相關(guān)學者對影響企業(yè)參與PPP項目因素及如何提高其參與活力進行了一定的研究。馬德龍[ 2 ]定性探討了民營資本投資城軌交通PPP項目的艱難處境，指出政府應加大優(yōu)惠補貼政策，加快職能轉(zhuǎn)變來吸引民營資本。盧明湘等[ 3 ]研究民營企業(yè)投資PPP項目的路徑，從民營企業(yè)自身角度指引民營企業(yè)投資PPP項目。葉曉甦等[ 1 ]調(diào)查了重慶市582家企業(yè)的意愿，其中愿意參與PPP項目的民營資本僅占32.16%，政府信用水平是影響民營資本參與的重要因素。向鵬成[ 4 ]基于演化博弈構(gòu)建民營資本與政府的動態(tài)模型，指出融資難、缺乏有效監(jiān)管、PPP項目投資回報低等因素都會阻礙民營資本參與PPP項目。譚小芳等[ 5 ]探討了如何加強PPP模式中民營企業(yè)對地方政府信任的問題，試圖提高民營企業(yè)參與PPP項目的積極性。可以看出，現(xiàn)有研究已經(jīng)關(guān)注到民營資本參與PPP項目的困境，也為本文研究提供了很好的研究思路，但仍有需要深入探討的空間：已有研究側(cè)重于對民營資本參與PPP項目影響因素的分析，更多地將這些影響因素看作彼此孤立的點，欠缺對影響因素的深入探討以及對因素間耦合關(guān)系的深層次研究?；诖?，本文通過識別民營資本參與PPP項目動力影響因素，從因素間關(guān)聯(lián)關(guān)系視角展開研究，分析內(nèi)在作用機理，以期提升民營資本參與率，為PPP事業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供理論支持。

二、民營資本參與PPP項目影響因素體系

（一）研究思路

本研究以民營資本參與PPP項目影響因素為研究對象，通過調(diào)研數(shù)據(jù)對影響因素進行關(guān)聯(lián)分析，構(gòu)建以各影響因素為網(wǎng)絡(luò)節(jié)點、各因素之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系為網(wǎng)絡(luò)節(jié)點連線的民營資本參與PPP項目影響因素關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，進而利用SNA挖掘關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)中心性特征，分析各影響因素之間的內(nèi)在聯(lián)系并識別其中的關(guān)鍵影響因素和關(guān)鍵影響路徑，為促進民營資本參與PPP項目提供理論依據(jù)?；谏鐣W(wǎng)絡(luò)分析法（SNA）進行民營資本參與PPP項目影響因素分析，主要包括以下步驟：確定網(wǎng)絡(luò)邊界、節(jié)點因素關(guān)系評估、網(wǎng)絡(luò)可視化分析、網(wǎng)絡(luò)指標分析及結(jié)果呈現(xiàn)?；诖耍_定如圖1所示的分析框架。

（二）民營資本參與PPP項目影響因素識別

Ye等[ 6 ]將影響民營資本參與PPP項目的因素分為政府特征環(huán)境、企業(yè)內(nèi)部特征環(huán)境、項目特征和外部環(huán)境，這一分類較為全面和合理。在政策環(huán)境的因素識別中借鑒陳海濤等[ 7 ]的分類方法，在民營企業(yè)內(nèi)部因素、項目特征及外部環(huán)境因素的識別中參考Ye等[ 6 ]的研究，并根據(jù)PPP項目風險共擔的特性增加R13這一因素。此外，本文通過文獻及案例分析和專家訪談的方法進一步修正、補充及完善，形成更加系統(tǒng)的民營資本參與PPP項目影響因素體系，如表1所示。表1中的四個因素互相影響，共同作用于民營資本參與PPP項目的意愿。

三、社會網(wǎng)絡(luò)模型構(gòu)建與分析

社會網(wǎng)絡(luò)分析（Social Network Analysis，SNA）是以一定的數(shù)據(jù)關(guān)系為基礎(chǔ)，整合數(shù)學方法和圖論的一種定量研究方法，用來分析項目行動者的相互依賴關(guān)系[ 8 ]。李柏桐等[ 9 ]基于社會網(wǎng)絡(luò)視角構(gòu)建了既有建筑節(jié)能改造市場發(fā)展影響因素的模型，并分析了各因素之間的彼此關(guān)聯(lián)關(guān)系，表明SNA方法在研究網(wǎng)絡(luò)中復雜因素間關(guān)系具有可行性。本文在識別民營資本參與PPP項目影響因素的基礎(chǔ)上，以各因素作為網(wǎng)絡(luò)節(jié)點，識別影響因素相互關(guān)系，將相互關(guān)系定義為網(wǎng)絡(luò)連線，探析各影響因素間耦合關(guān)系及內(nèi)在聯(lián)系。

（一）影響因素間關(guān)系識別

通過上述對民營資本參與PPP項目影響因素的確定，發(fā)現(xiàn)各因素之間存在一定的關(guān)聯(lián)關(guān)系，例如企業(yè)融資能力會受金融市場完善性的影響，民營資本PPP管理人才儲備會直接影響項目的運營和維護，而PPP法律法規(guī)的完備度則直接或間接作用到諸多因素中。因此，選擇該領(lǐng)域的專家對因素間關(guān)聯(lián)程度進行打分，采用0—1的鄰接矩陣。若鄰接矩陣中行位置所在因素對列位置所在因素存在影響關(guān)系，打分為1，若無影響關(guān)系，則打分為0，發(fā)放問卷并整理。接著運行Ucinet 6.0軟件，在Tool→Consen- sus Analysis下進行一致性分析，得到民營資本參與PPP項目的19種影響因素間的115個相互關(guān)系，因19*19的矩陣涉及數(shù)據(jù)較多，僅給出前10個影響因素間鄰接矩陣作為示例，如表2所示。

（二）關(guān)鍵影響因素分析

1.整體網(wǎng)分析

“塊模型”是指將整體網(wǎng)絡(luò)中的影響因素分割成離散的子集，也就是“塊”，用來研究網(wǎng)絡(luò)的總體結(jié)構(gòu)。所分割的塊均為鄰接矩陣的一部分，塊模型可以分析整體網(wǎng)絡(luò)的特征。在Ucinet 6.0中，Network→Roles Positions→CONCOR下將影響因素鄰接矩陣進行“分塊”，得到8個離散的塊和8*8的塊模型密度矩陣，如表3所示。接著，基于塊模型理論進行塊1或塊0的確定。塊模型理論認為，若塊模型密度大于整體網(wǎng)絡(luò)密度，則確定該塊為塊1，反之為塊0，整體網(wǎng)密度表達式為Density=■。其中K為網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)系數(shù)總和，N為網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點數(shù)總和。

2.個體網(wǎng)分析

個體網(wǎng)分析主要是用來確定某一節(jié)點指標在關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中處于怎樣的中心地位，本文通過對點的“度數(shù)中心度”和“中間中心度”的研究來進行個體網(wǎng)分析，確定占據(jù)核心地位的影響因素。

（1）點的度數(shù)中心度。網(wǎng)絡(luò)中節(jié)點“出度”表明該節(jié)點對其他網(wǎng)絡(luò)節(jié)點的影響，“入度”則表示該節(jié)點受其他因素節(jié)點的影響，而點出度越大，表明該點與其他節(jié)點的聯(lián)系越緊密，影響越深遠。Ucinet 6.0計算所得出度位于前8的影響因素如表4所示。從表中數(shù)據(jù)可以得到PPP法律法規(guī)完備程度R14、PPP項目復雜程度R11、經(jīng)濟環(huán)境穩(wěn)定性R16和政府信用水平R2具有較大的點出度，其中PPP法律法規(guī)的點出度最大。有研究指出PPP法律法規(guī)的不完備是影響我國推行PPP模式的根源因素，可見其對民營資本參與PPP項目的影響深遠。相比其他影響因素與自身的關(guān)聯(lián)關(guān)系，PPP法律法規(guī)、項目復雜程度、PPP項目經(jīng)驗和政策支持4個影響因素本身對民營資本的參與活力具有更強烈的影響力，需重點把控。

（2）點的中間中心度。在網(wǎng)絡(luò)圖中，點的中間中心度用以測量網(wǎng)絡(luò)中某節(jié)點在多大程度上位于其他點的“中間”，中間中心度越大，表明該節(jié)點控制其他節(jié)點的權(quán)力越大，越接近于網(wǎng)絡(luò)的核心。計算得到中間中心度位于前8的因素如表5所示。由表中數(shù)據(jù)可以得到政府信用水平R2這一影響因素的中間中心度最高，也就是說政府信用是各因素間相互關(guān)聯(lián)的“中介”，在整個社會網(wǎng)絡(luò)中占據(jù)中心位置，具有較強的控制傳導作用。在整個社會網(wǎng)絡(luò)中，經(jīng)濟環(huán)境穩(wěn)定性R16、市場需求穩(wěn)定性R17與民營資本運營維護能力R8具有較強的控制其他因素交互的作用，扮演連接多個因素的中間角色。除此之外，在點的度數(shù)中心度中有較大出度的PPP法律法規(guī)完備度R14、政府信息公開水平R3同時具有較高的中間中心度，可見其在網(wǎng)絡(luò)中的重要程度。同時，民營資本利潤預期R6、風險分擔與利益分配機制R13對PPP項目的決策實施影響也是不容忽視的。

3.關(guān)鍵影響因素識別

在整體網(wǎng)的“塊模型”分析和個體網(wǎng)的“中心度”分析基礎(chǔ)上，可確定網(wǎng)絡(luò)中核心影響因素：若某因素在個體網(wǎng)分析中是關(guān)鍵影響因素，又位于整體網(wǎng)分析中的核心塊中，則視為核心影響因素[ 8 ]。在點的度數(shù)中心度分析中，政府信用水平R2、信息公開水平R3處于核心塊5中，PPP法律法規(guī)完備度R14位于核心塊2中，市場需求穩(wěn)定性R17在核心塊8中，這些為關(guān)鍵影響因素。在點的中間中心度中，除R2、R3和R17這3個核心影響因素外，民營資本利潤預期R6、民營資本運營維護能力R8和風險分擔與利益分配機制R13也位于核心塊中。綜上所述，確定R2、R3、R6、R8、R13、R14、R17為影響民營資本參與PPP項目的7個核心影響因素。

（1）與政府部門有關(guān)的關(guān)鍵影響因素。政府信用水平和信息公開水平對民營資本參與PPP項目有重要的影響，政府較高的信用水平可有效減少與民營資本間因溝通、承諾、資源約束等帶來的交易成本，降低民營資本的收益不確定性，可減少政府的機會主義行為，為PPP項目主體建立良好的合作環(huán)境。葉曉甦等[ 10 ]、Mota[ 11 ]等都在研究中指出，采購過程的透明化、明晰的審批流程等信息機制的透明會使企業(yè)能公平地參與到市場競爭中，為企業(yè)提供正向激勵，越是公平、公正、公開的合作環(huán)境，越能促進民營資本最大化創(chuàng)造價值，從而提高公共產(chǎn)品的供給效率。

（2）與民營資本有關(guān)的關(guān)鍵影響因素。民營資本自身利潤預期和運營維護能力是影響其參與PPP項目的關(guān)鍵因素。這符合民營資本的經(jīng)濟人假設(shè)。民營資本更傾向于參加具有明顯現(xiàn)金流的PPP項目，通過履行PPP合同、提供公共服務，獲取相應利潤，同時可通過管理技術(shù)等創(chuàng)新獲得資本增值，利益追求是其參與PPP項目的內(nèi)在源動力。運用PPP模式的一大功效是提質(zhì)增效，這關(guān)鍵在于私營方的管理能力，私人部門應重視創(chuàng)新，把握市場需求變動，緊跟時代步伐。

（3）與外部環(huán)境有關(guān)的關(guān)鍵影響因素。在外部環(huán)境層面，法律法規(guī)完備度和市場需求穩(wěn)定性是民營資本參與PPP項目的關(guān)鍵影響因素。國際經(jīng)驗表明，良好的制度環(huán)境有利于規(guī)范和保障PPP模式的推行。美國采取分散立法，對涉及PPP模式的相關(guān)法律進行修改調(diào)整，構(gòu)建了較為穩(wěn)定的PPP模式制度環(huán)境[ 12 ]。英國創(chuàng)新并實施了多種民營資本開發(fā)公共項目的建設(shè)模式，運營模式從PFI過渡到PF2，形成了一系列政策操作的規(guī)范性文件，建立了獨特的項目審批、決策、論證和評估體系。英國從1992年至今不斷改善中央PPP中心的結(jié)構(gòu)和功能，建立了完善的PPP監(jiān)管體制[ 13-14 ]。而在我國，政府部門對PPP項目的管理缺乏針對性的立法，目前我國PPP項目管理仍參照《政府采購法》《招標投標法》，不能很好地與PPP這一創(chuàng)新管理模式相匹配。PPP項目與公眾聯(lián)系密切，市場需求穩(wěn)定是保障民營資本收益的關(guān)鍵，民營資本往往對城市軌道交通類PPP項目的投資意愿較低，此類項目定價受公眾影響密切，這就需要政府采取諸如擔保政策、項目唯一性承諾等來吸引民營資本方。

4.關(guān)鍵影響路徑識別

社會網(wǎng)絡(luò)分析中“線的中心度”用于測度某線在影響路徑中的控制力，線的中間中心度越大，表示該條線位于其他線中間的可能性越大。在Ucinet 6.0計算線的中間中心度，得到19*19的矩陣，選取排名前8的關(guān)系作為關(guān)鍵影響路徑，如表6所示。根據(jù)表6可以得到R16經(jīng)濟環(huán)境穩(wěn)定性與R14PPP法律法規(guī)是關(guān)聯(lián)度最大的影響路徑，R2政府信用水平與R17市場需求穩(wěn)定性間關(guān)聯(lián)度次之，這再次說明了PPP法律法規(guī)完備性與政府信用水平在民營資本參與PPP項目時的重要性。此外，可以看出，多數(shù)影響路徑均與前文中所識別出的關(guān)鍵影響因素有關(guān)，因此可通過對關(guān)鍵影響因素的把控來切實提高民營資本PPP項目的參與程度。

四、對策建議

本文對民營資本參與PPP項目影響因素進行了研究，構(gòu)建了影響因素的網(wǎng)絡(luò)模型，全面分析了民營資本參與PPP項目的影響因素，同時考慮了因素間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，通過實證結(jié)果得到以下結(jié)論：首先，利用整體網(wǎng)的“塊模型”分析，將網(wǎng)絡(luò)劃分成8個離散的子集，根據(jù)塊模型理論確定了6個核心塊，即塊2、塊3、塊5、塊6、塊7和塊8。其次，在個體網(wǎng)分析中，利用度數(shù)中心度指標確定了節(jié)點中發(fā)揮較強影響排名前8的因素，中間中心度確定了有較強控制傳導作用的前8位影響因素。最后，結(jié)合使用Ucinet 6.0中整體網(wǎng)中塊模型與個體網(wǎng)中中心性的分析，確定了政府信用水平、信息公開水平、民營資本企業(yè)利潤預期、民營資本運營維護能力、風險分擔與利益分配機制、PPP法律法規(guī)完備度和市場需求穩(wěn)定性7個因素是民營資本參與PPP項目的關(guān)鍵影響因素。并使用線的中心性確定了民營資本參與PPP項目的關(guān)鍵影響路徑，結(jié)果表明多數(shù)影響路徑與關(guān)鍵影響因素有關(guān)。

本文提出以下建議：首先，對民營資本而言，其參與PPP項目是為社會公眾提供公共服務，公益性和公共產(chǎn)權(quán)屬性決定了PPP項目與社會公眾的利益緊密相關(guān)，因此企業(yè)應創(chuàng)新PPP項目“利潤觀”，如何在保證合理收益的水平下提升公共服務的供給質(zhì)量和供給效率，是需要深入考慮的問題。另外，利潤與風險是共生的，如何在設(shè)置利潤預期的同時應對好PPP這一復雜模式下項目全生命周期內(nèi)的風險，提高管理人才、管理水平和項目競爭力，也是今后民營資本參與PPP項目時急需提升的方向。其次，對政府而言，其長期以來在PPP模式中的主導及權(quán)威地位使得契約意識不足，政府應積極轉(zhuǎn)換角色，建立完善的契約制度，明確政府部門的職責，且落實責任追究，提高信息公開水平，為企業(yè)提供正向激勵，促進民營資本最大化創(chuàng)造價值，長此以往，將與民營資本之間建立長期可靠的合作機制。我國推廣PPP模式還需要加快國家層面的PPP立法并輔以相關(guān)的政策支持，在法律法規(guī)的框架下明確PPP的適用范圍、審批程序、風險分擔、權(quán)責說明、進入退出機制、政府監(jiān)管和爭議解決途徑等，并加以有效的政策支持，提升民營資本參與PPP項目的信心與活力，推動我國PPP模式健康長遠發(fā)展。最后，從機制設(shè)計層面，影響民營資本參與PPP項目因素具有傳導性，為加強對這種傳導網(wǎng)絡(luò)過程的把控，就需要在項目前期，政府與社會資本制定再談判機制。由于PPP項目自身的周期長和復雜性，涉及多個利益主體和多個領(lǐng)域，難有完備的管控措施能覆蓋項目的全生命周期，當前PPP模式在我國的推行中立法不足是事實且難以避免法律法規(guī)的變更，當外部經(jīng)濟或制度環(huán)境發(fā)生重大改變時，制定再談判機制并開啟就顯得尤為重要，可為PPP項目保駕護航。

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