丁安華

我國生育政策的表述，迄今為止，基本上還是抑制性的。雖然十四五規(guī)劃提到“包容性”，仍然是一種中性論述，并非鼓勵性的生育政策。一個更重要的觀察是，在十四五規(guī)劃建議中將人口和生育政策寫入應(yīng)對老齡化社會的章節(jié)中，筆墨不重、層級偏低。

低生育與老齡化，是兩個不同而又互相關(guān)聯(lián)的社會問題。老齡化的到來，基本上是一個給定的前景，政策只能響應(yīng)，無法改變；而低生育率，則是一個有可能改變的變量，要力爭一個更好的未來，政策上必須積極作為。遺憾的是，盡管社會上的呼聲高企，但生育政策的調(diào)整嚴(yán)重落后于新的時代。

衡量人口出生情況的直接指標(biāo)是粗出生率，即一定時期內(nèi)（通常指一年內(nèi)）出生人口占總?cè)丝诘谋嚷?。生兒育女是人生最重大的決定之一，為人父母者需要做好生理和心理上的準(zhǔn)備。考慮到只有育齡女性才能生小孩，粗出生率可以進(jìn)一步分解為：

粗出生率 = 育齡女性占總?cè)丝诘谋壤?× 總和生育率

可見，出生率的變化，取決于育齡女性的占比和每個育齡女性的生育數(shù)量，前者體現(xiàn)的是生育的生理能力，后者體現(xiàn)為生育的心理意愿?？偤蜕试礁?，意味著平均每位婦女生育孩子的數(shù)量越多。

生育能力：育齡女性最后一個高峰即將過去

女性只能在特定的年齡段生孩子，這是生物學(xué)的規(guī)律。所以，育齡女性人口的數(shù)量決定生育能力。合意的育齡階段處在20至39歲之間，觀察育齡女性人口數(shù)量和占比的變化，具有人口學(xué)分析的重要意義。

我國育齡女性人口數(shù)量，具有周期性特性。這與新中國歷史上出現(xiàn)的兩次生育高峰相關(guān)（圖1）：第一次是上世紀(jì)60年代至70年代初期，第二次是80年代至90年代初期，兩次高峰相隔約24年。目前，第二次生育高峰期出生的女性人口，已經(jīng)進(jìn)入育齡階段的中后期；換言之，80后女性的最佳生育年齡正在逐漸消逝。到2032年，我國育齡女性人口最后一個高峰將徹底消失，到2035年，中國育齡女性數(shù)量將較2020年下降約4000萬人，降幅超過20%。

我國育齡女性人口占比，總體上呈下行趨勢（圖2）。育齡女性占比從1993年峰值的17.8%下降至2019年的14.1%。這是由兩方面因素造成的，一是20-39歲年齡段（男性+女性）總?cè)丝谡急认陆?；二是性別選擇的后遺癥。受計劃生育政策和重男輕女傳統(tǒng)思想的影響，普遍的性別選擇偏好導(dǎo)致中國出生人口男女性別比例（每100名女嬰所對應(yīng)的男嬰數(shù)）扭曲。近30年來，這一比例最低約為108，最高甚至超過125。盡管近年來中國出生人口性別比緩慢向均值回歸，但2019年該值仍然高達(dá)114。這兩個因素疊加，加劇了未來育齡女性人口占比的下滑，到2035年將較2020年下降3.4個百分點。

生育意愿：總和生育率持續(xù)下行

從全球看，反映生育意愿的“總和生育率”下降已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。全球總和生育率已從1950-1955年的5.0“腰斬”至2015-2020年的2.5，略高于2.1的更替生育水平。2015-2020年，歐洲（1.61）、北美（1.75）和拉美（2.04）的總和生育率均處更替生育水平以下，亞洲（2.15）和大洋洲（2.36）略高，只有非洲地區(qū)的總和生育率仍保持在4.44的高位。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度看，總和生育率與人均GDP呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。各國橫向比較，同一時期經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的國家，總和生育率越低。從時序上看，同一國家總和生育率會隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而不斷下降。不過，我國的生育率與人均GDP的負(fù)相關(guān)關(guān)系，處于回歸曲線之下，說明我國生育率的陡峭下行，不僅與人均GDP水平相關(guān)，而且與計劃生育政策的嚴(yán)厲約束相關(guān)。

個體層面，總和生育率下降是育齡女性個人及其家庭成本收益權(quán)衡的結(jié)果，更是個人選擇和外部激勵交互作用的結(jié)果?？偤蜕逝c女性受教育程度、職業(yè)機(jī)會、養(yǎng)育成本以及社會保障制度相關(guān)。一方面，女性受教育年限提高和職業(yè)機(jī)會提升增加了生育的機(jī)會成本，孩子生養(yǎng)費(fèi)用上升則加重了家庭財務(wù)和時間負(fù)擔(dān)。另一方面，我國社保制度尤其是多層次養(yǎng)老保險體系的建立降低了生育的潛在收益，“養(yǎng)兒防老”的必要性大幅降低。

圖1：新中國歷史上出現(xiàn)兩次生育高峰

圖2： 20-39歲人口及育齡女性占比呈下行趨勢

雙重沖擊下，生育政策的調(diào)整極具緊迫性

十四五期間，我國人口出生將面臨“育齡女性人口縮減”（能力衰減）和“總和生育率下滑”（意愿不足）的“雙重沖擊”。假若維持現(xiàn)有抑制性生育政策不變，即使在最樂觀的情形下（假設(shè)育齡女性分年齡別死亡率較“六普”調(diào)查下降0.05個千分點，總和生育率較2019年提高0.1個千分點），2035年新生兒數(shù)量仍將較2020年下滑23.3%。而在中性情形和悲觀情形（假設(shè)育齡婦女分年齡別死亡率與“六普”調(diào)查持平，總和生育率與2019年持平為中性情形，總和生育率較2019年下降0.1個千分點為悲觀情況）下，2035年出生人口將分別下滑28.1%和32.8%。

人口出生率下降將導(dǎo)致一系列嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)和社會問題。第一，“少子化”使得勞動人口減少，我國適齡勞動人口自2015年開始逐年下降，人口增長對經(jīng)濟(jì)的推動力減弱；第二，人口結(jié)構(gòu)的變化將加重未來老齡化社會的撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)，更多資源將從生產(chǎn)性領(lǐng)域轉(zhuǎn)移至醫(yī)療保健等非生產(chǎn)性領(lǐng)域，投資強(qiáng)度下降制約經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步增長；第三，年輕人是最具創(chuàng)造力的群體，年輕人占比下降將從根本上削弱經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)新能力。

考慮到我國正處在育齡女性人口數(shù)量的最后一個高峰，生育政策調(diào)整的時間窗口轉(zhuǎn)瞬即逝，全面放開、鼓勵生育刻不容緩。兩年前，我在《花兒與少年：人口增長的道德意義》一文中提出，要爭取一個更好的未來，關(guān)鍵不在于被動應(yīng)對人口老齡化，而在于積極提升生育率，走出“低生育陷阱”，從而改變中華民族人口增長的曲線。令人沮喪的是，面對出生人口的驟降，近年來政策雖不斷調(diào)整，但仍明顯落后于現(xiàn)實，說生育政策出現(xiàn)嚴(yán)重誤判也許并不為過。

2011年，政府宣布全面實施雙獨(dú)二孩政策，2013年二孩政策又進(jìn)一步向單獨(dú)家庭開放，2016年全面二孩政策正式實施。全面實施二胎政策后，歷年實際出生人口數(shù)量均低于政策調(diào)整前預(yù)期的最低水平（圖3），未起到減緩人口出生率下滑的作用。這主要源于對國民生育意愿的高估，隨著養(yǎng)育子女的時間和物質(zhì)成本不斷攀升，家庭財務(wù)、職業(yè)發(fā)展等軟約束成為了壓制生育率的主要因素。在此情形下，除非采取激勵性的生育政策，否則人們還是會選擇減少生育。

十四五規(guī)劃綱要中刪除了關(guān)于“堅持計劃生育基本國策”的表述，轉(zhuǎn)而使用“制定人口長期發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化生育政策，增強(qiáng)生育政策包容性”等措辭。今年2月召開的十三屆全國人大常委會第二十五次會議也要求各地對人口與計劃生育領(lǐng)域相關(guān)法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行全面清理，釋放出積極的政策信號。不過，時間不等人。日月逝矣，歲不我與。生育政策調(diào)整迫在眉睫，等到育齡女性人口高峰過去，再調(diào)整政策就會事倍功半、勉為其難。

因此，必須盡快全面放開生育限制，同時形成綜合性的解決方案，提供生育的正向激勵，降低撫養(yǎng)成本，提振生育意愿。生育，既包括生，也包括育。人口問題是社會問題，正如國家衛(wèi)健委所指出的，人口減少“折射出的是區(qū)域經(jīng)濟(jì)體制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會政策等綜合性、系統(tǒng)性問題”，不可能僅通過全面放開生育一項政策得到解決。不過，這些都不構(gòu)成反對全面放開生育的理由。政策論述上，全面放開生育限制，成本幾乎為零，何樂而不為呢？當(dāng)然，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，要提高生育意愿，必須提供正向激勵。對個體家庭而言，“生”可能不是問題，“育”才是關(guān)鍵。放開生育只是解決了對于“生”的限制，而“育”的負(fù)擔(dān)可能依舊沉重，所以還要加大力度減輕未成年子女的撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)、降低教育成本，從制度上提供生育便利。

圖3： “全面二胎”政策實際出生人口遠(yuǎn)低于預(yù)測

圖4： 人口問題將深刻影響未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑

如何提供生育的正向激勵？中國實施了30多年的計劃生育，本質(zhì)上是生育的負(fù)向激勵，花費(fèi)了大量的人力、物力和財力。有研究發(fā)現(xiàn)，1997-2012年期間，中國實施計劃生育的總投入累計達(dá)8113億元，占同期公共財政開支的比例1997年為2.49%，2001年下降為1.17%，之后一直維持在1%左右（楊志勇、李瓊：“中國計劃生育政策直接成本估算：1997-2012年”，《財經(jīng)問題研究》，2016年3月）。從這一線索看，起步階段，可以考慮提供相當(dāng)于公共財政開支的1%作為鼓勵生育的正向激勵。按2021年公共財政支出預(yù)算計，約為2500億元。盡管這一水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于主要發(fā)達(dá)國家用于鼓勵生育的開支水平，但畢竟邁出了關(guān)鍵的一步，同時為未來預(yù)留政策空間。生育激勵，大部分并非直接的財政支出，按國際上的通行做法，主要是從延長帶薪產(chǎn)假、新生兒津貼、公共住房優(yōu)惠、家庭稅務(wù)減免入手。

結(jié)論

當(dāng)前我國已經(jīng)處于人口負(fù)增長的邊緣，生育率持續(xù)走低，新生兒數(shù)量逐年減少，深刻地影響著未來社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑（圖4），更關(guān)系到我國兩個一百年發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。出生率主要取決于育齡女性數(shù)量和生育意愿。因此，解決人口發(fā)展問題，一方面需要把握育齡婦女人口仍處于高峰的窗口期，盡快全面放開生育限制；另一方面還需通過完善生育全過程的社會配套制度和政策激勵，加大對育兒家庭的全方位支持，提升家庭的生育意愿，力爭中華民族永續(xù)發(fā)展的美好未來。