摘??要：香港基本法規(guī)定了行政長(zhǎng)官既是特區(qū)首長(zhǎng)又是特區(qū)政府首長(zhǎng)的“雙首長(zhǎng)”角色。這種角色設(shè)計(jì)使行政長(zhǎng)官成為聯(lián)結(jié)中央管治權(quán)和香港特區(qū)高度自治權(quán)的重要樞紐，落實(shí)“一國(guó)兩制”與“港人治港”的關(guān)鍵角色。實(shí)踐中由于相關(guān)機(jī)制不完善，缺乏具體制度保障，行政長(zhǎng)官作為特區(qū)首長(zhǎng)的形象沒(méi)有完全樹(shù)立起來(lái)。阻礙“雙首長(zhǎng)制”下行政長(zhǎng)官超然地位實(shí)現(xiàn)的主要因素是，其作為特區(qū)政府首長(zhǎng)陷入政府與立法機(jī)關(guān)的制衡關(guān)系中。解決這一問(wèn)題，需要在正確認(rèn)識(shí)香港特區(qū)政制的基礎(chǔ)上，完善有關(guān)行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)制的機(jī)制。建議制定《行政長(zhǎng)官特權(quán)與豁免條例》，充分發(fā)揮行政長(zhǎng)官的應(yīng)有功能，推動(dòng)中央全面管治權(quán)的落實(shí)。

關(guān)鍵詞：特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官;特區(qū)首長(zhǎng);特區(qū)政府首長(zhǎng);“雙首長(zhǎng)制”;特權(quán)與豁免條例

中圖分類(lèi)號(hào)：DD921.9??文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??文章編號(hào)：2096-3378（2021）03-0055-07

《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》（簡(jiǎn)稱“香港基本法”）第43條規(guī)定，香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官是香港特區(qū)的首長(zhǎng)，代表香港特區(qū)，對(duì)中央人民政府和香港特區(qū)負(fù)責(zé);第60條規(guī)定，香港特區(qū)政府的首長(zhǎng)是香港特區(qū)行政長(zhǎng)官。這兩條規(guī)定確立了香港特區(qū)行政長(zhǎng)官的“雙首長(zhǎng)”角色。這一“雙首長(zhǎng)制”設(shè)計(jì)旨在突出行政長(zhǎng)官的實(shí)質(zhì)性地位，而不是榮譽(yù)性地位，從而使行政長(zhǎng)官成為聯(lián)結(jié)中央全面管治權(quán)和香港特區(qū)高度自治權(quán)的重要樞紐，落實(shí)中央全面管治權(quán)的重要抓手，以及落實(shí)“一國(guó)兩制”與“港人治港”的關(guān)鍵角色。如果這個(gè)角色運(yùn)行得好，香港特區(qū)治理會(huì)更加順暢，“一國(guó)兩制”的制度優(yōu)勢(shì)能夠得到更好的釋放。長(zhǎng)期以來(lái)，香港特區(qū)治理中出現(xiàn)的許多問(wèn)題，包括行政長(zhǎng)官施政受阻和立法會(huì)惡意“拉布”、否決“政改方案”等，都表明行政長(zhǎng)官的權(quán)威受到極大挑戰(zhàn)。其作用與預(yù)期相距甚遠(yuǎn)，其權(quán)力受到立法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)以及政治團(tuán)體的權(quán)力主張的挑戰(zhàn)[1]。這些現(xiàn)象表面上體現(xiàn)了特首地位和角色的弱化和尷尬，實(shí)質(zhì)卻使中央全面管治權(quán)在香港特區(qū)無(wú)法得到有力展開(kāi)，“一國(guó)”的利益難以保障。香港特區(qū)制度的運(yùn)行已經(jīng)積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。針對(duì)實(shí)踐中暴露出來(lái)的問(wèn)題，要明確行政長(zhǎng)官的“雙首長(zhǎng)”角色定位并完善相關(guān)實(shí)施機(jī)制。

一、香港基本法對(duì)行政長(zhǎng)官的角色設(shè)計(jì)

“責(zé)任”最通常、最直接的含義是與某個(gè)特定職位或機(jī)構(gòu)相連的職責(zé)，意味著公職人員應(yīng)當(dāng)向其他人員或機(jī)構(gòu)承擔(dān)履行一定責(zé)任或義務(wù)。在憲法學(xué)上，一個(gè)國(guó)家或區(qū)域的首長(zhǎng)的“代表”和“負(fù)責(zé)”既可以是實(shí)的，也可以是虛的。若該職位是實(shí)的，其不僅享有名義上的職位，還擁有實(shí)質(zhì)性權(quán)力作為保障，其代表也就具有實(shí)質(zhì)性。反之，有職無(wú)權(quán)，只是虛位意義上的代表，并沒(méi)有實(shí)在的權(quán)力，其代表就只是名義性的。“負(fù)責(zé)”是指一種政治或法律上的關(guān)系，是基于民選產(chǎn)生的任命或上下級(jí)產(chǎn)生的工作匯報(bào)關(guān)系，并且要承擔(dān)由此產(chǎn)生的一定政治性或法律性后果，比如罷免、彈劾、不信任動(dòng)議甚至撤職等。“負(fù)責(zé)”說(shuō)明了職位產(chǎn)生的關(guān)系以及政治和法律上的地位。它是以職位為前提，對(duì)產(chǎn)生這個(gè)職位的主體負(fù)責(zé)。若職位是虛的，就不負(fù)實(shí)質(zhì)性責(zé)任;若職位是實(shí)的，就負(fù)實(shí)質(zhì)性責(zé)任。

與“雙首長(zhǎng)制”地位相匹配的是，香港基本法賦予行政長(zhǎng)官實(shí)質(zhì)性和廣泛性權(quán)力。香港基本法授予行政長(zhǎng)官的權(quán)力主要包括兩大類(lèi)型。一是作為政府首長(zhǎng)的職權(quán)。這包括領(lǐng)導(dǎo)特區(qū)政府的權(quán)力，負(fù)責(zé)執(zhí)行基本法和依照基本法適用于香港特區(qū)的其他法律，決定政府政策和發(fā)布行政命令。二是作為特區(qū)首長(zhǎng)的職權(quán)。這包括：法案的簽署和公布權(quán)，法案的發(fā)回重議權(quán);解散立法會(huì);簽署立法會(huì)通過(guò)的財(cái)政預(yù)算案，將財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)中央人民政府備案，批準(zhǔn)向立法會(huì)提出有關(guān)財(cái)政收入或支出的動(dòng)議;提名并報(bào)請(qǐng)中央人民政府任命各司司長(zhǎng)、副司長(zhǎng)，各局局長(zhǎng)，廉政專員，審計(jì)署署長(zhǎng)，警務(wù)處處長(zhǎng)，入境事務(wù)處處長(zhǎng)，海關(guān)關(guān)長(zhǎng);建議中央人民政府免除上述官員職務(wù);依照法定程序任免各級(jí)法院法官;執(zhí)行中央人民政府就基本法規(guī)定的有關(guān)事務(wù)發(fā)出的指令;代表香港特區(qū)政府處理中央授權(quán)的對(duì)外事務(wù)和其他事務(wù);根據(jù)安全和重大公共利益的考慮，決定政府官員或其他負(fù)責(zé)政府公務(wù)的人員是否向立法會(huì)或其屬下的委員會(huì)作證和提供證據(jù);赦免或減輕刑事罪犯的刑罰;處理請(qǐng)?jiān)?、申訴事項(xiàng)。另外，香港基本法還直接或間接地授予行政長(zhǎng)官其他權(quán)力，包括有關(guān)基本解釋的提請(qǐng)權(quán)等。

香港基本法對(duì)行政長(zhǎng)官的角色設(shè)計(jì)，不同于回歸以前的香港總督。在回歸以前，歷任香港總督都由英國(guó)女王直接任命。其行使權(quán)力的依據(jù)是《英皇制誥》和《皇室訓(xùn)令》。作為女王在香港的代表和權(quán)力象征，香港總督只需對(duì)英國(guó)負(fù)責(zé)，而不用考慮香港居民利益和意愿，更不用對(duì)香港負(fù)責(zé)。香港在受英國(guó)殖民統(tǒng)治的150多年里，一直實(shí)行港督獨(dú)裁制。港督擁有領(lǐng)導(dǎo)香港政權(quán)的最高權(quán)力，既兼行政、立法兩局主席，又是名義上的英國(guó)駐港陸、海、空軍總司令，集行政、立法、軍事大權(quán)于一身，這是典型的實(shí)質(zhì)意義上的負(fù)責(zé)和代表。香港回歸祖國(guó)以后，成為直轄于中國(guó)中央人民政府的一個(gè)特別行政區(qū)。根據(jù)香港基本法的規(guī)定，特區(qū)行政長(zhǎng)官由特區(qū)協(xié)商或選舉，由中央人民政府任命產(chǎn)生。特區(qū)行政長(zhǎng)官既對(duì)中央負(fù)責(zé)，也對(duì)特區(qū)負(fù)責(zé)。在負(fù)責(zé)的形式上，其要向中央與特區(qū)報(bào)告工作，以及執(zhí)行中央人民政府就基本法規(guī)定的有關(guān)事務(wù)發(fā)出的指令。

依照《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱“我國(guó)憲法”）第31條和香港基本法的規(guī)定，香港特區(qū)享有高度自治權(quán)，直轄于中央人民政府。作為這樣一個(gè)具有特殊法律地位的地方行政區(qū)域首腦，香港特區(qū)行政長(zhǎng)官的地位理應(yīng)與其所屬的地方區(qū)域的特區(qū)地位相適應(yīng)。香港回歸祖國(guó)后，無(wú)論在與世界各國(guó)和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化交往中，還是在處理中央授權(quán)的某些對(duì)外事務(wù)中，都需要有一位首腦作為特區(qū)代表。同時(shí)需要一個(gè)地位高于行政、立法、司法之上的首長(zhǎng)來(lái)協(xié)調(diào)和處理特區(qū)與中央及特區(qū)內(nèi)部各部門(mén)的關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)特區(qū)政府負(fù)責(zé)執(zhí)行中央交辦的有關(guān)事務(wù)，貫徹和實(shí)施香港基本法以及依照香港基本法在香港適用的其他法律?！靶姓L(zhǎng)官的這一雙重身份是經(jīng)過(guò)香港基本法起草委員會(huì)政治體制專題小組反復(fù)研究和討論后確定的，這可以使行政權(quán)相對(duì)集中，有利于提高行政工作的效能，適合于作為國(guó)際金融貿(mào)易城市的香港的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。”[2]擁有實(shí)質(zhì)性權(quán)力的“雙首長(zhǎng)制”設(shè)計(jì)是“一國(guó)兩制”下實(shí)現(xiàn)香港治理的必要措施。

二、“雙首長(zhǎng)制”設(shè)計(jì)在實(shí)踐運(yùn)行中存在的問(wèn)題

香港基本法試圖通過(guò)“雙首長(zhǎng)制”設(shè)計(jì)給予行政長(zhǎng)官優(yōu)越于其他機(jī)構(gòu)的權(quán)力，但也規(guī)定了政府與立法會(huì)之間配合與制衡的關(guān)系。在這種情形下，行政長(zhǎng)官仍要受制于政府與立法會(huì)之間關(guān)系的設(shè)置。這導(dǎo)致行政長(zhǎng)官在實(shí)踐中的優(yōu)越地位難以體現(xiàn)，其特首的形象沒(méi)有樹(shù)立起來(lái)。這也導(dǎo)致實(shí)現(xiàn)中央全面管治權(quán)的抓手缺失，香港特區(qū)治理面臨問(wèn)題。

（一）對(duì)香港政制中行政長(zhǎng)官地位的理解出現(xiàn)偏頗

學(xué)界對(duì)作為“雙首長(zhǎng)”的行政長(zhǎng)官與政府及其他分支機(jī)構(gòu)的關(guān)系認(rèn)識(shí)不一致，分歧比較大，總體上有行政主導(dǎo)說(shuō)、權(quán)力分立與制衡說(shuō)兩種理解。

行政主導(dǎo)說(shuō)認(rèn)為，在整個(gè)特區(qū)政府體系中，以行政長(zhǎng)官為首長(zhǎng)的行政分支起著主導(dǎo)性作用。這一觀點(diǎn)在各界的論述中比較常見(jiàn)。2004年，全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任李飛指出：“香港回歸后，特區(qū)的政治體制保留原政治體制行之有效的部分，主要表現(xiàn)在行政主導(dǎo)?！盵3]2004年3月12日，國(guó)務(wù)院港澳辦副主任陳佐洱指出：“特區(qū)政治體制必須以行政為主導(dǎo)，除了這種制度是經(jīng)實(shí)踐證明行之有效外，最重要的是，只有行政主導(dǎo)的政治體制，才能做到基本法規(guī)定的行政長(zhǎng)官對(duì)中央負(fù)責(zé)。無(wú)論是立法主導(dǎo)還是三權(quán)分立的制度，都無(wú)法做到這一點(diǎn)。”[4]學(xué)者王叔文在1997年提出：“行政主導(dǎo)”是香港特區(qū)政治體制的特征[5]。

權(quán)力分立與制衡說(shuō)認(rèn)為，行政、立法、司法三個(gè)分支機(jī)構(gòu)的權(quán)力是分立與相互制衡的關(guān)系。這種觀點(diǎn)在制定香港基本法的討論過(guò)程以及相關(guān)文件中有所體現(xiàn)。在香港基本法的起草過(guò)程中，“委員們同意應(yīng)原則上采用‘三權(quán)分立的模式，使行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)既互相制衡又互相配合”[6]。1989年2月，起草委員會(huì)主任委員姬鵬飛在《關(guān)于提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議〈中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法（草案）〉及有關(guān)文件的報(bào)告》中提出：“香港特別行政區(qū)行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，應(yīng)該是行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)既互相制衡又互相配合;司法機(jī)關(guān)和檢察部門(mén)則獨(dú)立進(jìn)行工作，不受任何干涉?！睂?duì)行政長(zhǎng)官的定位是“為了保持行政效率，香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官要有實(shí)權(quán)，同時(shí)，又應(yīng)受到監(jiān)督”。1990年3月，姬鵬飛在《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法（草案）〉及其有關(guān)文件的說(shuō)明》中仍然提出“行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系應(yīng)該是既互相制衡又互相配合”;對(duì)行政長(zhǎng)官的定位則改為“為了保持香港的穩(wěn)定和行政效率，行政長(zhǎng)官應(yīng)有實(shí)權(quán)，但同時(shí)也要受到制約”。用“制約”替換“監(jiān)督”使行政長(zhǎng)官與政府的地位同步了。

應(yīng)該說(shuō)，行政主導(dǎo)說(shuō)、權(quán)力分立與制衡說(shuō)都能在香港基本法的現(xiàn)有條文中找到各自支撐的理由，但單純用行政主導(dǎo)說(shuō)或權(quán)力分立與制衡說(shuō)都難以完整概括香港特區(qū)的政治體制，尤其是都沒(méi)有突出行政長(zhǎng)官作為地方行政區(qū)域首長(zhǎng)的地位。首先，香港基本法對(duì)行政長(zhǎng)官的地位是獨(dú)立規(guī)定的。香港基本法分四個(gè)部分規(guī)定行政長(zhǎng)官、行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。僅把行政長(zhǎng)官作為政府的首長(zhǎng)來(lái)對(duì)待，不符合香港基本法對(duì)香港特區(qū)政治體制的規(guī)定。根據(jù)香港基本法，行政長(zhǎng)官不僅是行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)，也是特區(qū)的首長(zhǎng)，要對(duì)中央負(fù)責(zé)、對(duì)特區(qū)負(fù)責(zé)，這是行政長(zhǎng)官的首要身份。其次，無(wú)論是行政主導(dǎo)還是三權(quán)分立與制衡，用于分析特定資本主義國(guó)家的政治體制并沒(méi)有問(wèn)題，但并不適用于描述一個(gè)處于主權(quán)之下的香港特區(qū)。在西方政治學(xué)對(duì)一個(gè)主權(quán)國(guó)家政治體制的描述中，行政主導(dǎo)或三權(quán)分立是常見(jiàn)分析用語(yǔ)?！八^行政主導(dǎo)，應(yīng)該是指在一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的政府權(quán)力架構(gòu)中，行政權(quán)相對(duì)于其他兩權(quán)特別是立法權(quán)而言占優(yōu)勢(shì)，公共決策的最終結(jié)果主要取決于行政首長(zhǎng)及其領(lǐng)導(dǎo)的政府?！盵7]對(duì)一個(gè)地方行政區(qū)域而言，其政治體制應(yīng)先從地方與中央的關(guān)系進(jìn)行分析，其次才是其內(nèi)部分支機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。香港作為我國(guó)的一個(gè)特別行政區(qū)，其政治體制首先應(yīng)該體現(xiàn)中央與該地方的關(guān)系。應(yīng)在該前提下，根據(jù)香港基本法的“雙首長(zhǎng)”角色設(shè)計(jì)的初衷來(lái)認(rèn)識(shí)行政長(zhǎng)官的地位。

對(duì)香港特區(qū)政制更完整、更準(zhǔn)確的理解是“行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)下的行政主導(dǎo)、政府與立法會(huì)之間互相制衡和互相配合、司法獨(dú)立”。首先，從中央與香港特區(qū)的關(guān)系來(lái)看，其應(yīng)表述為“行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)制”。可以說(shuō)，香港特區(qū)政治體制是“一種新的以行政為主導(dǎo)的政治體制，也就是行政長(zhǎng)官制”[8]。香港特區(qū)政制發(fā)展專責(zé)小組的報(bào)告也提到：“特區(qū)的政治體制，從香港基本法的設(shè)計(jì)來(lái)看，是一種以行政長(zhǎng)官為首的行政主導(dǎo)體制。”王磊認(rèn)為，行政主導(dǎo)制雖然反映了行政在香港特區(qū)政權(quán)中的主導(dǎo)作用，反映了權(quán)力體系的特征，但將這一特征作為政治體制的名稱并不符合憲法學(xué)關(guān)于政治體制的表述習(xí)慣，因?yàn)樗鼪](méi)有在名稱上出現(xiàn)機(jī)關(guān)的名稱。從香港基本法的內(nèi)容來(lái)看，香港政制也應(yīng)表述為“行政長(zhǎng)官制”?！靶姓L(zhǎng)官制”這一表述能夠很好地突出行政長(zhǎng)官的權(quán)威，準(zhǔn)確反映香港基本法的立法原意和香港政治體制的特征[9]。其次，僅從與中央的關(guān)系來(lái)認(rèn)識(shí)香港特區(qū)的政治體制是片面的，還需要將行政長(zhǎng)官放在香港特區(qū)內(nèi)部的各個(gè)分支機(jī)構(gòu)的關(guān)系中去描述。只有這樣，才能真正看到目前行政長(zhǎng)官角色設(shè)計(jì)及運(yùn)行中存在的問(wèn)題。“香港特別行政區(qū)的政治體制是行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)制，即行政主導(dǎo)、司法獨(dú)立、行政與立法既相制約又相配合?！盵10]

香港特區(qū)的這種行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)下的司法獨(dú)立、政府與立法會(huì)之間互相制衡和互相配合的政制模式設(shè)計(jì)，對(duì)行政長(zhǎng)官的“雙首長(zhǎng)”角色在實(shí)踐中的運(yùn)行提出了更高要求。一方面，作為特區(qū)首長(zhǎng)，行政長(zhǎng)官要具有超越于其他分支機(jī)構(gòu)的地位;另一方面，作為特區(qū)政府的首長(zhǎng)，其作為政府的一部分，與其他分支機(jī)構(gòu)互相配合、互相制約。如果協(xié)調(diào)不好，就容易使行政長(zhǎng)官陷入立法會(huì)、法院的掣肘，權(quán)威易受到削弱。有學(xué)者認(rèn)為，行政長(zhǎng)官的身份不是兩重的，而是“行政官員、特區(qū)首長(zhǎng)、特區(qū)代表”三重的[11]。肖蔚云指出：“行政要對(duì)立法負(fù)責(zé)。香港基本法第64條就說(shuō)行政要對(duì)立法會(huì)負(fù)責(zé)。怎樣負(fù)責(zé)？這一點(diǎn)有分歧。香港基本法規(guī)定，行政長(zhǎng)官有兩個(gè)負(fù)責(zé)，第一要對(duì)中央人民政府負(fù)責(zé)，因?yàn)樗侵醒肴蚊?第二要對(duì)香港特區(qū)負(fù)責(zé)，因?yàn)樗窍愀圻x出來(lái)的。另外，他也是政府首腦，政府的首長(zhǎng)，他要對(duì)立法會(huì)負(fù)責(zé)。但‘對(duì)立法會(huì)負(fù)責(zé)里面也包含了‘行政主導(dǎo)的思想，就規(guī)定在第64條里?！盵12]

（二）行政長(zhǎng)官施政所受掣肘較大

行政長(zhǎng)官施政可能受到掣肘。根據(jù)香港基本法第49條規(guī)定，立法會(huì)如以不少于全體議員三分之二多數(shù)再次通過(guò)原案，行政長(zhǎng)官必須在一個(gè)月內(nèi)簽署公布或按本法第50條的規(guī)定處理;第52條第2項(xiàng)規(guī)定，因兩次拒絕簽署立法會(huì)通過(guò)的法案而解散立法會(huì)，重選的立法會(huì)仍以全體議員三分之二多數(shù)通過(guò)所爭(zhēng)議的原案，而行政長(zhǎng)官仍拒絕簽署，那么，立法會(huì)可迫使行政長(zhǎng)官辭職。當(dāng)然，香港基本法也賦予了行政長(zhǎng)官解散立法會(huì)的權(quán)力?！斑@是為了解決將來(lái)行政與立法之間可能產(chǎn)生的經(jīng)常長(zhǎng)期不解的僵局和矛盾?！盵13]然而香港特區(qū)行政長(zhǎng)官雖有權(quán)解散立法會(huì)，但法律程序非常嚴(yán)格，在一個(gè)任期內(nèi)只能解散立法會(huì)一次，解散立法會(huì)還可能招致被迫辭職的后果。實(shí)際上，行政長(zhǎng)官的權(quán)力受到立法會(huì)較強(qiáng)制約，立法會(huì)可依法迫使行政長(zhǎng)官辭職、有權(quán)彈劾行政長(zhǎng)官等。香港基本法第72條規(guī)定：“如立法會(huì)全體議員的四分之一聯(lián)合動(dòng)議，指控行政長(zhǎng)官有嚴(yán)重違法或?yàn)^職行為而不辭職，經(jīng)立法會(huì)通過(guò)進(jìn)行調(diào)查，立法會(huì)可委托終審法院首席法官負(fù)責(zé)組成獨(dú)立的調(diào)查委員會(huì)，并擔(dān)任主席。調(diào)查委員會(huì)負(fù)責(zé)進(jìn)行調(diào)查，并向立法會(huì)提出報(bào)告。如該調(diào)查委員會(huì)認(rèn)為有足夠證據(jù)構(gòu)成上述指控，立法會(huì)以全體議員三分之二多數(shù)通過(guò)，可提出彈劾案，報(bào)請(qǐng)中央人民政府決定?！?/p>

這就是說(shuō)，行政長(zhǎng)官對(duì)立法會(huì)只具有相對(duì)解散權(quán)。行政長(zhǎng)官如果解散立法會(huì)可能招來(lái)被迫辭職的后果，這導(dǎo)致其在行使權(quán)力時(shí)會(huì)擔(dān)心受到掣肘。例如，立法會(huì)議員提出可能違反香港基本法第74條的法案或者法案修正案，或者因香港基本法第64條規(guī)定之外的事項(xiàng)指控行政長(zhǎng)官或主要官員施政或政策失當(dāng)而威脅要提出不信任動(dòng)議或要求其下臺(tái)時(shí)，特區(qū)政府往往通過(guò)政治手段去動(dòng)員友好議員支持政府，確保有關(guān)法案或者修正案在立法會(huì)被否決，或者把他們接過(guò)來(lái)轉(zhuǎn)為政府自行提出的法案，以避免憲制危機(jī)而不是采取法律行動(dòng)加以阻止[14]。這不僅損害既定政策的確定性，也增加政策執(zhí)行的復(fù)雜性。有些議員還會(huì)利用這一點(diǎn)，對(duì)政府法案或決議案提出大量修訂意見(jiàn)，并通過(guò)冗長(zhǎng)的發(fā)言以拖延法案的通過(guò)時(shí)間，嚴(yán)重影響特區(qū)政府行政效率，甚至導(dǎo)致部分政府計(jì)劃無(wú)法落實(shí)。這導(dǎo)致特區(qū)政府需要耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力在立法會(huì)，而不是思考如何更好地落實(shí)管治權(quán)[15]。

（三）司法復(fù)核對(duì)行政長(zhǎng)官施政產(chǎn)生消極影響

對(duì)香港法院是否享有司法審查權(quán)，學(xué)界存在爭(zhēng)議，主要有兩種觀點(diǎn)。一是香港法院沒(méi)有審查權(quán)。如肖蔚云認(rèn)為香港法院只能進(jìn)行一般意義上的行政訴訟，但不能對(duì)違反基本法的案件進(jìn)行審查[12]。董立坤認(rèn)為，香港法院雖有法律解釋權(quán)，但只是一種在具體案件中的解釋權(quán)，并無(wú)違反基本法審查權(quán)?！跋愀鄯ㄔ鹤晕以O(shè)定違反基本法審查權(quán)，混淆了中央與地方權(quán)力關(guān)系、偏離了基本法設(shè)立的香港政治體制、扭曲了基本法與普通法之間的關(guān)系。”[16]二是香港法院有司法審查權(quán)。李樹(shù)忠、姚國(guó)建認(rèn)為：“香港的普通法傳統(tǒng)為特區(qū)法院的違基審查權(quán)提供了法理依據(jù)，特區(qū)的新法治秩序激活了普通法中法院的司法審查權(quán)，而全國(guó)人大常委會(huì)審查權(quán)的不完整性使特區(qū)法院的違基審查成為必要。司法實(shí)踐表明，特區(qū)法院的違基審查權(quán)無(wú)法挑戰(zhàn)全國(guó)人大常委會(huì)的審查權(quán)，對(duì)基本法的實(shí)施總體上是有利的;損害特區(qū)行政主導(dǎo)體制的主要因素并非是法院的違基審查，而是立法會(huì)的強(qiáng)勢(shì)地位?！盵17]

香港基本法雖然未直接規(guī)定香港法院擁有司法審查或司法復(fù)核的權(quán)力，但明確規(guī)定了基本法的解釋權(quán)歸全國(guó)人大常委會(huì)，又靈活授權(quán)和規(guī)定終審法院可以解釋香港基本法。這表明，香港終審法院的解釋權(quán)源于全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)，是有條件的;全國(guó)人大常委會(huì)的解釋是無(wú)條件的，具有絕對(duì)的效力。香港基本法第17條規(guī)定，審查權(quán)屬于全國(guó)人大常委會(huì)，沒(méi)有規(guī)定屬于香港法院。另外，從行政與立法之間的關(guān)系看，有些是屬于政治問(wèn)題，法院不能管、不能復(fù)核[12]。香港法院可以在具體案件的審判中對(duì)香港基本法進(jìn)行解釋并裁判。事實(shí)上，這一做法存在了30多年。實(shí)踐中存在的司法復(fù)核現(xiàn)象，對(duì)行政長(zhǎng)官的地位和職權(quán)產(chǎn)生了實(shí)際影響。在司法復(fù)核上，香港法院接納了一些質(zhì)疑政府政策和決定的司法復(fù)核后，政府的相關(guān)工作就應(yīng)暫停。這種處理方式降低了行政效率。若特區(qū)政府在司法復(fù)核中敗訴，司法機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)上就推翻了政府的政策，政府的決策將無(wú)法推行。司法復(fù)核在一定程度上制約了行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)，而香港基本法并沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定司法機(jī)關(guān)究竟在多大程度上享有這樣的權(quán)力;特區(qū)政府從未認(rèn)真審視法院的裁決是否侵蝕行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，行政長(zhǎng)官也未訴諸法律來(lái)厘清司法機(jī)關(guān)的這項(xiàng)權(quán)力，全國(guó)人大常委會(huì)也尚未對(duì)此進(jìn)行釋法[18]。

三、行政長(zhǎng)官“雙首長(zhǎng)制”實(shí)施機(jī)制的完善思路

黨的十九屆四中全會(huì)決議提出，要全面準(zhǔn)確貫徹“一國(guó)兩制”、“港人治港”、高度自治的方針，健全中央依照憲法和香港基本法對(duì)特區(qū)行使全面管治權(quán)的制度?！爸醒肱c特區(qū)更為根本的問(wèn)題乃是明確行政長(zhǎng)官的特殊憲制地位，并完善與之相關(guān)的特區(qū)法律制度，為普選上臺(tái)的行政長(zhǎng)官搭建制度約束框架?！盵19]無(wú)論是對(duì)行政長(zhǎng)官角色運(yùn)作過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，還是基于“一國(guó)兩制”和“港人治港”、高度自治的方針和根據(jù)“行政長(zhǎng)官有實(shí)權(quán)，受制約”原則的初衷，都應(yīng)在香港基本法的框架內(nèi)完善行政長(zhǎng)官“雙首長(zhǎng)制”的實(shí)施機(jī)制。

（一）改善行政長(zhǎng)官對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)形式，保證其超然地位

對(duì)行政長(zhǎng)官進(jìn)行“雙首長(zhǎng)”角色設(shè)計(jì)，讓行政長(zhǎng)官具有真正高于其他分支機(jī)構(gòu)的超然地位，這不僅是香港基本法的初衷，還是香港特區(qū)治理的迫切需要。2015年9月12日，張曉明在紀(jì)念香港基本法頒布25周年的座談會(huì)上，首次明確提出特首超然于行政、立法、司法三機(jī)關(guān)之上，處于特區(qū)權(quán)力運(yùn)行的核心位置，在中央政府之下、特區(qū)三權(quán)之上起著連接樞紐作用[20]。事實(shí)上，我們?cè)诼鋵?shí)中央全面管治權(quán)的實(shí)踐中，對(duì)行政長(zhǎng)官的角色也進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整。比如，香港國(guó)家安全法專門(mén)設(shè)立了香港特區(qū)維護(hù)國(guó)家安全委員會(huì)，特別是規(guī)定由行政長(zhǎng)官擔(dān)任香港特區(qū)維護(hù)國(guó)家安全委員會(huì)的主席，而且著重強(qiáng)調(diào)了香港特區(qū)維護(hù)國(guó)家安全委員會(huì)作出的決定不受司法復(fù)核。這就使行政長(zhǎng)官主導(dǎo)的有關(guān)維護(hù)國(guó)家安全的決定免于香港法院復(fù)核的制約。

阻礙“雙首長(zhǎng)制”下行政長(zhǎng)官超然地位實(shí)現(xiàn)的主要因素是，其作為特區(qū)政府首長(zhǎng)陷入政府與立法機(jī)關(guān)的制衡關(guān)系中。因此，必須改善行政長(zhǎng)官對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任形式，使其在香港基本法的框架內(nèi)既有實(shí)權(quán)，也受制約，同時(shí)還要保證其超然地位不受侵犯。為此，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化現(xiàn)有政務(wù)司長(zhǎng)、律政司長(zhǎng)、財(cái)政司長(zhǎng)在政府體系中的責(zé)任，使他們?cè)诮邮苄姓L(zhǎng)官領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，與立法會(huì)、司法機(jī)關(guān)之間處于制衡關(guān)系，從而把行政長(zhǎng)官?gòu)木唧w的責(zé)任中解放出來(lái)。同時(shí)，要在保證行政長(zhǎng)官對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的同時(shí)，將其從與其他機(jī)構(gòu)的糾結(jié)關(guān)系中解脫出來(lái)。

（二）建議制定《行政長(zhǎng)官特權(quán)與豁免條例》，保障行政長(zhǎng)官行使職權(quán)

特權(quán)是指某人有權(quán)或經(jīng)授權(quán)按自己的意愿作為或不作為，并且不受他人法律干涉[21]?；砻馐侵覆皇苣承┓珊蠊s束或不適用某些法律規(guī)則的自由狀態(tài)[28]546。特權(quán)與豁免原本常用于國(guó)際法中，是對(duì)外交代表在派駐國(guó)的一種特殊法律地位的認(rèn)可。例如，《維也納外交關(guān)系公約》規(guī)定，外交使團(tuán)的團(tuán)長(zhǎng)，大使館的外交職員、服務(wù)人員以及作為外交官家庭組成部分的親屬享有外交豁免權(quán)，而行政和技術(shù)人員只在執(zhí)行公務(wù)時(shí)才享有外交豁免權(quán)。國(guó)內(nèi)法中也有相關(guān)規(guī)定。比如在英國(guó)，議會(huì)特權(quán)包括兩院均有審議的自由，且免受?chē)?guó)王、法院、議會(huì)外機(jī)構(gòu)或公眾的干預(yù)。我國(guó)憲法中也規(guī)定了人大代表的豁免權(quán)。即全國(guó)人民代表大會(huì)代表，非經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議主席團(tuán)許可，在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間非經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可，不受逮捕或者刑事審判;全國(guó)人民代表大會(huì)代表在全國(guó)人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決，不受法律追究。

要切實(shí)保障行政長(zhǎng)官全面行使自身的權(quán)力，建議在香港基本法的基礎(chǔ)上制定《行政長(zhǎng)官特權(quán)與豁免條例》，使其免受掣肘，保證香港基本法相關(guān)規(guī)定的實(shí)現(xiàn)。比如，根據(jù)香港基本法第48條第8項(xiàng)的規(guī)定，接受并執(zhí)行中央人民政府就本法規(guī)定的有關(guān)事務(wù)發(fā)出的指令的過(guò)程中的特權(quán)與豁免，以及作為特區(qū)政府首長(zhǎng)免于受立法會(huì)的傳喚作證等、免于對(duì)政府具體政策的落實(shí)承擔(dān)責(zé)任等。

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責(zé)任編輯：孫德魁