戴衛(wèi)東，付王巧

(浙江財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310018)

一、問題提出與文獻回顧

(一)問題提出

截止2019年底，全國60歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎貫?8.1%，65周歲及以上人口的比重為12.6%[1]。我國人口老齡化正快速推進。浙江省在2007～2017年10年間，老齡人口總數(shù)由698.52萬增長到1080萬人，老齡化系數(shù)由15%提高到21.77%[2]。隨著人口老齡化的速度加快，陷入失能狀態(tài)的老年人數(shù)量也隨之增加。而目前家庭結(jié)構(gòu)日趨小型化，慢性病康復(fù)時間長、成本高，大多數(shù)家庭都不具備承擔老人護理責(zé)任的充分人力、物力以及財力，貧困家庭更是如此。

為了滿足貧困失能老年人長期護理需求，浙江省實行了養(yǎng)老服務(wù)補貼、高齡補貼、困難殘疾人補貼制度。2016年以來，浙江省先后在桐廬、嘉善、寧波、嘉興以及義烏等地開展長期護理保險試點(以下簡稱長護險)。在長護險未來擴面下，建立面向貧困失能老年人、體現(xiàn)政府財政責(zé)任的長期護理津貼制度，應(yīng)該是我國積極應(yīng)對人口老齡化的政策趨勢。在經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)經(jīng)濟體的長期護理保障制度中，無論是實行社會保險還是商業(yè)保險，抑或混合模式，都有不同形式的長期護理津貼制度[3]。所謂長期護理津貼(Long-term Care Allowance,簡稱LTCA)，是指由政府負責(zé)長期護理服務(wù)費用的提供和支持，對患有殘疾或慢性疾病而失能的需要獲得長期護理的服務(wù)對象，直接以發(fā)放護理津貼的形式，供其自主選擇購買專業(yè)化的護理服務(wù)，或選擇與提供非正規(guī)護理服務(wù)者共同使用的制度[4]。由此可見，長期護理津貼與上述各項老年福利補貼在發(fā)放人群與功能屬性上存在部分重合，這不僅增加了財政負擔，而且造成公共資源的浪費。這種現(xiàn)象既不公平，又缺乏效率。所以，在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，本文嘗試將針對貧困失能老年人群發(fā)放的養(yǎng)老服務(wù)補貼、高齡補貼、殘疾補貼與長期護理津貼進行整合，建立貧困失能老年人的長期護理津貼制度，以最低護理費用作為補貼標準，在長護需求滿足的同時實現(xiàn)集約財政資源和“精準扶貧”的社會治理目標。

(二)文獻回顧

近幾年國內(nèi)外學(xué)者對老年人長期護理問題的關(guān)注度不斷上升，研究主要集中在以下方面：一是長期護理資源整合的緣由?！罢献o理”最初是歐美等發(fā)達國家針對老年公共服務(wù)中健康護理和社會照料的“雙軌制”而進行資源整合的一套方法和工具[5]。Walker和Collins通過實證研究指出，長期護理資源的不合作和不整合導(dǎo)致浪費和無效率[6]。目前，我國老年長期護理的財政政策名目繁多,但每項政策的補貼金額較低且利用效率不高[7]。桂世勛認為，要完善我國的養(yǎng)老服務(wù)補貼制度，中央應(yīng)給予專項“均衡性”財力支持[8]。從長遠看，應(yīng)將養(yǎng)老服務(wù)補貼制度納入長期護理保障制度的頂層設(shè)計框架中。二是國際長期護理津貼制度的經(jīng)驗。丹麥在老人家庭內(nèi)的長期護理領(lǐng)域?qū)嵭腥棵赓M[9]。奧地利規(guī)定了津貼的法律強制性，與受益者的資產(chǎn)、收入以及要護理的原因無關(guān)，籌資渠道是普通稅收[10]。加拿大規(guī)定除去個人需要負擔的食宿費用外，長期護理服務(wù)津貼由政府承擔[11]。在澳大利亞的護理院，籌資渠道大部分基于政府撥付津貼與個人支付，政府津貼亦根據(jù)患者的依賴等級與經(jīng)濟情況來設(shè)計津貼的給付等級[12]。Jacobzone和Jenson研究發(fā)現(xiàn)，長期護理津貼的支付對提供護理者尤其是提供非正式照顧的家庭成員產(chǎn)生較大的影響，這些人絕大多數(shù)是女性。三是長期護理津貼的成本[13]。Haynes等人指出，OECD一些發(fā)達國家的公共長期護理津貼減輕了家庭護理的負擔，但歐洲南部國家老年人對傳統(tǒng)家庭護理的依賴依然比較強[14]。隨著人口老齡化的增長，英國非正式家庭護理的需求不斷攀升，長期護理的財政投入將從目前工資總額的約1.0%增至2050年1.3%[15]。華迎放提出，解決失能老人的生活問題，必須要制定最低津貼保障制度[16]。唐鈞建議，以城鄉(xiāng)老人的平均月收入以及機構(gòu)所需護理費用之差作為制定失能老人補貼標準的主要參考依據(jù)[17]。

總體來看，國外長期護理津貼制度成熟，相關(guān)研究也更微觀、深入。國內(nèi)學(xué)者研究集中在養(yǎng)老津貼方面，整合養(yǎng)老津貼的長期護理津貼研究比較缺乏。2020年9月10日，《國家醫(yī)保局 財政部關(guān)于擴大長期護理保險制度試點的指導(dǎo)意見》中要求“做好長期護理保險與經(jīng)濟困難的高齡、失能老年人補貼以及重度殘疾人護理補貼等政策的銜接”[18]，探索長期護理津貼制度正當其時。

本文以浙江省為例，基于可獲得的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，以整合養(yǎng)老服務(wù)補貼、高齡津貼和殘疾人補貼為研究視角，測算浙江省貧困失能老年人長期護理救助制度(即長期護理津貼)的財政投入集約率。這樣，不僅可提高財政資源的利用效率，而且能改善政策碎片化的不協(xié)同效果。

二、浙江省貧困失能老年人長期護理津貼的財政投入測算

(一)浙江省貧困失能老年人口

1.貧困老年人口

據(jù)統(tǒng)計，2017年浙江省60周歲以上領(lǐng)取養(yǎng)老金的老年人數(shù)為538萬人[19]，占老齡人口的49.81%。從低保情況來看，截至2017年末，浙江省共有最低生活保障對象82.7萬人，其中老年人31.4萬人[20]，占低保受助人口的38.57%，占老年人口的2.9%。全國低保受助老年人口占全部低保人口的比例為33.94%[21]，浙江省這一比例高于全國水平，老年貧困問題更加嚴重。相比有退休金的老年人而言，依靠家庭成員供養(yǎng)以及領(lǐng)取低保的老人生活自養(yǎng)能力較差，亟需社會養(yǎng)老保障。

2.失能老年人口

據(jù)浙江省老年人口和老齡事業(yè)統(tǒng)計公報，2017年全省失能老年人口75.5萬，占老年人口的6.99%，其中，完全失能老人為25.23萬人，占失能老人的33.42%；半失能老人為50.27萬人，占失能老人的66.58%。與此同時，從地區(qū)分布情況看，完全失能、半失能老年人口數(shù)列前3位的依次為寧波市、杭州市和溫州市。失能老人呈現(xiàn)出浙北普遍高于浙南，東北高、西南低的區(qū)域差異。

3.貧困失能老年人口

由于浙江省關(guān)于貧困失能老年人的等級人數(shù)沒有官方統(tǒng)計數(shù)字，故本文以2013年CHARLS調(diào)查數(shù)據(jù)為依據(jù)，計算貧困失能老年人等級比例，作為2017年浙江省貧困失能老年人分等級人數(shù)。

2013年CHARLS數(shù)據(jù)調(diào)查對象總計18606人，在剔除了60周歲年齡以下的受訪者以后，共留下8850個研究樣本。2013年全國城鎮(zhèn)平均低保標準為373元/月、4476元/年，農(nóng)村平均低保標準為243元/月、2916元/年，按照此標準確定低保收入以下的樣本數(shù)為3628人，并對此樣本人員進行失能情況統(tǒng)計。本文在評估失能老人時，以ADL量表作為標準量表，其中輕度失能表示該量表中有1～2項內(nèi)容無法自理，中度失能表示該量表中有3～4項內(nèi)容無法自理，重度失能表示該量表中有5～6項內(nèi)容無法自理。在該項問卷中，主要內(nèi)容包括6項，分別是穿衣、吃飯、上下床、洗澡、控制大小便、上廁所。最終，統(tǒng)計得到我國低保群體中失能老人的樣本為3069份，即貧困老人中失能老人的比例為84.59%。樣本中，輕度失能老人最多，占比高達71.58%，中度失能老人比例為18.71%，重度失能老人占9.71%。

2017年浙江省貧困老年人口為31.4萬人，據(jù)以上比例測算，2017年浙江省貧困失能老年人口為26.56萬人。其中，輕度失能為19.01萬，中度失能為4.97萬，重度失能為2.58萬。

(二)浙江省長期護理津貼財政投入測算

長期護理津貼的標準為貧困失能老人實際所需的長期護理費用，即為長期護理津貼財政投入成本。根據(jù)實際情況將失能老人的護理方式分為兩種：居家護理和機構(gòu)護理。失能老人對長期護理方式意愿的選擇與老年人失能程度的大小有一定關(guān)系。相關(guān)研究表明，對于輕度失能老年人，75.26%的失能老人選擇居家護理，24.74%的失能老人選擇機構(gòu)護理；對于中度失能的老年人，66.42%的失能老人選擇居家護理，33.58%的失能老人選擇機構(gòu)護理；對于重度失能的老年人，48.63%選擇居家護理，51.37%選擇機構(gòu)護理[22]。

1.居家養(yǎng)老的護理費用測算

根據(jù)上述失能老人對護理方式的選擇，2017年浙江省貧困失能老人選擇居家護理方式共計18.86萬人。其中，輕度失能老人為14.31萬，中度失能老人為3.3萬，重度失能老人為1.25萬。

2015年，“中國老年家庭與養(yǎng)老服務(wù)全面調(diào)查”數(shù)據(jù)調(diào)查了全國31個省區(qū)市，共抽取了3354個老年家庭，調(diào)查老年人共計5510名。本調(diào)查問卷中的內(nèi)容基本確定為居家護理服務(wù)的基本內(nèi)容。為了能夠?qū)ω毨芾夏耆说男枨筮M行系統(tǒng)而全面的剖析，本文統(tǒng)計的老年護理服務(wù)需求為老年人對相應(yīng)護理服務(wù)項目有需要且無支付能力的需求。表1中，部分小項居家護理服務(wù)需求率是等同的，這主要是由于調(diào)查時個別小項護理服務(wù)內(nèi)容接近，被整合在一個問題中，所以護理服務(wù)需求統(tǒng)計結(jié)果存在不同服務(wù)項目需求率相同的情況。進而，本文將浙江省需求居家護理的不同失能等級人數(shù)與表1的老年人居家護理服務(wù)分類需求率相乘，計算出不同服務(wù)項目的浙江省貧困失能老人居家護理服務(wù)需求人數(shù)。

表1 浙江省失能老年人居家護理服務(wù)項目需求率與人數(shù)

通過收集浙江省民政廳與養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)確定的居家養(yǎng)老服務(wù)項目及收費標準，根據(jù)其服務(wù)項目的具體內(nèi)容對應(yīng)確定2017年浙江省各項居家護理服務(wù)價格。其中協(xié)助更衣、排泄照料都屬于日常護理，均為30元/小時，特殊關(guān)懷、心理咨詢等都已由政府作為公共服務(wù)免費提供，故計算時無法確定該項服務(wù)價格。同時，根據(jù)2015年“中國老年家庭與養(yǎng)老服務(wù)全面調(diào)查”數(shù)據(jù)確定平均每位失能老人各項居家護理服務(wù)項目的年需求量。具體結(jié)果見表2。

表2 2017年浙江省居家護理服務(wù)項目價格

將表1各個服務(wù)項目的需求人數(shù)與表2護理服務(wù)各項目的年費用相乘，從而得到居家護理費用。經(jīng)計算，2017年浙江省貧困失能老人中選擇以居家護理方式的費用為92956.00萬元，其中輕度失能老年人長期護理費用為63734.00萬元，中度失能老年人長期護理費用為19535.00萬元，重度失能老年人長期護理費用為9687.00萬元。

2.機構(gòu)養(yǎng)老的護理費用測算

依據(jù)表1失能老人對護理方式意愿的選擇，2017年浙江省貧困失能老人中，選擇機構(gòu)養(yǎng)老方式的老人共7.7萬人，其中輕度失能老人為4.7萬，中度失能老人為1.67萬，重度失能老人為1.33萬。

為了進一步規(guī)范當前養(yǎng)老服務(wù)收費標準，《浙江省養(yǎng)老服務(wù)收費管理暫行辦法》對公辦養(yǎng)老機構(gòu)的床位費、護理費規(guī)定了相應(yīng)的指導(dǎo)價。為測算貧困失能老人最基本的機構(gòu)護理費用，本文收集的床位費為最低一級床位費(即多人間床位費)，同時以浙江省各市基本服務(wù)收費的算術(shù)平均值作為本省養(yǎng)老機構(gòu)護理費用。依據(jù)護理等級，失能老人中的輕度失能得到三級護理，中度失能得到二級護理，重度失能得到一級護理。

根據(jù)表3機構(gòu)服務(wù)收費標準，可得出浙江省公辦養(yǎng)老機構(gòu)平均每月床位費為581.82元，三級護理費用為454.55元，二級護理費用為605.46元，一級護理費用為821.82元。所以，失能老人入住養(yǎng)老機構(gòu)需要支付最基本的年度費用情況如下，輕度失能老人人均12436.44元，中度失能老人人均14247.36元，重度失能老人人均16843.68元。

表3 浙江公辦養(yǎng)老機構(gòu)基本服務(wù)收費標準 單位：元/月

資料來源：浙江省物價管理局官網(wǎng)。

通過2017年浙江省貧困失能老人的分級數(shù)據(jù)，計算得選擇以機構(gòu)護理方式的費用為104646.45萬元，其中輕度失能老年人長期護理費用為58451.27萬元，中度失能老年人長期護理費用為23793.09萬元，重度失能老年人長期護理費用為22402.09萬元。

三、現(xiàn)階段浙江省老年人福利補貼成本

截止到2018年，浙江省出臺了養(yǎng)老服務(wù)補貼和高齡補貼制度，尚未出臺護理補貼制度。此外，部分失能老人符合殘疾人認定標準，因此也領(lǐng)取殘疾人補貼。本節(jié)數(shù)據(jù)若無特別說明，均由浙江省民政廳、殘聯(lián)辦公室提供。

(一)養(yǎng)老服務(wù)補貼

1.養(yǎng)老服務(wù)補貼政策

根據(jù)《浙江省養(yǎng)老服務(wù)補貼制度實施意見》，自2012年起，浙江省實行養(yǎng)老服務(wù)補貼制度。養(yǎng)老服務(wù)補貼對象為60周歲以上失能、失智等無法自理的低保家庭老人。2017年，浙江省共發(fā)放養(yǎng)老服務(wù)補貼1.12億元，資助人數(shù)為32.9萬人。因養(yǎng)老服務(wù)補貼的發(fā)放標準完全符合本文對貧困失能老年人的定義，故2017年浙江省貧困失能老年人享受的養(yǎng)老服務(wù)補貼為11200萬元。

2.政府購買養(yǎng)老服務(wù)

2017年，浙江省向養(yǎng)老服務(wù)中心和居家養(yǎng)老服務(wù)中心等養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)購買政府服務(wù)總數(shù)為112項次，享受到這些服務(wù)的老年人達到33.2萬人，支付補貼為32584.8萬元[20]。浙江省享受政府購買養(yǎng)老服務(wù)的老人中，貧困失能老人大約占到80%，故2017年浙江省貧困失能老年人享受政府購買養(yǎng)老服務(wù)補貼的金約為26067.84萬元。

(二)高齡補貼

2017年，浙江省享受高齡補貼的老年人有138.83萬人[19]，占老年人口比重的12.85%，共計發(fā)放補貼金額為31271萬元，人均發(fā)放高齡補貼為225.25元。據(jù)統(tǒng)計，2015年我國80歲以上老人組失能率為31.04%[23]，按照該比例，2017年浙江省失能老人享受高齡補貼共計9706.52萬元。按照前文統(tǒng)計數(shù)據(jù)，浙江省貧困失能老年人占失能老年人的比重為35.18%，因而2017年浙江省貧困失能老年人享受高齡補貼為3414.75萬元。

(三)殘疾人補貼

2016年，浙江省下發(fā)《浙江省人民政府關(guān)于全面建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度的實施意見》(浙政發(fā)〔2016〕3號)，規(guī)定了殘疾人的日常生活補貼及重度殘疾人員護理補貼的具體細則。2017年浙江省享受殘疾人“兩項補貼”共計85.99萬人，發(fā)放補貼金額為89223萬元。其中，享受困難殘疾人生活補貼40.72萬人，金額為47182.9萬元；重度殘疾人護理補貼45.27萬人，金額為42040.1萬元。60歲以上殘疾人共領(lǐng)取殘疾人“兩項補貼”47560.93萬元，享受人次為18.19萬人，該補貼金額占發(fā)放總金額的53.31%。因60歲以上領(lǐng)取“兩項補貼”的殘疾人符合本文所定義的貧困失能老年人概念，即2017年浙江省貧困失能老年人享受殘疾人“兩項補貼”的金額為47560.93萬元。

四、多津貼整合的浙江省長期護理津貼財政投入

浙江省養(yǎng)老服務(wù)補貼、高齡補貼、殘疾人補貼的享受對象，也是長期護理津貼覆蓋人群的重點對象?？紤]到長期護理津貼與上述三種福利補貼在功能、屬性上存在重合，故將三種補貼整合進長期護理津貼，即對符合貧困、失能條件的老年人只發(fā)放長期護理津貼，避免公共財政資源的浪費和無效率?；谇拔臏y算結(jié)果，三種老年福利津貼整合下的浙江省長期護理津貼財政投入情況如表4所示。

表4 多津貼整合的浙江省長期護理津貼財政投入(2017年) 單元：萬元

表4顯示，2017年浙江省貧困失能老年人的長期護理資金需財政投入197602.45萬元，目前貧困失能老年人已享受各項福利補貼共計88243.52萬元，占長期護理津貼總投入的44.66%，多津貼整合的貧困失能老年人長期護理津貼，財政投入還需109358.93萬元。

五、整合視角下浙江省長期護理津貼財政投入預(yù)測(2019～2050年)

(一)貧困失能老年人口數(shù)量的動態(tài)預(yù)測

1.老年人口數(shù)量預(yù)測

根據(jù)2017年浙江省統(tǒng)計年鑒的人口數(shù)據(jù)，18歲以下人口的比重為16.96%，18到35歲人口的比重為20.95%，35到60歲人口的比重為40.24%，60歲以上的比重為21.85%。同時，浙江省2010平均預(yù)期壽命為77.73歲，2014年78.09歲和2017年80.82歲[24]。本文假設(shè)未來到2050年人口壽命的增長率與2010～2017年的平均增速相同，即每年以0.4414歲的速度增長。這樣就可以計算出在2019～2050年期間，每一年新增的60歲人口和每一年達到預(yù)期平均壽命死亡的人口數(shù)量，從而計算當年度的老年人口數(shù)量，結(jié)果如表5所示。

表5 浙江省老年人口數(shù)量動態(tài)預(yù)測(2019～2050年)

2.失能老年人口數(shù)量預(yù)測

因浙江省老齡辦并未按失能等級來統(tǒng)計老年人失能情況，故本文只能根據(jù)歷年老年人失能數(shù)據(jù)，利用馬爾科夫模型預(yù)測出浙江省失能老年人口數(shù)量。依據(jù)表6歷史數(shù)據(jù)進行轉(zhuǎn)移概率矩陣的估計：

表6 浙江省老年人口結(jié)構(gòu)(2010～2017年)(1)根據(jù)歷年《浙江省老年人口和老齡事業(yè)統(tǒng)計公報》編制。

本文將歷年失能老年人口比重和正常老年人口比重，視為老年人口是“失能”或“正?！钡母怕势谕怠＜僭O(shè)在平均壽命以下的老年人每年以一定概率由“正?！毕颉笆堋睜顟B(tài)遷移或由“失能”向“正?！睜顟B(tài)遷移，同時，由于歷史數(shù)據(jù)中可能存在“失能”或“正常”狀態(tài)下老人直接死亡的可能性，即該歷史概率值實際包含了該因素的影響。以2017年浙江省失能老人占比6.99%，正常老人占比93.01%作為初始值，本文建立馬爾科夫鏈，可以計算2019～2050年每年的失能老人概率和正常概率，再根據(jù)浙江省老年人口總數(shù)，計算失能老人數(shù)量，見表7。

表7 浙江省失能老年人口數(shù)量動態(tài)預(yù)測(2019～2050年)

3.貧困失能老年人口數(shù)量預(yù)測

根據(jù)本文對貧困失能老年人的界定，最低生活保障收入以下的生活自理困難的老年人為貧困失能老年人。因大部分老人收入來源較單一，且無大幅度增長，故以2017年浙江省貧困失能老年人占失能老人35.18%的比例來預(yù)測未來貧困失能老年人口。各失能等級比例可依據(jù)2017年數(shù)據(jù)，結(jié)合表7中每年失能老年人口數(shù)量，即可以預(yù)測浙江省貧困失能老年人(分失能等級)的數(shù)量，參見表8。

表8 浙江省貧困失能老年人口數(shù)量預(yù)測(2019～2050年) 單位：萬人

(二)不同養(yǎng)老方式下長期護理財政投入預(yù)測

1.居家護理費用預(yù)測

根據(jù)前文養(yǎng)老方式選擇的比例，并結(jié)合表8，本文對浙江省貧困失能老年人居家護理分失能等級人數(shù)進行了預(yù)測。同時，本文以收入增長速度預(yù)測以后具體年份的護理服務(wù)單價，并扣除CPI影響，估算具體護理服務(wù)項目在未來特定年份的價格。根據(jù)浙江省統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)，2017年浙江省居民人均可支配收入增長9.1%，扣除CPI因素，實際增長6.9%，并以此作為以后年度的護理服務(wù)單價的變動幅度。以2017年護理服務(wù)單價為基礎(chǔ)，預(yù)測未來各年度居家護理服務(wù)項目的費用，如表9。

表9 浙江省居家護理服務(wù)項目的年度費用預(yù)測(2)因預(yù)測年份比較多，本表只展示2019～2022年數(shù)據(jù)，其他年份數(shù)據(jù)作者備索。 單位：元

2.機構(gòu)護理費用預(yù)測

依據(jù)前文不同失能等級的老年人選擇機構(gòu)護理的比例，根據(jù)表8預(yù)測出浙江省貧困失能老年人選擇機構(gòu)養(yǎng)老的人口數(shù)量，如表10所示。

表10 浙江省貧困失能老年人選擇機構(gòu)護理的人數(shù)預(yù)測 單位：萬人

在前文2017年浙江省養(yǎng)老機構(gòu)長期護理的年收費標準基礎(chǔ)上，本文以2017年浙江省居民人均可支配收入實際增長6.9%作為增長率，來預(yù)測以后年度的養(yǎng)老機構(gòu)的長期護理收費標準，結(jié)果見表11。

表11 浙江省養(yǎng)老機構(gòu)分級收費標準動態(tài)預(yù)測 單位：元

(三)浙江省貧困失能老年人長期護理津貼投入預(yù)測

本文貧困失能老年人護理方式分別為居家和機構(gòu)兩種，兩種方式的費用加總，就可以得到浙江省貧困失能老年人長期護理津貼的財政投入成本。具體而言，本文根據(jù)表1和表9，可以預(yù)測出浙江省貧困失能老年人中選擇居家養(yǎng)老的護理總費用，再根據(jù)表10和表11，計算出浙江省未來各年度貧困失能老年人中選擇機構(gòu)護理的總費用，結(jié)果匯總于表12。

表12 浙江省貧困失能老年人長期護理津貼的投入預(yù)測 單位：萬元

(四)多津貼整合的浙江省長期護理津貼財政投入的動態(tài)預(yù)測(2019～2050)

1.浙江省老年福利補貼的動態(tài)預(yù)測

本文以2017年浙江省貧困失能老年人已享受的老年福利補貼88243.52萬元為基數(shù)，假設(shè)繼續(xù)以現(xiàn)在的發(fā)放范圍、按照6.9%的人均居民可支配收入增長率作為老年福利補貼投入的增幅，從而，可以預(yù)測出未來年度浙江省貧困失能老年人福利補貼的總投入，見表13。

表13 浙江省老年福利補貼投入的動態(tài)預(yù)測 單位：萬元

2.多津貼整合的長期護理津貼財政投入預(yù)測

多津貼整合的長期護理津貼財政投入為貧困失能老年人長期護理的總投入減去現(xiàn)行制度下發(fā)放的老年福利補貼(浙江省為養(yǎng)老服務(wù)補貼、高齡補貼、殘疾人“兩項”補貼)。故表12中的總成本與表13中老年福利補貼的成本之差，即為多津貼整合下浙江省長期護理津貼的財政投入成本。通過表14發(fā)現(xiàn)，相比當前分散型、碎片化的財政投入方式，多津貼整合的長期護理津貼財政投入模式不僅符合當前財政狀況，而且更有利于未來長期護理保障制度的可持續(xù)發(fā)展。

表14 浙江省長期護理津貼財政投入動態(tài)預(yù)測 單位：萬元

六、結(jié)論與政策思考

浙江省的老齡化、高齡化程度在全國處于較高水平。隨著家庭結(jié)構(gòu)規(guī)模變小，老年人長期護理問題越來越得到全社會的關(guān)注。近年來，隨著護理費用的高漲，貧困失能老年人的長期護理問題顯得更加緊迫。

(一)結(jié)論

落實長期護理津貼政策，需要精準測算長期護理需求的規(guī)模及長期護理成本。本文基于多津貼財政整合的視角，預(yù)測浙江省貧困失能老年人長期護理津貼財政投入及在該模式下集約的財政資金，具有前瞻意義。主要結(jié)論如下：

第一，長期護理津貼的財政投入成本即為全部貧困失能老年人的長期護理總費用。根據(jù)居家和機構(gòu)護理兩種養(yǎng)老方式的測算，2017年浙江省貧困失能老年人長期護理津貼的財政投入為197602.45萬元。

第二，長期護理津貼的發(fā)放滿足了貧困失能老年人的護理需求，但是目前碎片化發(fā)放方式并未充分利用財政資金。本文基于整合養(yǎng)老服務(wù)補貼、高齡補貼、殘疾人補貼的研究方法，計算出2017年浙江省貧困失能老年人長期護理津貼的財政投入只需109358.93萬元，可比原來節(jié)約44.66%的財政資金。

第三，隨著貧困失能老年人口的快速增長和護理費用的不斷攀升，長期護理津貼的財政投入將會迅速擴張。2050年浙江省長期護理津貼的投入成本擴張到4422915.42萬元，大約是2017年的22.38倍，勢必給財政資金帶來較大壓力。相比現(xiàn)有分散的財政投入方式，多津貼整合的長期護理津貼可集約財政資金18.04%，避免財政重復(fù)投入，更有利于緩解財政壓力。

(二)政策思考

我國建立“老有所養(yǎng)”“弱有所扶”的養(yǎng)老保障制度，既要保證長護險試點的擴面，也要考慮長期護理津貼制度的設(shè)計。這不僅充分利用有限的資源，而且能促進社會公平，降低貧困失能老年人家庭的經(jīng)濟壓力。

首先，統(tǒng)籌財政資金。目前各地碎片化福利津貼存在重復(fù)享受的現(xiàn)象?；谫Y源稀缺性理論，頂層設(shè)計要有前瞻性的、整合性的思考。從現(xiàn)在開始，有條件的地方政府要著手謀劃財政資金統(tǒng)籌整合工作，對資金性質(zhì)、用途、范圍相近的津貼項目合并同類項，用于增加長期護理津貼制度的財政支出。據(jù)研究，當財政支出每上升1%，財政收入將上升3.974%[25]。受新冠肺炎疫情的影響，近兩年我國財政收入較大幅度下降，整合相同目標的財政支出，社會抵觸情緒應(yīng)該不會太大。

其次，整合養(yǎng)老資源。大力推行社區(qū)養(yǎng)老模式，2019年政府工作報告中明確指出，要重點扶持社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展。整合家庭養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老，實現(xiàn)兩者的優(yōu)勢互補，提升社區(qū)健康資源的利用效率，可降低慢性病和失能的發(fā)生率。與此同時，重視養(yǎng)老領(lǐng)域志愿者、非營利組織的力量，加強公私部門(PPP)的良好合作關(guān)系，從而提高長期護理服務(wù)供給的效率以及減輕養(yǎng)老財政的負擔。

最后，加快擴大長護險試點。從預(yù)測結(jié)果來看，貧困失能老年人護理津貼的財政壓力持續(xù)增大，為此，“十四五”期間要加快擴大長護險試點，用貧困救助津貼資助失能老年人參加長護險繳費，實現(xiàn)長護險對貧困失能老年人長期護理服務(wù)保障的主體功能。