張 晗

(中國人民大學 財政金融學院財政系，北京 100872)

從1994年之后，我國財政支出呈現(xiàn)累進式上升，近幾年來財政支出占GDP比重維持在20%以上。2011年一般性公共預算收入增速為21.2%，2016年增速下降到4.5%，而2016年一般性財政預算支出增幅達到6.4%，2020年全年全國財政收入約為18萬億元，同比下滑約5.3%；財政支出約為24.7萬億元，同比增長3.3%，在此情況下急需提升財政支出效率。現(xiàn)有的政績評價考核體制主要與GDP和財政收入掛鉤，因此，政府官員為了獲得晉升機會，主要依靠提升本省的財政收入和GDP，他們不斷尋找新的收入來源，而土地財政是財政收入的主要途徑之一。

特別是1994年的分稅制改革之后，20年來地方政府土地出讓收入從1999年的639.76億元增加到2010年的2.91萬億元；在地方一般性預算收入中，土地財政所占的比例也從1999年的11.43%上升到2016年的39.9%，2020年國有土地使用權出讓收入84 142億元，同比增長15.9%。相較于已有的文獻研究，本文使用方法創(chuàng)新，已有的文獻在選取投入產(chǎn)出指標時，對二級指標的處理大多是基于主觀思維賦權或直接使用加權平均法賦值，這樣處理對財政支出效率評價并不完善，本文使用突變級數(shù)法與DEA方法組合可以降低主觀因素導致的評價效率缺陷問題。此外，本文對各個省份的財政支出效率進行等級劃分，并使用logit模型分析土地財政和財政自主權對我國地區(qū)財政支出效率影響，旨在為地方政府評估財政支出效率提供一種參考方法。

一、文獻綜述

關于地方政府財政支出效率的研究，國外學者主要從兩個方面展開研究：一方面，基于財政分權角度視角，研究政府財政支出效率問題。對于財政分權度與政府財政支出效率的相互關系并沒有統(tǒng)一的結論，有的文獻研究指出財政分權能提高經(jīng)濟效率，Wallace Oates(1972)[1]、 Marlow(1988)[2]和Rowland(2001)[3]指出財政分權不僅可以調節(jié)地方政府積極性，也可以間接提高經(jīng)濟效率，也有文獻指出財政分權降低了資源配置，抑制政府財政支出效率，如Mc Lure C E (1998)[4]、Dolan(1990)[5]等提出財政分權對地方政府財政自主性會有一定的干涉，來自中央政府的轉移支付會打亂給地方政府的財政支出計劃，從而令地方政府出現(xiàn)一定錯誤的判斷，最終導致地方政府財政支出的低效率。其二，從財政支出效率的核算方法以及模型估計的角度來寫，核算財政支出效率的方法較多的是DEA方法，DEA模型的特性就是多投入與多產(chǎn)出指標共同輸入最終獲得一個綜合評價指標，所以，不同研究學者作品的區(qū)別及創(chuàng)新在于投入指標和產(chǎn)出指標的選擇。

關于地方政府財政支出效率的研究，國內學者主要也主要從這兩個方面展開研究，從財政分權角度來看，陳詩一和張軍(2008)[6]量化研究了分稅制改革后我國省級地方政府財政支出效率問題，分析指出我國很多省份的財政支出都是低效率的，中部地區(qū)的財政支出效率優(yōu)于東部和西部地區(qū)。唐齊鳴，王彪(2012)[7]預測量我國26個省級地方政府的財政效率，他使用的隨機前沿分析法，研究結果對中西部的財政支出效率進行對比分析，結果發(fā)現(xiàn)中部地區(qū)優(yōu)于東西部地區(qū)，他們深入的分析了分稅制改革的不同時期對地方政府財政支出效率的影響是否存在差異，結果顯示分稅制改革初期會顯著影響地方政府財政支出效率，分稅制改革后期至今，地方政府財政支出效率不斷下降，且現(xiàn)在已經(jīng)低于改革開放初期的水平。從評估財政支出效率方法選擇的角度來寫，伏潤民等(2008)[8]、李永友(2009)[9]假設規(guī)模報酬不變利用CCR階段對政府績效進行評估；劉振亞等(2009)[10]使用BBC階段模式對我國省級地方政府財政支出效率進行深入評價。陳仲常等(2011)[11]使用DEA-Malmquist指數(shù)對我國地方政府公共支出效率進行測算，測算結果顯示我國現(xiàn)階段各地區(qū)的公共支出效率低下。

關于土地財政與地方政府財政支出效率的關系文獻研究。分稅制改革迫使地方政府依靠土地財政聚集財力。孫秀林(2013)[12]提出1994年分稅制改革迫使地方政府從土地征收中增加財政收入。陶然等(2009)[13]提出在我國GDP晉升激勵機制背景下，財政分權使得地方官員依靠土地征收增加財政收入去擴大投資。早期，喬新平,白潔(2006)[14]、喬俊峰,陳字旺(2017)[15]認為由于各級行政局之間的權利劃分模糊，土地支配權歸屬劃分不明確，為了彌補財政收支逆差，各級政府急切的使用地皮換取收入。地方政府出賣地皮雖然獲取了補充財政的收入，地方政府債務風險也隨之不斷加大。駱祖春(2012)[16]、許坤,管治華(2016)[17]認為土地財政帶來的地方政府債務會形成潛在的債務風險，因為出賣地皮是以地皮為抵押物進行借貸得到的資金，政府為了獲得足夠資金通常會進行大規(guī)模土地交易，抵押獲得的資金都進一步擴大，當局還債壓力加大。過重依賴土地財政收入還會使得地方當局的財務狀況隨著房地產(chǎn)市場波動。房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)達自然能讓地方政府的資金運營充足，房產(chǎn)市場需求下降就會減少對地皮的需求。許坤,管治華(2016)[17]提到未來房價會相對下降，地方政府依賴土地的運行方式不能長久的運行，土地財政會進一步加大地方政府債務風險。

二、方法設計與指標選取

上述文獻研究指出DEA模型評價地方政府財政支出效率具有一定的實踐意義，DEA方法最終得出的綜合效率值可以評價地方政府的支出表現(xiàn)，使不同政府之間的財政支出行為得以比較。另外，還可以根據(jù)設定的效率閾值找出財政支出效率無效的地方政府，并進一步分析其無效率的原因，提高政府財政支出效率。

(一)突變級數(shù)法的介紹

突變級數(shù)法已經(jīng)在各個領域得到廣泛應用。突變級數(shù)法是一種評價目標排序的綜合評價方法，它主要有三大步驟：第一步是先對評價目標進行多層次分解；第二步是利用突變理論和模糊數(shù)學方法生成隸屬函數(shù)；第三步是用歸一化公式得到總隸屬函數(shù)(張鳳榮,陳明，2015)[18]。突變級數(shù)法不像其他的綜合評價法，該法不需要對指標賦予權重值，它只需要對各指標通過重要性進行等級排序，避免了一定的主觀性，而且計算過程簡單、結果準確，應用領域廣(張玉喜，張倩，2017)[19]。下表1為張玉喜，張倩(2017)[19]整理的三種常見突變系統(tǒng)計算原理。

表1 突變級數(shù)的三種常見突變系統(tǒng)

(二)DEA方法簡介

DEA模型根據(jù)其發(fā)展情況和調整方法的不同可以分為一階段DEA模型(CCR模型)，二階段DEA模型(BBC模型)和三階段DEA模型。本文以CCR模式為例介紹數(shù)據(jù)包絡模型(DEA)：

CCR模型評價的對象是具有多輸入與多輸出的評價主題，主要為評價決策單元的相對有效性。CCR模型的前提假設是輸入和輸出的N個決策單元(DMU)要具有一定的可比性，即比較出各個決策單元的重要性，而每個DMU又具有M個代表性輸入和S個代表性輸出，xij表示第j個決策單元中第i種輸入的總量，yrj代表第j個決策單元的第r種輸出的總量(i=1,2,…，M；r=1,2,…,S;j=1,2,…，N)。

輸入向量為：

Xi=(x1i,x2i,…，xMi)T

(1)

輸出向量為：

Yr=(y1j,y2j,…，ysj)T

(2)

輸入的權向量為：

Vi=(v1，v2，…，vm)T

(3)

第r種輸出為權向量：

Ur=(u1,u2,…，um)T

(4)

線性規(guī)劃模型如下：

(5)

(6)

于是，原模型可以等價轉化為：

(7)

(8)

投入與產(chǎn)出的松弛變量為S-*，S+*上述對偶問題轉化為：

(9)

(10)

最終的最優(yōu)解為λ*,s-*,s+*以及θ*，CCR模型中的前提假設條件是生產(chǎn)技術為固定規(guī)模報酬，因此效率值θ被認為是綜合技術效率(TE)，綜合效率值是由規(guī)模效率與純技術效率的乘積獲得的?？梢缘贸鋈缦陆Y論：(具體證明過程可以參考(周傳世，1993)[20]對DEA模型的推導過程)：如果θ*=1，s-*,s+*=0說明第j0個決策單元是DEA有效的，且其技術效率與規(guī)模效率也是有效的。θ*≤1，則j0個決策單元是DEA無效的，技術效率與規(guī)模效率都沒有效。θ*=1,但s-*,s+*中至少有一個大于0，則第j0個決策單元是DEA弱有效的，技術效率各規(guī)模效率至少有一個是有效的。

(三)突變級數(shù)與DEA組合的思路原理

突變級數(shù)可以將目標對象進行多層次分解，然后逐步向上層級別傳遞，最終將多個指標匯總為一個綜合指標。DEA是處理多產(chǎn)出與多投入問題，最終獲取一個綜合評價指標，DEA面臨的是產(chǎn)出與投入指標選擇問題，如果原始指標數(shù)量較多，處理過程復雜且會有很大偏差，突變級數(shù)可以將原始指標經(jīng)過分解最終獲取幾個產(chǎn)出與投入的綜合指標。因此，可以將兩者組合使用。突變級數(shù)與DEA組合的步驟如下：

首先，可以利用C.D生產(chǎn)函數(shù)或CES或SFA生產(chǎn)函數(shù)選取多產(chǎn)出、多投入指標。然后，使用突變級數(shù)將N個投入指標轉化為n(n

其中，新變量A1,A2,A3,...,Am為新的投入變量。同理，可以得到B1,B2,B3,...,Bs為新的投入變量。將投入變量A1,A2,...,Am,和產(chǎn)出變量B1,B2,...Bs,帶入到DEA方法中獲取到一個新的綜合指標變量。

(四)評估財政支出效率的指標選取與變量定義

利用DEA方法測度地方政府財政支出效率的關鍵是選擇地方政府財政投入和產(chǎn)出指標。DEA方法可以從投入的角度也可以從產(chǎn)出的角度來核算技術效率。王巍等(2014)[21]將產(chǎn)出指標擴展至一般公共服務、科技、教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護及交通運輸?shù)龋唤饦s學和宋弦(2011)[22]、尹小劍(2012)[23]指出教育、科技研發(fā)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障及一般公共服務等對產(chǎn)出形成亦有顯著影響，本文在參考相關文獻可知，現(xiàn)有學者測量地方政府財政支出效率可以分為兩類：(1)從總體上評估地方政府的效率，將貨幣性支出作為地方政府財政投入指標，產(chǎn)出指標選取從教育、醫(yī)療、社會保障與就業(yè)、基礎設施等方面選??；(2)從公共服務部門的效率角度研究，如公共管理、地方警察機構、國防機構等。本文結合DEA方法計算多投入多產(chǎn)出的特性，本文選擇了如下財政投入、產(chǎn)出變量。產(chǎn)出和投入指標如下表2所示, 突變級數(shù)法要求突變系統(tǒng)某狀態(tài)變量的控制變量小于等于4個,所以,相應地一般單指標的子指標分解要小于等于4個。

表2 地方政府財政支出效率評價體系

(五)構建政府支出效率的影響因素指標體系

本文使用DEA方法測算并獲得各省份地方政府財政支出效率的總得分，將總得分通過三倍標準差法劃分為四個效率等級：無效率、低效率、中效率和高效率，分別賦值為0，1，2，3，作為被解釋變量，然后利用logit模型分析土地財政及財政分權這兩個核心解釋變量是否會顯著影響地方政府財政支出效率。根據(jù)地方政府財政支出的實際情況并結合上文的文獻梳理，本文選擇了各省政府債務規(guī)模、人口密度、人均GDP三個變量作為控制變量。

表3 地方財政支出效率影響因素指標的選取

(六)構建政府支出效率的影響因素模型

本文選擇的回歸模型為一般logit模型，其表達式為：

(11)

對(11)變換，得到一個線性公式:

(12)

三、實證分析

(一)數(shù)據(jù)來源

本文通過突變級數(shù)和DEA方法組合測算我國各個省份在2017-2019年的財政支出效率，由于青海、西藏這兩個省份/自治區(qū)數(shù)據(jù)缺乏，因此，本文僅選取了29個省份。投入產(chǎn)出的二級指標數(shù)據(jù)都是從各個省份的《統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)以及中經(jīng)網(wǎng)、同花順等數(shù)據(jù)庫查詢整理而來的。由于各變量的初始值變化程度不同和記錄單位存在差異，因此初始值之間難以直接比較，為了消除這些差異，在數(shù)據(jù)分析之前，并將指標進行無量綱化標準化，將原始數(shù)據(jù)控制在[0,1]。公式計算如下：

其中，xmax為不同省份的最大值，xmin為不同省份的最小值。

(二)突變級數(shù)法處理結果

利用突變級數(shù)法將二級投入指標Y1、Y2、Y3、Y5、Y6進行綜合處理，根據(jù)突變級數(shù)原理可知四個指標分別采用蝴蝶突變、燕尾突變、燕尾突變、燕尾突變和尖點突變，以2017年北京市為例計算基礎設施Y1指標的過程為：

=0.878 8

表4 2019年突變級數(shù)處理后的產(chǎn)出指標值

(三)DEA處理后的各省財政支出效率值結果

DEA方法直接可以獲得各個省份財政支出的效率得分，由于logit模型是離散選擇模型，而財政效率得分區(qū)間為(0，1)，可以使用三倍標準差法將財政效率值進行劃分為不同的效率等級。效率等級劃分依據(jù)如下表5，下表6則給出了2017-2019年我國29個省份/自治區(qū)/直轄市的財政支出效率得分值。

表5 效率等級劃分依據(jù)

表6 2017-2019年各省財政支出效率得分

續(xù)表6 2017-2019年各省財政支出效率得分

由表6可知，2017-2019年我國大部分省份/自治區(qū)/直轄市的財政支出效率比較低，只有北京、廣東、上海和山東的財政支出效率是有效的，陜西、甘肅、寧夏和新疆的財政支出效率較低，可以猜測財政支出效率可能與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展有關，從分布區(qū)域來看，我國的中部財政支出效率優(yōu)于東部和西部，這就與李詩一(2008)[6]的研究結果相吻合。

(四)土地財政、財政自主性與財政支出效率的散點圖

本文致力于分析土地財政和財政分權是否會影響地方財政支出效率，由圖1可以初步分析，土地財政對地方財政支出效率具有正向關系，即土地財政可能會促進地方政府財政支出效率的上升；下圖2可以看出，財政分權也會影響地方財政支出效率。

圖1 2019年土地財政與財政支出效率得分的散點圖

圖2 2019年財政分權與財政支出效率得分的散點圖

在圖1土地財政與財政支出效率得分的散點圖中，可以初步看出土地財政與財政支出效率呈現(xiàn)一定的正向相關關系，在圖2 財政分權與財政支出效率得分的散點圖中，可以看出財政分權與財政支出呈現(xiàn)一定的正向相關關系。

(五)數(shù)據(jù)描述性統(tǒng)計

本文對土地財政指標X2、政府債務規(guī)模指標X3、人口密度指標X4和人均GDP指標做了對數(shù)化處理，由表7可以看出，各個指標的均值相差不大，標準差比較小，可以排除量綱干擾，本文選擇的指標可以進行進一步回歸分析。

表7 數(shù)據(jù)描述性統(tǒng)計

(六)logit模型的回歸結果

由上文通過突變級數(shù)和DEA法測算的地方政府財政支出效率的等級劃值為1，2，3，分別表示低效率、中等效率和高效率，本文使用該等級值作為模型的被解釋變量，由于該值為離散選擇變量，因此本文選擇排序logit模型進行回歸分析，使用2017-2019年的平衡面板數(shù)據(jù)使用stata軟件處理之后，回歸結果如下表8所示。

表8 實證結果

由回歸結果可以看出，在5%顯著性水平下，財政自主性X1對地方政府財政支出效率是顯著性的，說明財政自主性的變動會顯著影響財政支出效率，提高財政自主性可以提高政府的財政支出效率；在5%顯著性水平下，土地財政指標X2對財政支出效率的影響也是顯著，且其回歸系數(shù)是正數(shù)，說明一定的土地財政能夠促進地方財政支出效率；在5%的顯著性水平下，政府債務規(guī)模X3對財政支出效率的影響也是顯著，且系數(shù)是正數(shù)，說明適度擴大政府債務規(guī)模對政府支出效率具有一定的促進作用。而人均GDPX5和人口密度X4的回歸系數(shù)并不顯著，說明這兩個指標并不影響財政支出效率影響。

四、結論與建議

本文使用突變級數(shù)法與DEA方法組合測算了地方政府財政支出效率，獲得29個省份(除去青海、西藏)的財政支出效率值，并給各個省份的財政支出效率劃分不同等級，測算結果顯示僅有少數(shù)幾個省份/直轄市如北京、四川、河南和河北的財政支出效率是高效的，大多份省份的財政支出效率處于中等效率，上海、內蒙古、寧夏、新疆財政支出效率比較低。本文使用logit模型分析了土地財政和財政自主權對我國地區(qū)財政支出效率影響，研究結果顯示一定的土地財政能夠促進地方財政支出效率，財政自主性對地方政府財政支出效率具有顯著的影響效果，擴大地方政府的政府自主性對提升政府財政支出效率具有明顯的效果，此外，大力發(fā)展經(jīng)濟可以促進提高政府支出效率。地方政府應該從基于地方政府財政支出效率的影響因素視角出發(fā)，制定一套適合自身發(fā)展的財政支出效率評價體系，從而提高財政資金在不同部門間的使用效率。