摘要：風(fēng)險治理與常規(guī)治理不同的是，它打破了傳統(tǒng)增長主義形成的利益固化的府際關(guān)系，其主體是以安全為導(dǎo)向的區(qū)域共同體。但風(fēng)險襲來并不直接導(dǎo)致多元主體共治的區(qū)域治理成為現(xiàn)實，關(guān)鍵是需要黨的領(lǐng)導(dǎo)制度賦予共同體以和諧秩序。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是打造風(fēng)險治理區(qū)域共同體的根本制度保障：中央與地方關(guān)系上，具備政治勢能以保障“安全共同體”實現(xiàn)；共同體內(nèi)部多元主體關(guān)系上，凝聚其他有利于風(fēng)險治理的制度合力以實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)協(xié)作治理；個體間關(guān)系上，統(tǒng)攝風(fēng)險治理中的價值歸旨以穩(wěn)定情感建構(gòu)。為了優(yōu)化黨的領(lǐng)導(dǎo)制度與區(qū)域特殊性的對接，必須基于上述三對關(guān)系，調(diào)適黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的制度空間以平衡制度與地方實際之間的恰適性、完善組織體系以強(qiáng)化共同體整體性和加強(qiáng)制度吸納力以形成廣泛的情感認(rèn)同。

關(guān)鍵詞：區(qū)域共同體；黨的領(lǐng)導(dǎo)制度；風(fēng)險治理；區(qū)域治理

中圖分類號：D669文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2021）04-0145-05

作者簡介：范嘉祥，哈爾濱工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生。

隨著現(xiàn)代化對經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域的改造，要素流動愈發(fā)頻繁，多領(lǐng)域多樣化風(fēng)險挑戰(zhàn)交織纏繞，跨區(qū)域特性日益凸顯，區(qū)域治理逐漸成為學(xué)術(shù)界研究的熱點。在圍繞該議題展開的過程中，治理活動是具體的而不是抽象的，需要遵循既定的政治制度，這是任何形式的區(qū)域治理都不可擺脫的“共性”制度基礎(chǔ)和社會文化。在中國語境下，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，各方面公共事務(wù)的開展都是以黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為前提?？梢哉f，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是區(qū)域治理實現(xiàn)“整體、協(xié)調(diào)與聯(lián)動”的治理目標(biāo)、達(dá)成制度性集體行動[1]的根本制度依據(jù)。因此，如何將這一根本共性制度與區(qū)域特殊性相對接，使對接結(jié)果符合制度設(shè)計時的應(yīng)然效果，是有效開展區(qū)域治理的重要問題。在“風(fēng)險治理”作為議題的情況下，區(qū)域治理表現(xiàn)出超常規(guī)的“共同體”特性。本文探討在形成風(fēng)險治理區(qū)域共同體的過程中，處于我國國家制度中統(tǒng)領(lǐng)地位的“黨的領(lǐng)導(dǎo)制度”與區(qū)域特殊性對接的作用機(jī)理和優(yōu)化路徑，以此打造良好的風(fēng)險治理整體，拓寬區(qū)域治理的實現(xiàn)形式。

一、區(qū)域共同體是區(qū)域治理應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)的演變形態(tài)

區(qū)域治理是指政府、非政府組織、私人部門、公民及其他利益相關(guān)者為實現(xiàn)最大化區(qū)域公共利益，通過談判、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式對區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行集體行動的過程[2]，其基本特點是多元主體的參與、平等協(xié)商的方式、網(wǎng)絡(luò)化互動治理的形態(tài)。但是，由于多元主體參與的效力有限，區(qū)域治理有待以風(fēng)險襲來時創(chuàng)造的特殊社會條件為突破口，形成有效的制度化安排。

1.常規(guī)狀態(tài)下實現(xiàn)區(qū)域治理的社會條件還不完全成熟

區(qū)域治理作為學(xué)術(shù)概念的演變超前于社會治理現(xiàn)實的反映，從“區(qū)域公共管理”到“區(qū)域治理”的實踐演變依然處在克服結(jié)構(gòu)性矛盾的瓶頸期。首先，從中央和地方關(guān)系上看，改革開放后為了激發(fā)各地方積極性，在保持中央集權(quán)體制不變的前提下，中央開始經(jīng)濟(jì)分權(quán)，而經(jīng)濟(jì)的放權(quán)勢必賦予地方政府相應(yīng)的管轄權(quán)即治權(quán)。尤其從分稅制地方化之后，地方政府不再只是中央政府的單一代理人角色，而逐漸成為以行政劃區(qū)為界的具有相對獨(dú)立利益結(jié)構(gòu)的地方公共事務(wù)管理主體。在分權(quán)背景下，包括公共服務(wù)在內(nèi)的一些政府行為開始以財政收益最大化為主導(dǎo)邏輯[3]，出現(xiàn)了地方利益遮蔽國家利益的現(xiàn)象，導(dǎo)致國家統(tǒng)一制定的政策或制度在一定程度上落虛落空。但是，針對這種不利局面，“一刀切”的剛性權(quán)威體制也并不是解決問題的好辦法。因為地方政府是在不同屬地或領(lǐng)域解決具體問題的真正主體，具有信息優(yōu)勢，發(fā)端于全社會利益分配和成本承擔(dān)的空間分區(qū)改革必然決定該地區(qū)未來創(chuàng)新發(fā)展的路徑依賴。因此，一方面，讓地方充分發(fā)揮治理能力可促使治理的有效實現(xiàn)；另一方面，地方的自利行為又可能成為社會進(jìn)步的阻礙，在某種程度上甚至是風(fēng)險爆發(fā)的一個因素。其次，從多元治理主體的角度來看，治理主體的初步形態(tài)是利益主體，如果越獨(dú)立、越不兼容，整個利益分化就越難以融通，利益主體間競爭的張力就會越大，社會矛盾就越難以消弭，社會共識就越難以強(qiáng)化，結(jié)構(gòu)性斷裂的社會漏洞就愈發(fā)突出。如今，社會元素參與治理的呼聲愈發(fā)高漲，吸納他們的意見并且尊重其行動主體地位，是人民民主的題中應(yīng)有之義。因此，利益分化和參與治理需求的兩方面客觀存在阻礙著深度區(qū)域治理的實現(xiàn)，迫切需要找到突破口加以解決。

2.風(fēng)險應(yīng)對為深化區(qū)域治理實踐形成區(qū)域共同體創(chuàng)造社會條件

“下好先手棋、打好主動仗，有效防范化解各類風(fēng)險挑戰(zhàn)”[4]，是習(xí)近平總書記在科學(xué)把握我國所面臨的前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)形勢的基礎(chǔ)上對推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化事業(yè)作出的重大戰(zhàn)略要求。貝克在其著作《風(fēng)險社會》中首次提到了“風(fēng)險社會”的概念，其所代表的“制度主義”風(fēng)險觀更是成為學(xué)界分析現(xiàn)代社會的有效工具。抽象來講，社會學(xué)領(lǐng)域的“社會風(fēng)險”具備以下四個特征：一是“平等性”，即任何個體無法游離于影響之外并且范圍是全球性的；二是“關(guān)聯(lián)性”，即個體行動選擇影響他人風(fēng)險承載程度；三是“現(xiàn)代性”，即越是發(fā)達(dá)地區(qū)越有受到?jīng)_擊的可能；四是“不可見性”，即捉摸不清甚至超出現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)可掌控的范圍。如果說，前文所述的常規(guī)狀態(tài)下的社會特征可以由馬克斯·韋伯所指的“科層制和理性化”概括，即微觀層面上的人與人的關(guān)系也會因為社會整體的區(qū)域性而難以形成責(zé)任、情感、命運(yùn)的共同體，那么社會風(fēng)險的到來，則可以在短期內(nèi)迅速形成過去沒有產(chǎn)生聯(lián)系但現(xiàn)在因風(fēng)險治理議題必須產(chǎn)生聯(lián)系的治理場域，抑或強(qiáng)化了過去原有的跨區(qū)域聯(lián)系，鞏固了這一治理場域，使“區(qū)域安全共同體”的形成條件成熟。常規(guī)條件下，信息資源共享較難實現(xiàn)的區(qū)域治理，在圍繞某個特定政策問題時，找到了府際之間執(zhí)行活動的交叉點，以區(qū)域共同體的形式開始協(xié)作。以新冠肺炎疫情為例，各地被劃分成高、中、低風(fēng)險地區(qū)，中央提出了分類的基本治理方案；區(qū)域內(nèi)部也根據(jù)防疫需要，形成了“社區(qū)治理共同體”“公益慈善共同體”等城市行政區(qū)內(nèi)部的共同體成分，完成了大規(guī)模開展的共同體建設(shè)實踐。

但是，從西方部分國家的實際表現(xiàn)來看，這種共同體集體行動也絕不是自發(fā)產(chǎn)生的，往往每個區(qū)域自成“中心”很容易，即“多中心”容易實現(xiàn)，但“共同體”即有秩序的合作體很難形成，這主要是因為多中心的治理主體成分復(fù)雜、數(shù)目龐大，依然存在著權(quán)威分散化的問題。必須存在一種切實可行的制度性安排，在“去中心化”走向“多中心化”的過程中重構(gòu)秩序。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度就具有這樣的制度功能，它在區(qū)域共同體風(fēng)險治理中起到了保障的作用。

二、黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是打造風(fēng)險治理區(qū)域共同體的制度保障

風(fēng)險創(chuàng)造了區(qū)域共同體形成的條件，卻需要制度性安排將共同體有序運(yùn)轉(zhuǎn)起來。這種制度性安排必須凌駕于資本邏輯之上，不受社會特殊利益群體的俘獲，又要有嵌入社會治理的充分條件和策略[5]。在我國，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是黨的政治權(quán)力進(jìn)行社會治理時的保障，在中微觀的區(qū)域（治理）共同體中有著獨(dú)特的運(yùn)用。

1.中央與地方：黨的領(lǐng)導(dǎo)制度構(gòu)建以安全責(zé)任為導(dǎo)向的府際協(xié)作治理格局

在堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)組織結(jié)構(gòu)中理解地方黨委對黨中央的服從關(guān)系，是正確把握央地間“制約-遵從”關(guān)系的角度[6]。既然地方往往“以利益關(guān)系為先”作出決策，而建立切實可行的合作機(jī)制又是應(yīng)對轉(zhuǎn)型期不斷產(chǎn)生問題的必由之路，那么，由黨的領(lǐng)導(dǎo)制度構(gòu)建的以責(zé)任為導(dǎo)向的跨部門和跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制就呼之欲出了，其作用也在實踐中得到了彰顯。第一，從堅定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項制度來說，各種強(qiáng)調(diào)集中和貫徹落實的制度強(qiáng)化了黨組織內(nèi)部的政治屬性和高度服從性。黨的組織體系有與政府科層制平行的上下級關(guān)系，政府系統(tǒng)之內(nèi)又有大量黨員擔(dān)任重要職責(zé)，這些都決定了中央政府與地方政府的關(guān)系同時也是黨的組織各層級的關(guān)系。因此，保證各級黨組織和黨員堅定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的同時，也就保證了黨對各個國家機(jī)關(guān)的有效領(lǐng)導(dǎo)。第二，從全面從嚴(yán)治黨制度看，全黨同志必須在黨內(nèi)制度規(guī)范下行動。這里突出兩點：一是任何業(yè)務(wù)問題都要從講政治的高度分析、判斷和執(zhí)行。領(lǐng)導(dǎo)干部要站穩(wěn)政治立場，在大是大非問題面前不能有絲毫猶豫。二是必須嚴(yán)守黨的紀(jì)律，堅持黨的優(yōu)良作風(fēng)。通過開展常態(tài)化的黨內(nèi)政治生活和思想教育，加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活，保持黨的先進(jìn)性和純潔性，增強(qiáng)黨的生機(jī)活力?？傊?，黨中央通過合法性的制度工具對地方黨組織和政府進(jìn)行人事領(lǐng)導(dǎo)，把跨區(qū)域政府間和政府內(nèi)部主體協(xié)調(diào)合作成效作為區(qū)域治理的基本職責(zé)和官員基本績效標(biāo)準(zhǔn)，把政府公務(wù)員的自身權(quán)力、獎懲評價、晉升與降職、福利待遇等“自利性”動機(jī)與保障廣大人民群眾和社會環(huán)境安全的“利他性”動機(jī)結(jié)合起來，既約束地方以公共安全議題為導(dǎo)向建立區(qū)域治理共同體，又在共同體的具體構(gòu)建和運(yùn)轉(zhuǎn)過程中注重與地方的互動與配合。

2.共同體內(nèi)多元主體：黨的領(lǐng)導(dǎo)制度凝聚其他有利于風(fēng)險治理的制度合力實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)協(xié)作治理

黨的領(lǐng)導(dǎo)制度具有強(qiáng)大的制度引力，能夠在風(fēng)險應(yīng)對中凝聚國家治理體系其他各個組成部分形成制度合力，其突出表現(xiàn)在處理區(qū)域共同體內(nèi)部橫向的多元主體間關(guān)系上。人大、政府、政協(xié)、武裝力量、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、基層群眾自治組織、社會組織等都是風(fēng)險治理運(yùn)行體制不可或缺的多元主體。如果區(qū)域共同體沒能有效吸納多元主體進(jìn)入治理活動，就只是形式上的共同體，不能產(chǎn)生治理效能。疫情防控期間，我國的各級黨組織和政府以社區(qū)、街道為單位實行封閉式管理，私有企業(yè)、社會組織、公務(wù)人員和志愿者全面參與防控任務(wù)，形成了區(qū)域內(nèi)的“合作共同體”。中國共產(chǎn)黨為這個集合注入了靈魂，規(guī)定了秩序，是風(fēng)險治理的第一責(zé)任人，也有調(diào)動其他制度體系合力防范化解的自覺和能力，實現(xiàn)了對突發(fā)事件具體地、全面地領(lǐng)導(dǎo)，為區(qū)域共同體的運(yùn)轉(zhuǎn)保駕護(hù)航，最終產(chǎn)生治理效能。

3.共同體內(nèi)個體情感建構(gòu)：黨的領(lǐng)導(dǎo)制度統(tǒng)攝風(fēng)險治理中的價值歸旨

在風(fēng)險環(huán)境中，不確定性產(chǎn)生的集體性擔(dān)心、恐慌情緒也借助互聯(lián)網(wǎng)信息快速跨域流通，使個體的負(fù)面情緒加重，并使集體質(zhì)疑的失序狀態(tài)成為可能。黨的十九屆四中全會提出的“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”體現(xiàn)了我們黨將人民性貫徹到社會治理領(lǐng)域的決心，包含著社會主客體相互交融共享的追求，給了廣大人民群眾應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)的厚重歸屬感和堅實底氣。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度中的“為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政各項制度”也強(qiáng)調(diào)保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，突出風(fēng)險治理的人民主體地位：一方面，將共同體成員常態(tài)化的觀念習(xí)俗、生活訴求、生活習(xí)慣轉(zhuǎn)化為風(fēng)險到來時有序的和睦互助、情感支持和關(guān)懷分享，連接共同體成員間的精神紐帶和互信認(rèn)同；另一方面，通過黨管媒體和政府發(fā)布會，恰當(dāng)增強(qiáng)人們的風(fēng)險意識，主動、及時、公正、合理回應(yīng)新出臺的社會政策，定期回答社會關(guān)切問題?？傊?，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度將“以人民為中心”的執(zhí)政理念滲透到風(fēng)險來臨時區(qū)域共同體的運(yùn)轉(zhuǎn)中，打造既溫馨融洽、又警覺有序的局面，使“安全共同體”最終表現(xiàn)為“價值共同體”。

三、優(yōu)化黨的領(lǐng)導(dǎo)制度在風(fēng)險治理區(qū)域共同體中的運(yùn)用

在上述分析中，區(qū)域共同體是區(qū)域治理在風(fēng)險應(yīng)對時的演變形態(tài)。從制度主義角度來看，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是在中國國情下最具政治勢能、最具制度整合力、最能用全社會認(rèn)同的價值歸旨穩(wěn)定個體情感的制度成分，是形成區(qū)域共同體的核心制度規(guī)范。在風(fēng)險給整個制度環(huán)境帶來極大不確定性的條件下，如何讓具有極強(qiáng)穩(wěn)定性的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度與愈來愈強(qiáng)調(diào)動態(tài)、多元、多樣的區(qū)域治理相對接，不僅事關(guān)制度的優(yōu)化運(yùn)用，也事關(guān)黨和人民事業(yè)興衰得失。

1.縱向府際關(guān)系要調(diào)適黨的領(lǐng)導(dǎo)制度空間以平衡制度與地方實際的恰適性

區(qū)域共同體固然要求跨區(qū)域的政府協(xié)同合作，但是，地方相對獨(dú)立的治理空間也是必要的。因此，區(qū)域共同體的形成內(nèi)在地要求正確處理頂層設(shè)計和基層探索的關(guān)系。第一，中央可以采取“柔性政策-剛性政策”相互靈活運(yùn)用的“韌性”治理方法。一種情況是跨區(qū)域合作成為必要，而地方政府又缺乏自主合作的利益誘導(dǎo)，甚至為謀求地方局部利益而損害全局風(fēng)險治理工作。這時中央應(yīng)以有效治理為目標(biāo)，采取剛性政策，細(xì)化政府之間和政府部門之間的協(xié)作規(guī)范和操作流程，并對已經(jīng)產(chǎn)生惡劣影響的行為主體依法懲戒，收緊黨的領(lǐng)導(dǎo)制度賦予地方自主選擇的制度空間。另一種情況是，在對某一新興風(fēng)險的探索階段，無論是對這一風(fēng)險的內(nèi)在屬性還是對治理風(fēng)險的制度和政策的恰適性都沒有明確的認(rèn)識，那么應(yīng)該采取柔性政策。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度對地方的規(guī)范可以“刻意留白”，引導(dǎo)地方政府承擔(dān)一部分認(rèn)識風(fēng)險的學(xué)習(xí)成本，鼓勵地方政府進(jìn)行制度合作、制度學(xué)習(xí)、制度創(chuàng)新和制度競爭。第二，地方黨委要切實擔(dān)負(fù)起形成區(qū)域共同體的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。一方面，黨委帶頭全面評估政法部門、信訪部門、建設(shè)部門、財政部門、社會保障部門在社會治理中的職責(zé)，建立地方黨委與地方各級政府和上級黨委溝通聯(lián)動體系，對上級黨委提出的重大治理決策或項目，要結(jié)合實際評估方案，制定施行預(yù)案。一旦發(fā)現(xiàn)風(fēng)險要上下聯(lián)動，及時反饋。另一方面，遵守制度的同時又要大膽創(chuàng)新。要緊緊圍繞“讓百姓更滿意”的標(biāo)準(zhǔn)，嘗試發(fā)掘更貼合當(dāng)?shù)貙嶋H的共同體治理模式。把黨組織定期面對面聯(lián)系群眾、開展文娛活動和志愿服務(wù)活動等基礎(chǔ)性工作以更有效率的形式組合起來，并把切實可行的經(jīng)驗和創(chuàng)新模式及時上報，便于推廣。

2.橫向多元主體間要完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度組織體系以強(qiáng)化整體性

促進(jìn)區(qū)域共同體內(nèi)部的良好運(yùn)轉(zhuǎn)，首先，要搭建“一核多主體”的社會治理網(wǎng)絡(luò)平臺。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度規(guī)范著網(wǎng)絡(luò)內(nèi)各個組成部分，同時也就賦予了整個網(wǎng)絡(luò)框架的靈魂和規(guī)范。具體操作上，把黨組織作為“中心處理器”放在中心上，把黨員干部作為“零部件”放在網(wǎng)格上，政府的服務(wù)與監(jiān)管就變成一條條網(wǎng)線通向基層各個社會組織。這樣，基層社會治理的精細(xì)工作就成了黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府與各類社會組織、公民共同搭建起的網(wǎng)絡(luò)平臺，以此成為“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”社會治理共同體的“保障網(wǎng)”。其次，要建立社會組織與黨的領(lǐng)導(dǎo)互生互洽的制度，以此劃分社會治理責(zé)任邊界。網(wǎng)絡(luò)平臺不能機(jī)械地拼湊或是形式上的存在，而要根據(jù)現(xiàn)實情況對體系內(nèi)各個社會治理主體定權(quán)定責(zé)，構(gòu)建切合實際的激勵約束機(jī)制，用制度培養(yǎng)責(zé)任共擔(dān)意識。最后，要充分發(fā)揮黨聯(lián)系群團(tuán)組織作用，建立起社會治理的統(tǒng)一戰(zhàn)線。機(jī)關(guān)黨委要協(xié)助部門黨組（黨委）加強(qiáng)對共青團(tuán)、婦女組織、慈善機(jī)構(gòu)等群團(tuán)組織的領(lǐng)導(dǎo)，群策群力完成風(fēng)險治理重大事項，爭取區(qū)域范圍內(nèi)各個社會組織的支持。

3.共同體內(nèi)個體間要強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)制度吸納力以形成廣泛情感認(rèn)同

共同體的構(gòu)建基礎(chǔ)，就是組織成員之間的情感互通和相互信任，這也賦予了整個共同體的凝聚力和戰(zhàn)斗力。要通過基層組織網(wǎng)絡(luò)將黨的影響力貫徹到每一個社會成員。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的吸納力越強(qiáng)，社會行動的有序性就越容易實現(xiàn)。一方面，要完善群眾訴求表達(dá)機(jī)制，積極探索建立群眾訴求收集和反饋機(jī)制，拓寬社情民意表達(dá)渠道，做到下言上達(dá)雙向通暢，吸納廣大基層群眾和基層干部的意見，傾聽他們的實際訴求，使人民內(nèi)部不同群體訴求都有充分協(xié)商的空間。共同體的職能首要的就是解決人民群眾關(guān)心的難題，否則一切情感基礎(chǔ)都難以建立。另一方面，要舉辦風(fēng)險應(yīng)對專題座談會，邀請專家智庫集中探討社會瓶頸問題，推動科學(xué)效力轉(zhuǎn)化為社會效力。區(qū)域共同體通過一系列社會吸納的過程，既收集了社會上的科學(xué)意見，又有讓社會元素接納并施行的過程，強(qiáng)化了社會成員對共同體組織形態(tài)的認(rèn)同和參與意愿，能為更加成熟的區(qū)域治理實踐開辟道路。

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責(zé)任編輯：鐘雪