袁 政

(廣州新華學(xué)院 公共管理系， 廣東 廣州 510520)

一、引言

在學(xué)術(shù)界，有關(guān)政府委托的研究并非新課題。在各學(xué)術(shù)網(wǎng)站上，均可以檢索到海量的有關(guān)政府委托理論及實證的研究。但其所研究內(nèi)容大多集中于政府部門將某項具體公共事務(wù)或委托給第三部門，或委托給企業(yè)，或委托給下級政府部門，或委托給政府下屬(或有密切關(guān)系的)事業(yè)單位等。

上述政府委托行為的理論基礎(chǔ)，多基于政府缺陷原理，即由于政府自身的先天缺陷(或稱政府失靈)，政府部門將本來需要由自己生產(chǎn)、供應(yīng)的某公共物品，委托給具有較高資質(zhì)、較高效能的被委托者(非政府部門或更貼近消費(fèi)者(公眾)的下級政府部門)，以達(dá)到節(jié)約成本、增加產(chǎn)出(數(shù)量和質(zhì)量)的效能目標(biāo)。但是，鄰近區(qū)域同職能政府部門間的委托，似乎并不符合上述效能原理。有自身先天缺陷的政府部門，將某公共物品委托給同樣具有先天缺陷的鄰近區(qū)域政府部門去生產(chǎn)、供應(yīng)，是否一定可以帶來效能上的明顯提高？在特定條件下，這一問題有肯定的答復(fù)。下文將先介紹、后分析典型實例。

綜上所述，筆者提出鄰近區(qū)域同職能政府部門間委托的概念，包含如下涵義：

第一，相關(guān)新觀念、新意識的建立，相關(guān)法規(guī)、政策的逐步完善。

第二，某地某政府部門為了提升自身公共物品供給效能和綜合績效，節(jié)省自身公共資源，通過某種規(guī)范機(jī)制(市場機(jī)制、行政機(jī)制、法律機(jī)制或其他機(jī)制)，公開將某公共物品的供給委托給鄰近區(qū)域具有明顯優(yōu)勢的某同職能政府部門的意向。

第三，鄰近區(qū)域同職能政府部門間，為了獲得代理鄰近區(qū)域公共事務(wù)的權(quán)利，提升自身公共物品供給效能和綜合績效，樂于承擔(dān)該委托任務(wù)。

第四，委托方地方政府部門與鄰近區(qū)域代理方地方政府部門結(jié)成新型的“委托、監(jiān)管—代理、運(yùn)作”關(guān)系。

筆者在實際考察基礎(chǔ)上總結(jié)的鄰近區(qū)域同職能政府部門間委托，具有政府競爭的基因，但在內(nèi)涵上不同于政府壟斷前提下開展的地方政府“錦標(biāo)賽”，也不同于將某些公共事務(wù)委托給社會中介組織(第三部門)的政府職能外包，而是指在法規(guī)、政策許可的條件下，某個地方政府部門按照規(guī)范的規(guī)則，將本地政府某部門的部分職能(或事權(quán))委托給經(jīng)過分析選擇的鄰近區(qū)域同職能政府部門，由其代理某公共物品的生產(chǎn)、供應(yīng)。于是，在某個特定區(qū)域中，一個由某地政府部門某公共事務(wù)為委托內(nèi)容，鄰近區(qū)域政府對應(yīng)同職能部門為被委托者(承接者)的，針對該地轄區(qū)某公共事務(wù)“有條件、選擇性”(面向鄰近區(qū)域地方政府部門)開放的地方政府公共事務(wù)委托市場就誕生了。

朱光磊和張志紅[1]、韓萬渠和孫錦帆[2]、衣曉彤[3]從分析政府同構(gòu)弊端的角度指出，政府同構(gòu)是政府職能轉(zhuǎn)變不到位、條塊矛盾突出等一系列重要問題難以解決的主要體制性原因，是計劃經(jīng)濟(jì)時代的產(chǎn)物。上述文獻(xiàn)所提出的政治、法律、行政體制改革、因地制宜，簡化并異構(gòu)設(shè)置地方政府機(jī)構(gòu)等方面的建議，為地方政府公共事務(wù)委托市場作出了可貴的理論鋪墊。

二、鄰近區(qū)域同職能政府部門間委托不是虛擬命題

鄰近區(qū)域同職能政府部門間委托在發(fā)達(dá)國家早已有之。就中國來說，鄰近區(qū)域同職能政府部門間委托似乎是虛擬命題。但是，近年來在中國也開始出現(xiàn)鄰近區(qū)域同職能政府部門間委托公共事務(wù)的實例。鄰近區(qū)域同職能政府部門間委托已經(jīng)不是虛擬命題，正成為中國區(qū)域公共治理領(lǐng)域一種新生事物。

例如，珠海保稅區(qū)、洪灣科技園在行政管轄上屬于珠海市香洲區(qū)，但這兩個區(qū)域在地理位置上距離香洲區(qū)政府相對較遠(yuǎn)，而距離橫琴新區(qū)較近，如圖1所示。

珠海保稅區(qū)、洪灣科技園在香洲區(qū)轄區(qū)內(nèi)，其相關(guān)公共事務(wù)的管理與服務(wù)都由香洲區(qū)政府職能部門提供。2017年底，珠海市進(jìn)行了行政管理體制上的創(chuàng)新：將珠海保稅區(qū)、洪灣科技園的經(jīng)濟(jì)管理與服務(wù)委托給橫琴新區(qū)管委會的同職能部門，而相關(guān)的社會管理與服務(wù)仍由香洲區(qū)政府部門提供。

站在香洲區(qū)轄區(qū)及珠海保稅區(qū)、洪灣科技園區(qū)的角度，橫琴新區(qū)管委會是異地行政管理主體，將香洲區(qū)行政職能部門管理的部分事務(wù)委托給鄰近區(qū)域的同職能部門，珠海市出于什么考量，為何進(jìn)行如此行政管理體制創(chuàng)新？

下文將對鄰近區(qū)域同職能政府部門經(jīng)濟(jì)管理與服務(wù)、社會管理與服務(wù)兩個領(lǐng)域分別做分析。

(一)鄰近區(qū)域同職能政府部門經(jīng)濟(jì)管理與服務(wù)的效能要素

在經(jīng)濟(jì)類公共事務(wù)的日常管理與服務(wù)領(lǐng)域，政府部門與被管理、服務(wù)對象相互之間有十分頻繁的日常人員往來，并且政府部門還需經(jīng)常到管理、服務(wù)客體現(xiàn)場處理各種事務(wù)。因此，政府部門應(yīng)具備的基本效能要素包括：①與管理服務(wù)對象間的相互交通條件(常以通勤路程、通勤時間、通勤費(fèi)用做綜合衡量)；②部門組織結(jié)構(gòu)；③部門人員素質(zhì)；④部門設(shè)備設(shè)施配備；⑤信息化建設(shè)；⑥其他要素。

圖1 香洲區(qū)政府、橫琴新區(qū)管委會與珠海保稅區(qū)、洪灣科技園位置、交通示意圖

就珠海保稅區(qū)、洪灣科技園的經(jīng)濟(jì)管理與服務(wù)而言，香洲區(qū)政府與橫琴新區(qū)管委會因同屬珠海市，兩地的對應(yīng)同職能部門在部門組織結(jié)構(gòu)、部門人員素質(zhì)、部門設(shè)施設(shè)備配置及其他條件上并無顯著差異。但在與管理服務(wù)對象間的相互交通條件上，兩地的對應(yīng)同職能部門卻存在顯著差異。

對于珠海保稅區(qū)、洪灣科技園的經(jīng)濟(jì)管理與服務(wù)，其日常工作，涉及到大量的企業(yè)生產(chǎn)場地現(xiàn)場查勘、考察及其他現(xiàn)場辦公、辦事、服務(wù)與溝通、以及企業(yè)方面到政府管理部門辦理各種事務(wù)等。因此，從效能型政府的角度看：在其他許多效能要素?zé)o顯著差異的情況下，與管理服務(wù)對象間的相互交通這一條件對于節(jié)約辦公經(jīng)費(fèi)、提高經(jīng)濟(jì)管理與服務(wù)的綜合效能，其所占權(quán)重就十分凸顯，“相互交通條件”上升為十分重要的效能要素。

換言之，從鄰近區(qū)域同職能政府部門(香洲區(qū)政府、橫琴新區(qū)管委會)角度，香洲區(qū)轄區(qū)內(nèi)珠海保稅區(qū)、洪灣科技園的經(jīng)濟(jì)類公共事務(wù)的管理與服務(wù)，政府管理部門與管理服務(wù)對象間的“相互交通條件”成為十分重要的效能要素，珠海市將香洲區(qū)轄區(qū)內(nèi)的珠海保稅區(qū)、洪灣科技園的經(jīng)濟(jì)類公共事務(wù)的管理與服務(wù)從原來的香洲區(qū)政府管轄改變?yōu)槲薪o橫琴新區(qū)管委會代理，做出這樣的行政管理體制創(chuàng)新，體現(xiàn)了珠海市打造效能型政府的嶄新理念，以及對橫琴新區(qū)管委會代理香洲區(qū)轄區(qū)內(nèi)珠海保稅區(qū)、洪灣科技園的經(jīng)濟(jì)管理與服務(wù)具有明顯(潛在)效能優(yōu)勢的洞察。

(二)鄰近區(qū)域同職能政府部門社會管理與服務(wù)的效能要素

就社會管理與服務(wù)而言，政府部門應(yīng)具有的基本效能要素包括：①管理服務(wù)者與被管理服務(wù)者(對象)之間的相互熟知(包括管理者與被管理者之間“顧客伙伴關(guān)系”的建立與維護(hù)，可視為一種路徑依賴)；②部門組織結(jié)構(gòu)；③部門人員素質(zhì)；④部門設(shè)備設(shè)施配備；⑤信息化建設(shè)；⑥其他條件(包括與管理服務(wù)對象間的相互交通條件)。

政府部門在社會管理與服務(wù)領(lǐng)域，相比(經(jīng)濟(jì)管理與服務(wù))之下，現(xiàn)場查勘、考察及其他現(xiàn)場辦公的情況要少得多。而且隨著信息化、電子政務(wù)的發(fā)展，越來越多的社會管理與服務(wù)流程經(jīng)由電子化辦理，管理服務(wù)者到被管理服務(wù)對象現(xiàn)場處理問題、辦事；或被管理服務(wù)對象到管理部門去辦理的事項越來越多地在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行，并且隨著中國地方政府職能轉(zhuǎn)變，越來越多的社會管理與服務(wù)已下沉至居民社區(qū)，政府部門與居民社區(qū)現(xiàn)場的相互交通便捷性這一要素的權(quán)重相對下降，而“管理服務(wù)者與被管理服務(wù)對象之間的相互熟知條件”占有顯著的權(quán)重。

對于香洲區(qū)轄區(qū)內(nèi)珠海保稅區(qū)、洪灣科技園的社會公共管理與服務(wù)，盡管其地理位置距香洲區(qū)政府遠(yuǎn)、距橫琴新區(qū)管委會近，但因香洲區(qū)政府對應(yīng)職能部門與珠海保稅區(qū)、洪灣科技園的社會公眾之間有多年的相互熟悉優(yōu)勢，其社會管理與服務(wù)仍由公共管理與服務(wù)條件較成熟的香洲區(qū)政府提供，具有更強(qiáng)的比較效能優(yōu)勢。

(三)對經(jīng)濟(jì)管理與服務(wù)的實際考察

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，香洲區(qū)向珠海保稅區(qū)、洪灣科技園經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的管理與服務(wù)的過程中，由于路程遠(yuǎn)、交通成本高、管理與服務(wù)的時間效率、財政支出效率、人力效率都較低，問題越來越突出。

2017年12月，珠海市推進(jìn)橫琴新區(qū)與香洲區(qū)管轄的鄰近子區(qū)域(珠海保稅區(qū)、洪灣科技園)公共管理與服務(wù)“一體化改革”，具體說來包括：①珠海保稅區(qū)、洪灣科技園在行政轄區(qū)上仍屬香洲區(qū)；社會事務(wù)、城市管理、人事管理等方面仍歸香洲區(qū)政府；珠海保稅區(qū)在財政上相對獨立，屬珠海市直接管轄，洪灣科技園財政屬香洲區(qū)管轄。②由珠海市委牽頭，香洲區(qū)政府、香洲區(qū)發(fā)展改革和統(tǒng)計局、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、環(huán)境保護(hù)局、科技和工業(yè)信息化局、食品藥品監(jiān)督管理局、商務(wù)局與橫琴新區(qū)管委會的對應(yīng)職能部門——發(fā)展改革局、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、建設(shè)環(huán)境保護(hù)局、商務(wù)局簽訂協(xié)議，承接珠海保稅區(qū)、洪灣科技園相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)管理與服務(wù)職能，即將珠海保稅區(qū)、洪灣科技園的發(fā)展與改革(經(jīng)濟(jì)方面)、經(jīng)濟(jì)項目建設(shè)、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的政府管理與服務(wù)委托給橫琴新區(qū)的對應(yīng)同職能政府部門。

從圖1中清晰可見，香洲區(qū)行政中心距離珠海保稅區(qū)、洪灣科技園明顯遠(yuǎn)得多，換言之，橫琴新區(qū)對于珠海保稅區(qū)、洪灣科技園提供經(jīng)濟(jì)管理與服務(wù)具有明顯相互交通條件上的優(yōu)勢。

通過對圖1中各相關(guān)位置坐標(biāo)點的衛(wèi)星測量結(jié)果可知：香洲區(qū)政府至珠海保稅區(qū)(及其毗鄰的洪灣科技園)的距離為20.7 km，正常通行時間為30～40 min。而且隨著珠海城區(qū)的發(fā)展，車流密度增加，從香洲區(qū)政府至珠海保稅區(qū)、洪灣科技園的交通時間會進(jìn)一步延長。據(jù)筆者數(shù)次開車實際體驗，即使在非擁堵時間段(早上7點半以前、上午10點左右、中午3點左右、晚上9點左右)，從香洲區(qū)政府至珠海保稅區(qū)(及其毗鄰的洪灣科技園)的實際交通時間一般也需30～40 min。

橫琴新區(qū)管委會至珠海保稅區(qū)的交通路程為8.8 km，正常通行時間為16～18 min。而且，橫琴新區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施正在大規(guī)模建設(shè)中，今后隨著一批基礎(chǔ)設(shè)施完成，從橫琴新區(qū)管委會到珠海保稅區(qū)、洪灣科技園的交通將會更加順暢，正常通行時間也會進(jìn)一步縮短。按計劃，橫琴新區(qū)管委會不久將遷至新址——橫琴口岸，相互交通將更加便捷，由橫琴新區(qū)管委會代理珠海保稅區(qū)(及其毗鄰的洪灣科技園)的經(jīng)濟(jì)管理及服務(wù)，無論是對公共管理部門還是對經(jīng)濟(jì)活動主體，其綜合效能優(yōu)勢將更加顯著，如表1所示。

綜上可知，在珠海市的協(xié)調(diào)下，香洲區(qū)將珠海保稅區(qū)、洪灣科技園的某些經(jīng)濟(jì)方面的公共管理與服務(wù)委托給橫琴新區(qū)管委會，可以實現(xiàn)較大的管理成本節(jié)約和管理、服務(wù)效率的提高。如表1所示，香洲區(qū)的某些經(jīng)濟(jì)管理與服務(wù)由橫琴新區(qū)管委會代管，其相互交通條件效費(fèi)比具有明顯效能優(yōu)勢(5∶1)，而橫琴新區(qū)管委會遷新橫琴口岸后，其相互交通條件效費(fèi)比效能優(yōu)勢更凸顯(15∶1)。

表1 香洲區(qū)政府、橫琴新區(qū)管委會至珠海保稅區(qū)(及洪灣科技園)經(jīng)濟(jì)管理與服務(wù)相互交通條件效費(fèi)比

換言之，對于珠海保稅區(qū)、洪灣科技園的某些經(jīng)濟(jì)方面的政府管理，橫琴新區(qū)管委會比起香洲區(qū)政府具有明顯的距離優(yōu)勢，在此基礎(chǔ)上可以獲得明顯的行政效能優(yōu)勢。香洲區(qū)政府將珠海保稅區(qū)、洪灣科技園某些經(jīng)濟(jì)方面的公共管理委托給橫琴新區(qū)管委會，是珠海市、香洲區(qū)對橫琴新區(qū)管委會這一距離優(yōu)勢效能的充分肯定。

三、理論啟示

(一)理論創(chuàng)新

筆者認(rèn)為，鄰近區(qū)域同職能政府部門間委托的實踐，至少提出了政府部門競爭的新理論探索。

1. 鄰近區(qū)域同職能政府部門間委托實踐與新理論的關(guān)系

競爭型政府及其理論，與新公共管理理論、公共選擇理論、企業(yè)型政府理論應(yīng)是怎樣的關(guān)系？新公共管理理論提出的將企業(yè)經(jīng)營技術(shù)引入政府部門、簽約外包制(Contracting-out)和政府內(nèi)部契約制(Contracting-in)，為效能型政府提供了基礎(chǔ)養(yǎng)分。

公共選擇理論認(rèn)為，政治過程的參與者，無論是政治家、官員還是選民，都如同經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的個人一樣，是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，“所謂政治家在政治過程中關(guān)心公共利益的說法是虛幻的，而行政官員追求的則更多是增加部門預(yù)算，進(jìn)而獲取盡可能多的資源。結(jié)果導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)的膨脹、效率低下及公共服務(wù)水平下降。其根源在于政府壟斷公共服務(wù)供給，缺乏有效競爭。因而應(yīng)打破政府對公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷，實現(xiàn)公私之間的競爭，促進(jìn)政府變革”[4]。

戴維·奧斯本和特德·蓋布勒合作出版了《改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營部門》，提出了企業(yè)型政府理論：指出“新公共管理”模式的十條基本原則，其中有三條與文章的探討緊密相關(guān)：效能型政府：把競爭機(jī)制引入到提供服務(wù)中去；講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；分權(quán)的政府：從等級制到參與和協(xié)作[5]。

對于公共選擇理論與效能型政府理論的關(guān)系，公共選擇理論提出了：政府應(yīng)該做什么(破除政府對公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷)？企業(yè)型政府理論回答了政府進(jìn)一步行動的路徑。

而鄰近區(qū)域同職能政府部門間委托的實踐則試圖回答：具體可以怎樣做！

2. 鄰近區(qū)域同職能政府部門間委托實踐對政府部門間競爭—合作提出新課題

如前所述，公共選擇理論、政府再造理論、效能型政府理論共同從準(zhǔn)則層提出了市場化、政府競爭改革的方向。而企業(yè)型政府理論立足于現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)過程的改革，提出了引入市場化競爭機(jī)制的建議，并且隱含了鄰近區(qū)域公共物品供給之政府競爭空間的存在性。

在前述理論的準(zhǔn)則層政府改革的方向的指引下，筆者在實例(行動)層提出了鼓勵部分公共部門去承接鄰近區(qū)域的公共物品供給事務(wù)，并給出了鄰近區(qū)域公共部門效能競爭的一種具體實現(xiàn)方案，如圖2所示。

圖2 鄰近區(qū)域同職能政府部門間委托實踐與新理論的關(guān)系

實踐是推動理論引發(fā)的根本動力，為此將引發(fā)如下的理論探討：

鄰近區(qū)域同職能政府部門間委托，將開啟新型鄰近區(qū)域同職能政府部門之間的良性互動，許多相鄰城鎮(zhèn)的公共部門之間可能在規(guī)范的基礎(chǔ)上出現(xiàn)一種新型合作關(guān)系，如：

第一，超過100 000 m2的廣州市檔案館可能代理(或承包)從化市檔案館(規(guī)劃建筑面積15 000 m2及增建相應(yīng)的管理人員隊伍)。

第二，相鄰區(qū)域的多個地方政府原本各自計劃建設(shè)某套大型本地公共設(shè)置(及各自的、合計多個管理人員團(tuán)隊)，可能通過競爭—合作集中建設(shè)一套區(qū)域共用的公共設(shè)施(一個管理人員團(tuán)隊)。

第三，已經(jīng)出現(xiàn)的實例：珠海市香洲區(qū)轄區(qū)內(nèi)的珠海保稅區(qū)、洪灣科技園因距離橫琴新區(qū)近，離香洲區(qū)政府遠(yuǎn)，香洲區(qū)政府將這兩個子區(qū)域的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限委托給橫琴新區(qū)相應(yīng)管理部門，并由珠海市政府、香洲區(qū)政府及香洲區(qū)環(huán)境保護(hù)局、市場監(jiān)督管理局、科技工貿(mào)和信息化局分別與橫琴新區(qū)管委會的對應(yīng)部門簽訂合約。

進(jìn)而在理論層：一方面，新公共管理理論、公共選擇理論、政府再造理論、企業(yè)型政府理論為鄰近區(qū)域同職能政府部門間的委托提供理論層面的鳴鑼開道；另一方面，鄰近區(qū)域同職能政府部門間委托的探索行動將對新公共管理理論、公共選擇理論、政府再造理論、企業(yè)型政府理論產(chǎn)生新的需求，使它們在公共管理領(lǐng)域廣泛地運(yùn)用中獲得新的發(fā)展，如圖3所示。

圖3 理論層可能出現(xiàn)的新局面

(二)鄰近區(qū)域同職能政府部門間新型委托關(guān)系的實現(xiàn)機(jī)理

通過鄰近區(qū)域同職能政府部門間委托，橫琴新區(qū)管委會的某些職能部門委托代理香洲區(qū)政府對應(yīng)同類部門對于珠海保稅區(qū)、洪灣科技園經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公共管理與服務(wù)，是中國改革開放、地方政府創(chuàng)新、政府再造合力推動下出現(xiàn)新生事物，那么它是基于什么動力、機(jī)理而實現(xiàn)的？

可以通過“執(zhí)果索因”法探索這一新事物(果)的形成過程：

第一，隨著珠海市一些重要子區(qū)域的異軍突起，先是1992年橫琴新區(qū)的設(shè)立和大規(guī)模開發(fā)，隨后在香洲區(qū)轄內(nèi)珠海保稅區(qū)(1996年設(shè)立)、洪灣科技園(2001年設(shè)立)出現(xiàn)，而這兩個子區(qū)域距離香洲區(qū)政府距離較遠(yuǎn)，成為影響經(jīng)濟(jì)管理與服務(wù)效能的重要因素。

第二，橫琴新區(qū)管委會的經(jīng)濟(jì)管理與服務(wù)效能逐步成熟，逐漸地，對于珠海保稅區(qū)、洪灣科技園的經(jīng)濟(jì)管理與服務(wù)，橫琴新區(qū)管委會相對于香洲區(qū)政府形成了一種隱性競爭優(yōu)勢①。隨著時間推移，對珠海保稅區(qū)、洪灣科技園的經(jīng)濟(jì)管理與服務(wù)而言，橫琴新區(qū)管委會的距離優(yōu)勢與管理效能方面的隱性競爭優(yōu)勢越來越凸顯。

第三，按橫琴新區(qū)規(guī)劃對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的定位，“重點發(fā)展商務(wù)服務(wù)、休閑旅游、科教研發(fā)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，鼓勵金融創(chuàng)新，實行更加開放的產(chǎn)業(yè)和信息化”，禁止“工業(yè)上島”。在橫琴新區(qū)開發(fā)過程中有不少經(jīng)濟(jì)項目希望將研發(fā)中心、企業(yè)總部放在橫琴島，而將其生產(chǎn)企業(yè)放在橫琴島鄰近區(qū)域。

2017年，珠海市委、市政府，香洲區(qū)政府，橫琴新區(qū)管委會做出了清晰的判斷——將珠海保稅區(qū)、洪灣工業(yè)區(qū)的經(jīng)濟(jì)管理與服務(wù)委托給橫琴新區(qū)管委會：①可以實現(xiàn)對珠海保稅區(qū)、洪灣工業(yè)區(qū)經(jīng)濟(jì)管理與服務(wù)的高效能；②大幅度降低香洲區(qū)對珠海保稅區(qū)、洪灣工業(yè)區(qū)經(jīng)濟(jì)管理與服務(wù)過程中的人力成本、財政成本、時間成本；③可以促進(jìn)橫琴新區(qū)總部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并帶動珠海保稅區(qū)、洪灣工業(yè)區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。無論是對香洲區(qū)還是對橫琴新區(qū)，都是一舉雙贏。

于是，2017年12月，由珠海市委、市政府牽頭，通過“行政機(jī)制”，推動香洲區(qū)政府與橫琴新區(qū)管委會之間進(jìn)行了一系列簽約，由香洲區(qū)的經(jīng)濟(jì)管理與服務(wù)部門將珠海保稅區(qū)、洪灣科技園經(jīng)濟(jì)管理與服務(wù)委托給了橫琴新區(qū)管委會相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)管理與服務(wù)部門。橫琴新區(qū)、香洲區(qū)兩地的經(jīng)濟(jì)管理與服務(wù)部門形成了委托后的新型合作關(guān)系，整個過程的實現(xiàn)機(jī)理，如圖4所示。

圖4 鄰近區(qū)域同職能政府部門間委托關(guān)系的實現(xiàn)機(jī)理(隱性競—合過程)

四、鄰近區(qū)域同職能政府部門間委托關(guān)系創(chuàng)新的重要理論與實踐價值

鄰近區(qū)域同職能政府部門間委托新事物的出現(xiàn)，對于中國建設(shè)效能型政府可以取得如下理論啟迪：

(一)精簡機(jī)構(gòu)

如果在城鎮(zhèn)密集區(qū)域中，部分地方政府不再按照“大而全、小而全”的“政府同構(gòu)”規(guī)則設(shè)置政府機(jī)構(gòu)(及事業(yè)單位等官方公共組織)，而是按照“最小必要”設(shè)置瘦身型政府機(jī)構(gòu)(及事業(yè)單位等官方公共組織)，可以較大幅度精簡機(jī)構(gòu)，對建設(shè)“小政府、大社會”有重要意義。考慮到不遠(yuǎn)的將來，城鎮(zhèn)密集區(qū)將覆蓋中國大部分區(qū)域，在所有城鎮(zhèn)密集區(qū)建設(shè)效能——合作型政府，其意義更加深遠(yuǎn)。

(二)較大幅度節(jié)省政府公共財政開支

第一，通過新型委托關(guān)系的建立，培育公共部門的效能意識、競爭意識，提升公共部門的績效和效能。推動政府由低效能、壟斷環(huán)境中的被動式的自我提升向有競爭、無壟斷環(huán)境中的主動式自我提升轉(zhuǎn)變，并使社會公眾有可能看到打破“財政幻覺”的新局面。同時，破除地方政府壟斷，建立鄰近區(qū)域公共工程的競爭與合作共建機(jī)制，有利于避免大量公共項目的重復(fù)建設(shè)、惡性競爭。

第二，通過新型委托關(guān)系，利用難能可貴的區(qū)域公共物品委托市場得到的“公共物品供給均衡價格”信息，建立起全國公共物品供應(yīng)動態(tài)價格標(biāo)準(zhǔn)，為中國各地政府部門建立更加合理的財政預(yù)算體系提供有價值的“標(biāo)桿價格”。從而為公共物品定價提供新的重要參照。實現(xiàn)“激勵約束機(jī)理、經(jīng)濟(jì)利益與社會責(zé)任平衡協(xié)調(diào)機(jī)理、委托代理機(jī)理和合作博弈機(jī)理,這是發(fā)展和深化政府采購理論研究的組合創(chuàng)新”[6]。

第三，隨著政府再造，政府機(jī)器越來越精密復(fù)雜，凝聚的公共資本越來越多。管理學(xué)者杰弗里·菲佛和杰勒爾德·R·薩蘭基克[7]指出：“組織必須通過與外界中所依賴的要素進(jìn)行互動，獲取所需的資源來維持生存?！蓖ㄟ^新型委托關(guān)系的建立，一些地方政府部門(如受委托者)在競爭中其政府機(jī)器越來越高效，而另一些地方政府部門(如長期委托者)則可以按照簡要標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，這樣，從區(qū)域總體角度看，推進(jìn)了政府公共資本、資源的節(jié)約。此外，“將判斷標(biāo)準(zhǔn)變得明確并具有可操作性,行政機(jī)關(guān)才能更好地把握行政委托的設(shè)定范圍”[8]。

第四，可推動政府再造和服務(wù)型政府建設(shè)。由于政府部門(及官方公共組織)可以通過委托—代理形成公共服務(wù)競爭—合作空間，而這種公共物品供給是“對稱信息狀態(tài)”下的公共服務(wù)(服務(wù))，代理人(鄰近區(qū)域的政府部門及官方公共組織)的行為隨時都被委托區(qū)域(委托主體及該區(qū)域公眾)觀察到，委托區(qū)域通過競爭型的代理(合同、協(xié)議)等方式推動地方政府的公共服務(wù)，因此，帕累托最優(yōu)努力水平可以達(dá)到。換言之，代理主體方得到政府再造和服務(wù)型政府建設(shè)的推力，委托方委托區(qū)域可以得到更優(yōu)價、更優(yōu)質(zhì)的公共物品供給和公共物品供給。

第五，利于新興小城鎮(zhèn)的創(chuàng)設(shè)。目前中國設(shè)立新型小城鎮(zhèn)、鎮(zhèn)級市的呼聲很高，但受制于目前“小而全”的機(jī)構(gòu)編制羈絆，國家對此十分謹(jǐn)慎。如果能夠因地制宜地設(shè)立小城鎮(zhèn)，其公共管理機(jī)構(gòu)可以根據(jù)自身具體情況而量身打造，不再按照“小而全”原則設(shè)立政府各部門、突破“小而全”的機(jī)構(gòu)編制羈絆，將部分公共事務(wù)委托給鄰近區(qū)域異地同職能政府部門，創(chuàng)設(shè)“輕瘦型政府”，那么將為今后小城鎮(zhèn)的設(shè)立開啟巨大的空間，推動中國基層地方官方機(jī)構(gòu)設(shè)置的變革。

第六，可以推動政府機(jī)構(gòu)編制改進(jìn)和政府效能建設(shè)。在競爭型政府框架下，有地方政府部門在現(xiàn)有編制情況下，通過內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化、行政流程優(yōu)化、效能改革和挖潛，以及利用剩余公共服務(wù)“產(chǎn)能”去承接鄰近區(qū)域政府部門的委托事務(wù)，并推動其重新審視過去的機(jī)構(gòu)編制理論、重新調(diào)整機(jī)構(gòu)編制量化模型，推動政府效能建設(shè)的新探索。

第七，可推進(jìn)區(qū)域多元互動格局。在東亞經(jīng)濟(jì)模式中，政府體制創(chuàng)新、制度變革是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心要素、政府服務(wù)是地方營商環(huán)境的核心要素?！皬男姓械哪康暮蜅l件來看,行政機(jī)關(guān)、公私組織或個人都可以成為受委托主體”[9]，通過政府委托關(guān)系創(chuàng)新，可以形成、推進(jìn)“地方政府再造”“地方營商環(huán)境”和“地方經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展”三者相輔相成、相互促進(jìn)的新格局。

注釋：

① 雖沒有發(fā)生“公開發(fā)布委托競爭信息—應(yīng)答參與競爭”過程，但其中一方在對珠海保稅區(qū)、洪灣科技園的經(jīng)濟(jì)管理與服務(wù)方面的效能優(yōu)勢已經(jīng)實實在在、一目了然。