徐夢(mèng)雪 秦金亮

[摘 要] 歷史上，受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素的影響，世界各國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的是早期兒童教育與保育分離的政策。隨著后工業(yè)化時(shí)代育兒觀念的轉(zhuǎn)變與現(xiàn)代教育理念的延展，加之少子化生育趨勢(shì)和國(guó)際組織關(guān)注的推動(dòng)，世界各國(guó)出現(xiàn)了整合早期兒童教育與保育的政策趨勢(shì)與實(shí)踐，主要有部門間協(xié)調(diào)、部門整合、政府綜合協(xié)調(diào)三種整合模式。我國(guó)應(yīng)以《兒童權(quán)利公約》為依據(jù)，強(qiáng)化早期兒童教育與保育的完整性和一致性;以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槠鯔C(jī)，形成有效的早期兒童教育與保育服務(wù)治理體系;以試點(diǎn)工作為基礎(chǔ)，探索早期兒童教育與保育整合的有效經(jīng)驗(yàn)，并通過(guò)立法為早期兒童教育與保育的整合提供制度保障。

[關(guān)鍵詞] 早期兒童教育與保育;保教分離;保教整合

早期兒童教育與保育（early childhood education and care，ECEC）指為8或10歲以下兒童提供保育和教育的所有安排。[1]早期兒童身心發(fā)展特點(diǎn)決定了對(duì)他們提供的教育必須以生活照料為前提，教育必須融入生活照料和身體養(yǎng)育當(dāng)中，這就決定了對(duì)于早期兒童的教育和保育必須是一個(gè)整體，在形式和內(nèi)容上也必須進(jìn)行有效的整合。在歷史上，受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人類認(rèn)知水平、政策保障等因素的影響，世界各國(guó)對(duì)早期兒童的教育與保育一直是分離的。但隨著社會(huì)生產(chǎn)與生活方式的變革，早期兒童教育與保育進(jìn)行整合是發(fā)展的趨勢(shì)，兩者的整合涉及責(zé)任主體、服務(wù)方式、服務(wù)內(nèi)容、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、人員配置等諸多方面。[2]對(duì)國(guó)際早期兒童教育與保育政策發(fā)展進(jìn)行梳理有助于我們進(jìn)一步了解早期兒童教育與保育的發(fā)展規(guī)律和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而為當(dāng)前我國(guó)建構(gòu)保教一體的早期兒童教育與保育政策提供借鑒和參考。

一、國(guó)際早期兒童教育與保育政策分離的時(shí)代背景及其影響

18世紀(jì)60年代到19世紀(jì)30年代中期，早期教育與保育機(jī)構(gòu)帶有慈善救濟(jì)的性質(zhì)，它主要面向低收入家庭的孩子，并以身體保護(hù)和照料為主。工業(yè)革命的誕生不僅促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展，同時(shí)也催生了負(fù)責(zé)照護(hù)工人階級(jí)子女的機(jī)構(gòu)。勞動(dòng)?jì)D女因迫于生計(jì)而無(wú)暇照顧自己的子女，工人階級(jí)的子女養(yǎng)育問(wèn)題成了當(dāng)時(shí)突出的社會(huì)問(wèn)題。因此，從19世紀(jì)初開始，一些慈善家、開明工廠主和教會(huì)人士開始著手建立托兒所、孤兒院、救濟(jì)院等兒童看護(hù)機(jī)構(gòu)以滿足工人階級(jí)的子女照料需求。從19世紀(jì)30年代開始，有教育性質(zhì)的幼兒園開始出現(xiàn)，這一類教育機(jī)構(gòu)主要面向中高收入家庭，且內(nèi)容以教授孩子生活知識(shí)和技能為主。1837年，福祿貝爾在德國(guó)勃蘭登堡創(chuàng)立了第一個(gè)學(xué)齡前兒童教育機(jī)構(gòu)，并于1840年將其命名為幼兒園，這標(biāo)志著學(xué)前教育的真正開始。此后，福祿貝爾幼兒園推行到英、法、美、俄、日等國(guó)，在世界范圍內(nèi)興起了“福祿貝爾幼兒運(yùn)動(dòng)”，這間接導(dǎo)致一些國(guó)家形成了保教分離的早期兒童教育與保育二元服務(wù)體制，如英國(guó)以工人階級(jí)子女為主要看護(hù)對(duì)象的幼兒學(xué)校由社會(huì)福利部門管理，而以中產(chǎn)或上層階級(jí)子女為主要教育對(duì)象的幼兒園則由教育部門進(jìn)行管理。

早期兒童教育與保育的分離帶來(lái)了一系列的影響。[3]首先，教育與保育的分離導(dǎo)致兒童受教育機(jī)會(huì)和受教育過(guò)程不平等。由社會(huì)福利部門管理的0～3歲兒童看護(hù)機(jī)構(gòu)和由教育部門管理的3～6歲兒童教育機(jī)構(gòu)在服務(wù)提供、指導(dǎo)方式、教師配置、資金投入與制度監(jiān)管等方面存在不同。例如，0～3歲兒童看護(hù)機(jī)構(gòu)工作人員的資質(zhì)、薪資水平、培訓(xùn)機(jī)會(huì)等都要低于3～6歲兒童教育機(jī)構(gòu);教育系統(tǒng)中3～6歲兒童接受的教育是免費(fèi)的或者給予一定補(bǔ)助，福利部門管理的托幼機(jī)構(gòu)則需要父母付費(fèi)。其次，教育與保育的分離造成對(duì)0～3歲和3～6歲兩個(gè)階段的服務(wù)供應(yīng)不平衡。3歲以上的兒童被認(rèn)為有學(xué)習(xí)的能力和必要，因此，3～6歲兒童的教育普遍得到重視。而對(duì)3歲以下兒童的教育，政府將其視為家庭和母親的責(zé)任，給予的關(guān)注與資助都較少，使得這一階段兒童獲得高質(zhì)量保教服務(wù)的可能性比3歲以上更低，造成了由家庭支付能力決定兒童受教育水平的局面，這使得弱勢(shì)家庭兒童在0～3歲階段處于更加不利的地位。再次，教育與保育的分離使社會(huì)形成了重教育輕保育的價(jià)值傾向和制度安排。教育與保育的分離使得人們普遍認(rèn)為保育只需關(guān)注兒童的生活和身體而不具有教育的必要性，教育則可開發(fā)智力和為小學(xué)做準(zhǔn)備，是一種重要的人力資本投資。在制度安排上，這種認(rèn)識(shí)偏差造成了保育員的社會(huì)地位低下，勞動(dòng)價(jià)值得不到重視并形成了對(duì)保育員職業(yè)角色的歧視。最后，教育與保育的分離弱化了女性的生育意愿。0～3歲保育服務(wù)的缺失導(dǎo)致婦女必須放棄工作或者花更大的精力來(lái)平衡家庭與工作的關(guān)系，由生育子女帶來(lái)的收入降低或者職業(yè)歧視讓婦女越來(lái)越不愿意生育子女。[4][5]

二、引發(fā)國(guó)際早期兒童保育與教育整合的主要因素

（一）后工業(yè)化時(shí)代育兒觀念的轉(zhuǎn)變促使教育的內(nèi)涵和范疇不斷得到拓展

在工業(yè)革命之前，家庭既是基本的經(jīng)濟(jì)單元，也是基本的社會(huì)單元，婦女依附于家庭并擔(dān)負(fù)著生兒育女的功能。大機(jī)器生產(chǎn)將婦女從家庭中解放出來(lái)并擴(kuò)大了她們的交往和勞動(dòng)范圍，這就為兒童保育社會(huì)化提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。與此同時(shí)，勞動(dòng)和社會(huì)交往關(guān)系的改變也逐漸轉(zhuǎn)變了人們的性別角色觀念，男女平等、自由競(jìng)爭(zhēng)等思想觀念逐漸被社會(huì)普遍認(rèn)可。在兒童保育領(lǐng)域，此時(shí)托幼機(jī)構(gòu)一般以兒童看護(hù)為主，其主要目的是解決勞動(dòng)階層父母育兒的后顧之憂。以信息技術(shù)為代表的后工業(yè)社會(huì)進(jìn)一步模糊了男女勞動(dòng)分工的差異，教育的作用不斷被放大，人的受教育周期被不斷延長(zhǎng)，教育的內(nèi)涵也由知識(shí)、技能、認(rèn)知的發(fā)展進(jìn)一步擴(kuò)展為追求個(gè)體在健康、生活適應(yīng)、情緒、品格等方面的全面發(fā)展。在這一觀念的影響下，托幼機(jī)構(gòu)的教育功能逐漸被重視，托幼機(jī)構(gòu)的工作人員逐漸專門化和專業(yè)化，保育工作也被賦予了重要的教育價(jià)值。

（二）現(xiàn)代教育理念的延展推動(dòng)了兒童早期教育不斷向前下延

自20世紀(jì)英克爾斯的人的現(xiàn)代化理論提出后，無(wú)論發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家都認(rèn)識(shí)到只有人的現(xiàn)代化才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的現(xiàn)代化，而人的現(xiàn)代化必須通過(guò)教育來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，發(fā)達(dá)國(guó)家在普及初等教育和中等教育的同時(shí)也積極推動(dòng)高等教育的發(fā)展，并將教育的范疇不斷向早期教育下延。二戰(zhàn)后，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍將學(xué)前一年教育納入免費(fèi)教育范疇，并建立了從胎教到老年大學(xué)的終身教育體系，在早期教育領(lǐng)域則涵蓋了學(xué)前教育、嬰幼兒教育和胎教。與此同時(shí)，現(xiàn)代教育理念不再將人的發(fā)展視為片面的知識(shí)教育和技藝學(xué)習(xí)，而是將人的生命發(fā)展和生命價(jià)值視為教育的根本追求，這種觀念也不斷向早期教育階段下延，要求在個(gè)體發(fā)展早期就實(shí)施完整的兒童教育。

（三）少子化的生育趨勢(shì)強(qiáng)化了對(duì)兒童的福利供給和補(bǔ)償

隨著二戰(zhàn)后女性參加勞動(dòng)的比例不斷提高以及義務(wù)教育學(xué)制的延長(zhǎng)和高等教育的普及，女性普遍推遲了婚育的年齡和減少了生育數(shù)量，社會(huì)的少子化現(xiàn)象不斷凸顯。20世紀(jì)60年代后期興起的女權(quán)運(yùn)動(dòng)席卷全球，這在很大程度上推進(jìn)了婦女與兒童的福利事業(yè)，兒童福利的概念也被擴(kuò)展到家庭之外的社會(huì)領(lǐng)域，女權(quán)主義者主張兒童福利應(yīng)該是全體婦女的權(quán)利而不應(yīng)只局限于弱勢(shì)家庭或者貧窮的職業(yè)母親。與此同時(shí)，生活空間的轉(zhuǎn)換和生活方式的變革也加速了兒童自然成長(zhǎng)環(huán)境的解體，因此就需要專門的機(jī)構(gòu)來(lái)提供專業(yè)的教育和看護(hù)服務(wù)，但單純的看護(hù)服務(wù)和程式化教育已不再能滿足家長(zhǎng)的需求，人們對(duì)托幼機(jī)構(gòu)職能的期望已經(jīng)涵蓋保育和教育這兩個(gè)基本范疇。正因?yàn)槿绱?，很多?guó)家都將對(duì)兒童福利的保障上升到法律的高度，強(qiáng)化了政府和社會(huì)公共團(tuán)體對(duì)于協(xié)助家庭進(jìn)行兒童養(yǎng)育的責(zé)任和義務(wù)。例如，歐洲國(guó)家普遍推行政府和社區(qū)兒童福利事業(yè)，韓國(guó)、日本、新加坡等國(guó)家則鼓勵(lì)非營(yíng)利組織、社區(qū)和社會(huì)團(tuán)體廣泛參與到早期兒童的保育和教育事業(yè)中，這些措施不僅豐富了家庭外兒童保育與教育資源，同時(shí)也提升了保育和教育服務(wù)的綜合性和專業(yè)性。

（四）國(guó)際組織對(duì)早期兒童教育的關(guān)注推動(dòng)了兒童早期教育與保育的整合

自20世紀(jì)70年代以來(lái)，國(guó)際組織一直關(guān)注早期兒童教育與保育的分離與整合問(wèn)題。經(jīng)合組織在1976年發(fā)布的《工作父母的子女養(yǎng)育報(bào)告》就明確指出在政策層面上保持保育與教育在任何程度上的分離已不再可取，聯(lián)合國(guó)教科文組織于1976年發(fā)布的《學(xué)前教育世界調(diào)查》也指出各成員國(guó)政府部門在教育、社會(huì)福利和健康等領(lǐng)域決策責(zé)任的分散，[6]歐洲委員會(huì)的兒童保育網(wǎng)絡(luò)（EC Childcare Network）則在1996年指出所有兒童都能享受到的高質(zhì)量服務(wù)只能在國(guó)家政策框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)且應(yīng)該在國(guó)家層面上指定一個(gè)部門負(fù)責(zé)實(shí)施該政策。[7]隨著早期教育和保育實(shí)踐的發(fā)展，經(jīng)合組織在《強(qiáng)勢(shì)開端》和《強(qiáng)勢(shì)開端Ⅱ》報(bào)告中進(jìn)一步指出教育與保育是不可分割的，優(yōu)質(zhì)的兒童服務(wù)必須同時(shí)提供這兩種服務(wù)。正是在國(guó)際組織的大力推動(dòng)下，世界各國(guó)在兒童早期教育和服務(wù)實(shí)踐中不斷推動(dòng)兩者的整合。

三、國(guó)際早期兒童教育與保育服務(wù)整合的主要模式

自20世紀(jì)70年代以來(lái)，世界上有關(guān)國(guó)家開始對(duì)兒童早期教育與保育的整合進(jìn)行了探索，在改革政府職能的同時(shí)不斷推動(dòng)早期兒童教育與保育政策的優(yōu)化。從實(shí)踐主體來(lái)看，國(guó)際上推動(dòng)早期兒童教育與保育整合主要有三種類型，即部門間協(xié)調(diào)（coordination）、部門整合和政府綜合協(xié)調(diào)（integration）。

（一）以政策制定與實(shí)施部門之間的協(xié)調(diào)來(lái)實(shí)施早期兒童教育與保育的整合

部門間協(xié)調(diào)是指通過(guò)相關(guān)部門之間的分工與合作來(lái)共同執(zhí)行有關(guān)早期兒童教育與保育的政策或規(guī)定，[8]其主要作用是能夠提高公眾對(duì)早期兒童教育與保育的認(rèn)識(shí)，擴(kuò)展了綜合服務(wù)的覆蓋范圍以及提升了發(fā)展綜合服務(wù)的愿景。[9]雖然這一整合方式在針對(duì)特定目標(biāo)或集中于特定人群時(shí)能夠發(fā)揮良好的作用，但它不是一種跨部門的整體政策或行政框架的融合。[10]例如，韓國(guó)政府政策協(xié)調(diào)辦公室（Office for Government Policy Coordination）于2014年設(shè)立了早期教育與保育整合辦公室（Office for Integrating ECEC）以推進(jìn)早期教育與保育整合工作中各政府部門之間的協(xié)調(diào)，[11]但由于各政府部門之間的文化和目標(biāo)并不相同，這就導(dǎo)致了不同部門在兒童早期教育與保育整合過(guò)程中的工作力度存在差異。[12]雖然不同部門之間的協(xié)調(diào)與合作相對(duì)于早期兒童教育與保育服務(wù)的分離來(lái)說(shuō)是一個(gè)進(jìn)步，但在政策執(zhí)行的過(guò)程中因?yàn)槿狈τ?xùn)練有素的專業(yè)人員，導(dǎo)致部門之間的協(xié)調(diào)對(duì)于推動(dòng)早期兒童教育與保育的整合作用有限。

（二）通過(guò)政策制定與實(shí)施部門之間的整合來(lái)推動(dòng)早期兒童教育與保育的整合

在早期兒童教育與保育整合實(shí)踐中，負(fù)責(zé)統(tǒng)整的政府職能部門既可能是教育部門，也可能是福利部門或其他部門。經(jīng)合組織在《強(qiáng)勢(shì)開端Ⅱ》中就指出：“在選擇將教育與保育整合到哪個(gè)部門時(shí)，這個(gè)部門是不是教育部門、福利部門等無(wú)關(guān)緊要，因?yàn)檫@些部門都可以在兒童早期領(lǐng)域中獲得一定的合法性，重要的是兒童早期服務(wù)決策應(yīng)該放在一個(gè)重視兒童發(fā)展和教育的部門。”[13]很多國(guó)家在推動(dòng)兒童早期教育與保育整合時(shí)傾向于將所有關(guān)于早期兒童教育與保育的國(guó)家責(zé)任由單一的部門來(lái)完成，他們將統(tǒng)一政府職能部門的職責(zé)視為實(shí)現(xiàn)早期兒童教育與保育整合的前提條件。將政策制定與實(shí)施的部門整合在一起的優(yōu)勢(shì)在于，一是可以在社會(huì)目標(biāo)、監(jiān)管、資金與人員配置、課程設(shè)置與評(píng)估、開放時(shí)間等方面具有更大的連貫性和平等一致性，二是可以通過(guò)改善公共服務(wù)管理來(lái)減少花在部門間協(xié)調(diào)行動(dòng)上的成本，三是可以為3歲以下的兒童提供更有效的投資和更高質(zhì)量的服務(wù)，四是可以使兒童的經(jīng)驗(yàn)發(fā)展更具有持續(xù)性。[14]部門間的整合主要可以分為由教育部門來(lái)實(shí)現(xiàn)兒童早期教育與保育整合和由福利部門來(lái)實(shí)現(xiàn)兒童早期教育與保育整合兩種類型。

1. 由教育部門來(lái)實(shí)現(xiàn)早期兒童教育與保育的整合。

將早期兒童教育與保育整合到教育部門具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。首先，教育部門對(duì)兒童存在教育、培訓(xùn)、評(píng)估和指導(dǎo)的職責(zé);其次，具有一支經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)人員隊(duì)伍;再次，有利于維持教育政策和教育體系的一致性以及學(xué)段之間的銜接;最后，有利于建設(shè)全面且連貫的早期兒童培養(yǎng)體系。這一整合模式在博茨瓦納、巴西、英國(guó)等國(guó)家得到了廣泛的采用。[15]例如，英國(guó)于1998年出臺(tái)的《應(yīng)對(duì)保育挑戰(zhàn)》綠皮書就將保教整合作為早期教育發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn);2004年的《兒童法案》重申了兒童早期服務(wù)包括教育、保育、保健等各個(gè)方面，要求為學(xué)齡前兒童提供保教整合的服務(wù)，從法律上消除了早期教育與保育的區(qū)隔;2008年正式生效的《早期教育階段法定框架》則徹底消除了教育與保育的界限，使兩者有了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。此后，英國(guó)政府還采取了一系列措施來(lái)推進(jìn)保育與教育的整合，如理順行政部門職責(zé)、加大財(cái)政投入、統(tǒng)一保教人員準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與培訓(xùn)等。巴西在1988年的憲法中規(guī)定兒童早期教育與保育是受憲法保障的權(quán)利，巴西政府于1996年頒布的《國(guó)家教育指導(dǎo)與框架法》（National Education Bases and Guidelines Law）開始系統(tǒng)地將兒童保育服務(wù)從福利部門轉(zhuǎn)向教育部門，由教育部門來(lái)統(tǒng)整對(duì)0～6歲階段兒童的教育和保育。

2. 由福利部門來(lái)實(shí)現(xiàn)早期兒童教育與保育的整合。

北歐五國(guó)較早開始推行早期兒童保育與教育的整合，其中芬蘭和丹麥?zhǔn)怯筛＠块T來(lái)統(tǒng)一開展早期兒童教育和保育服務(wù)。芬蘭從1924年開始就將對(duì)早期兒童教育與保育的職責(zé)轉(zhuǎn)移到福利部門，其于1973年頒布的《兒童保育法案》（the Act on childrens day care）則將托兒所和幼兒園整合在一起。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，芬蘭先后頒布了《學(xué)前教育的核心課程》（2000）、《政府關(guān)于早期兒童教育和保育政策定義的決議》（2002）、《芬蘭早期兒童教育和保育的國(guó)家課程框架》（2003）等一系列政策法規(guī)，推動(dòng)了該國(guó)兒童早期教育與保育服務(wù)的整合走向深入和系統(tǒng)。由福利部門開展兒童早期教育與保育的整合強(qiáng)調(diào)學(xué)習(xí)與保育的不可分割性，它根植于北歐國(guó)家完善的社會(huì)福利系統(tǒng)，因此這一整合方式在一定程度上也具有不可復(fù)制性。

（三）通過(guò)政府綜合協(xié)調(diào)來(lái)來(lái)推動(dòng)兒童早期教育與保育的整合

通過(guò)政府綜合協(xié)調(diào)來(lái)推動(dòng)早期兒童教育與保育整合的代表性國(guó)家是澳大利亞。在澳大利亞國(guó)會(huì)、政府教育培訓(xùn)部、社會(huì)服務(wù)部等多部門的推動(dòng)下，澳大利亞聯(lián)邦政府委員會(huì)于2009年簽署并發(fā)布了聯(lián)邦政府首個(gè)全國(guó)性早期兒童發(fā)展宏觀指導(dǎo)戰(zhàn)略文件《國(guó)家早期兒童發(fā)展戰(zhàn)略：投資在早期》，該文件明確提出“聯(lián)邦政府與州及地方政府聯(lián)合，確保到2020年所有兒童都享有最好的早期教育與保育服務(wù)，為自身和國(guó)家創(chuàng)造更好的未來(lái)”。[16]為確保這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，澳大利亞政府2012年正式頒布了《兒童早期教育與保育國(guó)家質(zhì)量框架》、《歸屬、存在和成長(zhǎng)：澳大利亞兒童早期學(xué)習(xí)框架》等政策，并成立了跨部門的國(guó)家政府機(jī)構(gòu)——澳大利亞兒童早期教育和保育質(zhì)量局（ACECQA）。

四、我國(guó)推動(dòng)早期兒童教育與保育整合的政策路徑

世界各國(guó)在早期兒童教育與保育領(lǐng)域的政策整合實(shí)踐推動(dòng)了兒童早期學(xué)習(xí)與發(fā)展的完整性和持續(xù)性，這對(duì)我國(guó)早期兒童教育與保育政策的制定與實(shí)施提供了一定的借鑒和啟示，我們應(yīng)該在保障早期兒童教育和保育權(quán)利的同時(shí)不斷完善政府職能和加強(qiáng)制度建設(shè)，推動(dòng)早期兒童教育與保育的整合不斷走向更高的水平。

（一）以《兒童權(quán)利公約》為依據(jù)強(qiáng)化早期兒童教育與保育的完整性和一致性

《兒童權(quán)利公約》在第三和第十條明確規(guī)定關(guān)于兒童的一切行為，不論是由公私社會(huì)福利機(jī)構(gòu)還是法院、行政、立法機(jī)構(gòu)執(zhí)行，均應(yīng)以兒童的最大利益為首要考慮;應(yīng)采取一切適當(dāng)?shù)牧⒎ā⑿姓?、社?huì)和教育措施，保護(hù)兒童在受父母、監(jiān)護(hù)人或其他責(zé)任看管者照料時(shí)不受到任何身心摧殘、傷害或凌辱、忽視或不周、虐待（包括性侵）或剝削。我國(guó)作為《兒童權(quán)利公約》的首批締約國(guó)，在早期兒童教育與保育領(lǐng)域也應(yīng)該以《兒童權(quán)利公約》關(guān)于兒童權(quán)利的基本理念為指引，將對(duì)兒童利益的保障作為政策制定的基本依據(jù)。在構(gòu)建早期兒童教育與保育政策時(shí)，應(yīng)該充分考量家庭、社區(qū)、社會(huì)組織和政府等利益相關(guān)主體在政策實(shí)踐中的協(xié)同，并以此來(lái)保障早期兒童教育與保育的一致性和完整性。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能以形成有效的早期兒童教育與保育服務(wù)治理體系

政府公共事物與公共管理的綜合化是當(dāng)前各國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的基本趨勢(shì)。近年來(lái)，我國(guó)政府職能改革不斷走向綜合化。2019年國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出要“強(qiáng)化部門協(xié)同，由衛(wèi)生健康部門牽頭，發(fā)展改革、教育、公安、民政、財(cái)政、人力資源社會(huì)保障、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、應(yīng)急管理、稅務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管等部門要按照各自職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理”。這種政府職能的轉(zhuǎn)變和政府機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同在我國(guó)早期兒童教育與保育領(lǐng)域的實(shí)踐還處于起步階段，對(duì)政府機(jī)構(gòu)職能的認(rèn)定和劃分尚不能充分滿足兒童接受早期教育和保育服務(wù)的要求，政府部門應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)早期兒童教育與保育價(jià)值與規(guī)律的認(rèn)識(shí)，并以兒童的教育與保育需求為前提不斷轉(zhuǎn)變政府職能以形成有效的早期兒童教育與保育服務(wù)治理體系。

（三）通過(guò)試點(diǎn)工作來(lái)探索早期兒童教育與保育整合的有效經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)地域遼闊，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不一，早期兒童教育與保育的整合也不應(yīng)該是步調(diào)一致地予以推行。對(duì)于經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，可以借鑒世界發(fā)達(dá)國(guó)家的早期兒童教育與保育整合政策來(lái)嘗試開展全方位的整合，經(jīng)濟(jì)社會(huì)處于中等的地區(qū)可嘗試2～3歲兒童保育與幼兒園教育的整合，欠發(fā)達(dá)地區(qū)則可以專注于3～6歲兒童幼兒園教育與保育的整合，從而形成雁陣型、階梯狀的早期兒童教育與保育整合模式。在實(shí)踐過(guò)程中，保教整合或保教并重的實(shí)現(xiàn)并不是一件容易的事，它需要充分考慮教育與保育工作在時(shí)間安排、服務(wù)模式、師資配置等方面與幼兒發(fā)展及家庭需求的契合性，同時(shí)也要克服傳統(tǒng)觀念的制約。地方政府在推進(jìn)早期兒童教育與保育整合試點(diǎn)的過(guò)程中要將這一工作滲透到社會(huì)生活的各個(gè)方面，通過(guò)吸納各種社會(huì)力量的參與而將早期教育與保育的整合變?yōu)橐粋€(gè)多層次、多樣態(tài)的社會(huì)公共服務(wù)體系。

（四）通過(guò)立法來(lái)為兒童早期教育與保育的整合提供制度保障

在經(jīng)過(guò)相應(yīng)的實(shí)踐和積累了一定的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)后，政府可以通過(guò)將有效經(jīng)驗(yàn)上升為政策或者法律的方式來(lái)保障早期兒童教育與保育的整合。[17]早期兒童教育與保育整合的立法要建立在充分的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和深刻的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)之上，必須充分認(rèn)識(shí)到早期兒童教育與保育的重要性以及兩者整合的必要性。兒童身心發(fā)展的脆弱性決定了對(duì)他們的保育和教育必須在滿足兒童生活需要的基礎(chǔ)上進(jìn)行全面的教育，合理地劃分不同利益主體的權(quán)利與責(zé)任范圍，保障從業(yè)人員的質(zhì)量及其薪酬待遇，形成一套合理有效的管理、監(jiān)督和評(píng)價(jià)制度體系。

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From Separation to Integration： Reflections on Our Policy Practice of Early Child Care and Education Based on International Experience

Mengxue Xu， Jinliang Qin

（Hangzhou College of Early Childhood Teacher Education， Zhejiang Normal University， Hangzhou 310012 China）

Abstract： The policy practice of early childhood education and care in the world has gone through a process from separation to integration. The change of post？鄄industrial childcare concept， the extension of modern education concept， the fertility trend of fewer children and the attention of international organizations to the development of children have promoted the integration of early childhood education and care in the world. There are three modes to promote the integration， that is inter？鄄departmental coordination， sectoral integration and government comprehensive coordination. We should strengthen the completeness and consistency of childrens early education and care based on the convention on the rights of children， and form effective service and management system for the integration of early childhood education and care through improving government function and legislation.

Key words： early childhood education and childcare， separation of care and education， integration of care and education