金 銀 哲

(嶺南師范學(xué)院 體育科學(xué)學(xué)院，廣東 湛江 524048)

隨著簡(jiǎn)政放權(quán)和政府轉(zhuǎn)變職能的開(kāi)展，中國(guó)掀起了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的熱潮。由于在體育方面缺乏科學(xué)有效的購(gòu)買(mǎi)體系，再加上我國(guó)地方體育發(fā)展程度的不均衡，出現(xiàn)了現(xiàn)階段公共體育服務(wù)發(fā)展滯緩的現(xiàn)象。政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)是在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，通過(guò)政府對(duì)體育活動(dòng)、體育組織、體育設(shè)施、體育指導(dǎo)等體育服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)，服務(wù)社會(huì)公眾，履行政府的責(zé)任。政府向社會(huì)組織支付一定的費(fèi)用購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)，是一種“政府出資、定向購(gòu)買(mǎi)、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的公共體育服務(wù)的供給方式。國(guó)外對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的研究始于20世紀(jì)80年代的英美等國(guó)家，研究者多為經(jīng)濟(jì)學(xué)家與管理學(xué)家，注重理論與實(shí)際結(jié)合，研究涉及領(lǐng)域廣泛；而國(guó)內(nèi)對(duì)這一問(wèn)題的研究仍未形成體系，且大部分集中在區(qū)域性局部研究。把握我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的現(xiàn)狀及借鑒其他領(lǐng)域的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于完善政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)有著重要作用。

一、我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)模式的現(xiàn)狀分析

依據(jù)競(jìng)爭(zhēng)的程度、委托主體與受托主體的關(guān)系、購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)制度化程度，可以把政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的模式分為形式性購(gòu)買(mǎi)、委托式購(gòu)買(mǎi)、契約化購(gòu)買(mǎi)等三種；其核心為政府與社會(huì)組織的關(guān)系是否獨(dú)立，購(gòu)買(mǎi)中是否引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制[1]。

(一)非獨(dú)立非競(jìng)爭(zhēng)的形式性購(gòu)買(mǎi)模式

形式性購(gòu)買(mǎi)是為了進(jìn)一步降低成本提高收益，確保以最小成本獲得最大收益的模式。政府因時(shí)間、人員、職能所限，對(duì)一些收益難以估算的公共服務(wù)無(wú)法進(jìn)行有效的成本約束，轉(zhuǎn)而由政府出資建立或資助社會(huì)組織，以此來(lái)明確產(chǎn)權(quán)邊界、便于監(jiān)督[2]。

圖1 形式性購(gòu)買(mǎi)程序一覽圖

(二)獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性的委托式購(gòu)買(mǎi)模式

委托式購(gòu)買(mǎi)是指政府和受托的社會(huì)機(jī)構(gòu)相互獨(dú)立，購(gòu)買(mǎi)程序上由政府直接指定一個(gè)民間組織來(lái)提供服務(wù)、向其購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，但是購(gòu)買(mǎi)過(guò)程缺乏公開(kāi)、競(jìng)爭(zhēng)程序，不采取競(jìng)爭(zhēng)方式的一種購(gòu)買(mǎi)模式[3]。

通過(guò)圖2可以得知：政府和委托的第三方社會(huì)組織或機(jī)構(gòu)是相對(duì)獨(dú)立的主體；在選擇程序上，政府偏向于選擇有良好聲譽(yù)的組織，以此降低購(gòu)買(mǎi)風(fēng)險(xiǎn)；但是由于這個(gè)過(guò)程中沒(méi)有引入競(jìng)爭(zhēng)形式，所以這種模式屬于獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)即委托式購(gòu)買(mǎi)模式。

圖2 委托式購(gòu)買(mǎi)程序一覽圖

(三)獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性的契約化購(gòu)買(mǎi)模式

契約化購(gòu)買(mǎi)模式是指政府通過(guò)契約化手段向獨(dú)立的第三方社會(huì)組織或機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的一種模式，是未來(lái)政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的發(fā)展趨勢(shì)。

從圖3可知：政府與第三方組織或機(jī)構(gòu)是相互獨(dú)立的，之間不存在依附關(guān)系；選擇程序方面公開(kāi)、透明，第三方組織或機(jī)構(gòu)之間通過(guò)競(jìng)標(biāo)來(lái)參與競(jìng)爭(zhēng)，政府擇優(yōu)與之進(jìn)行合作，第三方組織或機(jī)構(gòu)依據(jù)自身優(yōu)勢(shì)來(lái)提供公共服務(wù)；政府與第三方根據(jù)簽訂的協(xié)議，對(duì)購(gòu)買(mǎi)的內(nèi)容共同承擔(dān)責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)契約化購(gòu)買(mǎi)。政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)中要努力實(shí)現(xiàn)的，是一種獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性的契約化購(gòu)買(mǎi)模式。

圖3 契約化購(gòu)買(mǎi)程序一覽圖

(四)現(xiàn)階段公共體育服務(wù)購(gòu)買(mǎi)模式的優(yōu)點(diǎn)與不足

通過(guò)對(duì)現(xiàn)階段政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)模式的總結(jié)與分析，可以看出不同形式的模式有著各自的特征和優(yōu)點(diǎn)。下面就形式性購(gòu)買(mǎi)模式、委托式購(gòu)買(mǎi)模式、契約化購(gòu)買(mǎi)模式進(jìn)行比較分析。

1.形式性購(gòu)買(mǎi)模式

形式性購(gòu)買(mǎi)模式是目前我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中最常見(jiàn)的模式之一，它通過(guò)直接設(shè)立或資助社會(huì)組織及機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)，是主動(dòng)轉(zhuǎn)移政府職能的特殊機(jī)制，反映了政府“邊培育邊購(gòu)買(mǎi)”的思路。其優(yōu)點(diǎn)在于政府能直接管理與干預(yù)社會(huì)組織與機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)，能夠有效執(zhí)行政策并保證公共服務(wù)的實(shí)際效果。在購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)時(shí)體育政府機(jī)構(gòu)能直接對(duì)體育服務(wù)提供者進(jìn)行管理與監(jiān)督、評(píng)測(cè)服務(wù)優(yōu)劣。

2.委托式購(gòu)買(mǎi)模式

委托式購(gòu)買(mǎi)模式中政府向具有良好聲譽(yù)的社會(huì)組織或機(jī)構(gòu)進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)，這種直接指定方式的優(yōu)點(diǎn)在于能夠降低購(gòu)買(mǎi)風(fēng)險(xiǎn)、能夠引導(dǎo)社會(huì)分工專(zhuān)業(yè)化趨向?；谏鐣?huì)收益估算進(jìn)行的委托式購(gòu)買(mǎi)是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中較為常見(jiàn)一種模式。這種模式還能實(shí)現(xiàn)一定程度的政府權(quán)力下放，使政府從執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)橘?gòu)買(mǎi)者，簡(jiǎn)化了政府職能。在公共體育服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中，此種模式緩解政府壓力、滿足居民體育需求、降低公眾鍛煉成本、培養(yǎng)公益體育組織。

3.契約化購(gòu)買(mǎi)模式

契約化購(gòu)買(mǎi)模式在我國(guó)現(xiàn)階段政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中所占的比例仍然比較低，但其優(yōu)點(diǎn)在于政府與社會(huì)組織或機(jī)構(gòu)相互獨(dú)立不依附，購(gòu)買(mǎi)的過(guò)程公開(kāi)透明又有競(jìng)爭(zhēng)，社會(huì)組織或機(jī)構(gòu)通過(guò)競(jìng)標(biāo)爭(zhēng)取提供公共服務(wù)的機(jī)會(huì)，通過(guò)與政府的合作促進(jìn)自身的發(fā)展。同時(shí)，政府通過(guò)評(píng)估，選擇最具實(shí)力的社會(huì)組織或機(jī)構(gòu)提供公共服務(wù)，達(dá)到以投入與產(chǎn)出的最大比，從而來(lái)提高公共服務(wù)的供給效率。在購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)時(shí)政府針對(duì)具體項(xiàng)目或賽事向社會(huì)組織或機(jī)構(gòu)進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)提高體育公共服務(wù)的供給效率，能夠滿足多元化體育需求，降低政府行政成本，提升體育社會(huì)組織或機(jī)構(gòu)能力，促進(jìn)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)制度建設(shè)，完成對(duì)公共體育服務(wù)“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”的補(bǔ)充和平衡。

二、我國(guó)政府在非體育領(lǐng)域購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

部分發(fā)達(dá)城市的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)已經(jīng)取得了顯著成效。如讓非盈利組織來(lái)承接社會(huì)救助服務(wù)，對(duì)城市化道路中的一些不和諧現(xiàn)象及無(wú)收入人群進(jìn)行勸導(dǎo)、培訓(xùn)、職業(yè)介紹及必要的援助，通過(guò)這一專(zhuān)門(mén)性的社會(huì)救助，使公共服務(wù)質(zhì)量得到提高。部分發(fā)達(dá)城市在政府購(gòu)買(mǎi)非體育領(lǐng)域公共服務(wù)上涵蓋社會(huì)治安、市政環(huán)境、市政設(shè)施等領(lǐng)域，得到了有效的改善并擴(kuò)展了公共服務(wù)的范圍[5]。

(一)改革探索，有效引導(dǎo)

以上海市為例，上海市結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變和公共財(cái)政預(yù)算改革，轉(zhuǎn)變觀念，建立了跨部門(mén)的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，采用了定向委托、公益創(chuàng)投和公開(kāi)招標(biāo)等方式，并非機(jī)械的采用一種方式來(lái)進(jìn)行服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)，設(shè)立了諸如專(zhuān)項(xiàng)資金、財(cái)政預(yù)算等多種資金來(lái)源。從浦東新區(qū)委托社會(huì)組織管理市民中心以來(lái)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)逐步擴(kuò)展到養(yǎng)老、教育、社會(huì)矯正、外來(lái)人口權(quán)益等諸多領(lǐng)域的服務(wù)，并通過(guò)社會(huì)組織或機(jī)構(gòu)自評(píng)、政府專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估、第三方機(jī)構(gòu)外評(píng)多方評(píng)價(jià)，形成了較為完善的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度體系。

(二)權(quán)責(zé)明確，分工協(xié)作

以無(wú)錫市為例，無(wú)錫市政府通過(guò)完善政府服務(wù)采購(gòu)制度來(lái)推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，明確了軟服務(wù)與硬服務(wù)。比如針對(duì)注重效率的服務(wù)(大部分硬服務(wù)，如場(chǎng)館維護(hù)、街道保潔、道路維護(hù)等)交由企業(yè)進(jìn)行承擔(dān)；對(duì)于兼顧效率與公平的服務(wù)事項(xiàng)(大部分軟服務(wù)，如體育指導(dǎo)服務(wù)、社會(huì)救助、社會(huì)工作、養(yǎng)老等)則交由社會(huì)組織或機(jī)構(gòu)進(jìn)行承擔(dān)[6]。硬服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)主要采用競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)的方式；軟服務(wù)主要采用協(xié)商委托或者合作生產(chǎn)的方式。無(wú)錫市政府采購(gòu)方式靈活變通，通過(guò)對(duì)軟服務(wù)與硬服務(wù)的界定，確定了不同的市場(chǎng)化與社會(huì)化方式，實(shí)現(xiàn)了資源的優(yōu)化配置。

三、對(duì)完善政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)模式的啟示

完善政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)模式要注意協(xié)調(diào)各種體育資源、統(tǒng)籌發(fā)展，從模式改革入手，遵循落實(shí)惠民利民原則，推進(jìn)政策的實(shí)施進(jìn)而發(fā)現(xiàn)相關(guān)問(wèn)題。模式的完善包括政府、社區(qū)居民、社會(huì)組織機(jī)構(gòu)、參與投資主體(營(yíng)利或非營(yíng)利)、社會(huì)保障體系等因素。在項(xiàng)目評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)方面還可完善項(xiàng)目質(zhì)量、項(xiàng)目效果、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、滿意度等內(nèi)容(圖4)。

圖4 政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)模式框架圖

對(duì)圖4模式框架中的主要元素進(jìn)行提取與總結(jié)，結(jié)合政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的優(yōu)秀案例，可以補(bǔ)充與完善政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的模式，如圖5所示。把政府在其他領(lǐng)域購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)引入到體育公共服務(wù)中去，針對(duì)當(dāng)前政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)共同存在的缺陷，提出以下意見(jiàn)。

圖5 政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)模式的補(bǔ)充與完善

(一)以公眾實(shí)際需求為導(dǎo)向，擴(kuò)大有效供給

政府在購(gòu)買(mǎi)體育場(chǎng)館公共服務(wù)過(guò)程中，應(yīng)對(duì)社會(huì)公眾的實(shí)際需要進(jìn)行廣泛考察。在了解公眾切實(shí)需求的基礎(chǔ)上從“供給側(cè)”入手，擴(kuò)大有效且中高端供給，提高政府通過(guò)場(chǎng)館提供的公共體育服務(wù)質(zhì)量，讓供給由范圍小、質(zhì)量低向范圍廣、質(zhì)量高轉(zhuǎn)變，推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)體育場(chǎng)館服務(wù)的結(jié)構(gòu)調(diào)整[7]。

(二)構(gòu)建多方位供給方式，實(shí)現(xiàn)“補(bǔ)短板”的要求

針對(duì)政府直接管理的體育場(chǎng)館利用率低的情況，應(yīng)構(gòu)建市場(chǎng)與社會(huì)提供體育場(chǎng)館服務(wù)產(chǎn)品的供給機(jī)制。整個(gè)過(guò)程中應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)主體與投資主體的創(chuàng)造性，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，補(bǔ)上政府直接管理場(chǎng)館這一“短板”。構(gòu)建多元化、社會(huì)化、高參與度的場(chǎng)館服務(wù)供給體系，擴(kuò)大體育場(chǎng)館服務(wù)供給的受益范圍，提高場(chǎng)館服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量[8]。

(三)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓社會(huì)力量擔(dān)當(dāng)服務(wù)主體

場(chǎng)館服務(wù)要明確競(jìng)爭(zhēng)中立的核心原則，即市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不受外部因素干擾；完善現(xiàn)存的購(gòu)買(mǎi)規(guī)則與制度，不僅購(gòu)買(mǎi)國(guó)有的公共體育場(chǎng)館，還要對(duì)社會(huì)上民辦機(jī)構(gòu)資助建立的體育場(chǎng)館進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)，實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)供給主體的多元化；允許民辦機(jī)構(gòu)參與購(gòu)買(mǎi)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定與服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估與監(jiān)督的全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)服務(wù)主體的轉(zhuǎn)換[9]。

(四)改變“大政府”辦事邏輯，實(shí)現(xiàn)權(quán)利“去杠桿”

在體育場(chǎng)館的利用過(guò)程中，往往存在著政府部門(mén)不愿“放權(quán)”的現(xiàn)象，雖然中央三令五申強(qiáng)調(diào)，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)體育場(chǎng)館服務(wù)以提高資源的利用效率、吸引社會(huì)力量參與，但在實(shí)際操作中，一些主管部門(mén)仍按照原有工作邏輯限制行業(yè)準(zhǔn)入，抵觸非行政力量進(jìn)入或設(shè)置障礙，社會(huì)力量仍然面臨著苛刻的行政監(jiān)管與審核制度。針對(duì)這一狀況，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求政府實(shí)現(xiàn)權(quán)利的“去杠桿”，讓主管部門(mén)敢于讓權(quán)、敢于放權(quán)，從而激活市場(chǎng)主體活力、完善體育場(chǎng)館的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變[10]。

(五)統(tǒng)一信息平臺(tái)，以信息公開(kāi)與全方位監(jiān)督為保障

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下，對(duì)公共體育服務(wù)中體育場(chǎng)館的服務(wù)進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)要與政府購(gòu)買(mǎi)其他公共服務(wù)共享，實(shí)現(xiàn)不同領(lǐng)域間資金的流轉(zhuǎn)，如醫(yī)保、社保向體育服務(wù)流動(dòng)，保證不同服務(wù)之間流動(dòng)的“彈性”，緩解公共服務(wù)供給不均勻的現(xiàn)象。在法律層面解決相關(guān)信息“公開(kāi)”與“保密”的界限，同時(shí)加強(qiáng)全方位監(jiān)督，即完善政府對(duì)服務(wù)提供單位的監(jiān)督、服務(wù)對(duì)象對(duì)服務(wù)提供單位的監(jiān)督、服務(wù)提供單位對(duì)服務(wù)提供單位的監(jiān)督、司法部門(mén)對(duì)單位的監(jiān)督、服務(wù)提供單位內(nèi)部的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的“五位一體”全方位監(jiān)督。

四、結(jié) 語(yǔ)

政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)在我國(guó)開(kāi)展已久，各地區(qū)做出的積極嘗試為政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的發(fā)展和完善提供了豐富的實(shí)踐基礎(chǔ)。毛主席說(shuō)：“實(shí)踐出真知”，經(jīng)過(guò)各地區(qū)深入探索發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段政府購(gòu)買(mǎi)大型體育場(chǎng)館服務(wù)的過(guò)程中仍然存在許多不足。僅僅依靠在體育領(lǐng)域的購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的探索是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)開(kāi)始探索以來(lái)，在很多領(lǐng)域已經(jīng)取得了很優(yōu)秀的成果，所以在體育領(lǐng)域開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)應(yīng)借鑒與參考政府在非體育領(lǐng)域購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)取得的成就，用以指導(dǎo)我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)模式的構(gòu)建，為體育在社會(huì)的發(fā)展中打一劑“強(qiáng)心針”。

服務(wù)與公益作為新公共服務(wù)理論的重要基礎(chǔ)，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)也有著重要指導(dǎo)作用，其中“服務(wù)于公民而不是服務(wù)于顧客”、“服務(wù)，而不是掌舵”以及“追求公共利益”的精神，正是完善政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)所需要的。雖然政府在購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)模式的研究仍需進(jìn)一步完善，但單純的依靠體育這一領(lǐng)域則難以有力推進(jìn)理論創(chuàng)新。因此對(duì)于購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的問(wèn)題可以轉(zhuǎn)換路徑，通過(guò)借鑒其他領(lǐng)域的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，把經(jīng)濟(jì)學(xué)與公共管理中的理論與體育領(lǐng)域的理論與實(shí)際結(jié)合起來(lái)，使政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)模式的構(gòu)建更加清晰和明朗。