□尤莉 張莉

為保障優(yōu)秀人才在鄉(xiāng)村“下得去”“留得住”“教得好”，國務院于2015 年印發(fā)《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015—2020 年）》（以下簡稱《計劃》），目的是吸引更多優(yōu)秀教師投身鄉(xiāng)村教育。這是國家從中長期規(guī)劃角度首次明確鄉(xiāng)村教師隊伍建設戰(zhàn)略目標，對指導地方實踐具有里程碑意義。2018 年，中共中央、國務院印發(fā)《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，重申深化鄉(xiāng)村教師隊伍建設。至今，我國多個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）針對上述文件并結合地方實際，研究制定高水平的鄉(xiāng)村教師隊伍建設實施方案。中央政府意見統(tǒng)領、地方政府意見支持的政策體系由此構成，成為促進新時代鄉(xiāng)村教師隊伍可持續(xù)發(fā)展的重要指南。

本文擬梳理《計劃》發(fā)布以來，29 個省級政府印發(fā)的有關鄉(xiāng)村教師隊伍建設的政策文本，結合政策工具分類理論，透視地方政府對鄉(xiāng)村教師隊伍建設的政策傾向，推進政策工具的系統(tǒng)性與協(xié)同性，充分發(fā)揮政策工具“組合拳”效用。

一、政策工具理論與分析框架

（一）政策工具理論及其發(fā)展

政策工具是指為解決某一社會問題或?qū)崿F(xiàn)既定政策目標而采用的具體方法和手段。[1]鄉(xiāng)村教師建設政策工具，即政府為解決鄉(xiāng)村教育不均衡問題而采取的具體方法和手段。

政策工具理論的發(fā)展經(jīng)歷了三個階段。第一階段是20 世紀40 年代，以英國政治科學家?guī)焓猜–ushman）等為代表展開的教育政策工具分類理論研究。[2]該研究多集中在政策執(zhí)行者身上，強調(diào)利用行政命令控制施策對象。第二階段是20 世紀80 年代，英國政治科學家麥克唐納爾（L.M.Mcdonell）聯(lián)合政策科學家艾莫爾（R.F.Elmore）在關注政策執(zhí)行者和施策對象兩個主體的基礎上，將政策工具分為命令性、激勵性、能力建設性和系統(tǒng)變革性四類。[3]第三階段是20 世紀90 年代以來，受麥克唐納爾和艾莫爾兩人政策工具分類的影響，該理論逐步被應用到國內(nèi)教育政策研究領域。如陳振明教授結合市場化特點，將教育政策工具分為市場化工具、工商管理技術和社會化手段三類。[4]顧建光教授根據(jù)主客體感受，將其劃分為管制類工具、激勵類工具和信息傳遞類工具。[5]

由于鄉(xiāng)村教師隊伍建設需同時關注政策執(zhí)行者和施策對象兩個主體的思維方式和行動邏輯，這與麥克唐納爾兩人關于政策工具的分類基本類似。因此，本文將政策工具分為命令控制型、經(jīng)濟激勵型和能力建設型三種類型，圍繞政策執(zhí)行者和政策對象的特點優(yōu)化選擇并綜合運用。

（二）基于鄉(xiāng)村教師隊伍建設政策的分析框架

從鄉(xiāng)村教師隊伍建設看，三類政策工具各有側重（見表1）。命令控制型工具重在“下得去”，旨在要求政府為鄉(xiāng)村教育提供穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)的人才儲備，滿足鄉(xiāng)村教師基本供給需求，包括師范教育、實習培訓、招生方式、基礎設施建設。政府通過命令等強制性手段，推動師范院校擴大招生規(guī)模，提高生源質(zhì)量，為今后的鄉(xiāng)村教育發(fā)展提供強制性生源保障。

表1 政策工具的分類及解釋

經(jīng)濟激勵型政策工具重在“留得住”，為激勵優(yōu)秀人才爭相從教，政府需通過提升生活待遇來確保其在鄉(xiāng)村教育行業(yè)的高留存率，具體包括管理體制、薪酬待遇、生活成本、社會地位、權益保障。這些體現(xiàn)為政府對非師范生源的拉動力及對現(xiàn)有教師的留存率。從政策對象經(jīng)濟屬性入手，通過提高教師社會地位及傾斜性政策來激勵生源，吸引優(yōu)秀人才主動進入教師行業(yè)并在此長期耕耘，這與命令控制型的外在約束具有不同效力。

能力建設型政策工具重在“教得好”，要求政府助力教師專業(yè)化成長，使現(xiàn)有師資滿足鄉(xiāng)村教育發(fā)展，包括師德師風、教學質(zhì)量、管理隊伍、職業(yè)培訓、教育督導等。整合性是這類工具的主要特點，政府需通過整合社會優(yōu)質(zhì)資源來提升教師專業(yè)化水平。該政策有利于調(diào)動社會主體的積極性，將分散的社會力量匯聚到鄉(xiāng)村教育中，從而實現(xiàn)對鄉(xiāng)村教育有效的支持和服務作用。

（三）鄉(xiāng)村教師隊伍建設政策工具的應用

本文匯總29 個省級政府有關政策文本，按照政策工具內(nèi)容和原則選取樣本：一是主題與“培養(yǎng)高素質(zhì)教師隊伍”專題相關；二是發(fā)文機構為省級層面政府部門和機構；三是時間范圍為2015年6 月1 日至2020 年6 月1 日，由此得到29 份有效政策文本。

政策內(nèi)容分析的基本單元是政策條款，按照“政策—條款—序列號—工具類型”方式，對篩選出的29 份政策文本進行編碼，最后篩選出1582 條條款。為保證編碼精確，由兩人獨立編碼，若編碼一致則確定下來；否則，兩人再協(xié)商統(tǒng)一，最終形成內(nèi)容分析編碼表（見表2）。例如編碼“001-14-12-1-2”的具體含義為“第一個政策文本—第十四個條款—第十二個序列—第一個政策工具（命令控制型政策工具）—第二個工具名稱（實習培訓）”。

表2 鄉(xiāng)村教師隊伍建設政策文本內(nèi)容分析編碼表（節(jié)選）

二、鄉(xiāng)村教師隊伍政策工具配置的現(xiàn)狀

通過匯總29 個省份發(fā)布的有關政策文本，整理出1582 條政策條款，統(tǒng)計結果如表3 所示。三類政策工具的使用頻次和比例存在較大差異，經(jīng)濟激勵型政策工具為691 條（占比43.68%）、能力建設型政策工具為676 條（占比42.73%）、命令控制型政策工具為215 條（占比13.59%）。其中，命令控制型政策工具圍繞師范院校“基礎設施建設”和“師范教育”，完善師范生源執(zhí)教環(huán)境來強化定向供給；經(jīng)濟激勵型政策工具重在創(chuàng)新“管理體制”和提升“薪酬待遇”，吸引和留住優(yōu)質(zhì)生源；能力建設型政策工具則通過加強教師“師德師風”建設和提高“教學質(zhì)量”，來增強現(xiàn)有鄉(xiāng)村教師的綜合素質(zhì)，提升職業(yè)榮譽感，以改善鄉(xiāng)村教育質(zhì)量。

表3 政策工具內(nèi)容分析統(tǒng)計結果

（一）命令控制型政策工具效果明顯

在命令控制型政策工具中，地方政府通過事前、事中和事后控制來確保鄉(xiāng)村教師基本供給，確保教師“下得去”。一是通過事前控制來確保師范生源定向供給。目前，我國鄉(xiāng)村教師配置不足的主要原因之一，是定向公費師范生供給不足，因此政府著重在此方面做了部署。2018 年，教育部將“師范生免費教育政策”調(diào)整為“師范生公費教育政策”，并發(fā)布《教育部直屬師范大學師范生公費教育實施辦法》，自此師范生公費教育制度正式建立。受此影響，北京市運用定向招生方法，將鄉(xiāng)村生源與區(qū)域師范院校直接對接，使寧夏回族自治區(qū)擴展地方公費師范生名額。二是利用事中控制保證生源培養(yǎng)質(zhì)量。2019 年，山東省教育廳提出師范生公費教育重點培養(yǎng)一專多能教師。[6]這一點在師資匱乏的西北地區(qū)尤為明顯，“一專多能”的詞頻占比高達46.15%，遠超其他地區(qū)平均水平。三是借助事后懲罰來避免師范生源流失。在市場經(jīng)濟作用下，一些偏遠鄉(xiāng)村公費師范生的違約行為雖依然存在，但是公費師范生由于顧及違約成本和相應懲罰，會選擇主動補充到鄉(xiāng)村教育。[7]從這點看，此類工具能通過強制手段保證鄉(xiāng)村教育政策的執(zhí)行效果，目標明確且可操作性強。

（二）經(jīng)濟激勵型政策工具類型豐富

在經(jīng)濟激勵型政策工具中，地方政府通過破解編制、職稱評定、提升收入和解決住房等措施，提升非師范生源和在職教師工作滿意度，以確?！傲舻米　薄Ｒ皇蔷幹坪吐毞Q評定，突破管理體制壁壘。上海市、安徽省等地，為解決編制問題加大對農(nóng)村地區(qū)進行編制名額傾斜，堅決杜絕擠占、挪用和截留鄉(xiāng)村中小學教職工編制的行為。福建省嚴格實行城鄉(xiāng)學校統(tǒng)一崗位結構比例。湖北省要求在各類教師榮譽評選中，鄉(xiāng)村教師比例不少于30%。二是提升收入，改善教師的薪酬待遇。廣西壯族自治區(qū)重點向特困地區(qū)集中的鄉(xiāng)、村學校及其他地區(qū)教學點的教師傾斜。天津市依據(jù)“縣管校聘”原則，要求各區(qū)、縣按照不少于現(xiàn)行績效工資水平的10%，提升鄉(xiāng)村教師績效工資總額。三是緩解住房壓力。西藏自治區(qū)、河南省等地，為解決偏遠地區(qū)鄉(xiāng)村教師住房困難，建立綠色通道，被統(tǒng)一納入當?shù)刈》勘Ｕ?。從實施效果看，該類工具切實提高了施策對象的生活待遇，有利于他們主動選擇從事鄉(xiāng)村教育。激勵的可持續(xù)性、內(nèi)生性與主動性是此類政策工具的特點和優(yōu)勢，這也是該類工具占比較高的主要原因。當然，強調(diào)經(jīng)濟激勵型政策工具并不意味要放低準入門檻，否則長期下去只會降低鄉(xiāng)村教師職業(yè)吸引力。因此，多個地方還強調(diào)嚴格準入標準，為鄉(xiāng)村教師的發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

（三）能力建設型政策工具服務精準

在能力建設型政策工具中，地方政府愈加重視農(nóng)村師資專業(yè)化發(fā)展，使其“教得好”。隨著經(jīng)濟、文化、科技的發(fā)展，村民對現(xiàn)代生活方式的追求，尤其是對教育品質(zhì)的要求，正在向城鎮(zhèn)居民靠近。這對鄉(xiāng)村教師的專業(yè)化素質(zhì)提出了更高的要求。以貴州省為例，該省培訓政策出現(xiàn)頻次最高，占比26.8%。海南省建立了省、市、縣教研機構幫扶制度，對鄉(xiāng)村教師進行分片督導。遼寧省創(chuàng)建“影子”培訓基地學校，到2020 年，“銀鈴導師”將達到千人規(guī)模。從合作主體看，能力建設型政策工具涉及多方主體職責，不僅需要精準規(guī)定地方各級政府的主體責任，還需整合高等學校、縣級教師發(fā)展中心和中小學優(yōu)質(zhì)資源。[8]

綜合來看，命令控制型政策工具主要集中在華北、華南地區(qū)，經(jīng)濟激勵型政策工具在華南和西北地區(qū)成效顯著，能力建設型政策工具則以華北和西北地區(qū)為主（見圖1）。三類政策工具交叉使用、融會貫通、相互促進，使得鄉(xiāng)村教師職業(yè)的吸引力明顯上升，鄉(xiāng)村教師數(shù)量和質(zhì)量都有較大提高和改善（見圖2）。

圖1 政策工具數(shù)量變化的省份特點

圖2 政策工具累積分布的地區(qū)特點

三、鄉(xiāng)村教師隊伍建設政策工具實施中存在的問題及改進建議

（一）主要問題

近年來，地方政府積極推進各類鄉(xiāng)村教師計劃，使鄉(xiāng)村教師數(shù)量攀升，教學質(zhì)量顯著提升。但是，針對地區(qū)差異和現(xiàn)實問題，鄉(xiāng)村教師在政策工具使用方面仍需進一步改善。

第一，政策工具應用存在結構性失調(diào)。在省級政府教師隊伍改革意見中，經(jīng)濟激勵型和能力建設型政策工具的應用明顯多于命令控制型政策工具?？梢?，地方政府多從激勵和吸引教師角度來部署政策，弱化了現(xiàn)階段師范院校及綜合大學師范專業(yè)對鄉(xiāng)村教師隊伍發(fā)展起的重要作用。

第二，政策工具內(nèi)部使用不均衡。命令控制型政策工具忽視了施策對象差異，易造成資源利用不合理。政府雖在事前、事中和事后利用相關手段來鞏固師范院校生源儲備量，卻忽略了不同院校教學水平和辦學成本的差異。加之該政策限制了生源個體的選擇空間，即使個體最終留在鄉(xiāng)村也不甚滿意。經(jīng)濟激勵型政策工具未充分考慮地區(qū)生活成本的差異，配套政策合力不足影響了執(zhí)行效果，缺乏對不同身份鄉(xiāng)村教師生活保障的分類設計。在能力建設型政策工具中，師德、師風及教學質(zhì)量雖是政府較為關心的話題，但不能僅集中于此。

第三，部分省份關注度不足。比較各省政策文本指標數(shù)量，發(fā)現(xiàn)數(shù)量最高的省份與最低省份的政策條款數(shù)量相差3 倍，反映了地方政府對鄉(xiāng)村教育重視程度的差異，以及教育資源投入的不均衡。由于我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展水平較低，社會尊師重教氛圍尚未完全形成，使得鄉(xiāng)村教育發(fā)展舉步維艱，更需地方政府切實履行主體職責，精準分解部門任務，防止“等、靠、要”等不作為現(xiàn)象。

（二）政策建議

目前，各省關于鄉(xiāng)村教師隊伍建設中，政策工具的綜合運用雖較為合理，但仍有不足之處，尚需改進完善。

第一，均衡使用三類政策工具，發(fā)揮協(xié)同優(yōu)勢。由于經(jīng)濟激勵型和能力建設型政策工具的使用頻率明顯多于命令控制型政策工具，造成了結構失衡問題。故而，要適當提升命令控制型政策工具比例。因為，該類政策工具可從源頭增加鄉(xiāng)村教師數(shù)量。它通過事前招生、事中培養(yǎng)和事后定向等一系列強制性措施，確保了鄉(xiāng)村教師政策執(zhí)行效果。從地位看，其他兩項政策工具是對其更深層次的發(fā)展。要增強鄉(xiāng)村教師職業(yè)吸引力，首先要有足夠的教師“下得去”，因此師范院校應成為師資供給的主要渠道。

第二，優(yōu)化各政策工具內(nèi)部結構，提升政策靶向精度。對于命令控制型政策工具，需提高院校分類施策的使用比例。師范院校是培養(yǎng)高質(zhì)量教師的主陣地，要發(fā)揮師范院校主體作用，從招生制度、進退協(xié)議等方面完善公費師范生政策，確保定向招收和定向供給。另外，要適當提高高水平綜合性院校師范生培養(yǎng)比例，增加該類院校師范教育專業(yè)數(shù)量，實現(xiàn)師范性和綜合性的有機結合，順應社會發(fā)展趨勢。對于經(jīng)濟激勵型政策工具，需進一步降低鄉(xiāng)村教師生活成本，提升其生活質(zhì)量。一是創(chuàng)新該類工具體系結構，包括設計更符合地區(qū)特點、生源特點的鄉(xiāng)村教師流動機制、寄宿制學校周轉(zhuǎn)房和膳食補貼等[9]，重視政策協(xié)同性，避免“政出多門”。二是完善相關配套政策，如妥善解決鄉(xiāng)村學校交通問題等。此外，還可引入市場機制，補充第三方力量，支持舉辦鄉(xiāng)村教育專項基金，形成“越往基層、越是艱苦，地位待遇越高”的激勵機制。對于能力建設型政策工具，繼續(xù)完善教育評估體制機制，推動評估標準落地。鄉(xiāng)村教育評估體制需更新完善，應將評價重點回歸“鄉(xiāng)村”。一是在評價原則上強化使命感，這是提升教師專業(yè)化發(fā)展的內(nèi)生動力。二是在評價標準上重視本土化，教師應熟悉和掌握鄉(xiāng)土文化及鄉(xiāng)土生活，具備符合鄉(xiāng)村特點的課程設計與教學能力，而不是單一的城市取向。[10]三是在各類評優(yōu)、評先和培訓項目上，盡量向農(nóng)村傾斜，建立一套科學性與藝術性相結合、嚴格性與靈活性有序相統(tǒng)一的項目評價體系。

第三，對于一些省份不重視的問題，中央政府要切實發(fā)揮引導督查作用。為突破政府部門各自為政，打破鄉(xiāng)村教育政策執(zhí)行中碎片化、低效率和“孤島效應”[11]，中央政府應做好頂層設計，利用強制手段提升地方政府的重視程度。這些需要因地制宜地為教育行政部門和相關部門制定指標任務，加強分類考核和監(jiān)督。教育行政部門要切實履行整體規(guī)劃和統(tǒng)籌指揮的職能，發(fā)展改革、財政、編制、人力資源社會保障部門要主動確保相關配套教育資源的投入。另外，地方政府不重視的原因還有社會觀念，中央政府可以加大社會宣傳，營造良好的尊師重教的社會氛圍，利用社會輿論提高省級政府對鄉(xiāng)村教師的重視程度。