杜習樂 柴金來

摘要：街頭官僚處于行政末梢，作為政府治理中最活躍的要素，是與群眾直接接觸并保持密切聯(lián)系的重要主體。街頭官僚數(shù)量眾多且身處基層一線的特殊位置，其能否選擇合宜的服務行政模式是構建服務型政府，推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要因素之一。本文試圖從史密斯模型的視角，以理想化政策、執(zhí)行機構、目標群體、環(huán)境因素為分析框架對街頭行政模式中推動服務型政府構建的影響因素進行探索與研究，進一步明晰多重因素共同作用下的街頭官僚群體何以有力推動服務型政府的建設。

關鍵詞：史密斯模型；街頭官僚；服務型政府

中圖分類號：D927文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）06-0068-06

作者簡介：杜習樂，內蒙古大學公共管理學院講師，博士；柴金來，內蒙古大學公共管理學院學生。

1980年，利普斯基在《街頭官僚：公共服務中個人的困惑》一書中正式提出了街頭官僚的概念，他指出街頭官僚是指在工作中與公民產(chǎn)生直接交流與接觸的一線公共服務工作人員，且在工作執(zhí)行過程中具有大量的自由裁量權[1]3。阿爾弗雷德指出街頭官僚是官僚機構中級別最低的成員，行動自由受到大量規(guī)則和條例的嚴格限制與阻礙[2]。不過也有學者認為，街頭官僚在政策執(zhí)行過程中面臨資源匱乏以及多重不確定性環(huán)境等不利因素，會促使自身出現(xiàn)為滿足社會期待調整政策抑或為滿足個人私利扭曲政策執(zhí)行等行為的可能性[3]72。

國內關于街頭官僚研究的起步時間較晚，開始于21世紀初。葉娟麗、馬駿指出“街頭官僚”是處于基層、同時也是最前線的政府工作人員[4]。區(qū)別于利普斯基對街頭官僚界定的本土化解讀，韓志明從街頭官僚工作的抽象場域出發(fā)，認為街頭官僚與公民直接打交道，在面對面的情景中執(zhí)行公共政策、提供公共服務，呈現(xiàn)出鮮明的空間上的在場關系。隨著街頭官僚理論本土化的日臻成熟，學界傾向于將街頭官僚視作基層一線公共服務及公共產(chǎn)品的供給者，是整個行政體系中最為活躍的群體性因子，作為最直接與服務對象接觸的龐大群體構成了構建服務型政府的穩(wěn)固基石。與此同時，隨著國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化浪潮的有序推進，服務型政府建設的水準與能力要求也相應提升到了更高的層次。

黨的十九大報告中明確指出我國行政體制改革目標就是要建設人民滿意的服務型政府，在黨的十九屆四中全會報告中則進一步強調：“創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設人民滿意的服務型政府”[5]。自2004年首次提出服務型政府的建設目標后，我國的基層政務服務水平、公共服務供給能力取得了長足發(fā)展。為公民提供公共服務和公共產(chǎn)品的基層政府官員作為承上啟下的重要一環(huán)，應被給予較以往更為顯著的關注程度。

街頭官僚的層級位置與行為方式?jīng)Q定了其是建構服務型政府的重要主體。探究街頭官僚對建構服務型政府的影響因素具有重要的理論意義與實踐意義：從微觀層面而言，通過對諸多影響因素的有效把控，能夠有效規(guī)制街頭官僚自由裁量權的不合理使用，使其樹立以人民為本的服務行政理念、選擇與人民進行雙向有效的互動方式，從而有效提升服務型政府的行政效能；從宏觀層面而言，以街頭官僚也即基層一線人員為主體推進服務型政府的建設是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。

一、街頭官僚與服務型政府建構間的適切性

1.街頭官僚與服務型政府間的邏輯關系

街頭官僚理論的創(chuàng)始人利普斯基將街頭官僚概述為“一線公共服務工作人員”。該理論作為“舶來品”，若將其延伸至我國本土，可從狹義層面將街頭官僚視作我國基層服務型政府構建的實際操作者。

街頭官僚與服務型政府之間的邏輯關系密不可分、相互依存，具體體現(xiàn)在以下兩個層面：第一，街頭官僚作為行政體系的基底部分，是各層級行政人員中數(shù)目最為龐大、最直接與服務對象進行接觸的主要行政主體，上級政策的有力執(zhí)行與下層問題的有效反饋均有賴于街頭官僚將服務行政的理念全面貫徹在行政執(zhí)法工作中；第二，黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確指出“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能?！秉h提出建設服務型政府的根本原因在于中國政府的特質須以服務于人民為最高的政治準則[6]，服務型政府作為體現(xiàn)我國治國理政體系優(yōu)越性的頂層設計，必須將其全面落實于基層實踐，方能達成頂層設計與基層實踐的珠聯(lián)璧合。而推動服務型政府建設的基層實踐活動則有賴于身處基層的一線力量也即街頭官僚來具體落實。

2.西方街頭官僚理論的本土化運用

在運用街頭官僚理論理解我國服務型政府建設的過程中，還需考慮的一點問題是西方理論與我國實際的適切性問題。我國學者基于對國內政治環(huán)境的總體考量與大量文獻的閱讀整理，提出了“街頭行政”理論，這為我們理解街頭官僚與服務型政府推進間的邏輯關系提供了一個理想的切入點。學者韓志明指出所謂“街頭行政”是對街頭官僚與公民之間的正式互動及其過程和結果的描述[7]。該概念的提出重點突出了街頭官僚與公民的雙向互動，拓寬延伸了街頭官僚的覆蓋場域，以動態(tài)視角考察街頭官僚的行政執(zhí)法行為，改變了以往固化的“官本位”思想傳統(tǒng)，使街頭官僚與公民可基于平等地位進行對話。

通過對街頭行政概念的深入理解，“街頭行政”劃定了街頭官僚服務者的角色定位、與公民雙向互動的行為準則以及公開透明的行為方式，同時將“服務行政”的根本理念貫徹其中。因而，探討街頭官僚與服務型政府推進之間的邏輯聯(lián)系是可行且必要的。

二、模型選擇與分析框架

1.模型選擇：史密斯模型

史密斯模型是由美國政策學家史密斯提出的經(jīng)典政策執(zhí)行模型。史密斯在1973年發(fā)表的《政策執(zhí)行過程》（The Policy Implementation Process）一文中構建了政策執(zhí)行的分析框架，在框架中提出了四個影響政策執(zhí)行過程的重要維度，包括：理想化政策（ideal policy）、執(zhí)行機關（implementation agency）、目標群體（target group）和環(huán)境因素（environment factors），政策執(zhí)行的結果正是四個維度在政治體系中相互作用的結果[8]，如圖1所示，政策能否有效執(zhí)行不僅僅涉及政策自身的優(yōu)劣問題，同時也受到政策系統(tǒng)中多重主體和多重因素的沖擊與影響，對上述因素的合理把控是有效分析政策執(zhí)行過程的必要途徑。

2.分析框架：多重維度的作用情境

在政策執(zhí)行的過程中，機制自身的科學有效性、執(zhí)行機構的組織化程度以及執(zhí)行人員的素質水平、目標群體對政策的接受和認可程度、政策執(zhí)行的多重環(huán)境因素相互作用構成了復雜嚴密的政策執(zhí)行系統(tǒng)，通過對上述四重維度的探索與研究可以明晰其對街頭官僚推進服務型政府建設的影響作用。本文試以史密斯政策執(zhí)行過程分析模型為框架，探討街頭官僚在與目標主體進行協(xié)同互動所形成的街頭行政模式下，受到四個重要維度的協(xié)同作用與構建服務型政府間的影響因素。

三、街頭官僚政策執(zhí)行情況分析

1.理想化政策：頂層設計與基層實踐相得益彰

合法性（legitimacy）被認定為是某種事物所具有的合理性、正當性以及被認可的某種屬性。哈貝馬斯對合法性有如下界定：“合法性意味著一種值得認可的政治秩序”[9]。從政府角度而言，合法性意味著政府基于目標維度、事實維度以及價值維度所建構的一種有序的政治秩序。公共政策作為政府對社會價值和社會資源的權威性分配形式，其是否具有合法性關乎著政治體系內部秩序的有序與否。為全面貫徹推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，提升基層政府的回應能力與公眾滿意度，切實解決公共服務“最后一公里”難題，擔負基層治理重任的基層行政執(zhí)法部門應因地制宜地構建出兼具創(chuàng)新性與時代特色的政策方案，將全面提升街頭官僚的政策執(zhí)行力作為基層治理改革的重要課題。

在各地基層治理方案的出臺過程中應詳細指出方案推進落實過程中的整體要求以及推進舉措，并對整體要求的完成時限和責任單位予以明確，充分保障政策方案在實際執(zhí)行的過程中具備可行性與有效性。

首先，各地的基層治理方案應制定并完善街道黨工委和辦事處的職責清單，在確保將權力下沉到基層的同時，明確各單位及行政主體的責任，切實履行權責統(tǒng)一的行政原則；其次，建立健全自上而下和自下而上相結合的基層考核評價體系，將群眾考評納入綜合考評體系的重要范疇；再次，推行街巷長工作機制全面了解人民群眾的現(xiàn)實需求，建立以群眾需求為導向的服務供給機制。各街道應通過網(wǎng)格化管理系統(tǒng)，及時收集轄區(qū)內居民的反饋信息[10]；最后，對街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法員隊伍進行全面整合，建立健全協(xié)管員隊伍管理機制，在以專業(yè)化培訓為基礎的人員管理機制中加強各類協(xié)管員的整合水平，確保在群眾需要時可提供匹配度高、有效性強的公共服務。

上述理想化政策在宏觀層面規(guī)劃出服務型政府建設的宏偉藍圖，同時也在微觀層面為街頭官僚提供了合理可行的行動指向。理想化政策的核心特點是政策的合法性、合理性、可行性以及有效性，其合法性與合理性以服務型政府建設為基礎，是街頭官僚進行有效政策執(zhí)行活動的邏輯起點，同時也能在一定程度上實現(xiàn)街頭官僚對理想化政策的心理認可，這種心理認可能夠成為有效提升政策執(zhí)行力的催化劑與助推力，將建設服務型政府的宏偉目標內化在街頭官僚心中。此外，通過理想化政策對街頭官僚服務范圍內職責清單的完善，可使街頭官僚的自由裁量權限定在合理的區(qū)間范圍之內，并對其進行有效規(guī)制，防止自由裁量權的無節(jié)制膨脹，遏制其生長空間。

2.執(zhí)行機關：能力優(yōu)化與統(tǒng)籌協(xié)調

理想政策能否達到預期目標，除了政策的合理性、合法性、有效性和可行性，還需要執(zhí)行機關以及行政人員的有力政策執(zhí)行。在政策的具體執(zhí)行過程中各地應基于以往的基層實踐經(jīng)驗做出創(chuàng)新性規(guī)劃安排：

一是街鄉(xiāng)綜合執(zhí)法平臺的建立健全，助推執(zhí)行機關組織化程度的提升。各地應建立實體化綜合執(zhí)法中心，確保區(qū)屬執(zhí)法力量能將權力下沉到基層，以基層問題為行動導向，改變以往在基層產(chǎn)生問題時，由于涉及多個部門交叉管轄范圍出現(xiàn)推諉扯皮的缺位錯位現(xiàn)象。街鄉(xiāng)綜合執(zhí)法平臺的建立將增強執(zhí)行機關的組織化程度，進而在行政執(zhí)法時增強執(zhí)行合力，提高基層治理的系統(tǒng)耦合度。

二是街巷長工作機制的推行提升了執(zhí)行人員識別問題的能力。各地社區(qū)街道的街巷長應始終堅持以“需求導向和主動服務”為管理理念，深入基層一線，在每日的入戶走訪中主動發(fā)現(xiàn)問題。

執(zhí)行機構的高組織化程度為基層治理的高效實踐行動提供了組織保障。執(zhí)行結構作為街頭官僚的聚合單位，其組織化程度高低直接決定著街頭官僚的工作效能。以街鄉(xiāng)綜合執(zhí)法平臺的建設為抓手，可將各類行政執(zhí)法部門整合至一個平臺：一方面能夠提升平臺綜合性的公共服務水準與效能，加快服務型政府的建設步伐；另一方面，基于各部門統(tǒng)籌協(xié)調的程度提升，群眾的問題與需求能夠及時有效地得到平臺的回應與解決，充分落實服務型政府建設中“以民為本”的理念。此外，在街巷長工作機制的貫徹落實過程中，街頭官僚能深化自身的行政理念，將服務行政作為基本的行政方式。同時在相應工作機制的規(guī)制下街頭官僚能夠精準確定自身定位，是服務者而非管制者，在執(zhí)行公務的過程中以公共利益為根本的行為導向，以為公眾提供優(yōu)質高效的公共服務為根本目標。但需要言明的一點是，基于街頭官僚的行動視角，管制與服務并非完全割裂開的，管制是服務的一種特殊化的表現(xiàn)形式，其寓于服務之中。當出現(xiàn)有違社會良好秩序的不法行為時，街頭官僚會通過吹哨機制準確定位問題所在，并通過強有力的管制措施對不法行為予以嚴厲懲處，有效防止不良后果在街鄉(xiāng)中的進一步蔓延與擴散，營造良好的社會氛圍與社會環(huán)境，這也可以稱之為一種間接性的公共服務。

3.目標群體：自主參與與有效互動

基層治理應以社區(qū)居民為主導，在街道、社區(qū)中推選或招募社區(qū)志愿工作人員，建立起街巷長與社區(qū)志愿人員聯(lián)合工作機制，各志愿人員與街巷長密切配合，主要負責每日巡視街道社區(qū)、通過定期走訪及時發(fā)現(xiàn)問題、做好問題記錄并上報街巷長，進行及時有效的問題反饋與解決處置，從源頭上掌控好社區(qū)街道的治理工作，同時這支作為居民群體代表的隊伍將實現(xiàn)自主參與與有效互動的統(tǒng)一。

目標群體對政策執(zhí)行機制的認可與參與程度是影響機制能否取得良好運作效果的關鍵要素。影響基層問題能否得到及時關注與解決的要素之一是信息的反饋與溝通，在此過程中目標群體發(fā)揮著尤為重要的引力作用。街頭官僚作為基層一線行政執(zhí)法人員，其在行政體系中所處的基底位置恰恰可以轉換成為一種處理基層問題的優(yōu)勢，這種優(yōu)勢集中體現(xiàn)為街頭官僚直接得到公民的自主性問題反饋后，能有效免除信息層層傳遞的失真問題，在與服務對象進行直接接觸與互動的過程中，有效掌握基層問題的第一手資料。建立在公民對整體機制的認可基礎上，將會形成公民自主性問題反饋-公民與街頭官僚間的有效互動-街頭官僚迅速解決問題的閉環(huán)流程。在街頭官僚與服務對象有效互動的過程中，街頭官僚一方面會提升問題的回應力，另一方面會在解決問題的過程中優(yōu)先考慮服務對象的合理需求，將服務行政的理念貫徹落實在工作過程中的方方面面，為服務型政府的建設提供源源不斷的推進影響。

4.環(huán)境因素：多重因素的合力推動

街頭官僚的工作效能不僅取決于自身工作態(tài)度、工作能力等主客觀因素，還會受到環(huán)境因素的影響與作用，其與客觀環(huán)境進行能量與物質交換的過程，實質上是一個主觀與客觀相統(tǒng)一的過程。在主觀層面，街頭官僚會根據(jù)環(huán)境要求的服務型政府建設的根本目標以自身行政執(zhí)法工作為載體，主動為公眾輸送優(yōu)質高效的公共服務與公共產(chǎn)品；在客觀層面，街頭官僚會被動地受到環(huán)境影響，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：其一是政策環(huán)境通過工作條例和職責清單劃定了街頭官僚的行為準則、行為界限、權責內容，在機制層面有效保障了街頭官僚自由裁量權的合理使用，從而使街頭官僚在權力層面的自主發(fā)揮空間被機制所壓縮控制，進而使街頭官僚在公共性而非自利性占主導的行為出發(fā)點下選擇合乎最廣泛群眾利益的合法性行為，這為服務型政府的建設提供了最根本的保障。此外，政策環(huán)境還應相應匹配監(jiān)督考核機制作為規(guī)制性政策的有力補充，在街頭官僚自身所處機構進行監(jiān)督考核的基礎上，增加群眾監(jiān)督考核的占比權重，使街頭官僚的工作績效最直觀地顯現(xiàn)服務對象的評價結果，此舉能進一步激發(fā)街頭官僚的服務熱情，深化服務意識、優(yōu)化效能，將服務行政作為最根本的行政方式，有效增強服務型政府建設的主體力量。其二是社會環(huán)境為街頭官僚營造了良好的工作氛圍，社區(qū)居民不再被動地參與政治活動，能基于對街頭官僚的認可和信任自發(fā)主動地與街頭官僚進行問題反饋與溝通互動，構建了以官民良性互動為基礎的基層良治、善治的和諧環(huán)境，這種和諧環(huán)境所營造的社會氛圍將極大地催生街頭官僚以人民需求為導向、以滿足人民日益增長的美好生活需要為目標、全心全意為人民服務的熱切感情，進而從根源上激發(fā)服務型政府建構的內生影響。

四、結語

基于上述分析，在全面深化服務型政府的演進過程中，理想化政策設計、執(zhí)行機關、目標群體以及環(huán)境因素的多重合力將會有力促進街頭官僚的公共服務職能得到顯著增強，這也無疑為基層社會治理的優(yōu)化提供了有效方向。未來在深入推進服務型政府的建設過程中應使街頭官僚在其中發(fā)揮無可替代的能動作用，應側重于以下幾方面的工作：首先，在理想化政策層面，應基于頂層設計的整體內容，結合本地區(qū)的實際情況對宏觀層面的政策文件進行細化、具體化與可操作化，以便縮小街頭官僚在政策執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)執(zhí)行偏差的空間；其次，在執(zhí)行機關層面，街頭官僚分布范圍廣泛，整體統(tǒng)籌協(xié)調難度較大，因而應以區(qū)域內綜合執(zhí)法平臺為組織載體全面提升基層行政人員的組織化程度，將人員的合理規(guī)劃與統(tǒng)籌安排嵌入組織制度設計的框架之中；再次，在目標群體層面，街頭官僚應充分運用身處基層優(yōu)勢，強化問題察覺能力及與群眾的有效溝通交流能力，在密切干群關系的同時有效避免公共問題的嚴重化，將服務行政的理念內化于心、外化于行；最后，在環(huán)境因素層面，應通過規(guī)則條例將街頭官僚的自由裁量權限定在合理的范圍之內。除規(guī)制性政策之外，制度設計相應的配套監(jiān)管督促機制也是有效保障街頭官僚深化服務行政模式的重要思路之一。

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責任編輯：羅鈺涵