王興釗

2017年以來，我國PPP模式告別快速發(fā)展的推廣階段，邁入重視質(zhì)量的規(guī)范化階段。在此情況下，PPP從業(yè)者該何去何從？本刊為此專訪了清華大學(xué)建設(shè)管理系教授、博士生導(dǎo)師，清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清博士。

把握核心內(nèi)涵

在王守清看來，PPP肯定是一個(gè)好的模式，有不少優(yōu)點(diǎn)，否則不會(huì)成為一個(gè)國際趨勢，全世界特別是西方國家不會(huì)推廣，我國也不會(huì)。但PPP不是萬能鑰匙，有一定的適用范圍，需要遵循一定的框架和原則。經(jīng)過2014—2017年的推廣應(yīng)用，我國PPP得到了前所未有的發(fā)展，積累了很多成功經(jīng)驗(yàn)，在國際上引起了較大關(guān)注，但也不可避免地存在一些不足。因此，必須加強(qiáng)PPP的規(guī)范化管理，提高PPP項(xiàng)目實(shí)施的質(zhì)量，減少低效的、不可持續(xù)的不規(guī)范投資，這樣才有利于PPP模式的長期健康發(fā)展。

如果說我國近年的PPP出了一些問題，這不是PPP本身的錯(cuò)，而是用PPP的人用得不對；不是推廣PPP有錯(cuò)，而是更應(yīng)該講究工作方式；不是PPP政策有大的問題，而是執(zhí)行政策時(shí)出了問題。要想做好PPP，我們更應(yīng)注重實(shí)質(zhì)和內(nèi)涵，而不是形式和表象；更應(yīng)重視解決問題，而不是制造新問題。

PPP的核心內(nèi)涵，一是政府和企業(yè)之間長期合作，分擔(dān)/共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，“PPP不是一場婚禮，而是一場婚姻”。二是企業(yè)必須出錢，必須參與運(yùn)營，主要是解決政府或國有企業(yè)專業(yè)性和效率不高的問題。當(dāng)然，如果國有企業(yè)效率高，不一定要用PPP，如果政府有錢也不一定要用PPP，核心標(biāo)準(zhǔn)就是物有所值（Value for Money，VFM）。三是政府必須規(guī)制和監(jiān)管，因?yàn)樘峁┕伯a(chǎn)品（含服務(wù)，下同）的終極責(zé)任是政府的，PPP項(xiàng)目出了問題，公眾不會(huì)找企業(yè)，也不會(huì)找咨詢機(jī)構(gòu)，而是找政府。四是應(yīng)該讓PPP項(xiàng)目的所有相關(guān)方都滿意，即實(shí)現(xiàn)互利共贏，否則PPP很難做到可持續(xù)。

重視績效評(píng)價(jià)

目前，我國大量PPP項(xiàng)目陸續(xù)進(jìn)入運(yùn)營期，PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)是重要工作之一。

王守清強(qiáng)調(diào)，PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)，對政府而言，重點(diǎn)不是考核項(xiàng)目公司及其人員的工作表現(xiàn)（當(dāng)然，這些對企業(yè)也很重要），而是考核項(xiàng)目公司基于其運(yùn)營/管理的設(shè)施所提供的產(chǎn)品是否滿足PPP合同中規(guī)定的質(zhì)量、數(shù)量和服務(wù)水平等的程度，終極結(jié)果是滿足用戶需求的程度。從理論和實(shí)踐發(fā)展趨勢看，PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)不僅要考慮財(cái)務(wù)指標(biāo)，也要考慮非財(cái)務(wù)指標(biāo)（如技術(shù)指標(biāo)）；不僅要基于產(chǎn)出（產(chǎn)品）評(píng)價(jià)，也要基于過程評(píng)價(jià)，只是不同模式、不同主體、不同類型項(xiàng)目、不同階段等的評(píng)價(jià)側(cè)重點(diǎn)不同。

從政府特別是從中立角度，PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)不是只評(píng)價(jià)建設(shè)期和運(yùn)營期，還應(yīng)特別重視項(xiàng)目的可研與實(shí)施方案、招投評(píng)標(biāo)、談判簽約、融資等前期階段，因?yàn)榍捌诘慕Y(jié)果對項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營會(huì)有重大影響，前期不重視，后期就很容易出問題，而且還很難解決。

借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，并體現(xiàn)PPP項(xiàng)目是提供公共產(chǎn)品的本質(zhì)特征，PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)應(yīng)遵循包括經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness）和公平（Equity）的“4E”原則。經(jīng)濟(jì)是指在不影響項(xiàng)目產(chǎn)品質(zhì)量的前提下節(jié)約支出，用相對較低的價(jià)格獲得同樣的產(chǎn)品；效率是指是否能在投入一定的情況下獲得最大的產(chǎn)出或在產(chǎn)出一定時(shí)投入最少的資源；效能是指項(xiàng)目的實(shí)際結(jié)果是否達(dá)到項(xiàng)目目標(biāo)的預(yù)期效果；公平則反映了PPP項(xiàng)目公平滿足公眾福利和提高社會(huì)效益的能力。

至于PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的流程，所有行業(yè)都類似，都應(yīng)依次采取如下步驟：①了解與該項(xiàng)目相關(guān)的法律法規(guī)政策和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；②從傳統(tǒng)模式開始，了解當(dāng)?shù)赝愴?xiàng)目的績效指標(biāo)和監(jiān)管方法；③了解同市、同省、全國同類PPP項(xiàng)目的績效指標(biāo)和監(jiān)管方法；④基于上述工作，在當(dāng)?shù)卦揚(yáng)PP項(xiàng)目x的實(shí)施方案、招標(biāo)文件與合同草案中制定該項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營期的績效指標(biāo)與監(jiān)管方法，而且必須有行業(yè)主管官員參與，最好也有行業(yè)專家和學(xué)者參與，并經(jīng)政府聯(lián)審聯(lián)評(píng)；⑤招標(biāo)談判中確認(rèn)這些績效指標(biāo)與監(jiān)管方法，列入合同或合同附件；⑥在實(shí)施過程中嚴(yán)格按合同和這些績效指標(biāo)執(zhí)行和監(jiān)管（包括公眾參與），按效付費(fèi)與獎(jiǎng)懲；⑦一定周期后再談判完善這些指標(biāo)與監(jiān)管體系，特別是有爭議或公眾有投訴時(shí)；⑧談判不能解決爭議時(shí)，啟動(dòng)合同約定的合法合規(guī)的爭議解決機(jī)制；⑨及時(shí)總結(jié)績效評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)，供該項(xiàng)目后期應(yīng)用和本地、其他地方同類與不同類PPP項(xiàng)目參考。

穩(wěn)步推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施REITs

2021年5月31日，首批9只試點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施公募不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（Real Estate Investment Trusts，REITs）成功發(fā)售，“吸金”超1178億元，遠(yuǎn)超314億元的募集上限總規(guī)模，受到投資者廣泛追捧。

王守清介紹，我國開展基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)，是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于防風(fēng)險(xiǎn)、去杠桿、穩(wěn)投資、補(bǔ)短板決策部署的有效政策工具，是投融資機(jī)制的重大創(chuàng)新，有助于盤活存量資產(chǎn)，調(diào)動(dòng)各類機(jī)構(gòu)投資者和散戶投資者的積極性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；更有利于投資者回收資金特別是資本金，以投資新項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)循環(huán)投資，滾動(dòng)發(fā)展；當(dāng)然，也建立了不同目的投資者的一種進(jìn)入和退出機(jī)制，構(gòu)建了二級(jí)金融市場。下一步，為了推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施REITs長期健康發(fā)展，我們可以參考以下建議。

（1）國家應(yīng)通過監(jiān)管手段引導(dǎo)回收資金的合理使用范圍。由于缺乏資本市場力量的調(diào)節(jié)，企業(yè)回收資金的用途目前難以約束。我國政府可通過制定相關(guān)法規(guī)政策規(guī)范REITs回收資金的使用去向和比率。

（2）出臺(tái)稅收支持政策。我國現(xiàn)有稅收環(huán)境在一定程度上是REITs發(fā)展的一個(gè)制約因素，因?yàn)镽EITs過程中涉及交易，可能會(huì)造成額外的稅費(fèi)成本，甚至二次納稅。國外發(fā)展較為成熟的REITs市場均設(shè)計(jì)了針對REITs的稅收優(yōu)惠方案，這為我國實(shí)踐提供了一定參考。

（3）不應(yīng)過度強(qiáng)調(diào)使用者付費(fèi)。企業(yè)選擇項(xiàng)目時(shí)，除合規(guī)性外，更應(yīng)考慮的是項(xiàng)目現(xiàn)金流及風(fēng)險(xiǎn)情況，而不應(yīng)該以付費(fèi)來源（使用者付費(fèi)或政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助）作為能否發(fā)行REITs的硬性標(biāo)準(zhǔn)。如果過度強(qiáng)調(diào)使用者付費(fèi)，那么國內(nèi)占所有PPP項(xiàng)目70%～80%份額的政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助PPP項(xiàng)目將失去了發(fā)行REITs可能。因此，從這次試點(diǎn)之后的長遠(yuǎn)考慮，REITs政策中要留有放寬“使用者付費(fèi)”內(nèi)涵的接口，如從目前的直接個(gè)人使用者付費(fèi)和“穿透看實(shí)質(zhì)”的間接使用者付費(fèi)，逐步擴(kuò)展到與政府脫鉤了的企業(yè)付費(fèi)，最后再擴(kuò)展到符合財(cái)政資金使用規(guī)定的未與政府脫鉤的國企甚至是政府付費(fèi)。

（4）繼續(xù)大力推動(dòng)科技創(chuàng)新及數(shù)字化不動(dòng)產(chǎn)行業(yè)REITs的發(fā)展。通過國外發(fā)展較為成熟的REITs行業(yè)收入增長速度來看，排名靠前的行業(yè)都屬于科技創(chuàng)新及數(shù)字化行業(yè)，已經(jīng)積累了大量的成功經(jīng)驗(yàn)。我國在REITs試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也應(yīng)結(jié)合具體行業(yè)特點(diǎn)進(jìn)一步出臺(tái)細(xì)分行業(yè)政策，推動(dòng)REITs在我國金融體系供給側(cè)改革中發(fā)揮更大作用。

前景可期

2021年3月公布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》強(qiáng)調(diào)，要“規(guī)范有序推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）”。王守清判斷，在未來的5～10年乃至更長的時(shí)期內(nèi)，PPP仍然會(huì)是我國基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的重要模式之一，以下三組數(shù)特別值得關(guān)注。

（1）20%～30%。參照PPP模式發(fā)展更為成熟的發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，PPP只是所有公共項(xiàng)目交付模式中的一種選擇，占比僅5%～20%?？紤]到我國的實(shí)際國情，PPP占比在20%～30%之間比較合理。

（2）50%。工程企業(yè)必須轉(zhuǎn)型升級(jí)，這是國際趨勢。工程企業(yè)，特別是大型工程企業(yè)，只有一條路，就是向上游和向下游走，即全產(chǎn)業(yè)鏈集成，因?yàn)檎言絹碓蕉嗟氖虑榻唤o企業(yè)去干。按照國際經(jīng)驗(yàn)，國際大型知名工程企業(yè)一般50%的業(yè)務(wù)是傳統(tǒng)模式，另外50%就是新興業(yè)務(wù)，而新興業(yè)務(wù)中有一小半左右是PPP項(xiàng)目。

（3）10～30年。在未來10～30年，依托“一帶一路”倡議“走出去”是我國PPP的發(fā)展方向。一方面，到那時(shí)，我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)接近飽和，即使在許多三四線城市，新建基礎(chǔ)設(shè)施的需求也不再那么大，雖然還會(huì)有一些移交—運(yùn)營—移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）、改造—運(yùn)營—移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT）項(xiàng)目，但新建PPP項(xiàng)目在數(shù)量和規(guī)模上都會(huì)大不如前，迫使企業(yè)尋找新的發(fā)展方向；另一方面，“一帶一路”沿線的發(fā)展中國家，正處于快速城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)高速增長階段，對基礎(chǔ)設(shè)施的需求巨大，而其政府缺資金，其國內(nèi)企業(yè)大多缺乏專業(yè)的建設(shè)、運(yùn)營技術(shù)與管理能力，這給我國企業(yè)“走出去”提供了廣闊的空間，但同時(shí)伴隨巨大風(fēng)險(xiǎn)。因此，我國企業(yè)應(yīng)先在國內(nèi)練好本領(lǐng)，再適應(yīng)國際規(guī)則謹(jǐn)慎地“走出去”投資PPP項(xiàng)目。

知行合一

從1996年起，王守清幾十年如一日，一直專注于PPP的教研與推廣。他堅(jiān)持從實(shí)踐中來，到實(shí)踐中去，把論文寫在祖國大地上，真正做到知行合一。

從實(shí)踐中來

王守清感嘆，當(dāng)今世界，建設(shè)項(xiàng)目最活躍、最密集的地方在中國，中國的建設(shè)項(xiàng)目實(shí)踐令世人刮目相看，也給理論研究提供了強(qiáng)大動(dòng)力和肥沃土壤。

作為國際頂級(jí)期刊PPP論文的主要貢獻(xiàn)者之一，王守清已發(fā)表了400多篇論著，連續(xù)6年（2014—2019年）入圍愛思唯爾（Elsevier）中國高被引學(xué)者榜單。同時(shí)，他擔(dān)任中國高校PPP論壇（72所大學(xué)）學(xué)術(shù)委員會(huì)主任、中國項(xiàng)目管理領(lǐng)域工程碩士教育協(xié)作組（161所大學(xué)）組長（2004—2018年），獲聘國際項(xiàng)目管理領(lǐng)域最權(quán)威的2本學(xué)術(shù)期刊International Journal of Project Management（《國際項(xiàng)目管理期刊》）和Project Management Journal（《項(xiàng)目管理期刊》）的編委/顧問。此外，他還榮獲國際項(xiàng)目管理協(xié)會(huì)（IPMA）2021年“研究終身成就獎(jiǎng)”，從而成為獲得此獎(jiǎng)的首位華人學(xué)者。

值得一提的是，繼2017年5月出版爆款暢銷書《政企合作（PPP）：王守清核心觀點(diǎn)》之后，王守清于2021年5月又出版了《政企合作（PPP）：王守清核心觀點(diǎn)（2017—2020）》。如果說前者覆蓋他1996—2016年有關(guān)國內(nèi)外PPP的理論和實(shí)踐，更符合國際慣例；后者則是在我國近年大規(guī)模實(shí)踐PPP后，他在2017—2020年的深刻思考，更結(jié)合中國實(shí)際。不少讀者反映，自己實(shí)際工作中遇到的幾乎所有問題都能在這兩套書中找到答案。

到實(shí)踐中去

“紙上得來終覺淺，絕知此事要躬行。”王守清一直認(rèn)為，PPP理論不是書齋里的理論，是要指導(dǎo)實(shí)踐、解決實(shí)際問題的。理論只有與實(shí)際緊密聯(lián)系，回答時(shí)代課題，才能發(fā)揮對實(shí)踐的指導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)其自身的價(jià)值和意義，展示其活力和生命力。

王守清曾做過建設(shè)監(jiān)理，也做過央企對外PPP項(xiàng)目談判顧問；做過數(shù)千場關(guān)于PPP的講座，聽眾涵蓋全國大多數(shù)PPP從業(yè)者；給很多大企業(yè)做過PPP內(nèi)訓(xùn)，還參與了不少PPP項(xiàng)目的策劃、研討、評(píng)審和爭議解決?？梢哉f，他與PPP各相關(guān)方都有非常深入的交流，實(shí)務(wù)信息非常全面且緊跟實(shí)務(wù)熱點(diǎn)。

曾國藩有言：“天下事，在局外吶喊議論總是無益，必須躬身入局，挺膺負(fù)責(zé)，乃有成事之可冀！”作為《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法（征求意見稿）》兩位領(lǐng)銜專家之一，王守清參與了該法規(guī)和很多其他PPP政策的研討，為PPP頂層設(shè)計(jì)嘔心瀝血。

“雄關(guān)漫道真如鐵，而今邁步從頭越?！闭雇磥?，王守清將繼續(xù)把初心融入血脈、把使命扛在肩頭，著力深耕PPP事業(yè)，為寫好中華民族偉大復(fù)興這篇大文章貢獻(xiàn)自己的力量。