鄭春燕 唐俊麒

摘要：我國(guó)中央層面的立法尚未對(duì)公共數(shù)據(jù)的概念進(jìn)行界定，陸續(xù)出臺(tái)的地方立法主要通過(guò)主體要素、目的要素和行為要素劃定公共數(shù)據(jù)的內(nèi)涵與外延，但各地標(biāo)準(zhǔn)并不一致。公共數(shù)據(jù)概念作為技術(shù)型概念，從其創(chuàng)制的目的出發(fā)，當(dāng)以“公共利益”確定公共數(shù)據(jù)的內(nèi)涵，以公共管理與服務(wù)的目標(biāo)劃定公共數(shù)據(jù)的外延。學(xué)理上對(duì)公共數(shù)據(jù)概念的理解，并不能與公共數(shù)據(jù)立法的適用對(duì)象簡(jiǎn)單劃上等號(hào)。立法者應(yīng)根據(jù)公共數(shù)據(jù)立法所處階段，通過(guò)多元立法機(jī)制設(shè)計(jì)，為不同類型的公共數(shù)據(jù)量身打造相應(yīng)的規(guī)范框架。

關(guān)鍵詞：公共數(shù)據(jù) 立法數(shù)據(jù) 治理公共管理與服務(wù) 公共利益

一、引言：爭(zhēng)鳴中的公共數(shù)據(jù)界定

隨著數(shù)字技術(shù)的飛速發(fā)展，公共數(shù)據(jù)已經(jīng)成為信息時(shí)代國(guó)家治理體系與治理能力的重要基礎(chǔ)。現(xiàn)行法規(guī)范主要以“政府?dāng)?shù)據(jù)”①“政務(wù)數(shù)據(jù)”②“公共數(shù)據(jù)”③作為概念分析工具討論數(shù)據(jù)的共享、開(kāi)放、利用、安全保障等。然而“政府?dāng)?shù)據(jù)”“政務(wù)數(shù)據(jù)”的概念已經(jīng)不能完全涵蓋包含社會(huì)公共部門(mén)信息的“公共數(shù)據(jù)”。學(xué)界的研究也逐漸跳脫出“開(kāi)放政府”的概念范疇，從公共數(shù)據(jù)所蘊(yùn)含的社會(huì)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、政治價(jià)值，或者是融合的民生價(jià)值出發(fā)，討論公共數(shù)據(jù)的治理問(wèn)題。④

十三屆全國(guó)人大《關(guān)于2020年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況與2021年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的決議報(bào)告》明確指出，要加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享，建立健全國(guó)家公共數(shù)據(jù)資源體系。公共數(shù)據(jù)將成為數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)的核心，也是數(shù)據(jù)開(kāi)放共享的重點(diǎn)。但究竟何為公共數(shù)據(jù)？我國(guó)中央層面尚未出臺(tái)專門(mén)的公共數(shù)據(jù)立法，《中華人民共和國(guó)電子商務(wù)法》《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國(guó)電信條例》等三部法律法規(guī)使用了“公共數(shù)據(jù)”的概念來(lái)討論數(shù)據(jù)的聯(lián)通、數(shù)字資源的共享開(kāi)放利用;而當(dāng)前唯一通過(guò)的數(shù)據(jù)專門(mén)法案——《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》（以下簡(jiǎn)稱《數(shù)據(jù)安全法》）僅規(guī)定了政務(wù)數(shù)據(jù)的安全與開(kāi)放。部分地方雖以地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章形式出臺(tái)了公共數(shù)據(jù)法案，然而基于地方公共數(shù)據(jù)治理實(shí)踐的進(jìn)度不同，“公共數(shù)據(jù)”被賦予了不同的規(guī)范內(nèi)涵。

在數(shù)據(jù)被確定為新生產(chǎn)要素后，作為與數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府建設(shè)息息相關(guān)的公共數(shù)據(jù)需要一個(gè)更貼合數(shù)據(jù)治理實(shí)踐、更順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的內(nèi)涵。為此，本文將對(duì)當(dāng)下法規(guī)范文本進(jìn)行梳理，詮釋不同法律規(guī)范中公共數(shù)據(jù)的認(rèn)定要素;協(xié)同社會(huì)實(shí)證調(diào)研結(jié)果，分析公共數(shù)據(jù)的理論含義，進(jìn)而從創(chuàng)制目的出發(fā)探索符合公共數(shù)據(jù)立法目標(biāo)的內(nèi)涵與外延，明晰公共數(shù)據(jù)概念在整個(gè)數(shù)據(jù)理論體系中的地位。

二、立法者言說(shuō)：現(xiàn)行規(guī)范上的公共數(shù)據(jù)

公共數(shù)據(jù)概念既然出自于政府治理實(shí)踐，其界定需要從實(shí)踐中汲取經(jīng)驗(yàn)，明確所涉多方主體之間的法律關(guān)系。但作為規(guī)范上的概念，不能止步于實(shí)踐的總結(jié)，還需結(jié)合公共數(shù)據(jù)理論的進(jìn)展，以使立法具有面向未來(lái)的涵攝能力。

（一）規(guī)范上的概念嬗變

立法者起初建立的數(shù)據(jù)共享開(kāi)放體系更多以政府?dāng)?shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)為核心，前期的“政務(wù)信息”“政府?dāng)?shù)據(jù)”“政務(wù)數(shù)據(jù)”等概念，也成為之后劃定“公共數(shù)據(jù)”內(nèi)涵與外延的重要參考。為區(qū)別于政府信息公開(kāi)，國(guó)務(wù)院最初選擇“政務(wù)信息”作為概念工具討論政府共享開(kāi)放信息資源，典型的如2016年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》。該辦法第2條對(duì)“政務(wù)信息資源”定義如下：“政務(wù)部門(mén)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的文件、資料、圖表和數(shù)據(jù)等各類信息資源，包括政務(wù)部門(mén)直接或通過(guò)第三方依法采集的、依法授權(quán)管理的和因履行職責(zé)需要依托政務(wù)信息系統(tǒng)形成的信息資源等”，并將政務(wù)部門(mén)限定為政府部門(mén)及法律法規(guī)授權(quán)具有行政職能的事業(yè)單位和社會(huì)組織。這個(gè)定義與《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》對(duì)政府信息的定義趨同。⑤地方各省市也開(kāi)始選擇以“政務(wù)信息”作為主概念探討政務(wù)信息資源的共享開(kāi)放，如《河北省政務(wù)信息資源共享管理規(guī)定》《昆明市政務(wù)信息資源共享管理辦法》《廣州市政務(wù)信息共享管理規(guī)定》等;《湖南省政務(wù)信息資源共享管理辦法》《北京市政務(wù)信息資源管理辦法（試行）》還在附則中提出承擔(dān)公共服務(wù)職能，與人民群眾利益密切相關(guān)的學(xué)校、醫(yī)院、供水、供電、供氣、供熱和交通等公共企事業(yè)單位的政務(wù)信息資源管理工作“參照適用”。

隨著信息和數(shù)據(jù)概念的逐漸厘清，“信息的本質(zhì)意義是對(duì)事件特定性的確定，存在于這個(gè)世界對(duì)確定性的描述與量度，都可以成為信息”⑥，而“數(shù)據(jù)只是信息表達(dá)的一種方式，除數(shù)據(jù)外，信息還可以通過(guò)其他方式來(lái)表達(dá)”⑦。數(shù)據(jù)作為最容易保存和傳遞信息的手段，計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展和成熟使得數(shù)據(jù)成為包含信息最多的載體。大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，數(shù)據(jù)量激增，發(fā)現(xiàn)和挖掘數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)性成為數(shù)據(jù)創(chuàng)新的主要任務(wù)，數(shù)據(jù)與人工智能等具有應(yīng)用價(jià)值型算法的關(guān)聯(lián)度強(qiáng)化，數(shù)據(jù)的社會(huì)價(jià)值超越了信息。數(shù)據(jù)的來(lái)源和生產(chǎn)機(jī)制的改變也使得數(shù)據(jù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)不再依托于信息，數(shù)據(jù)逐漸取代信息成為數(shù)據(jù)資源共享開(kāi)放的主概念。交通運(yùn)輸部發(fā)布的《交通運(yùn)輸政務(wù)數(shù)據(jù)共享管理辦法》、文化和旅游部發(fā)布的《文化和旅游部政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理辦法（試行）》即選擇政務(wù)數(shù)據(jù)作為主概念。地方各省市的立法者也逐漸選擇“政府?dāng)?shù)據(jù)”“政務(wù)數(shù)據(jù)”作為主概念，并嘗試打破共享開(kāi)放的討論范疇，建立政務(wù)數(shù)據(jù)的系統(tǒng)體系，逐步發(fā)展和完善概念的涵攝范圍。如在地方性法規(guī)層面，山西省人大出臺(tái)的《山西省政務(wù)數(shù)據(jù)管理與應(yīng)用辦法》對(duì)“政府?dāng)?shù)據(jù)”的界定不再沿襲“政務(wù)信息信息”的界定，將主體要素?cái)U(kuò)張至“政務(wù)服務(wù)實(shí)施機(jī)構(gòu)”，并將“履行職責(zé)”拓展至“履行職責(zé)+通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式開(kāi)展信息化建設(shè)和應(yīng)用”。⑧地方政府規(guī)章層面的規(guī)范文件則大多采用“政務(wù)部門(mén)在依法履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的各類數(shù)據(jù)，包括直接或者通過(guò)第三方依法采集、管理和因履行職責(zé)需要依托政務(wù)信息系統(tǒng)形成的數(shù)據(jù)”;⑨亦存在將主體要素?cái)U(kuò)張至“國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體或者其他依法經(jīng)授權(quán)、受委托的具有公共管理職能的組織和公共服務(wù)企業(yè)”，并將“履行職責(zé)”擴(kuò)展為“履行職責(zé)+通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式開(kāi)展信息化建設(shè)和應(yīng)用”的情形⑩。

在政府?dāng)?shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)之后，隨著政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大，公共數(shù)據(jù)逐漸成為地方立法青睞的新概念。地方政府首先開(kāi)始了公共數(shù)據(jù)專門(mén)立法的探索，其中最早采用公共數(shù)據(jù)概念的是浙江省政府2017年出臺(tái)的《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《浙江省公共數(shù)據(jù)管理辦法》）。該規(guī)章將“公共數(shù)據(jù)”界定為“各級(jí)行政機(jī)關(guān)以及具有公共管理和服務(wù)職能的事業(yè)單位，在依法履行職責(zé)過(guò)程中獲得的各類數(shù)據(jù)資源”，并在附則中規(guī)定水務(wù)、電力、燃?xì)?、通信、公共交通、民航、鐵路等公用企業(yè)在提供公共服務(wù)過(guò)程中獲得的公共數(shù)據(jù)的歸集、共享和開(kāi)放管理“適用”本辦法。?上海市、吉林省、四川成都市、山東濟(jì)南市、廣西南寧市等地方政府也相繼出臺(tái)公共數(shù)據(jù)管理辦法，劃定不同的公共數(shù)據(jù)范圍。?根據(jù)2019年憲法和法律委員會(huì)對(duì)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)的議案審議結(jié)果，《公共數(shù)據(jù)資源管理法》或《大數(shù)據(jù)管理法》將在條件成熟時(shí)列入立法規(guī)劃、年度立法工作計(jì)劃，或在相關(guān)法律的制定或者修改等工作中統(tǒng)籌考慮。?其后各地人大相繼將公共數(shù)據(jù)的資源管理作為立法計(jì)劃的重點(diǎn)，相關(guān)立法逐漸以公共數(shù)據(jù)取代政務(wù)數(shù)據(jù)，規(guī)定公共數(shù)據(jù)不再局限于政務(wù)部門(mén)的數(shù)據(jù)，如《浙江省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《浙江省數(shù)字經(jīng)濟(jì)條例》）《河北省信息化條例》（以下簡(jiǎn)稱《河北省信息條例》）《安徽省大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》（以下簡(jiǎn)稱《安徽省大數(shù)據(jù)條例》）《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《深圳數(shù)據(jù)條例》）等。

（二）嬗變背后的立法者意圖

就當(dāng)前數(shù)據(jù)相關(guān)立法來(lái)看，立法者對(duì)概念的擇定因數(shù)據(jù)治理實(shí)踐不同而相異，并未賦予公共數(shù)據(jù)一致的規(guī)范含義。公共數(shù)據(jù)雖與政府信息、政務(wù)信息、政府?dāng)?shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，但并不等同于其中某一概念。在“信息”與“數(shù)據(jù)”的抉擇上，以“政府信息”“政務(wù)信息”為名的規(guī)范文件通常具有“政府信息公開(kāi)”的特定含義。當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)與政府信息公開(kāi)之間的關(guān)系尚存在多種認(rèn)識(shí)，不過(guò)政府對(duì)數(shù)據(jù)的處理活動(dòng)不同于政府信息公開(kāi)已成為共識(shí)。因此，考慮到“數(shù)據(jù)”與“信息”概念上的自然區(qū)別，且為避免使用相同的概念造成數(shù)據(jù)處理活動(dòng)與政府信息公開(kāi)的混亂，立法者開(kāi)始有意以“數(shù)據(jù)”取代“信息”。投射到數(shù)據(jù)治理的學(xué)理研究上，學(xué)者進(jìn)一步明確了二者概念使用的區(qū)別：“政府信息公開(kāi)”為“政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放”在法律層面奠定了基礎(chǔ)?，是政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的前提，而開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)則是政府信息公開(kāi)在大數(shù)據(jù)時(shí)代的延伸和躍進(jìn)，在開(kāi)放的深度和廣度上都達(dá)到了新的水平。?政府?dāng)?shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)并不同于旨在保護(hù)公民知情權(quán)的政府信息，強(qiáng)調(diào)價(jià)值挖掘和開(kāi)發(fā)利用的數(shù)據(jù)研究不再適宜用“信息”作為概念工具。因此，立法者與學(xué)者逐漸以政府?dāng)?shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)作為數(shù)據(jù)治理規(guī)范體系中的主概念。

為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，政府在打造開(kāi)放政府的同時(shí)，愈加關(guān)注通過(guò)數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)政府治理的一般目標(biāo)。打破部門(mén)數(shù)據(jù)壁壘、提升行政效能的政府?dāng)?shù)據(jù)共享，與整合公共數(shù)據(jù)資源向社會(huì)開(kāi)放、促進(jìn)數(shù)據(jù)增值利用和創(chuàng)新應(yīng)用的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放成為大數(shù)據(jù)時(shí)代的熱門(mén)課題，地方政府相繼推出政府?dāng)?shù)據(jù)共享與開(kāi)放的專門(mén)法案。對(duì)于“政府?dāng)?shù)據(jù)”“政務(wù)數(shù)據(jù)”二者的區(qū)別，有學(xué)者在研究政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放時(shí)將“政府?dāng)?shù)據(jù)”定義為“行政主體在依法履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的各類數(shù)據(jù)資源”?;而將“政務(wù)數(shù)據(jù)”界定為“與政府存在狀態(tài)相關(guān)的數(shù)據(jù)，政務(wù)運(yùn)作過(guò)程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，政府運(yùn)營(yíng)和實(shí)施管理過(guò)程中經(jīng)過(guò)采集、生產(chǎn)或轉(zhuǎn)換而形成的數(shù)據(jù)”?。因此，一般認(rèn)為“政府?dāng)?shù)據(jù)”與“政務(wù)數(shù)據(jù)”概念含義一致?，但也有學(xué)者認(rèn)為“政府?dāng)?shù)據(jù)并不限于行政主體在業(yè)務(wù)范圍內(nèi)產(chǎn)生的政務(wù)數(shù)據(jù)，但小于具有公共管理和服務(wù)職能的企事業(yè)單位所管理的公共數(shù)據(jù)”?。此外，由于政府依舊是數(shù)據(jù)管理體系中的核心主體，常言之“政府?dāng)?shù)據(jù)共享、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放”更多指的是數(shù)據(jù)共享與開(kāi)放行為由政府做出，并非意指共享開(kāi)放的內(nèi)容僅為政府?dāng)?shù)據(jù)。因此，相比于具有執(zhí)行含義的“政府?dāng)?shù)據(jù)”，“政務(wù)數(shù)據(jù)”不僅包含了履行職責(zé)的職務(wù)含義，而且作為規(guī)范概念用詞也更適合用于劃定法規(guī)范的適用對(duì)象范圍。如此，“政務(wù)數(shù)據(jù)的共享開(kāi)放”與“政府對(duì)數(shù)據(jù)的共享開(kāi)放”可以更為明顯地區(qū)別開(kāi)來(lái)。與立法者對(duì)規(guī)范概念的抉擇一致，含義更為明確、不易與其他概念混同的政務(wù)數(shù)據(jù)更常被用作研究政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放的主概念。政務(wù)數(shù)據(jù)的界定也依舊主要沿用了國(guó)務(wù)院對(duì)“政務(wù)信息資源”的概念界定，將數(shù)據(jù)控制者?限定為“政務(wù)部門(mén)”，即行政機(jī)關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)具有公共管理和服務(wù)職能的組織在依法履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的數(shù)據(jù)。

2016年第十二屆全國(guó)人大批準(zhǔn)公布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》，首次從中央層面提出“加快建設(shè)國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開(kāi)放平臺(tái)，推動(dòng)政府信息系統(tǒng)和公共數(shù)據(jù)互聯(lián)開(kāi)放共享，強(qiáng)化公共數(shù)據(jù)資源的安全評(píng)估與保護(hù)”。自此，公共數(shù)據(jù)專門(mén)性立法進(jìn)入了新篇章，立法者逐漸選擇以“公共數(shù)據(jù)”作為數(shù)據(jù)立法的主概念。由于公共數(shù)據(jù)平臺(tái)作為政府“用數(shù)據(jù)治理”的基礎(chǔ)設(shè)施，數(shù)字政府的建設(shè)需要更廣范圍數(shù)據(jù)的加入;且國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開(kāi)放平臺(tái)、數(shù)據(jù)資源的充分開(kāi)發(fā)利用也需要更多數(shù)據(jù)被納入政府管理數(shù)據(jù)的范圍，因此公共數(shù)據(jù)被期待賦予廣于政務(wù)數(shù)據(jù)的含義。數(shù)據(jù)治理理論體系研究伊始，公共數(shù)據(jù)乃是作為學(xué)者研究數(shù)據(jù)共享與開(kāi)放的附屬性工具概念。但隨著數(shù)據(jù)資源的管理突破政府面向進(jìn)入數(shù)據(jù)治理體系的搭建，政府開(kāi)始從關(guān)注數(shù)據(jù)的內(nèi)部共享到重視數(shù)據(jù)利用的外部開(kāi)放，數(shù)據(jù)資源的利用推動(dòng)政府共享和開(kāi)放的數(shù)據(jù)范圍拓寬，公共數(shù)據(jù)逐漸取代涵攝范圍明確卻過(guò)于狹小的政務(wù)數(shù)據(jù)，成為數(shù)據(jù)治理研究的主概念。

但學(xué)界對(duì)公共數(shù)據(jù)的含義卻莫衷一是。有學(xué)者直接將公共數(shù)據(jù)等同于政務(wù)數(shù)據(jù)，“政府在履行公共管理職責(zé)和提供公共服務(wù)過(guò)程中形成的非專屬于行政相對(duì)人的數(shù)據(jù)”21;或者從數(shù)據(jù)權(quán)益的角度將“公共數(shù)據(jù)”“政府?dāng)?shù)據(jù)”“政務(wù)數(shù)據(jù)”視為完全相同的概念，認(rèn)為都是一種具有經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)價(jià)值的公共資源。22有學(xué)者則認(rèn)為公共數(shù)據(jù)的范圍大于政務(wù)數(shù)據(jù)的含義，政務(wù)數(shù)據(jù)僅指公共數(shù)據(jù)中由政府部門(mén)保存和管理的數(shù)據(jù)，公共數(shù)據(jù)則屬于由國(guó)家或者地方自治團(tuán)體所控制和管理的資源;23而政府發(fā)揮公共服務(wù)功能并不僅僅依靠自身，大量非政府公共機(jī)構(gòu)乃其主要載體，而這些機(jī)構(gòu)積累的大量數(shù)據(jù)也是寶貴的國(guó)家資源，也需要充分開(kāi)發(fā)利用，才能挖掘公共數(shù)據(jù)最大的效用，從而將公共數(shù)據(jù)界定為“全部或者部分使用財(cái)政性資金的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織及科研機(jī)構(gòu)等公共機(jī)構(gòu)在依法履行公共職能過(guò)程中生成、采集的，以一定形式記錄、保存的各類數(shù)據(jù)資源”24。也有學(xué)者認(rèn)為“公共數(shù)據(jù)包括政府部門(mén)委托授權(quán)特定私營(yíng)部門(mén)或個(gè)體行使特定公共職能過(guò)程中收集的數(shù)據(jù)，以及公共屬性的領(lǐng)域或空間中，并非依賴政府職責(zé)產(chǎn)生的、涉及公共利益的數(shù)據(jù)”25;還有學(xué)者嘗試從公共性和內(nèi)容出發(fā)，認(rèn)為公共數(shù)據(jù)除了包含政務(wù)數(shù)據(jù)，還包括與民生息息相關(guān)的醫(yī)療數(shù)據(jù)、交通數(shù)據(jù)及電力數(shù)據(jù)、與經(jīng)濟(jì)相關(guān)的交易數(shù)據(jù)等，26從而在公共利益、公共資源等廣義層面討論公共數(shù)據(jù)。27

數(shù)據(jù)作為信息時(shí)代的重要資源，其管理最先始于政府為推動(dòng)政務(wù)系統(tǒng)、提升治理水平的信息資源共享，逐漸發(fā)展到開(kāi)發(fā)利用數(shù)據(jù)資源的政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放，之后是強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)安全的數(shù)據(jù)管理，再是建設(shè)數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)的數(shù)據(jù)治理。局限于政府掌握的數(shù)據(jù)之“公共數(shù)據(jù)”概念已不再適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，數(shù)據(jù)治理實(shí)踐已然超出了政務(wù)數(shù)據(jù)的外延，“公共數(shù)據(jù)”應(yīng)當(dāng)被賦予更廣范圍的含義。觀察公共數(shù)據(jù)立法進(jìn)程中社會(huì)各主體對(duì)公共數(shù)據(jù)概念之認(rèn)識(shí)，以“浙江省公共數(shù)據(jù)條例”立法的前期調(diào)研為例，被調(diào)研的政府機(jī)關(guān)、企業(yè)或個(gè)體提出了各自的實(shí)踐觀點(diǎn)：有政府部門(mén)認(rèn)為“行政機(jī)關(guān)履行職權(quán)過(guò)程中采集到的所有數(shù)據(jù)都屬于公共數(shù)據(jù)，但與民眾個(gè)人隱私、國(guó)家安全等相關(guān)的信息不能納入公共數(shù)據(jù)”“與醫(yī)療相關(guān)的公立醫(yī)院、民營(yíng)醫(yī)院、藥店等相關(guān)企業(yè)數(shù)據(jù)或許也有必要納入公共數(shù)據(jù)”“人大、政協(xié)、法院、檢察院、紀(jì)委、監(jiān)委、行政機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)在依法履職過(guò)程中獲取的數(shù)據(jù)是公共數(shù)據(jù)”等;部分大型國(guó)有企業(yè)則認(rèn)為“通信數(shù)據(jù)與個(gè)人隱私緊密相連，只需依法報(bào)送或調(diào)取數(shù)據(jù)，不宜直接被納入公共數(shù)據(jù)”“公用企事業(yè)單位的企業(yè)細(xì)節(jié)數(shù)據(jù)納入公共數(shù)據(jù)或許會(huì)影響企業(yè)發(fā)展”等;部分社會(huì)企業(yè)認(rèn)為“政府機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位等獲取的有關(guān)公益的數(shù)據(jù)都屬于公共數(shù)據(jù)。社會(huì)企業(yè)加工處理后的數(shù)據(jù)可能具有公共價(jià)值，從而具有公共屬性，也有曾服務(wù)于政府決策的情形。但不應(yīng)過(guò)于約束與公共利益相關(guān)的企業(yè)數(shù)據(jù)，考慮企業(yè)控制的數(shù)據(jù)與公共數(shù)據(jù)的關(guān)系時(shí)要兼顧大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和數(shù)據(jù)安全”“公共數(shù)據(jù)的含義界定應(yīng)當(dāng)從兩方面考慮：公共利益角度，把與公共利益相關(guān)的所有數(shù)據(jù)都作為公共數(shù)據(jù);公權(quán)力角度，把公權(quán)力部門(mén)履職相關(guān)的數(shù)據(jù)作為公共數(shù)據(jù)”等。28

由此觀之，數(shù)據(jù)治理的實(shí)踐已然突破傳統(tǒng)政務(wù)數(shù)據(jù)的范疇，其他主體所控制的數(shù)據(jù)在操作和意識(shí)上都已有被納入公共數(shù)據(jù)的情形。在公共數(shù)據(jù)概念得到了學(xué)理研究的進(jìn)一步豐富和完善后，立法者也開(kāi)始參照政府信息、政務(wù)信息、政府?dāng)?shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)等先有成熟概念，逐漸發(fā)展公共數(shù)據(jù)的內(nèi)涵與外延。需要注意的是，雖然社會(huì)各界都在探討數(shù)據(jù)治理主體的多元化，但從數(shù)據(jù)治理實(shí)踐來(lái)看，公共數(shù)據(jù)的共享、開(kāi)放的主體仍舊是政府，而利用則依賴政府行為，公共數(shù)據(jù)立法的安全保障責(zé)任也更多置于政府身上。因此數(shù)據(jù)的治理，亦或公共數(shù)據(jù)的治理，仍舊以政府為主要治理主體，以政府對(duì)數(shù)據(jù)采集、共享、開(kāi)放、利用、安全等的管理為主要內(nèi)容。從公共數(shù)據(jù)現(xiàn)行立法來(lái)看，由于地方政府規(guī)章的層級(jí)局限性，大多以政務(wù)數(shù)據(jù)劃定公共數(shù)據(jù)范圍。但也有一些規(guī)章制定者嘗試以“參照適用”的方式，將其他主體控制的數(shù)據(jù)納入公共數(shù)據(jù)的外延之中，如《吉林省公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法（試行）》第3、51、52條之規(guī)定。法規(guī)制定者則直接突破數(shù)據(jù)控制者為政務(wù)部門(mén)的限制，除了《吉林省促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例》（以下簡(jiǎn)稱《吉林省大數(shù)據(jù)條例》）依舊以“行政機(jī)關(guān)與法律法規(guī)授權(quán)組織在依法履行職責(zé)過(guò)程中，采集或者產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)資源”（同于一般政務(wù)數(shù)據(jù)）界定公共數(shù)據(jù)外，其他地方性法規(guī)確定的公共數(shù)據(jù)范圍相較于政務(wù)數(shù)據(jù)，明顯拓寬。

概述之，立法對(duì)公共數(shù)據(jù)概念的界定將直接劃定政府管理數(shù)據(jù)的范圍，影響數(shù)據(jù)所蘊(yùn)含利益的流轉(zhuǎn)。立法者前期更加傾向于將公共數(shù)據(jù)界定在政府可以管控的范圍內(nèi)，但隨著釋放數(shù)據(jù)紅利的需求，社會(huì)發(fā)展與數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)度進(jìn)一步增加;政府治理能力對(duì)數(shù)據(jù)依賴程度的提升，使得數(shù)據(jù)治理的范圍拓寬;伴隨著學(xué)者對(duì)公共數(shù)據(jù)概念研究的深入和完善，立法確定的公共數(shù)據(jù)內(nèi)涵也逐漸發(fā)生變化，公共數(shù)據(jù)的規(guī)范含義擴(kuò)張成為當(dāng)前立法的趨勢(shì)。由此觀之，政府?dāng)?shù)據(jù)治理實(shí)踐所形成的社會(huì)環(huán)境與建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府的需求作為外部影響因素，與數(shù)據(jù)資源的重要程度與學(xué)理研究的推動(dòng)效用作為內(nèi)部影響因素，成為立法上公共數(shù)據(jù)概念形成和嬗變的雙重動(dòng)因。

三、回應(yīng)立法者意圖的公共數(shù)據(jù)三要素體系

從界定公共數(shù)據(jù)概念的法律條文來(lái)看，其法律含義延續(xù)了政府信息、政務(wù)信息、政府?dāng)?shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)的界定方式，表現(xiàn)為，公共數(shù)據(jù)是“特定主體+特定目的+特定行為”獲得的數(shù)據(jù)資源，即通過(guò)目的要素、主體要素和行為要素劃定公共數(shù)據(jù)的內(nèi)涵與外延。但立法者對(duì)究竟包含一個(gè)或多個(gè)要素、各個(gè)要素的范圍如何厘定等問(wèn)題的理解并不一致。公共數(shù)據(jù)概念的確定應(yīng)當(dāng)根據(jù)其產(chǎn)生環(huán)境、實(shí)踐需求等作出統(tǒng)一的認(rèn)定，立法應(yīng)當(dāng)對(duì)公共數(shù)據(jù)三要素作出更加充分的考量，從而劃定公共數(shù)據(jù)治理的邊界，為立法提供指引，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)良善之治。

（一）目的要素的共識(shí)與辨析

立法是一種法律規(guī)范與生活事實(shí)的軌跡，一種當(dāng)為與存在對(duì)應(yīng)、同化的過(guò)程。29公共數(shù)據(jù)概念的界定應(yīng)當(dāng)從數(shù)據(jù)治理實(shí)踐中汲取其核心意義，并應(yīng)當(dāng)具有包容性，從而能夠應(yīng)對(duì)實(shí)踐的發(fā)展，能成為代表特殊與普遍、事實(shí)與規(guī)范的構(gòu)造物。公共數(shù)據(jù)的目的要素在現(xiàn)行法規(guī)范中主要體現(xiàn)為“履行職責(zé)”“提供公共服務(wù)過(guò)程”“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”等?！奥男新氊?zé)”在過(guò)去一直是政府信息、政務(wù)信息、政府?dāng)?shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)等概念界定中唯一的目的要素。然而隨著行政任務(wù)的多元化，單以履行法定職責(zé)劃定目的要素范圍明顯過(guò)小，公共數(shù)據(jù)概念的界定也逐漸突破職權(quán)履行的要求。就現(xiàn)行有效的規(guī)定來(lái)看，《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《貴州省大數(shù)據(jù)條例》）《銀川市智慧城市建設(shè)促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《銀川智慧城市條例》）《吉林省大數(shù)據(jù)條例》《河北省信息條例》《安徽省大數(shù)據(jù)條例》《上海市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《上海公共數(shù)據(jù)開(kāi)放辦法》）等僅以“履行職責(zé)”限定公共數(shù)據(jù)的目的要素;而《浙江省數(shù)字經(jīng)濟(jì)條例》《深圳數(shù)據(jù)條例》《濟(jì)南市公共數(shù)據(jù)管理辦法》等則認(rèn)為目的因素應(yīng)包括“履行職責(zé)與提供公共服務(wù)”;《南寧市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放管理辦法》認(rèn)為目的要素要求的職權(quán)應(yīng)當(dāng)是“依法履職與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”。從公共數(shù)據(jù)的來(lái)源看，目的要素與行為要素一起劃定數(shù)據(jù)的產(chǎn)生環(huán)境，目的要素同時(shí)也限定了行為要素。

聚焦《深圳數(shù)據(jù)條例》的制定過(guò)程，從兩次征求意見(jiàn)稿與最終通過(guò)版本的比較來(lái)看，公共數(shù)據(jù)立法實(shí)踐也在隨著數(shù)據(jù)治理實(shí)踐的變動(dòng)不斷修正條文表述。2020年7月推出的第一次征求意見(jiàn)稿規(guī)定公共數(shù)據(jù)是“行政機(jī)關(guān)及授權(quán)組織+公共企事業(yè)單位”為履行職責(zé)或提供公共管理和服務(wù)過(guò)程中收集和產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù);2021年6月推出的第二次征求意見(jiàn)稿則修改為“國(guó)家機(jī)關(guān)及授權(quán)組織+提供公共服務(wù)的組織”為履行公共管理與服務(wù)職責(zé)產(chǎn)生、處理的各類數(shù)據(jù);最終通過(guò)的版本則延續(xù)了第二稿的界定，只是將“為履行公共管理與服務(wù)職責(zé)”的表述修改為“履行公共管理職責(zé)與提供公共服務(wù)”。條文表述的變動(dòng)與修改實(shí)際上擴(kuò)大了公共數(shù)據(jù)的范圍，試圖將更多的數(shù)據(jù)納入公共數(shù)據(jù)以促進(jìn)公共管理與服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這種不斷放大的公共數(shù)據(jù)內(nèi)涵，也同樣體現(xiàn)在學(xué)理研究上，同時(shí)與國(guó)家倡導(dǎo)發(fā)揮數(shù)據(jù)紅利的要求相貼合?！肮补芾砼c服務(wù)”目標(biāo)具體表現(xiàn)在立法目的之中，在“政務(wù)數(shù)據(jù)”的專門(mén)立法中，立法目的更多強(qiáng)調(diào)“規(guī)范數(shù)據(jù)使用、促進(jìn)資源共享、提升政府治理能力”。而在“公共數(shù)據(jù)”的立法階段，立法目的則從“規(guī)范數(shù)據(jù)使用、促進(jìn)資源共享開(kāi)放、提升政府治理能力”，轉(zhuǎn)向“規(guī)范數(shù)據(jù)使用、促進(jìn)數(shù)據(jù)資源的開(kāi)發(fā)利用、提升政府治理能力（數(shù)字政府）、推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)發(fā)展”。

立法目的揭示了公共數(shù)據(jù)是一種具有公共性的資源，目的乃是為了社會(huì)公益;同時(shí)，其變化也展現(xiàn)出時(shí)代發(fā)展中數(shù)據(jù)資源重要性的不斷提升。公共數(shù)據(jù)不再只是被政府使用的資源，而是一種需要不斷加快流動(dòng)、加快開(kāi)發(fā)利用，從而為社會(huì)整體發(fā)展提供助力的生產(chǎn)要素。從政府治理實(shí)踐來(lái)看，層出不窮的公共安全事件往往涉及大范圍的數(shù)據(jù)，政府及時(shí)高效的能動(dòng)性離不開(kāi)國(guó)家機(jī)關(guān)、公共企事業(yè)單位，甚至是社會(huì)主體掌握的數(shù)據(jù)的支撐;數(shù)據(jù)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必然需要整體具有“公共性”的數(shù)據(jù)作為核心動(dòng)力。作為源自計(jì)算機(jī)技術(shù)的技術(shù)型概念，數(shù)據(jù)處理一定會(huì)隨著技術(shù)的進(jìn)步而變化并對(duì)社會(huì)產(chǎn)生不同的影響，數(shù)據(jù)治理實(shí)踐與立法聯(lián)合創(chuàng)制的公共數(shù)據(jù)概念應(yīng)當(dāng)從法律規(guī)范的目標(biāo)出發(fā)進(jìn)行界定。公共數(shù)據(jù)之所以能促進(jìn)公共管理與服務(wù)，究其根本在于“公共性”?！肮残浴笔沟霉矓?shù)據(jù)被治理現(xiàn)代化所需要，同時(shí)又為數(shù)據(jù)控制者劃定了利用的界限。需要注意的是，我們所說(shuō)的“公共性”并非指向數(shù)據(jù)主體的公私屬性，也非數(shù)據(jù)的公用或私用，而是指數(shù)據(jù)包含信息內(nèi)容是否涉及公共利益。

作為政治學(xué)、法學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科中的常用概念，公共利益的具體含義卻未有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。30從我國(guó)當(dāng)前立法來(lái)看，諸多法律選擇使用“社會(huì)公共利益”概念，并將其與國(guó)家利益、他人合法權(quán)益并列，如《數(shù)據(jù)安全法》《糧食流通管理?xiàng)l例》等;《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的解釋》還將其與群體利益并列。司法實(shí)務(wù)與理論界對(duì)公共利益的含義探討頗多，一般認(rèn)為，公共利益是指不特定社會(huì)成員的利益。但對(duì)于成員的范圍，有人認(rèn)為公共利益是指人們的共同利益，包括每一個(gè)公民的自身利益31;也有人認(rèn)為公共利益不可能涵蓋社會(huì)所有人的利益，而是指不特定多數(shù)社會(huì)成員的利益32。鑒于公共數(shù)據(jù)支撐公共管理與服務(wù)的面向，公共數(shù)據(jù)中的“公共性”應(yīng)當(dāng)作廣義理解，即數(shù)據(jù)的內(nèi)容將關(guān)系不特定多數(shù)人的利益，包括國(guó)家利益。至于國(guó)家秘密、個(gè)人隱私、商業(yè)秘密等，只是公共數(shù)據(jù)所含信息內(nèi)容的分類，并非劃定概念需要厘清的前提。依此，黨務(wù)數(shù)據(jù)雖具有特殊性，但其本身也具備公共性;將黨務(wù)數(shù)據(jù)排除在外，難以實(shí)現(xiàn)黨對(duì)數(shù)字化改革的全面領(lǐng)導(dǎo)，有必要將其納入公共數(shù)據(jù)的范疇。

（二）主體要素的分歧與取舍

公共數(shù)據(jù)的主體要素在現(xiàn)行規(guī)范中有五個(gè)表現(xiàn)：一是限于“政務(wù)部門(mén)”，即政府部門(mén)及具有公共管理職能的事業(yè)單位和社會(huì)組織，吉林省人大、浙江省政府、上海市政府、成都市政府、南寧市政府即采用此種主體界定。對(duì)于公共企事業(yè)單位的數(shù)據(jù)資源管理是否適用公共數(shù)據(jù)資源管理的規(guī)定，《浙江省公共數(shù)據(jù)開(kāi)放辦法》要求的“參照適用”替換了《浙江省公共數(shù)據(jù)管理辦法》要求的“適用”，上海市、成都市則繼續(xù)沿襲“適用”;二是國(guó)家機(jī)關(guān)與法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，《浙江省數(shù)字經(jīng)濟(jì)條例》采此規(guī)定;三是“政務(wù)部門(mén)”+“公共服務(wù)企事業(yè)單位”，即增加供水、供電、供氣、供暖、公共交通、運(yùn)輸、通信、教育、醫(yī)療、康養(yǎng)、郵政和其他承擔(dān)公共服務(wù)職能的企事業(yè)單位，河北省人大與濟(jì)南市政府即采此規(guī)定;四是“公共機(jī)構(gòu)”+“公共服務(wù)企事業(yè)單位”，即包含全部或者部分使用財(cái)政性資金的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織與提供公共服務(wù)的供水、供電、燃?xì)?、通信、民航、鐵路、道路客運(yùn)等企業(yè)，安徽省人大、貴州省人大、銀川市人大采此規(guī)定;五是國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和其他依法管理公共事務(wù)的組織，以及提供教育、衛(wèi)生健康、社會(huì)福利、供水、供電、供氣、環(huán)境保護(hù)、公共交通和其他公共服務(wù)的組織，《深圳數(shù)據(jù)條例》采此規(guī)定。主體要素是當(dāng)前界定公共數(shù)據(jù)中最多考慮的要素，其核心在于：是否只限于政務(wù)數(shù)據(jù)概念中的行政機(jī)關(guān)與具有行政管理職能的組織？需不需要考慮包含人大、政協(xié)、監(jiān)察委、檢察院、法院等國(guó)家機(jī)關(guān)，以及提供公共服務(wù)的國(guó)有企事業(yè)單位，甚至進(jìn)一步囊括社會(huì)企業(yè)？

界定公共數(shù)據(jù)主體要素的目的是劃定范圍，將之與非公共數(shù)據(jù)區(qū)分開(kāi)來(lái)。那么公共數(shù)據(jù)與非公共數(shù)據(jù)究竟如何區(qū)分？在公共數(shù)據(jù)的常見(jiàn)分類中，基于歐盟的經(jīng)驗(yàn)，從主體層面可將數(shù)據(jù)分為個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)和政府?dāng)?shù)據(jù)，其中“政府?dāng)?shù)據(jù)包含政府收集、儲(chǔ)存和處理的數(shù)據(jù)，包括信用、交通、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、社保、地理、文化、教育、科技、資源、農(nóng)業(yè)、環(huán)境、安監(jiān)、金融、質(zhì)量、統(tǒng)計(jì)、氣象、海洋、企業(yè)登記監(jiān)管等領(lǐng)域的公共數(shù)據(jù)，也包括涉及軍事、外交、國(guó)防領(lǐng)域、國(guó)家安全的秘密數(shù)據(jù)”33。由于實(shí)踐中一個(gè)數(shù)據(jù)集可能包含上述多種類型的數(shù)據(jù)，不同的數(shù)據(jù)類型之間經(jīng)常交叉和轉(zhuǎn)化，此種分類與實(shí)踐并不相符。有學(xué)者根據(jù)掌握數(shù)據(jù)的主體不同，將數(shù)據(jù)分為個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、國(guó)家數(shù)據(jù)與公共數(shù)據(jù)。34也有學(xué)者根據(jù)主體作出不同的分類：公共數(shù)據(jù)、科學(xué)數(shù)據(jù)、商業(yè)數(shù)據(jù)和個(gè)人數(shù)據(jù)。35數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的界定近年來(lái)成為法學(xué)研究的高熱領(lǐng)域，有學(xué)者從數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)及持有角度，將數(shù)據(jù)類型分為個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、政府?dāng)?shù)據(jù)及公共數(shù)據(jù)。36然而由于個(gè)人、企業(yè)、國(guó)家與公共數(shù)據(jù)之間并不存在靜態(tài)的絕對(duì)壁壘，數(shù)據(jù)所包含信息的相互流動(dòng)實(shí)際上很難僅根據(jù)主體去判斷某一種數(shù)據(jù)究竟屬于其中哪一類。

雖然依據(jù)主體劃分?jǐn)?shù)據(jù)種類有利于確定權(quán)利主體，然而此種方式與公共數(shù)據(jù)治理的目標(biāo)卻并不相合。選用公共數(shù)據(jù)概念的目的并非厘清數(shù)據(jù)權(quán)利、劃定各方利益范圍，而是在促進(jìn)數(shù)據(jù)流動(dòng)、發(fā)揮數(shù)據(jù)資源的要素作用的同時(shí)助力社會(huì)治理能力的提升。將公共數(shù)據(jù)與個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、國(guó)家數(shù)據(jù)等同于非此即彼的關(guān)系，將引起數(shù)據(jù)類別認(rèn)定的混亂。如有學(xué)者認(rèn)為“公共數(shù)據(jù)是由零散的個(gè)人數(shù)據(jù)聚合而成”37，也有學(xué)者認(rèn)為“個(gè)人數(shù)據(jù)與公共數(shù)據(jù)是相對(duì)的概念”38。納入公共數(shù)據(jù)的其他種類數(shù)據(jù)并非意味著原數(shù)據(jù)控制者將失去控制的地位，而是影響數(shù)據(jù)的管理。因此，公共數(shù)據(jù)與個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、國(guó)家數(shù)據(jù)并非同一層次的概念分類。相對(duì)于“公共數(shù)據(jù)”的，是“非公共數(shù)據(jù)”，不論何種主體控制的數(shù)據(jù)，只要能促進(jìn)公共管理與服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，具有“公共性”，都可以納入公共數(shù)據(jù)的討論范疇。

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知》的規(guī)定，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源的開(kāi)放應(yīng)當(dāng)通過(guò)政務(wù)數(shù)據(jù)公開(kāi)共享，引導(dǎo)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等主動(dòng)采集并開(kāi)放數(shù)據(jù)。公共數(shù)據(jù)資源的開(kāi)放主體呈現(xiàn)出多元傾向，不再限定為政務(wù)數(shù)據(jù)概念范疇之內(nèi)的“政務(wù)部門(mén)”，包含了社會(huì)各個(gè)主體。從實(shí)踐中政府獲取公共數(shù)據(jù)資源的來(lái)源看，可分為兩部分：一是公共部門(mén)，包括政府和具有公共性質(zhì)的事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)獲得的海量數(shù)據(jù);二是互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的民營(yíng)企業(yè)、跨國(guó)公司、媒體平臺(tái)在日常運(yùn)營(yíng)中獲取的海量數(shù)據(jù)。39與政務(wù)數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)管理主體與來(lái)源主體都為政務(wù)部門(mén)不同，雖公共數(shù)據(jù)的管理主體因公共數(shù)據(jù)匯聚到統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺(tái)而限定為政府，但公共數(shù)據(jù)的來(lái)源主體包含了國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、社會(huì)組織等。二者一并控制著公共數(shù)據(jù)：管理主體因數(shù)據(jù)被納入公共數(shù)據(jù)而獲取數(shù)據(jù)控制者地位，而來(lái)源主體作為天然的數(shù)據(jù)控制者，其對(duì)數(shù)據(jù)的控制將會(huì)因數(shù)據(jù)被納入公共數(shù)據(jù)而受限。公共數(shù)據(jù)的主體要素強(qiáng)調(diào)對(duì)數(shù)據(jù)的掌握，對(duì)應(yīng)的概念為數(shù)據(jù)的控制者，其范圍劃定以“是否從事公共管理與服務(wù)”為指引，進(jìn)而可區(qū)分為依法具有公共管理與服務(wù)職能（委托亦屬依法）、實(shí)際從事公共服務(wù)（具有公共服務(wù)的能力）、僅從事私人事務(wù)三種情形。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)范與現(xiàn)有理論，從公共數(shù)據(jù)治理的目標(biāo)出發(fā)，公共數(shù)據(jù)的界定是為了更好地治理公共數(shù)據(jù)，以實(shí)現(xiàn)公共管理與服務(wù)的目標(biāo)，公共數(shù)據(jù)的主體要素應(yīng)當(dāng)指實(shí)際從事公共服務(wù)（具有公共服務(wù)的能力）的主體。立法中公共數(shù)據(jù)的主體要素可從三個(gè)層次進(jìn)行考慮：一是從公共管理服務(wù)職能出發(fā)，即國(guó)家機(jī)關(guān)、具有公共事務(wù)管理職能的企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體為履行職責(zé)所控制的數(shù)據(jù);二是指公共機(jī)構(gòu)（全部或者部分使用財(cái)政性資金的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織）在提供公共服務(wù)過(guò)程中所控制的數(shù)據(jù);三是社會(huì)其他主體所控制的與公共利益密切相關(guān)的數(shù)據(jù)。

（三）行為要素的厘清與劃界

公共數(shù)據(jù)的行為要素在現(xiàn)行規(guī)范中將根據(jù)條文使用的詞匯劃定公共數(shù)據(jù)的范圍。“政務(wù)數(shù)據(jù)”的概念中大多使用“制作或獲取”作為行為要素，僅有《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》別具一格選擇將“通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式開(kāi)展信息化建設(shè)和應(yīng)用所產(chǎn)生的”與“采集和獲取”并列，但對(duì)于具體獲取的對(duì)象、方式、渠道等未作限制。對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行界定的條文中，最多使用的依舊是“制作或獲取”，如《河北省信息條例》;抑或使用與此含義類似的“制作或收集”“采集或產(chǎn)生”等，如《安徽省大數(shù)據(jù)條例》《吉林省大數(shù)據(jù)條例》;而《浙江省數(shù)字經(jīng)濟(jì)條例》僅使用了“獲取”一詞?！矮@取”僅能表達(dá)從別處獲得或者作出某行為得到，并不能完全包含“制作與產(chǎn)生”之義，自然沉淀的數(shù)據(jù)或被排除在外?！顿F州省大數(shù)據(jù)條例》則新增了“使用”一詞，將非因目的要素產(chǎn)生、獲取的數(shù)據(jù)部分包含進(jìn)來(lái);《深圳數(shù)據(jù)條例》使用了“產(chǎn)生、處理”，并明晰數(shù)據(jù)處理的含義為“數(shù)據(jù)的收集、存儲(chǔ)、使用、加工、傳輸、提供、開(kāi)放等活動(dòng)”。相較于其他規(guī)范條文，深圳市人大常委會(huì)試圖將數(shù)據(jù)治理的相關(guān)行為都納入行為要素當(dāng)中，拓寬公共數(shù)據(jù)的外延。法規(guī)范皆未選擇“占有”一詞。究其緣由，或許除了“占有”自身具有民法意義外，更多表現(xiàn)的是一種狀態(tài)，而并非一種行為，立法者更傾向于通過(guò)外感知性更強(qiáng)的行為來(lái)界定公共數(shù)據(jù)。

綜合來(lái)看，法規(guī)范中界定公共數(shù)據(jù)的主體要素、目的要素和行為要素都應(yīng)當(dāng)與“公共管理與服務(wù)”的目標(biāo)相貼合。承繼于目標(biāo)的目的要素應(yīng)以“履行職責(zé)”為核心，綜合考量納入其他與此相合的“提供公共服務(wù)”。因此實(shí)踐與理論中“履行職責(zé)與提供公共服務(wù)”實(shí)際都可納入公共管理與服務(wù)的含義之內(nèi)，而追求自我利益實(shí)現(xiàn)的“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”則過(guò)于寬泛，超出了該含義。對(duì)于限定主體行為的行為要素而言，因其只需體現(xiàn)在公共管理與服務(wù)過(guò)程中所為之合法行為，使得數(shù)據(jù)處于行為者的控制之下，故行為要素?zé)o需作過(guò)多限制，只需選擇一個(gè)適宜的法學(xué)概念標(biāo)識(shí)行為即可。根據(jù)《數(shù)據(jù)安全法》的規(guī)定，相對(duì)于數(shù)據(jù)安全的規(guī)范用詞是“數(shù)據(jù)處理”40，對(duì)此，或可選取“處理”以包含數(shù)據(jù)的收集、存儲(chǔ)、使用、加工、傳輸、提供、開(kāi)放等活動(dòng)。

四、三要素在公共數(shù)據(jù)立法中的安排

數(shù)據(jù)作為一種生產(chǎn)要素，只有在社會(huì)中流通才能發(fā)揮其公共價(jià)值?！叭绻纬勺銐虼蟆M足各種使用目的的數(shù)據(jù)集，各個(gè)主體必須利用他人掌握的數(shù)據(jù)同時(shí)也要讓他人利用自己的資源，即實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的社會(huì)化利用”。41數(shù)據(jù)控制者在公共數(shù)據(jù)的治理中處于核心地位，受限于治理技術(shù)，將所有公共數(shù)據(jù)進(jìn)行等同化管理并不符合數(shù)據(jù)治理。因此，在數(shù)據(jù)立法體系搭建之初，公共數(shù)據(jù)立法應(yīng)當(dāng)以發(fā)揮數(shù)據(jù)紅利、提升政府治理能力、推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與數(shù)字社會(huì)發(fā)展為立法目的，依據(jù)數(shù)據(jù)控制者劃分公共數(shù)據(jù)種類，選定符合時(shí)代發(fā)展的立法適用對(duì)象，進(jìn)行特殊的機(jī)制設(shè)計(jì)。

（一）選定符合時(shí)代發(fā)展的適用對(duì)象

立法具有滯后性，公共數(shù)據(jù)以“公共利益”為判斷標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上使得公共數(shù)據(jù)的范圍具有一定的時(shí)代發(fā)展性。公共利益屬于不確定法律概念，其內(nèi)涵在現(xiàn)行立法中一直處于不斷變動(dòng)的狀態(tài)，在不同的規(guī)范中存在差異化的表述。因此，界定公共數(shù)據(jù)，需要把公共利益與具體的業(yè)務(wù)場(chǎng)景、案件事實(shí)等緊密地聯(lián)系起來(lái)，在具體個(gè)案中作出明確而詳細(xì)的闡述。數(shù)據(jù)作為一種生產(chǎn)要素，在其權(quán)屬界定尚不清晰，數(shù)據(jù)法律體系處于初步探索的階段，公共利益概念的模糊性，可以為公共數(shù)據(jù)概念的適用提供廣泛的適應(yīng)性。

立法要面向未來(lái)，又要立足當(dāng)下。信息流動(dòng)是信息社會(huì)的命脈，法學(xué)研究要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的法律思維模式，42科技立法同樣也要轉(zhuǎn)換傳統(tǒng)的立法進(jìn)路。考慮到除政府、法院、檢察院外，其他國(guó)家機(jī)關(guān)的數(shù)字化治理，大多處在起步階段，公共數(shù)據(jù)的治理在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都將由政府主導(dǎo)（近年來(lái)各地政府相繼成立專門(mén)的數(shù)據(jù)管理部門(mén)），公共數(shù)據(jù)的流動(dòng)主要依賴政府平臺(tái)。而公共數(shù)據(jù)所涉數(shù)據(jù)控制主體不僅包括政府，還囊括人大、政協(xié)、監(jiān)察、公檢法等國(guó)家機(jī)關(guān)，供水、供電等公共企事業(yè)單位，提供公共服務(wù)的社會(huì)組織、私營(yíng)企業(yè)等，甚至還將包含黨務(wù)機(jī)關(guān)。43考慮到數(shù)據(jù)安全，部分國(guó)家機(jī)關(guān)可能并不愿意將自己控制的數(shù)據(jù)交由統(tǒng)一平臺(tái)管理;若直接將具有公共性的企業(yè)數(shù)據(jù)界定為公共數(shù)據(jù)，還可能會(huì)引發(fā)產(chǎn)業(yè)界的數(shù)據(jù)權(quán)屬質(zhì)疑。立足于當(dāng)前的數(shù)據(jù)治理實(shí)踐，過(guò)于寬泛的公共數(shù)據(jù)范圍，并不一定能實(shí)現(xiàn)立法原初的宗旨。

此外，公共數(shù)據(jù)立法尚未厘清概念界定與機(jī)制設(shè)計(jì)之間的關(guān)系，公共數(shù)據(jù)在不同法案中被賦予不同的含義，導(dǎo)致法律系統(tǒng)內(nèi)部概念的不協(xié)調(diào)。而某一數(shù)據(jù)一旦被認(rèn)定為公共數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)控制者將產(chǎn)生諸多法律責(zé)任，如《深圳數(shù)據(jù)條例》第38條要求“公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定保存公共數(shù)據(jù)處理的過(guò)程記錄”、第41條“共享為原則，不共享為例外”、第46條“最大限度開(kāi)放”等規(guī)定。作為公共數(shù)據(jù)治理的基礎(chǔ)設(shè)施，政府建設(shè)的公共數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺(tái)的搭建，以及如何基于平臺(tái)匯聚、管理政府以外其他國(guó)家機(jī)關(guān)數(shù)據(jù)、黨務(wù)數(shù)據(jù)、企業(yè)所控制的數(shù)據(jù)等特殊類型的數(shù)據(jù)都需要一定的時(shí)間予以嘗試和完善。由此，立法需要做的不僅僅是在某部法案中界定一個(gè)恰當(dāng)?shù)墓矓?shù)據(jù)概念，還應(yīng)根據(jù)立法需求在公共數(shù)據(jù)概念范圍內(nèi)選定規(guī)范適用對(duì)象的范圍，即在明晰公共數(shù)據(jù)概念的三要素的內(nèi)涵后，立法者在制定公共數(shù)據(jù)法規(guī)范時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮實(shí)踐情況，平衡各方利益關(guān)系，通過(guò)特殊的立法機(jī)制設(shè)計(jì)綜合選定符合時(shí)代發(fā)展的適用對(duì)象，采用合適的概念界定體例。

（二）適用數(shù)據(jù)控制者分層納入的條文安排

當(dāng)前雖仍有立法文本以政務(wù)數(shù)據(jù)劃定公共數(shù)據(jù)范圍，但實(shí)踐中使用公共數(shù)據(jù)的主體已經(jīng)超出狹義的行政部門(mén)范疇，包含了來(lái)自黨委、政協(xié)、人大、交通、水利等其他國(guó)家機(jī)關(guān)和公共服務(wù)單位。根據(jù)數(shù)據(jù)治理實(shí)踐的不同，結(jié)合主體要素的三層次表現(xiàn)，數(shù)據(jù)控制者可表現(xiàn)為五個(gè)方面：（1）各級(jí)行政機(jī)關(guān)以及具有公共管理和服務(wù)職能的事業(yè)單位，作為依法履行公共管理職責(zé)的主體，其所控制的數(shù)據(jù)屬于第一層次的公共數(shù)據(jù);（2）人大、政協(xié)、監(jiān)察、公檢法等國(guó)家機(jī)關(guān)行使國(guó)家權(quán)力、履行公共職責(zé)，運(yùn)行經(jīng)費(fèi)同樣來(lái)自于財(cái)政性資金，其所控制的數(shù)據(jù)屬于第一層次的公共數(shù)據(jù)，系第一層次的公共數(shù)據(jù);（3）公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)單位（如供水、供電、燃?xì)?、通信、民航、鐵路、道路客運(yùn)等）運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)性公共資源、提供公共物品，具有非營(yíng)利性、非排他性等特點(diǎn)，其所控制的數(shù)據(jù)系第二層次的公共數(shù)據(jù);（4）公共服務(wù)企事業(yè)單位（如提供教育、衛(wèi)生健康、社會(huì)福利、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)）本身具有公益性質(zhì)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)為公共服務(wù)所需要，涉及公共利益，系第二層次的公共數(shù)據(jù);（5）信息時(shí)代大型數(shù)字企業(yè)掌握了許多關(guān)乎公共利益的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，系第三層次的公共數(shù)據(jù)。

在理論層面，三層次的數(shù)據(jù)控制者皆可納入公共數(shù)據(jù)主體要素的考慮范疇，放入同一個(gè)法條中予以規(guī)范。然而學(xué)理是愿景式的，立法則需要在當(dāng)前實(shí)踐與未來(lái)發(fā)展之間衡量，擇定符合當(dāng)下的規(guī)范體例。從前期立法實(shí)踐來(lái)看，政務(wù)數(shù)據(jù)法律規(guī)范體系中僅包含第一層次中行政機(jī)關(guān)以及具有公共管理和服務(wù)職能的事業(yè)單位所控制的公共數(shù)據(jù)，但考慮到對(duì)公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)單位、公檢法、黨委政協(xié)等主體所控制數(shù)據(jù)的需求，通過(guò)在附則中設(shè)計(jì)“參照適用”條款納入其他主體所控制的數(shù)據(jù)，如《湖北省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》規(guī)定“水務(wù)、電力、燃?xì)?、通信、公共交通、民航、鐵路等公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)單位涉及公共屬性的數(shù)據(jù)資源的應(yīng)用與管理，參照適用”44。在公共數(shù)據(jù)的專門(mén)立法中，當(dāng)前浙江省、上海市、成都市等大多數(shù)政府規(guī)章沿用了政務(wù)數(shù)據(jù)的規(guī)則設(shè)計(jì)45，但濟(jì)南市采取了在界定公共數(shù)據(jù)之時(shí)將主體擴(kuò)張至“供水、供電等承擔(dān)公共服務(wù)職能的企事業(yè)單位”46。而在地方性法規(guī)對(duì)公共數(shù)據(jù)的界定中，涉及公共數(shù)據(jù)界定的浙江省、貴州省、安徽省、河北省、深圳市、銀川市等六部地方性法規(guī)都已突破政務(wù)數(shù)據(jù)的范疇，將第一、第二層次的公共數(shù)據(jù)納入規(guī)定之中。

由此來(lái)看，立法者已然意識(shí)到公共數(shù)據(jù)主體要素的三層次需要不同的條文設(shè)計(jì)，需要作出特殊的機(jī)制安排，從而實(shí)現(xiàn)主體要素之間動(dòng)態(tài)的平衡。立足于數(shù)據(jù)治理實(shí)踐，拙見(jiàn)以為公共數(shù)據(jù)立法應(yīng)對(duì)適用對(duì)象做分層處理，采用“總則”與“附則”聯(lián)合規(guī)定的形式：以第一層次和第二層次的數(shù)據(jù)為主體在總則中加以規(guī)定，如“本法所稱公共數(shù)據(jù)，是指國(guó)家機(jī)關(guān)等受財(cái)政性資金保障的機(jī)關(guān)和單位、公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)單位在履行職責(zé)和提供公共服務(wù)過(guò)程中控制的涉及公共屬性的各類數(shù)據(jù)資源”;在附則中規(guī)定第三層次數(shù)據(jù)予以“參照適用”，為其他社會(huì)主體掌握的公共數(shù)據(jù)進(jìn)入規(guī)范范圍內(nèi)預(yù)留融入空間，如“其他社會(huì)主體控制的對(duì)社會(huì)公共利益有重大影響的數(shù)據(jù)，參照適用本條例。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。

（三）嵌入特殊類型數(shù)據(jù)的配套機(jī)制

立法應(yīng)當(dāng)以公共管理與服務(wù)為目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)公共利益為中心價(jià)值，并以三要素為核心內(nèi)容框定公共數(shù)據(jù)的范圍。但公共數(shù)據(jù)的三要素可能引發(fā)不同的數(shù)據(jù)規(guī)范機(jī)制，如不同主體控制的公共數(shù)據(jù)將會(huì)因數(shù)據(jù)所含內(nèi)容涉及個(gè)人隱私、商業(yè)秘密、國(guó)家安全等差異化內(nèi)容，從而受到個(gè)人信息保護(hù)、國(guó)家安全等相關(guān)專門(mén)法律的限制。盡管公共數(shù)據(jù)概念包含了主體要素中的三個(gè)層次，可是并不意味著納入公共數(shù)據(jù)治理范圍的所有數(shù)據(jù)都應(yīng)當(dāng)適用相同的規(guī)則設(shè)計(jì)。倘若要將黨務(wù)數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)等特殊類型的數(shù)據(jù)歸入公共數(shù)據(jù)，就需要在立法規(guī)范中設(shè)計(jì)特殊的機(jī)制，量身打造相應(yīng)的規(guī)范框架。

1.黨務(wù)數(shù)據(jù)的特殊共享開(kāi)放機(jī)制

公共數(shù)據(jù)治理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，并把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到收集、共享、開(kāi)放、利用、安全等各個(gè)環(huán)節(jié)，同時(shí)注重劃類而治。將黨務(wù)數(shù)據(jù)納入公共數(shù)據(jù)，不僅有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化、提升政府公共服務(wù)和公共決策水平、推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，還利于“反腐倡廉、提升黨執(zhí)政能力、保障個(gè)人信息安全”47。當(dāng)黨務(wù)數(shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)等歸集到一體化、智能化公共數(shù)據(jù)平臺(tái)上，數(shù)據(jù)自身的屬性將影響后續(xù)的共享和開(kāi)放。因此，除涉及國(guó)家秘密、個(gè)人隱私的數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)遵循相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定共享和開(kāi)放外，建議公共數(shù)據(jù)立法應(yīng)當(dāng)區(qū)分黨務(wù)數(shù)據(jù)與政務(wù)數(shù)據(jù)，設(shè)計(jì)特殊的共享開(kāi)放機(jī)制：

第一，共享機(jī)制設(shè)計(jì)上，對(duì)于政務(wù)部門(mén)的數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)以共享為原則，不共享為例外（不共享應(yīng)當(dāng)依法說(shuō)明理由）。但對(duì)于黨務(wù)數(shù)據(jù)，內(nèi)部共享應(yīng)當(dāng)實(shí)行雙軌制，即以社會(huì)管理為對(duì)象的黨務(wù)數(shù)據(jù)仍以共享為原則，以組織內(nèi)部工作為對(duì)象的黨務(wù)數(shù)據(jù)，則應(yīng)賦予黨委機(jī)關(guān)更多的裁量權(quán)限，由其根據(jù)實(shí)際情況決定是否共享（或可考慮黨內(nèi)法規(guī)作為不共享的依據(jù)）。

第二，開(kāi)放機(jī)制設(shè)計(jì)上，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放屬性分為禁止開(kāi)放類、受限開(kāi)放類、無(wú)條件開(kāi)放類。在遵循分類分級(jí)開(kāi)放的要求下，黨務(wù)數(shù)據(jù)分類分級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)黨務(wù)工作的特殊性做更為嚴(yán)格的認(rèn)定。如黨委宣傳部門(mén)對(duì)敏感詞的判斷與把握，就不能等同于新聞出版部門(mén)的許可審查標(biāo)準(zhǔn);黨委組織部的人才信息，也不能簡(jiǎn)單視為政務(wù)部門(mén)的人事信息。

需要注意的是，雖然從學(xué)理和愿景上希冀以公共利益界定公共數(shù)據(jù)，但立法需要考慮到機(jī)構(gòu)能力、社會(huì)接受度等現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。鑒于除政府以外的黨委機(jī)關(guān)、部分國(guó)家機(jī)關(guān)，在數(shù)字化改革的基礎(chǔ)設(shè)施、內(nèi)部共享、外部開(kāi)放等環(huán)節(jié)尚處在起步階段，一刀切公共數(shù)據(jù)的管理要求可能存在落地困難。因此，公共數(shù)據(jù)立法若確定將黨務(wù)數(shù)據(jù)納入其中，或許可通過(guò)附則以參照適用條款單獨(dú)規(guī)定黨務(wù)數(shù)據(jù)。48

2.第三層次公共數(shù)據(jù)的補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)

2020年中央明確指出要加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享，提升社會(huì)數(shù)據(jù)資源價(jià)值。為提升數(shù)據(jù)綜合治理能力，有必要授權(quán)政府獲取上述社會(huì)數(shù)據(jù)，通過(guò)多源數(shù)據(jù)融合分析，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理需求?！皣?guó)家作為公共數(shù)據(jù)的主要監(jiān)督者和使用者，負(fù)有實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)價(jià)值的責(zé)任。”49社會(huì)數(shù)據(jù)的整合和利用將成為加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源整合和提升政府治理能力的重要一環(huán)。社會(huì)數(shù)據(jù)主要表現(xiàn)為企業(yè)所控制的數(shù)據(jù)，而企業(yè)所控制的與公共利益密切相關(guān)的數(shù)據(jù)屬于第三層次的公共數(shù)據(jù)。由于公共數(shù)據(jù)兼具非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性，當(dāng)某些企業(yè)數(shù)據(jù)被納入公共數(shù)據(jù)范疇，其法律保護(hù)也當(dāng)做新的考量。數(shù)據(jù)作為附著了社會(huì)關(guān)系的生產(chǎn)要素，投射了各方主體對(duì)數(shù)據(jù)的權(quán)益，雖然其權(quán)屬問(wèn)題被視為數(shù)據(jù)資產(chǎn)化、數(shù)據(jù)交易的前提性問(wèn)題，但就當(dāng)前來(lái)看，以財(cái)產(chǎn)權(quán)為核心的數(shù)據(jù)權(quán)利仍難以定位到某一主體上。“公共數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)確立法律保護(hù)，但不宜采取財(cái)產(chǎn)權(quán)路徑，根據(jù)其性質(zhì)適于采取管理化路徑?！?0納入公共數(shù)據(jù)的企業(yè)數(shù)據(jù)將被匯聚至統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺(tái)，這雖并不意味著企業(yè)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)為國(guó)有資產(chǎn)屬性，但實(shí)際效果上會(huì)影響甚至限制企業(yè)數(shù)據(jù)的使用，從而影響企業(yè)對(duì)數(shù)據(jù)資源的利用。考慮到企業(yè)在數(shù)據(jù)采集、處理過(guò)程中付出的成本，應(yīng)當(dāng)對(duì)企業(yè)數(shù)據(jù)的“公共使用”設(shè)計(jì)合理的補(bǔ)償機(jī)制，并區(qū)分以下情形：

（1）應(yīng)急狀態(tài)的補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)增強(qiáng)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。政府在判定是否將企業(yè)數(shù)據(jù)納入公共數(shù)據(jù)外延時(shí)，除了應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守“與公共利益密切相關(guān)”的標(biāo)準(zhǔn)外，還要進(jìn)一步判斷國(guó)家或特定地域是否進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)。在應(yīng)急狀態(tài)下，政府需要迅速反應(yīng)，在最短的時(shí)間內(nèi)調(diào)動(dòng)各種資源以滿足應(yīng)急防控需求。此時(shí)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任面向增強(qiáng)，數(shù)據(jù)的“公共性”更加突出，“參照適用”的輻射范圍應(yīng)適當(dāng)予以拓寬，輻射更廣的企業(yè)數(shù)據(jù)?？紤]到應(yīng)急措施的社會(huì)公益性、緊迫性、臨時(shí)性，必然蘊(yùn)含著公權(quán)力對(duì)私權(quán)利在緊急時(shí)期進(jìn)行權(quán)利克減來(lái)達(dá)到維護(hù)總體利益的目的，企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要合理限制，此時(shí)可以考慮適當(dāng)降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（2）非應(yīng)急狀態(tài)需要綜合數(shù)據(jù)規(guī)模與使用方式等具體應(yīng)用場(chǎng)景來(lái)建構(gòu)補(bǔ)償機(jī)制。當(dāng)需要高頻次或大范圍地調(diào)用企業(yè)數(shù)據(jù)時(shí)，考慮到數(shù)據(jù)承載著企業(yè)人力物力的投入，“公共使用”意味著限制，甚至剝奪企業(yè)賴以生存的競(jìng)爭(zhēng)資源，此時(shí)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)需充分考慮數(shù)據(jù)規(guī)模對(duì)應(yīng)的市場(chǎng)價(jià)值。此外，數(shù)據(jù)的“公共使用”方式也將影響企業(yè)的義務(wù)內(nèi)容，如要求企業(yè)提供源數(shù)據(jù)和僅提供“數(shù)據(jù)沙箱”處理后的結(jié)果、常態(tài)化提供和偶發(fā)性提供、數(shù)據(jù)處理結(jié)果是否向公眾公開(kāi)等。建議立法時(shí)區(qū)分企業(yè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本等的受影響程度，并結(jié)合數(shù)據(jù)質(zhì)量（數(shù)據(jù)的清潔度、顆粒度等）、企業(yè)性質(zhì)（國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有合資企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)） 等因素，對(duì)企業(yè)數(shù)據(jù)適用不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，具體操作上可部分參考企業(yè)間數(shù)據(jù)交易的對(duì)價(jià)機(jī)制。

五、結(jié)語(yǔ)：開(kāi)放包容的數(shù)字立法理念

數(shù)據(jù)立法屬前沿科技立法領(lǐng)域，需要有一個(gè)開(kāi)放包容的立法理念，以更好應(yīng)對(duì)技術(shù)日新月異之發(fā)展。公共數(shù)據(jù)概念自身的不確定性使得其可根據(jù)時(shí)代發(fā)展被賦予不同的內(nèi)涵，從而彌補(bǔ)立法的滯后性，以公共數(shù)據(jù)為核心概念的數(shù)據(jù)立法相較于傳統(tǒng)政務(wù)數(shù)據(jù)立法更具包容性和開(kāi)放性。公共數(shù)據(jù)規(guī)則體系的建設(shè)應(yīng)當(dāng)與我國(guó)市場(chǎng)定位和發(fā)展趨勢(shì)相匹配，以重塑國(guó)家在信息時(shí)代的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、構(gòu)建數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)，推進(jìn)我國(guó)治理能力提升、數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)體系成型為目標(biāo)，達(dá)至以數(shù)字法治推動(dòng)數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展。就當(dāng)前公共數(shù)據(jù)立法實(shí)踐來(lái)看，立法者與學(xué)者雖然依然意識(shí)到公共數(shù)據(jù)概念界定的重要性，然公共數(shù)據(jù)內(nèi)涵的研究還不夠深入和系統(tǒng)，對(duì)于公共數(shù)據(jù)的認(rèn)識(shí)定位卻并未達(dá)致統(tǒng)一，對(duì)公共數(shù)據(jù)治理與公共服務(wù)之間的關(guān)系缺乏廣泛而全面的研判，致使公共數(shù)據(jù)立法缺乏行之有效的理論指導(dǎo)。基于此，文章以規(guī)范文本分析為中心，結(jié)合公共數(shù)據(jù)治理實(shí)踐，探索以公共數(shù)據(jù)的目的要素、主體要素、行為要素厘清公共數(shù)據(jù)的內(nèi)涵與外延，并嘗試立足當(dāng)下實(shí)踐對(duì)公共數(shù)據(jù)概念體系的相關(guān)規(guī)則設(shè)計(jì)作出思考，希冀為如火如荼進(jìn)行的公共數(shù)據(jù)立法提供一點(diǎn)思路。

Abstract： China's central legislation has not defined the concept of public data. The successive local legislation mainly defines public data through subject elements， purpose elements and behavior elements. But local legislation standards are not consistent. For the legislative intent， the concept of public data as a technical concept， should be based upon "public interest" and be designated the extension within the goal of public management and service. The theoretical understanding of the concept of public data is not directly the same as the applicable object of public data legislation. According to the stage of public data legislation， legislators should design multiple legislative mechanisms to create corresponding normative frameworks for different types of public data.