賀紅培

摘要：由于行政事業(yè)單位有著不同于企業(yè)的特點(diǎn)，預(yù)算管理在行政事業(yè)單位的日常工作中起著非常重要的作用。行政事業(yè)單位預(yù)算管理的現(xiàn)狀是整體運(yùn)行情況尚可，但是在運(yùn)行過程中存在一些細(xì)節(jié)問題需要優(yōu)化，本文剖析了目前行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作中存在的問題，即預(yù)算編制不夠細(xì)化、專項(xiàng)資金預(yù)算管理滯后、項(xiàng)目支出預(yù)算管理體系不夠健全、資產(chǎn)管理與預(yù)算管理銜接存在問題、預(yù)算執(zhí)行管理制度還不完善、績效管理理念尚未牢固樹立等問題，并針對這些問題提出了工作建議和解決方案，提高行政事業(yè)單位預(yù)算管理水平。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;全面預(yù)算管理;預(yù)算編制;預(yù)算執(zhí)行

行政事業(yè)單位的收支與企業(yè)的收支模式存在著顯著的差異，一般由政府財(cái)政保障。目前全面預(yù)算管理已在企業(yè)中廣泛應(yīng)用，但是全面預(yù)算管理在行政事業(yè)單位推廣的深度和廣度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此，加強(qiáng)行政事業(yè)單位的預(yù)算管理具有非常重要的實(shí)踐意義。特別是行政事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行、績效管理這一塊的工作，一直流于形式，需要進(jìn)行認(rèn)真的分析與研究，提高行政事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行、績效管理工作水平。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算編制條線較粗糙、綜合預(yù)算統(tǒng)籌力度不夠

我國行政事業(yè)單位中一些部門對年度預(yù)算編制的統(tǒng)籌和重視程度不夠，沒有將預(yù)算編制與下一年度工作計(jì)劃、重大支出事項(xiàng)掛鉤統(tǒng)籌考慮，沒有充分調(diào)動(dòng)各業(yè)務(wù)處室積極參與;單位財(cái)務(wù)部門憑經(jīng)驗(yàn)編制支出預(yù)算，有一定的盲目性，與實(shí)際工作脫節(jié)，導(dǎo)致預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性不高。部分單位的部分非財(cái)政性資金年初不納入預(yù)算管理，實(shí)際執(zhí)行中不能正常支出時(shí)才能申請預(yù)算調(diào)整。與此同時(shí)，一些單位沒有申報(bào)自己的收入，甚至一些全額的公益機(jī)構(gòu)在申請財(cái)政補(bǔ)貼的同時(shí)獲得業(yè)務(wù)收入。

（二）專項(xiàng)資金管理辦法滯后

部分專項(xiàng)資金管理辦法未及時(shí)修訂完善;部分專項(xiàng)資金管理邊界不清，不宜作為專項(xiàng)資金管理，如政府性基金預(yù)算支出和國有資本經(jīng)營預(yù)算支出、用于省級部門的項(xiàng)目支出和對下轉(zhuǎn)移支付中的困難補(bǔ)助及個(gè)人補(bǔ)助支出，應(yīng)按照各自渠道管理;部分專項(xiàng)資金還存在交叉管理、下達(dá)進(jìn)度慢、未通過項(xiàng)目庫下達(dá)以及未開展績效評價(jià)等情況。專項(xiàng)資金管理辦法應(yīng)該與年度專項(xiàng)財(cái)政預(yù)算相匹配，如果辦法中有不適應(yīng)于最新專項(xiàng)預(yù)算的內(nèi)容，要及時(shí)進(jìn)行修訂。

（三）項(xiàng)目支出管理精細(xì)化不夠、支出標(biāo)準(zhǔn)體系不夠健全

部分行政事業(yè)單位項(xiàng)目支出編制未能緊跟省委省政府宏觀政策方向，或與部門職能銜接不夠，存在項(xiàng)目審核把關(guān)不嚴(yán)或拼湊項(xiàng)目等問題。有的項(xiàng)目申報(bào)缺乏科學(xué)合理的立項(xiàng)依據(jù)，項(xiàng)目儲(chǔ)備不足，項(xiàng)目支出重分配、輕管理、事中事后監(jiān)管不到位的現(xiàn)象比較普遍?，F(xiàn)行公用經(jīng)費(fèi)定員定額支出標(biāo)準(zhǔn)體系還不完善，項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重滯后，很多通用類項(xiàng)目缺乏有效的評審依據(jù)，導(dǎo)致支出預(yù)算編制科學(xué)性不高。很多臨時(shí)、緊急項(xiàng)目甚至都沒有對應(yīng)的項(xiàng)目預(yù)算，都是在項(xiàng)目支出開支后，迫于財(cái)務(wù)部門的要求，在事后補(bǔ)全項(xiàng)目預(yù)算資料，項(xiàng)目預(yù)算對于項(xiàng)目運(yùn)作、項(xiàng)目管理并沒有起到對應(yīng)的指導(dǎo)作用。項(xiàng)目支出的核算也很粗放，沒有按照預(yù)算管理的要求進(jìn)行分類匯總，也沒有與預(yù)算數(shù)據(jù)進(jìn)行對比分析，對于實(shí)際支出與預(yù)算支出的差異沒有引起重視。

（四）資產(chǎn)和預(yù)算結(jié)合不夠緊密

雖然目前已在行政事業(yè)單位部門預(yù)算中增設(shè)了資產(chǎn)配置計(jì)劃表，對單位新增資產(chǎn)購置起到了一定的監(jiān)督和約束作用，但各部門管理還不夠細(xì)化，約束剛性尚未完全體現(xiàn)，執(zhí)行中涉及資產(chǎn)配置的追加預(yù)算，尚未納入資產(chǎn)配置審核范圍，預(yù)算安排與單位資產(chǎn)實(shí)際情況仍存在脫節(jié)現(xiàn)象。資產(chǎn)管理和預(yù)算管理未有機(jī)銜接起來。

（五）預(yù)算執(zhí)行管理制度還需完善

部分跨年度實(shí)施項(xiàng)目預(yù)算安排不合理，在當(dāng)年一次性下達(dá)全部預(yù)算，執(zhí)行中又因難以按計(jì)劃支出，年末形成大量資金結(jié)余，嚴(yán)重影響資金使用效益。在實(shí)際工作中，一些工程項(xiàng)目按照規(guī)定保留的質(zhì)保金，還沒有制定切實(shí)可行的管理規(guī)定，給單位支付項(xiàng)目資金造成了一定困難。很多資金被沉淀和占用，資金利用效率也大大降低，需要對特殊項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行制度進(jìn)行完善，盤活各類項(xiàng)目留存資金，調(diào)劑余缺，提高項(xiàng)目預(yù)算整體執(zhí)行管理水平。

（六）績效管理理念尚未牢固樹立

“重分配、輕管理、重使用、輕績效”的思想仍然存在?？冃Ч芾碇饕皂?xiàng)目支出為主，財(cái)政政策績效、部門整體績效管理水平有待提高，收入預(yù)算績效管理還未涉及?？冃гu價(jià)結(jié)果應(yīng)用不夠充分，評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排、政策調(diào)整相掛鉤的機(jī)制尚未完全形成，績效管理作用發(fā)揮不夠充分。主要工作精力放在預(yù)算的編制和預(yù)算執(zhí)行中，對于預(yù)算執(zhí)行后的績效評價(jià)、績效考核工作沒有投入足夠的精力，甚至很多單位都回避這項(xiàng)工作，預(yù)算管理的效果被大大削弱。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的建議

（一）強(qiáng)化部門綜合預(yù)算管理，加大各類資金統(tǒng)籌力度

在細(xì)化預(yù)算編制的基礎(chǔ)上，實(shí)施綜合預(yù)算，進(jìn)一步提高預(yù)算完整性和統(tǒng)籌能力，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，集中力量辦大事。一是進(jìn)一步加強(qiáng)一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國資預(yù)算以及政府債的統(tǒng)籌銜接，強(qiáng)化預(yù)算統(tǒng)籌分配，推進(jìn)“預(yù)算一個(gè)盤子、支出一個(gè)口子”，強(qiáng)化政策集成和資金協(xié)同，打破預(yù)算安排“條塊分割”的局面。二是著力加強(qiáng)單位資金管理。單位資金收入是指單位取得的財(cái)政撥款以外的各類非財(cái)政性資金收入。目前，單位資金收入及其安排的支出，在形式上編入部門預(yù)算，但是編制的準(zhǔn)確性不高、執(zhí)行中也缺乏約束，并沒有嚴(yán)格落實(shí)《預(yù)算法》要求。單位在申請預(yù)算時(shí)，要盡可能申請更多的財(cái)政撥款資金，少用單位資金，造成一方面財(cái)政預(yù)算安排緊張，另一方面單位實(shí)有資金賬戶又沉淀大量資金。具體執(zhí)行過程中，由于單位資金使用脫離財(cái)政監(jiān)管，還存在資金違規(guī)支付、使用效益不高等問題。要進(jìn)一步切實(shí)加強(qiáng)單位資金的管理，各單位應(yīng)將單位資金收入全部編入單位預(yù)算。財(cái)政部門將通過與單位實(shí)有資金賬戶開戶銀行聯(lián)網(wǎng)等手段，及時(shí)掌握單位實(shí)有資金賬戶收入、支出、余額等信息，逐步實(shí)現(xiàn)單位資金的預(yù)算指標(biāo)化管理，并嚴(yán)格按照單位資金預(yù)算控制預(yù)算執(zhí)行。對于因預(yù)算編制不準(zhǔn)確，超預(yù)算收入較多的，財(cái)政部門將逐步建立預(yù)算支出結(jié)構(gòu)調(diào)整機(jī)制，調(diào)減其相關(guān)財(cái)政撥款資金。通過強(qiáng)化資金監(jiān)管力度，切實(shí)提高單位非財(cái)政性資金預(yù)算編制的準(zhǔn)確性、約束性。

（二）建立健全項(xiàng)目庫管理機(jī)制，提高預(yù)算安排科學(xué)性

全面建立項(xiàng)目庫管理模式，把項(xiàng)目庫建設(shè)作為推進(jìn)預(yù)算管理制度改革的重要突破點(diǎn)和著力點(diǎn)，把預(yù)算項(xiàng)目作為預(yù)算管理的基本單元。一是在項(xiàng)目入庫儲(chǔ)備上，財(cái)政資金安排的所有支出都要納入項(xiàng)目庫預(yù)算管理中。單位申請預(yù)算必須從項(xiàng)目庫中挑選預(yù)算項(xiàng)目，做到“無項(xiàng)目、不預(yù)算;無細(xì)化、不預(yù)算”。二是在項(xiàng)目實(shí)施過程上，項(xiàng)目庫管理和覆蓋的范圍不僅包括預(yù)算編制前的項(xiàng)目謀劃和項(xiàng)目儲(chǔ)備，還包括預(yù)算管理的全鏈條、預(yù)算管理的全過程工作流程和細(xì)節(jié)，可以實(shí)時(shí)查詢項(xiàng)目的最新實(shí)施情況。三是在項(xiàng)目年度管理上，對納入項(xiàng)目庫儲(chǔ)備的預(yù)算項(xiàng)目實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整和定期清理;對暫不具備實(shí)施條件、上年執(zhí)行情況評價(jià)結(jié)果較差、支出方向重復(fù)的項(xiàng)目，財(cái)政部門將定時(shí)進(jìn)行清理。在預(yù)算編制工作中，各部門單位一定要預(yù)算在先、支出在后的原則，這是嚴(yán)格項(xiàng)目庫的目標(biāo)、出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是硬化項(xiàng)目庫管理約束，確保項(xiàng)目庫管理制度有效執(zhí)行的重要保障。只有提前研究謀劃、常態(tài)化儲(chǔ)備預(yù)算項(xiàng)目，通過提前謀劃、評審論證、項(xiàng)目遴選等一系列措施，把項(xiàng)目前期工作做扎實(shí)了，在預(yù)算編制前完成優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目儲(chǔ)備，才能為預(yù)算編制夯實(shí)基礎(chǔ)。

（三）推進(jìn)專項(xiàng)資金優(yōu)化，提高專項(xiàng)資金運(yùn)用效率

按照“規(guī)范資金管理、理順工作機(jī)制、建立完善制度、強(qiáng)化資金監(jiān)管、加強(qiáng)統(tǒng)籌保障”原則，在專項(xiàng)資金預(yù)算安排基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大專項(xiàng)資金清理整合力度。對政策到期、審計(jì)問題較多、績效較差的專項(xiàng)資金予以撤銷或壓減;部分補(bǔ)助市縣且補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)相對固定的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，轉(zhuǎn)入一般性轉(zhuǎn)移支付不再按專項(xiàng)資金管理;對部分相近相似專項(xiàng)資金予以歸并整合，進(jìn)一步梳理完善管理辦法，對專項(xiàng)資金進(jìn)行細(xì)化分類，加強(qiáng)績效管理和績效掛鉤。優(yōu)化專項(xiàng)資金使用流程，讓專項(xiàng)資金的作用得到充分發(fā)揮。

（四）完善預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系，提高預(yù)算項(xiàng)目精準(zhǔn)化水平

一是完善基本支出標(biāo)準(zhǔn)體系，建立健全定額標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)工資津補(bǔ)貼政策等，結(jié)合國家工資津補(bǔ)貼政策、事業(yè)單位改革、養(yǎng)老保險(xiǎn)改革等進(jìn)展情況，及時(shí)完善支出標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助政策，逐步將養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等相關(guān)繳費(fèi)支出事項(xiàng)納入人員經(jīng)費(fèi)定額測算標(biāo)準(zhǔn)體系，保障好廣大干部職工切身利益。二是加快推進(jìn)項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。堅(jiān)持急用先行，突出重點(diǎn)，針對涉及面廣、易于標(biāo)準(zhǔn)化管理的公共場所租賃、物業(yè)管理等通用類項(xiàng)目，優(yōu)先開展項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用推廣工作，充分發(fā)揮支出標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算編制和管理中的基礎(chǔ)支撐作用。三是改進(jìn)制定方法，積極發(fā)揮各方力量，有效利用預(yù)算評審、部門決算、績效管理等各方面信息資料，提高標(biāo)準(zhǔn)測算制定的科學(xué)性，逐步擴(kuò)大項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)制定應(yīng)用的范圍。

（五）全面實(shí)施預(yù)算績效管理，推動(dòng)預(yù)算績效管理一體化

一是在省級部門預(yù)算績效目標(biāo)全覆蓋的基礎(chǔ)上，各部門單位要提升績效目標(biāo)編報(bào)質(zhì)量，對績效目標(biāo)編制要做到細(xì)化量化、合理可測，要與預(yù)算資金相匹配，與年度的工作任務(wù)或計(jì)劃相對應(yīng);預(yù)算執(zhí)行過程中，要做好預(yù)算績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的“雙監(jiān)控”;預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，對預(yù)算績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況開展績效自評。二是要強(qiáng)化省級部門的預(yù)算績效管理主體責(zé)任，推進(jìn)預(yù)算安排掛鉤機(jī)制建設(shè)，將部門績效評價(jià)結(jié)果作為政策調(diào)整、預(yù)算安排和改進(jìn)管理的重要依據(jù)。三是要強(qiáng)化績效運(yùn)行和評價(jià)結(jié)果應(yīng)用，對未按要求設(shè)定績效目標(biāo)或?qū)徍宋赐ㄟ^的，實(shí)施效果不明顯、發(fā)現(xiàn)問題較為突出的，不安排或按一定比例扣減相關(guān)預(yù)算。既要通過預(yù)算編制來提升預(yù)算執(zhí)行、績效評價(jià)質(zhì)量，也要通過強(qiáng)化績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用，更好地支撐預(yù)算編制工作，推動(dòng)形成有效的財(cái)政預(yù)算績效管理閉環(huán)。

（六）強(qiáng)化資產(chǎn)配置預(yù)算編制審核，提高資產(chǎn)預(yù)算編制準(zhǔn)確性

各行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合存量資產(chǎn)情況編制相關(guān)資產(chǎn)預(yù)算。一是貫徹落實(shí)最新資產(chǎn)配置計(jì)劃編報(bào)要求，申請資產(chǎn)配置預(yù)算必須從項(xiàng)目庫中挑選預(yù)算項(xiàng)目，按預(yù)算編制程序編制預(yù)算。二是編制相關(guān)資產(chǎn)預(yù)算時(shí)，應(yīng)同步選取行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理系統(tǒng)提取資產(chǎn)存量信息，作為資產(chǎn)配置預(yù)算和其他運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目預(yù)算的審核依據(jù)。三是財(cái)政部門將加大審核力度、強(qiáng)化預(yù)算約束，切實(shí)推動(dòng)資產(chǎn)“存量”與預(yù)算“流量”管理深度融合，實(shí)現(xiàn)以存量控增量、以配置促管理。

（七）合理安排跨年度項(xiàng)目預(yù)算，提高項(xiàng)目預(yù)算安排科學(xué)化水平

各行政事業(yè)單位在編制預(yù)算時(shí)，一是要嚴(yán)格區(qū)分項(xiàng)目總預(yù)算和分年度預(yù)算，不得一次性在一個(gè)預(yù)算年度安排全部預(yù)算資金。要根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，分年度細(xì)化編報(bào)項(xiàng)目總預(yù)算、當(dāng)前年度預(yù)算、起始及終止年度、以前年度預(yù)算安排及實(shí)際支出情況等。二是年度預(yù)算原則上應(yīng)優(yōu)先保證已報(bào)經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)并確定分年度實(shí)施，需在本年繼續(xù)安排預(yù)算的項(xiàng)目。對于未結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度科學(xué)編制年度預(yù)算，造成資金結(jié)余的，視情況調(diào)減或取消相關(guān)預(yù)算。

（八）推進(jìn)預(yù)算業(yè)務(wù)一體化規(guī)范管理，增強(qiáng)預(yù)算管理改革系統(tǒng)性協(xié)同性

各行政事業(yè)單位一是在整合、優(yōu)化現(xiàn)有部門預(yù)算管理系統(tǒng)基礎(chǔ)上，加快構(gòu)建涵蓋項(xiàng)目庫、部門預(yù)算、專項(xiàng)資金預(yù)算、人員臺賬、資產(chǎn)管理、政府采購、績效管理等預(yù)算編制核心業(yè)務(wù)的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)。二是充分利用財(cái)政云信息化系統(tǒng)優(yōu)勢，全流程整合，逐步實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)貫通、銜接交互、數(shù)據(jù)可溯的預(yù)算業(yè)務(wù)一體化規(guī)范管理。通過嵌入系統(tǒng)的業(yè)務(wù)管理規(guī)則，規(guī)范預(yù)算管理和硬化預(yù)算約束，為深化預(yù)算制度改革提供基礎(chǔ)保障。三是加強(qiáng)研究探索，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門與單位各部門之間的系統(tǒng)聯(lián)通、信息傳遞，建立起統(tǒng)籌預(yù)算管理與業(yè)務(wù)管理的預(yù)算業(yè)務(wù)一體化系統(tǒng)。

（九）規(guī)范預(yù)算編審體系，更好發(fā)揮預(yù)算管理各方職能作用

各行政事業(yè)單位一是切實(shí)落實(shí)部門在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效管理和部門項(xiàng)目庫管理等各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作中的主體責(zé)任，各部門單位要高度重視，主要領(lǐng)導(dǎo)要親自過問，分管領(lǐng)導(dǎo)要抓落實(shí)，財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門要配合做好預(yù)算編制工作;要注重調(diào)動(dòng)單位內(nèi)部各業(yè)務(wù)主管部門參與預(yù)算編制的積極性和主動(dòng)性，預(yù)算管理不是財(cái)務(wù)部門一家的責(zé)任，僅僅依靠財(cái)務(wù)部門也編不好預(yù)算、管不好執(zhí)行。一定要使各部門達(dá)到聯(lián)動(dòng)的效果，實(shí)時(shí)溝通。二是進(jìn)一步規(guī)范了財(cái)務(wù)內(nèi)部預(yù)算編審責(zé)任與審核流程。強(qiáng)化財(cái)政部門政策制定、預(yù)算總量平衡和審核把關(guān)職責(zé)。省財(cái)政廳預(yù)算處是部門預(yù)算編制工作的牽頭組織部門，側(cè)重于部門預(yù)算編制政策、制度、流程的制定、總預(yù)算平衡以及項(xiàng)目預(yù)算安排的可能性等，協(xié)調(diào)解決預(yù)算編報(bào)工作中的相關(guān)問題。省財(cái)政廳業(yè)務(wù)處全程參與、組織、布置部門預(yù)算編報(bào)工作，指導(dǎo)、審核、匯總歸口部門的預(yù)算編報(bào)工作，牽頭負(fù)責(zé)歸口部門預(yù)算管理中具體相關(guān)事項(xiàng)。省財(cái)政廳預(yù)算評審中心：具體承擔(dān)項(xiàng)目預(yù)算審核、績效評價(jià)等具體工作，側(cè)重于基礎(chǔ)資料真實(shí)性、預(yù)算編報(bào)規(guī)范性、準(zhǔn)確性的審核把關(guān)。

三、結(jié)束語

目前，全面預(yù)算管理已經(jīng)在行政事業(yè)單位中得到廣泛運(yùn)用，在運(yùn)用過程中也存在著一些突出的問題。本文對目前運(yùn)行過程中存在的問題進(jìn)行了歸納和分類，并針對其提出了對應(yīng)的解決方案，希望能推動(dòng)行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作再上新臺階。

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