郭永泉

《海關(guān)全面深化改革總體方案》和《“十三五”時(shí)期海關(guān)發(fā)展綱要》提出海關(guān)改革發(fā)展的主要目標(biāo)：打造先進(jìn)的、在國際上最具競(jìng)爭(zhēng)力的海關(guān)監(jiān)管體制機(jī)制(以下稱競(jìng)爭(zhēng)力體制機(jī)制)。競(jìng)爭(zhēng)力體制機(jī)制既是“十三五”時(shí)期海關(guān)工作目標(biāo)，也是“十四五”時(shí)期海關(guān)工作重點(diǎn)。無論是總結(jié)過往經(jīng)驗(yàn)還是展望發(fā)展前景，無論是立足理論還是付諸實(shí)踐，競(jìng)爭(zhēng)力體制機(jī)制都是海關(guān)領(lǐng)域值得深入研究的課題。本文對(duì)海關(guān)體制機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)力的內(nèi)涵和指標(biāo)進(jìn)行分析，從縱橫兩個(gè)維度對(duì)我國海關(guān)和國際海關(guān)開展全面比較，剖析我國海關(guān)體制機(jī)制在競(jìng)爭(zhēng)力上的優(yōu)勢(shì)和不足，并提出對(duì)策建議。

一、競(jìng)爭(zhēng)力體制機(jī)制的內(nèi)涵和指標(biāo)體系

可以用四個(gè)關(guān)鍵詞來概括競(jìng)爭(zhēng)力體制機(jī)制的內(nèi)涵。

一是“海關(guān)體制機(jī)制”。海關(guān)范疇的體制機(jī)制是一國海關(guān)職能得以實(shí)現(xiàn)的組織方式和制度保證，是海關(guān)外在結(jié)構(gòu)和內(nèi)在性質(zhì)的統(tǒng)一。其中，體制是海關(guān)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系等方面的制度形式，機(jī)制是海關(guān)內(nèi)部運(yùn)作、對(duì)外權(quán)利義務(wù)的制度形式。兩者有機(jī)聯(lián)系，共同組成廣義海關(guān)制度。海關(guān)以監(jiān)管作為基本職能和執(zhí)法要義，所以海關(guān)體制機(jī)制通常表述為海關(guān)監(jiān)管體制機(jī)制。(1)后文為表述簡(jiǎn)便，如非特指，不再對(duì)海關(guān)體制機(jī)制冠以“監(jiān)管”二字；根據(jù)具體表意和語境需要，或統(tǒng)稱海關(guān)體制機(jī)制，或分別稱制度、體制、機(jī)制。由于海關(guān)職能具有固定性和專業(yè)性，各國海關(guān)體制機(jī)制有總體相似之處，可相互比較、彼此借鑒。又由于國情、地緣以及經(jīng)濟(jì)體制等條件不同，各國海關(guān)體制機(jī)制又有明顯差異。這些差異，集中體現(xiàn)為競(jìng)爭(zhēng)力差別。

二是“國際上”。海關(guān)體制機(jī)制置于國際視野，意味著外向性和包容性。衡量一國海關(guān)體制機(jī)制是否先進(jìn)，需要同時(shí)考察國內(nèi)制度效果和國際制度性話語權(quán)。不僅要眼光向內(nèi)，看作用于國內(nèi)經(jīng)貿(mào)的監(jiān)管服務(wù)效能如何，也要置于國際視野，看能否順應(yīng)甚至引領(lǐng)世界海關(guān)制度發(fā)展潮流，不僅能成為國際規(guī)則的遵循者，也能成為海關(guān)制度模板的塑造者。

三是“最具”。在與其他國家海關(guān)的比較中，我國海關(guān)體制機(jī)制被賦予最高級(jí)形態(tài)的目標(biāo)定位，意味著“爭(zhēng)第一、站前列”的進(jìn)取姿態(tài)，力圖在世界海關(guān)中樹立起與現(xiàn)代化大國相匹配的強(qiáng)關(guān)形象?！白罹吒?jìng)爭(zhēng)力”直取高線，定義了一種最高標(biāo)準(zhǔn)，要求將自身海關(guān)制度打造為最先進(jìn)樣板，在各方面體現(xiàn)出綜合優(yōu)勢(shì)，形成制度層面的示范和引領(lǐng)效應(yīng)。

四是“競(jìng)爭(zhēng)力”。這是競(jìng)爭(zhēng)力體制機(jī)制的核心內(nèi)涵，指的是各國海關(guān)體制機(jī)制在相互比較中體現(xiàn)出的能力高低和功用大小。按照馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)，海關(guān)制度是一種上層建筑，取決于一國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，同時(shí)也反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。(2)馬克思《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)批判》、恩格斯《反杜林論》創(chuàng)立了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑理論，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是由社會(huì)一定發(fā)展階段的生產(chǎn)力所決定的生產(chǎn)關(guān)系的總和，是構(gòu)成一定社會(huì)的基礎(chǔ)；上層建筑是建立在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的意識(shí)形態(tài)以及與其相適應(yīng)的制度、組織和設(shè)施。如果海關(guān)制度能夠適應(yīng)一國經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，并產(chǎn)生促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的正向作用力，就可以說它是有競(jìng)爭(zhēng)力的。

基于上述分析，在此提出競(jìng)爭(zhēng)力體制機(jī)制的指標(biāo)體系。鑒于各國海關(guān)從機(jī)構(gòu)設(shè)置、事權(quán)配置到業(yè)務(wù)模式有著明顯差異，指標(biāo)體系的顆粒度不能太細(xì)，否則無法同維比較?？紤]到海關(guān)制度在性質(zhì)上屬于行政管理制度，可以用馬克斯·韋伯的“雙功能”理論(3)馬克斯·韋伯提出行政管理制度都有兩種功能：一為價(jià)值理性，二為工具理性。來定義制度競(jìng)爭(zhēng)力：一為宏觀競(jìng)爭(zhēng)力，也即“價(jià)值理性”，決定海關(guān)制度“有什么用”；二為微觀競(jìng)爭(zhēng)力，也即“工具理性”，決定海關(guān)制度“能怎么用”。宏觀競(jìng)爭(zhēng)力體現(xiàn)了海關(guān)體制機(jī)制在國家大局中的利益維護(hù)者定位，包含執(zhí)法、安全、服務(wù)、經(jīng)濟(jì)四個(gè)層面，分別衡量一國海關(guān)執(zhí)行國家法律政策、維護(hù)國家進(jìn)出境安全、保障本國經(jīng)貿(mào)發(fā)展、提供經(jīng)濟(jì)(財(cái)稅)收益的能力。微觀競(jìng)爭(zhēng)力則體現(xiàn)了海關(guān)體制機(jī)制的技術(shù)含量，包含規(guī)模、公平、嚴(yán)密、效率四個(gè)層面，分別衡量一國海關(guān)完成飽和業(yè)務(wù)量的適配能力、執(zhí)法管理的統(tǒng)一性、制度設(shè)計(jì)的協(xié)調(diào)性、制度運(yùn)行的便利度，從數(shù)量質(zhì)量上體現(xiàn)了一國海關(guān)的作為和貢獻(xiàn)。詳情見表1。

表1 海關(guān)競(jìng)爭(zhēng)力體制機(jī)制指標(biāo)體系

二、中國與國際海關(guān)體制機(jī)制的發(fā)展歷程“縱向”比較

海關(guān)體制機(jī)制順應(yīng)不同的時(shí)代要求，總是處在不斷變化之中。要全面比較中外海關(guān)體制機(jī)制的競(jìng)爭(zhēng)力，應(yīng)當(dāng)置于歷史發(fā)展的“縱線”中，把握海關(guān)體制機(jī)制的發(fā)展歷程、特點(diǎn)和趨勢(shì)，根據(jù)前述指標(biāo)，分析我國海關(guān)在其間的參與和影響。

(一)海關(guān)體制機(jī)制發(fā)展歷程

縱觀世界海關(guān)發(fā)展史，海關(guān)始終與國際經(jīng)貿(mào)保持著緊密的關(guān)聯(lián)。無論是在貿(mào)易水平低下、需要維護(hù)經(jīng)濟(jì)封閉性的階段，還是在貿(mào)易高速增長(zhǎng)、需要增進(jìn)經(jīng)濟(jì)開放性的階段，各國海關(guān)都發(fā)揮著把關(guān)服務(wù)的重要作用，并逐步形成了相應(yīng)的海關(guān)體制機(jī)制。在海關(guān)肇始之初，所有國家都試圖保持自身經(jīng)濟(jì)體系獨(dú)立自主，主要由海關(guān)通過高關(guān)稅、嚴(yán)格監(jiān)管和貿(mào)易管制等職能手段來實(shí)現(xiàn)，我國早期海關(guān)也不例外。后來，隨著社會(huì)形態(tài)和經(jīng)濟(jì)水平不斷發(fā)展，出現(xiàn)了比較優(yōu)勢(shì)下的國際分工，產(chǎn)生了各類資源產(chǎn)品的跨境流動(dòng)性需要，各國海關(guān)也轉(zhuǎn)變角色為貿(mào)易的促進(jìn)者和維護(hù)者，在實(shí)現(xiàn)本國利益的同時(shí)也增進(jìn)全球利益。隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化程度加深，國際間海關(guān)合作交流趨于頻繁，相互之間產(chǎn)生深刻影響，使各國海關(guān)制度總體上有相似之處，各國海關(guān)制度在多邊框架內(nèi)表現(xiàn)出更多的兼容性和互惠性。這些情況推動(dòng)國際海關(guān)體制機(jī)制不斷發(fā)展，中國海關(guān)也有著相應(yīng)的發(fā)展進(jìn)度。

各國海關(guān)從彼此孤立走向深度合作和相互學(xué)習(xí)，共同推動(dòng)海關(guān)制度發(fā)展潮流，形成GATT-WTO/CCC-WCO這兩大合作組織平臺(tái)。《京都公約》、SAFE標(biāo)準(zhǔn)框架、TFA、TBT、SPS等各類多邊協(xié)議既是各國海關(guān)制度創(chuàng)新和交流的成果，也成為協(xié)調(diào)指導(dǎo)各國海關(guān)體制機(jī)制的通行規(guī)則和倡議方案，在一定程度上代表了國際海關(guān)制度的發(fā)展趨勢(shì)。我國參與了這些協(xié)議的制定、修訂過程，并簽署締約(接受協(xié)議)文本，履行相應(yīng)的制度轉(zhuǎn)換或?qū)恿x務(wù)?？梢哉f，如果一國海關(guān)制度能順應(yīng)國際海關(guān)制度的發(fā)展潮流，并能積極創(chuàng)造和引領(lǐng)新的制度趨勢(shì)，它在當(dāng)時(shí)就是有競(jìng)爭(zhēng)力的海關(guān)制度。

(二)海關(guān)體制機(jī)制在各發(fā)展階段的主要特點(diǎn)

歷史發(fā)展至今，海關(guān)體制機(jī)制有整體上的前進(jìn)性，同時(shí)也有發(fā)展層次的差異性、發(fā)展階段的斷代性。不同時(shí)代的海關(guān)體制機(jī)制有明顯區(qū)別，按其對(duì)貿(mào)易作用的差異，大體可以分為三個(gè)階段：貿(mào)易保護(hù)主義的1.0時(shí)代、貿(mào)易便利化的2.0時(shí)代、貿(mào)易安全和便利的3.0時(shí)代。這三個(gè)階段在時(shí)間上互有交織，總體上可以二戰(zhàn)結(jié)束和21世紀(jì)初為界，也正好契合新中國海關(guān)成立和中國入世兩個(gè)關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)。詳情見表2。

表2 海關(guān)體制機(jī)制各階段的主要特點(diǎn)

由表2可見，在海關(guān)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生后漫長(zhǎng)的1.0時(shí)代里，海關(guān)制度基本圍繞著稅收征管進(jìn)行嚴(yán)密設(shè)計(jì)，以細(xì)瑣程序構(gòu)筑制度性貿(mào)易壁壘。其后是2.0時(shí)代，各國經(jīng)濟(jì)開放度和相互依賴度提升，海關(guān)制度呈現(xiàn)程序簡(jiǎn)化和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化的趨勢(shì)，關(guān)稅壁壘和海關(guān)干預(yù)率降低，通關(guān)便利度提升，直接造就了國際貿(mào)易的黃金時(shí)代與國際組織的威信時(shí)代。再其后是3.0時(shí)代，隨著全球價(jià)值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈“三鏈”重組，各國貿(mào)易利益分配和合作競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，加之911事件之后全球安全和地緣政治形勢(shì)趨于緊張，海關(guān)對(duì)于貿(mào)易安全和便利的關(guān)系更加重視，在促進(jìn)貿(mào)易便利化的同時(shí)，關(guān)稅壁壘和貿(mào)易合規(guī)措施也再度興起。由此可見，海關(guān)制度的競(jìng)爭(zhēng)力呈現(xiàn)多元發(fā)展導(dǎo)向：一方面，宏觀競(jìng)爭(zhēng)力由偏重服務(wù)、經(jīng)濟(jì)，趨向于與執(zhí)法、安全并重；另一方面，微觀競(jìng)爭(zhēng)力由追求規(guī)模、嚴(yán)密，趨向于與公平、效率并重。各國海關(guān)制度出現(xiàn)了明顯的分化方向，制度的復(fù)雜程度不斷加深。

(三)國際海關(guān)體制機(jī)制發(fā)展趨勢(shì)

總結(jié)國際海關(guān)體制機(jī)制發(fā)展歷程，可以得出幾個(gè)趨勢(shì)：

1.海關(guān)制度加快創(chuàng)新。適應(yīng)經(jīng)貿(mào)格局變化和新業(yè)態(tài)發(fā)展，各國海關(guān)制度更新頻率高、迭代速度快。以國際多邊協(xié)議制度框架為指引，各國海關(guān)相互啟發(fā)和彼此借鑒，管理標(biāo)準(zhǔn)不斷優(yōu)化，業(yè)務(wù)模式更為多樣。針對(duì)不同業(yè)務(wù)類型和通關(guān)需求，很多海關(guān)可以開展區(qū)域、企業(yè)、單證等要素分類管理，自身也出現(xiàn)“物企雙及” “單貨稅分離”等不同流程組合，意味著海關(guān)制度的靈活度大為增強(qiáng)。

2.海關(guān)職能總體拓展。面對(duì)口岸執(zhí)法形勢(shì)特別是安全管控形勢(shì)，各國海關(guān)一方面堅(jiān)持稅收征管等傳統(tǒng)海關(guān)職能，一方面通過機(jī)構(gòu)變革等方式，拓展安全防控、貿(mào)易便利、移民管理等新職能。中、美、加、澳都完成了口岸執(zhí)法機(jī)構(gòu)的整合，其他國家也賦予海關(guān)更多經(jīng)貿(mào)執(zhí)法的職能。相比過往，各國海關(guān)普遍承擔(dān)更多的義務(wù)，管理廣度、強(qiáng)度、深度都有明顯提升，執(zhí)法范圍、對(duì)象、方式有巨大變化。

3.海關(guān)制度由法律確立。海關(guān)作為國家重要部門，海關(guān)制度普遍被各國列為法定事項(xiàng)。(4)我國《立法法》第8條規(guī)定，海關(guān)的基本制度必須制定法律。各國均將海關(guān)的基本性質(zhì)定為執(zhí)法部門，海關(guān)和企業(yè)均在法律框架內(nèi)行使權(quán)利義務(wù)。很多國家海關(guān)還實(shí)施法典，將所有業(yè)務(wù)置于法律框架內(nèi)。

4.實(shí)施綜合管理。(5)此處所謂海關(guān)綜合管理，置于我國語境下，類似于海關(guān)治理。面對(duì)有限監(jiān)管資源條件和大幅增長(zhǎng)的監(jiān)管任務(wù)，各國海關(guān)紛紛探索開展綜合管理，運(yùn)用源頭管理、系統(tǒng)管理、多元管理、智能管理等方法，構(gòu)建規(guī)范、高效、誠信的執(zhí)法環(huán)境。比如從源頭上推進(jìn)合規(guī)建設(shè)，推動(dòng)管理對(duì)象自律合規(guī)和守法便利；系統(tǒng)構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)管理格局，將風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別處置融于海關(guān)管理全過程；多元共建海關(guān)執(zhí)法鏈條，推進(jìn)海關(guān)與海關(guān)、與企業(yè)、與其他部門多向合作；應(yīng)用智能科技手段來提升海關(guān)執(zhí)法水平，并融入制度設(shè)計(jì)之中。

5.將貿(mào)易便利和邊境安全作為海關(guān)制度的雙重價(jià)值。各國海關(guān)不同程度降低稅費(fèi)、單證、程序等合規(guī)成本，打造更加多樣的通關(guān)模式，在為管理對(duì)象減負(fù)方面形成共識(shí)。同時(shí)，多數(shù)國家海關(guān)加強(qiáng)了口岸環(huán)節(jié)的安全管控，以各種方式保證實(shí)體干預(yù)率和威脅攔截率。為處理貿(mào)易便利和安全管控的雙利關(guān)系，部分國家海關(guān)通過數(shù)據(jù)、模型、情報(bào)等手段開展風(fēng)險(xiǎn)分析，鎖定重點(diǎn)對(duì)象，實(shí)施準(zhǔn)確打擊。當(dāng)然，也有的國家海關(guān)將安全執(zhí)法擴(kuò)大化，將安全合規(guī)責(zé)任推及貿(mào)易伙伴，或通過高標(biāo)準(zhǔn)制度性門檻，構(gòu)筑新型貿(mào)易壁壘。

(四)中國海關(guān)的參與和影響

客觀上，國際海關(guān)體制機(jī)制的發(fā)展趨勢(shì)是由西方發(fā)達(dá)國家所引領(lǐng)的，其在合作平臺(tái)中的首創(chuàng)和規(guī)制作用明顯，深刻影響著其他國家海關(guān)制度建設(shè)，體現(xiàn)了很強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力。中國海關(guān)則走過了從“站起來”到“強(qiáng)起來”的砥礪進(jìn)程。曾經(jīng)，中國海關(guān)作為模仿者和跟跑者，參與國際制度合作的起點(diǎn)低、起步晚、競(jìng)爭(zhēng)力較弱。進(jìn)入3.0時(shí)代以來，伴隨著中國貿(mào)易大規(guī)模增長(zhǎng)和國際制度性話語權(quán)提升，中國海關(guān)也呈現(xiàn)加速趕超的態(tài)勢(shì)，不僅汲取和轉(zhuǎn)化國際先進(jìn)制度經(jīng)驗(yàn)，而且在自身法治建設(shè)和全面改革的基礎(chǔ)上，塑造了完整的制度體系，在一體化通關(guān)等方面形成特色機(jī)制，在國際上積極提出中國方案，國際影響力與日俱增。詳情見表3。中國海關(guān)始終堅(jiān)持從制度上維護(hù)貿(mào)易安全和便利，堅(jiān)持改善營商環(huán)境，(6)據(jù)世界銀行2019年發(fā)布的全球營商環(huán)境報(bào)告，中國在全球排名從上期的第46位躍升至第31位，海關(guān)體制機(jī)制優(yōu)化是上升的主要?jiǎng)右?。不斷降低關(guān)稅水平，(7)我國履行入世承諾，逐步降低關(guān)稅水平，從2001年的15.3%，降低到2005年的9.8%。其后，我國繼續(xù)自主降低關(guān)稅，2018年降低到7.5%。同時(shí)通過自貿(mào)區(qū)協(xié)定稅率和年度暫定稅率等方式，進(jìn)一步降低主要進(jìn)口商品的綜合稅率。在復(fù)式稅則和差別稅率框架下，不同商品間產(chǎn)生選擇效應(yīng)，我國的實(shí)際關(guān)稅稅率更低。不懈改造通關(guān)流程，(8)自2000年通關(guān)作業(yè)改革以來，我國先后開展分類通關(guān)改革、無紙化通關(guān)改革、區(qū)域通關(guān)改革、“三互”大通關(guān)改革、全國通關(guān)一體化改革，通關(guān)時(shí)效不斷提升。多次完成“開著車子換輪子”式改革，海關(guān)體制機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)力與日倍增。

表3 中國海關(guān)對(duì)國際海關(guān)制度的參與和影響

三、中國與國際海關(guān)體制機(jī)制的現(xiàn)狀“橫向”比較

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，世界海關(guān)也呈現(xiàn)新的面貌。我國進(jìn)入新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，我國海關(guān)正在建設(shè)關(guān)檢機(jī)構(gòu)融合后的新海關(guān)，推進(jìn)海關(guān)制度創(chuàng)新和治理能力建設(shè)。各國海關(guān)體制機(jī)制既有相似趨同，更有分化差異。海關(guān)體制機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)力成為各國海關(guān)制度精密性和國力影響的綜合體現(xiàn)。對(duì)照前述指標(biāo)，選擇有代表性的國外(經(jīng)濟(jì)體)海關(guān)開展比較，能夠發(fā)現(xiàn)我國海關(guān)體制機(jī)制的真實(shí)競(jìng)爭(zhēng)力，找準(zhǔn)優(yōu)勢(shì)，補(bǔ)齊不足。

(一)中國與美歐日海關(guān)體制機(jī)制的比較

各國海關(guān)模式眾多，但是從制度的引領(lǐng)性、典型性、關(guān)聯(lián)性來說，美國、歐盟、日本海關(guān)對(duì)世界海關(guān)規(guī)則影響更大，而且均為關(guān)境線長(zhǎng)、監(jiān)管規(guī)模大、口岸現(xiàn)場(chǎng)和屬地關(guān)區(qū)眾多的綜合型海關(guān)機(jī)構(gòu)，與我國海關(guān)的監(jiān)管條件、業(yè)務(wù)體量有相似之處，更具比較意義。在比較項(xiàng)目上，按照競(jìng)爭(zhēng)力體制機(jī)制指標(biāo)體系的具體表現(xiàn)，選取法律依據(jù)、領(lǐng)導(dǎo)體制等海關(guān)基本要素，以及風(fēng)險(xiǎn)管理、稅收征管等國際海關(guān)通行業(yè)務(wù)，并轉(zhuǎn)化為更為直觀的項(xiàng)目。具體比較情況見表4。

表4 中國與美歐日海關(guān)體制機(jī)制的比較

(續(xù)表)關(guān)稅水平名義稅率7.5%⑤名義稅率3%名義稅率4%名義稅率5.3%特定區(qū)域管理自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)(自貿(mào)港)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域,保稅便利對(duì)外貿(mào)易區(qū),企業(yè)分區(qū),分類監(jiān)管便利自由區(qū),嚴(yán)密管理保稅區(qū),嚴(yán)密監(jiān)管企業(yè)管理AEO認(rèn)證互認(rèn)海關(guān)—商界反恐計(jì)劃(C-TPAP)兩類AEO認(rèn)證對(duì)應(yīng)通關(guān)待遇⑥特例通關(guān)企業(yè)認(rèn)證主要業(yè)務(wù)外聯(lián)系統(tǒng)國際貿(mào)易“單一窗口”自動(dòng)化商業(yè)環(huán)境(ACE)歐盟海關(guān)信息化系統(tǒng)(MASP)電子口岸信息系統(tǒng)(NACCS)

由表4可知，各大經(jīng)濟(jì)體在海關(guān)制度創(chuàng)新方面堪稱表率，共同引領(lǐng)世界海關(guān)先進(jìn)制度水平。但在具體的體制機(jī)制方面，我國與其他國家海關(guān)有較大差異。經(jīng)比較有以下結(jié)論：

1.我國海關(guān)體制機(jī)制是一種開放型、包容性的制度體系，相比其他國家海關(guān)更注重程序簡(jiǎn)化。我國海關(guān)放開了對(duì)申報(bào)地、驗(yàn)放地的對(duì)應(yīng)性限制，允許多數(shù)企業(yè)自由選擇通關(guān)模式，最大程度契合物流模式和經(jīng)營需求；大幅降低稅費(fèi)、單證、程序等合規(guī)成本，充分給管理對(duì)象賦權(quán)讓利。而其他國家海關(guān)制度更為審慎嚴(yán)謹(jǐn)，對(duì)申報(bào)、驗(yàn)放的時(shí)空粘合要求較高，除特定的信任對(duì)象賦予較高通關(guān)待遇，對(duì)多數(shù)企業(yè)、區(qū)域開展審慎監(jiān)管，在程序上強(qiáng)調(diào)海關(guān)的監(jiān)管覆蓋。

2.我國海關(guān)在制度層面注重一體化和普惠制，享受通關(guān)優(yōu)惠的企業(yè)比例較其他國家海關(guān)更高。我國海關(guān)實(shí)行全國通關(guān)一體化，保證執(zhí)法統(tǒng)一性和模式上的多樣性，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了多種通關(guān)流程的不同組合，“兩步申報(bào)”等優(yōu)惠措施適用于一般信用及以上企業(yè)。而其他國家海關(guān)則更注重合規(guī)性和特惠制，強(qiáng)調(diào)管理對(duì)象的自律合規(guī)和守法便利，簡(jiǎn)化通關(guān)措施僅適用于經(jīng)認(rèn)證的高信用企業(yè)。

3.我國海關(guān)實(shí)施高度聚力的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，相比其他國家海關(guān)有更高的風(fēng)險(xiǎn)容錯(cuò)率。我國海關(guān)在極大作業(yè)規(guī)模的情況下，由專業(yè)中心(局)統(tǒng)籌風(fēng)險(xiǎn)處置，多數(shù)稅收風(fēng)險(xiǎn)在放行后批量排查，實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)較低干預(yù)率，這種模式有益于快速通關(guān)，但對(duì)人員專業(yè)和信息技術(shù)的要求極高。而其他國家海關(guān)則實(shí)施有彈性的風(fēng)險(xiǎn)管理，稅收擔(dān)保的覆蓋率較高，以各種方式保證實(shí)體干預(yù)率，部分領(lǐng)域還在強(qiáng)化監(jiān)管程序。

4.我國海關(guān)職能結(jié)構(gòu)有所變化，相比其他國家海關(guān)更注重安全防控職能。我國海關(guān)通過“一次申報(bào)、分步處置”等多項(xiàng)改革，將稅收征管作業(yè)與安全防控作業(yè)在流程上分離開來，將各類安全防控事項(xiàng)聚合形成新職能，與稅收征管職能形成對(duì)應(yīng)結(jié)構(gòu)，并賦予不同的風(fēng)險(xiǎn)處置方式。而歐日海關(guān)仍將稅收征管作為最重要職能，其機(jī)構(gòu)設(shè)置、作業(yè)流程、單證管理都力求首先保證稅收征管的嚴(yán)密性和便利性，同時(shí)兼顧安全防控要求；美國海關(guān)高度重視安全準(zhǔn)入管理，實(shí)施啟運(yùn)港艙單申報(bào)、C-TPAP等安防制度，但在實(shí)施貿(mào)易保護(hù)時(shí)更多行使關(guān)稅手段。

5.我國海關(guān)是口岸綜合執(zhí)法型大機(jī)構(gòu)，是世界上少有的關(guān)檢合一的海關(guān)機(jī)構(gòu)。我國海關(guān)總署是國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，相對(duì)行政層級(jí)高，而比較國的海關(guān)總部(局)多隸屬于部(省)。目前，各國海關(guān)基本上都有機(jī)構(gòu)融合的趨勢(shì)：中美兩國海關(guān)是關(guān)檢一體的機(jī)構(gòu)，基于口岸執(zhí)法共性，將海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫兩種職能融為一體，為世界海關(guān)作出先行探索；歐日海關(guān)更多基于財(cái)稅共性，將海關(guān)職能和財(cái)政、國內(nèi)稅務(wù)等職能合署管理，檢驗(yàn)檢疫仍作為“關(guān)外事權(quán)”由專門部門在口岸執(zhí)法。

6.我國海關(guān)體制機(jī)制是“政法結(jié)合”體系，不同于其他國家海關(guān)的法規(guī)體系。我國海關(guān)法律依據(jù)多為單行法，沒有形成法典體系，眾多業(yè)務(wù)操作規(guī)程實(shí)際上是由政策性質(zhì)的改革方案所規(guī)制的；其他國家海關(guān)大多實(shí)施法典，所有業(yè)務(wù)程序均由法律詳細(xì)規(guī)定，歐盟成員國甚至實(shí)施雙重法典，立法程序繁瑣但執(zhí)行相對(duì)嚴(yán)謹(jǐn)。

(二)中國海關(guān)體制機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)力優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)

總結(jié)起來，各大經(jīng)濟(jì)體的海關(guān)體制機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)力都比較強(qiáng)，各有特色。相對(duì)而言，我國海關(guān)體制機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)力優(yōu)勢(shì)比較明顯，但劣勢(shì)也不能忽視，分述如下：

1.競(jìng)爭(zhēng)力優(yōu)勢(shì)，主要體現(xiàn)在宏觀競(jìng)爭(zhēng)力各方面和微觀競(jìng)爭(zhēng)力的規(guī)模、公平方面。一是宏觀方面。我國海關(guān)體制機(jī)制充分融于國家宏觀管理體制中，與其他部門運(yùn)行機(jī)制有效兼容；國家行政的組織力保證了海關(guān)改革能夠順利推行，并形成托底效應(yīng)；海關(guān)業(yè)務(wù)績(jī)效主要通過外貿(mào)發(fā)展、國家安全、財(cái)稅收入的績(jī)效來體現(xiàn)，海關(guān)工作能夠得到各界各方的支持和配合。二是規(guī)模方面。中國海關(guān)擁有世界上最為龐大的海關(guān)職員隊(duì)伍之一，經(jīng)辦世界第一的進(jìn)出口貨物監(jiān)管量、數(shù)據(jù)處理量，具有巨大的作業(yè)面和試驗(yàn)空間；檢驗(yàn)檢疫職能納入新海關(guān)體制內(nèi)，使得海關(guān)執(zhí)法更富于技術(shù)含量和標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，實(shí)現(xiàn)了邊境合規(guī)、口岸執(zhí)法的“合二為一”；行業(yè)內(nèi)的垂直管理體系和三級(jí)事權(quán)配置方式，保證了各級(jí)海關(guān)縱向上的信息互達(dá)和指令暢通，也保證了現(xiàn)場(chǎng)海關(guān)橫向上的相互銜接和彼此合作。三是公平方面。我國海關(guān)業(yè)務(wù)機(jī)制以大通關(guān)格局為導(dǎo)向，“全國海關(guān)如一關(guān)”，實(shí)施隸屬海關(guān)功能化分工、口岸一站式執(zhí)法，在復(fù)雜條件下實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和作業(yè)流程的基本統(tǒng)一，作出了全關(guān)境執(zhí)法一致性的國際表率。優(yōu)勢(shì)乃勝勢(shì)之前提，這些體制機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)力，奠定了我國海關(guān)繼續(xù)引領(lǐng)世界海關(guān)制度潮流的基礎(chǔ)。

2.競(jìng)爭(zhēng)力劣勢(shì)，主要體現(xiàn)在微觀競(jìng)爭(zhēng)力的嚴(yán)密、效率方面。一是嚴(yán)密方面。我國海關(guān)各領(lǐng)域制度變化頻繁，存在一定的部門職能交叉和制度沖突；海關(guān)改革對(duì)頂層設(shè)計(jì)的要求很高，基層海關(guān)受約束較多，缺乏自主創(chuàng)新活力；有些制度單向突進(jìn)，缺乏環(huán)境配套和落實(shí)基礎(chǔ)，容易異變軟化；有些改革項(xiàng)目與管理對(duì)象需求不呼應(yīng)，存在叫好不叫座問題；海關(guān)機(jī)制法定性不足，很多法條寬泛而抽象，需要依靠低層級(jí)制度、規(guī)范性文件進(jìn)行轉(zhuǎn)化，使得海關(guān)事務(wù)碎片化。二是效率方面。我國海關(guān)設(shè)點(diǎn)很多，很多屬地海關(guān)的通關(guān)業(yè)務(wù)量下降，忙閑不均的情況比較突出；部分業(yè)務(wù)領(lǐng)域手續(xù)繁瑣、相互驗(yàn)證，帶來較大的執(zhí)法成本；總體上企業(yè)誠信環(huán)境還不好，違規(guī)成本比較低，需要海關(guān)開展大量的信用驗(yàn)核式作業(yè)；信息化系統(tǒng)的實(shí)用性、整合度以及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)體支持還不足，布控和查驗(yàn)的對(duì)應(yīng)性、精準(zhǔn)度還需要提高；海關(guān)人才資源的數(shù)量質(zhì)量以及使用率都還不夠高；我國海關(guān)在國際上的示范性制度輸出點(diǎn)多，但面不夠廣，其他國家海關(guān)對(duì)我國海關(guān)制度的學(xué)習(xí)模仿還不夠多。這些劣勢(shì)，反映了當(dāng)前我國海關(guān)體制機(jī)制距離最高標(biāo)準(zhǔn)還有一定差距，需要在制度統(tǒng)籌規(guī)劃、高效運(yùn)行等方面持續(xù)用力。

四、打造競(jìng)爭(zhēng)力體制機(jī)制的思路和途徑

我國海關(guān)打造競(jìng)爭(zhēng)力體制機(jī)制，應(yīng)當(dāng)與國際海關(guān)職能變化和貿(mào)易安全便利形勢(shì)相一致，鞏固自身優(yōu)勢(shì)，補(bǔ)足自身短板，創(chuàng)造更多的先進(jìn)制度樣板，引領(lǐng)世界海關(guān)制度最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平；應(yīng)當(dāng)與國家階段性發(fā)展安排保持同步，全面推進(jìn)海關(guān)制度創(chuàng)新和治理能力建設(shè)，為“十四五”時(shí)期持續(xù)深入推進(jìn)“五關(guān)”建設(shè)并在2035年基本建成社會(huì)主義現(xiàn)代化海關(guān)夯實(shí)體制機(jī)制基礎(chǔ)。根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)力體制機(jī)制指標(biāo)體系以及縱橫兩方面分析，我國海關(guān)當(dāng)前應(yīng)著重在三個(gè)方面開展建設(shè)。

(一)轉(zhuǎn)化外力，汲取國際海關(guān)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

履行國際海關(guān)共同倡議和通行規(guī)則，推動(dòng)SAFE標(biāo)準(zhǔn)框架、TFA、TBT、SPS等一攬子協(xié)議在我國逐步落地，在公平互利的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)中外海關(guān)制度的總體契合，轉(zhuǎn)化國際海關(guān)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)我國海關(guān)制度升級(jí)。

1.完善兩步申報(bào)制度。借鑒美國等國海關(guān)艙單預(yù)先申報(bào)、關(guān)稅后置清算的制度經(jīng)驗(yàn)，在下一步改革中細(xì)化調(diào)整“兩步”流程：改進(jìn)進(jìn)口貨物艙單傳輸規(guī)則，增加貨物原產(chǎn)地和六位稅號(hào)項(xiàng)目；優(yōu)化艙單分析，對(duì)各類艙單提前介入，批量篩查安全風(fēng)險(xiǎn)；概要申報(bào)與艙單內(nèi)容對(duì)應(yīng)，滿足形式放行之需要，完整申報(bào)以納稅要素驗(yàn)核為主，滿足應(yīng)納稅額確認(rèn)之需要。

2.引入普遍擔(dān)保制度。進(jìn)口納稅企業(yè)按其前期預(yù)計(jì)納稅額，每年辦理一定額度稅收擔(dān)保，保證每次通關(guān)都能授信放行、快速提貨。擔(dān)保載體多元化，不止于保證金和銀行保函，在保證保險(xiǎn)、第三方增信、財(cái)務(wù)公司的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓展企業(yè)可兌換有價(jià)證券、不動(dòng)產(chǎn)資本等擔(dān)保載體。

3.改進(jìn)稅收征管制度。順應(yīng)國際“強(qiáng)稅強(qiáng)關(guān)”趨勢(shì)，強(qiáng)化稅收征管職能，探索以“海關(guān)債”或“關(guān)稅清算”申報(bào)方式，將稅收征納環(huán)節(jié)整體后置于通關(guān)放行后。全面實(shí)施自報(bào)自繳、先放后稅和匯總繳稅，落實(shí)申報(bào)人據(jù)實(shí)納稅的責(zé)任，提高其稅收遵循意識(shí)與合規(guī)申報(bào)能力。

4.調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)管理制度。在各作業(yè)環(huán)節(jié)“雙隨機(jī)”基礎(chǔ)上提升精準(zhǔn)布控力度，增強(qiáng)兩級(jí)風(fēng)險(xiǎn)防控局的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌功能，集合各類風(fēng)險(xiǎn)研判處置的需求和途徑，深化大數(shù)據(jù)應(yīng)用，建立風(fēng)險(xiǎn)鏡像和自動(dòng)識(shí)別比對(duì)規(guī)則，適當(dāng)加大現(xiàn)場(chǎng)干預(yù)，降低風(fēng)險(xiǎn)容錯(cuò)率。

5．優(yōu)化企業(yè)管理制度。加快企業(yè)守法誠信體系建設(shè)，以法人為管理單元，提升違規(guī)成本和注冊(cè)資質(zhì)要求。實(shí)施多部門信用協(xié)同管理，落實(shí)聯(lián)合激勵(lì)和聯(lián)合懲戒。優(yōu)化AEO認(rèn)證管理和施惠待遇，降低高信用企業(yè)的干預(yù)率，探索以第三方檢驗(yàn)認(rèn)證方式輔助執(zhí)法。賦予企業(yè)在安全合規(guī)方面的誠信責(zé)任，對(duì)主動(dòng)披露情事減輕處罰，重點(diǎn)打擊故意偽瞞報(bào)、逃避安全準(zhǔn)入監(jiān)管行為。

(二)重塑動(dòng)力，補(bǔ)足制度設(shè)計(jì)執(zhí)行短板

針對(duì)我國海關(guān)制度中的若干不足，進(jìn)一步全面深化改革，加大法治海關(guān)、智慧海關(guān)的建設(shè)力度，提升制度設(shè)計(jì)的嚴(yán)密性和制度執(zhí)行的效率，大力實(shí)施“競(jìng)爭(zhēng)力工程”。

1.推進(jìn)海關(guān)法治化建設(shè)。以《海關(guān)法》為主體完善分類分級(jí)的海關(guān)制度體系，為中國海關(guān)法典進(jìn)程夯實(shí)基礎(chǔ)，從根本上解決現(xiàn)行《海關(guān)法》與“檢驗(yàn)檢疫四法”的銜接問題。參與《關(guān)稅法》等重大立法項(xiàng)目，推進(jìn)行政規(guī)章和規(guī)范性文件修訂，固化海關(guān)新的職責(zé)任務(wù)、管理模式和業(yè)務(wù)流程，確保海關(guān)全面履職于法有據(jù)。在改革之后將成熟經(jīng)驗(yàn)和試點(diǎn)模式提煉為制度，上升為法條。注重各領(lǐng)域制度的前瞻性，為現(xiàn)場(chǎng)海關(guān)和管理對(duì)象提供對(duì)等的規(guī)范化依循和穩(wěn)定性預(yù)期。制度設(shè)計(jì)注重權(quán)責(zé)規(guī)定和操作細(xì)節(jié)，減少交互驗(yàn)證等繁瑣作業(yè)程序。

2.增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。加強(qiáng)改革的通盤設(shè)計(jì)和項(xiàng)目集成，落實(shí)部門職能邊界控制和權(quán)責(zé)規(guī)定，形成協(xié)同監(jiān)管、前后呼應(yīng)的聯(lián)動(dòng)格局。突出需求導(dǎo)向，創(chuàng)新項(xiàng)目充分考慮管理對(duì)象的意愿能力，使海關(guān)改革成果轉(zhuǎn)化為外貿(mào)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力。鼓勵(lì)和允許基層海關(guān)進(jìn)行差別化探索，建立改革激勵(lì)容錯(cuò)機(jī)制、經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣機(jī)制，提升基層自主性和積極性。優(yōu)化隸屬海關(guān)資源配置和功能化分工，匹配海關(guān)通關(guān)業(yè)務(wù)的流程劃段，對(duì)應(yīng)口岸、屬地、特殊區(qū)域三種基本類型，搭建人、物、事、職、權(quán)相宜的海關(guān)組織體系。繼續(xù)做好機(jī)構(gòu)改革的“后半篇文章”，將檢驗(yàn)檢疫合規(guī)要求融入海關(guān)的經(jīng)典管理制度，全面構(gòu)建支撐新海關(guān)運(yùn)行的組織架構(gòu)、實(shí)體平臺(tái)和保障體系。

3.加強(qiáng)高端人才培養(yǎng)。將人才作為海關(guān)的寶貴資源，改進(jìn)海關(guān)專家和人才制度，培養(yǎng)好、使用好、激勵(lì)好專家人才隊(duì)伍。建立海關(guān)專業(yè)認(rèn)證和職稱管理機(jī)制，將海關(guān)專業(yè)技術(shù)納入國家體系，圍繞海關(guān)法規(guī)理論建成開放性海關(guān)學(xué)科體系。在體制框架內(nèi)培養(yǎng)行業(yè)領(lǐng)軍人才和梯度人才，推進(jìn)海關(guān)內(nèi)外人才資源交流。建設(shè)全國專家性決策輔助和技術(shù)應(yīng)用機(jī)構(gòu)，在制度設(shè)計(jì)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定方面以海關(guān)專家為主導(dǎo)。

4.推進(jìn)先進(jìn)科技應(yīng)用。建設(shè)海關(guān)規(guī)?；畔⒓芍行?，提升大數(shù)據(jù)應(yīng)用水平和云計(jì)算響應(yīng)能力，實(shí)現(xiàn)各類信息數(shù)據(jù)的高度兼容和同維對(duì)比。加快區(qū)塊鏈和移動(dòng)端技術(shù)應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)海關(guān)業(yè)務(wù)多場(chǎng)景聯(lián)通，取代各類制證驗(yàn)證環(huán)節(jié)。開發(fā)識(shí)別類、決策類海關(guān)人工智能，應(yīng)用于風(fēng)險(xiǎn)研判、通關(guān)作業(yè)等環(huán)節(jié)，推動(dòng)從機(jī)器學(xué)習(xí)到自動(dòng)化運(yùn)行。充分應(yīng)用物聯(lián)網(wǎng)裝備，覆蓋式配置集裝箱掃描設(shè)備、自動(dòng)采樣機(jī)器人、便攜化驗(yàn)機(jī)、無線射頻設(shè)備、GPS定位等儀器，優(yōu)化泛在式監(jiān)管手段，降低對(duì)卡口、圍網(wǎng)、施封等限制類條件依賴。推進(jìn)智能審圖、集中審像、單兵作業(yè)等技術(shù)模式，使海關(guān)監(jiān)管和現(xiàn)代化物流模式充分兼容，互為便利。

(三)增強(qiáng)內(nèi)力，打造更多先進(jìn)制度樣板

堅(jiān)持開放性系統(tǒng)思維，引入整體性治理理念，既立足我國海關(guān)特色，也著眼國際需求，整體上創(chuàng)新先進(jìn)海關(guān)制度，為世界經(jīng)貿(mào)治理和國際海關(guān)合作貢獻(xiàn)中國海關(guān)智慧。

1.鞏固我國海關(guān)已有的制度長(zhǎng)處，形成整體性機(jī)制優(yōu)勢(shì)。用好關(guān)檢合一的組織優(yōu)勢(shì)，延伸執(zhí)法鏈條至生產(chǎn)組貨及啟運(yùn)地環(huán)節(jié)，將檢驗(yàn)檢疫的技術(shù)檢測(cè)方法和海關(guān)的企業(yè)管理機(jī)制、行政處罰手段結(jié)合起來，豐富海關(guān)執(zhí)法管理方式。維系龐大的業(yè)務(wù)規(guī)模，優(yōu)化全國海關(guān)業(yè)務(wù)布局，加強(qiáng)一線執(zhí)法力量配置和專業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置。依托全國通關(guān)一體化格局，建設(shè)支撐性業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，進(jìn)一步完善多端口、多場(chǎng)景、多物流形態(tài)的口岸通關(guān)和屬地管理模式，使申報(bào)、驗(yàn)核、放行、繳稅等環(huán)節(jié)在時(shí)空上自由組合。

2.推動(dòng)海關(guān)業(yè)務(wù)機(jī)制多點(diǎn)自主創(chuàng)新，在國際上作出更多的示范性探索。對(duì)國際海關(guān)共性業(yè)務(wù)開展制度性壓力測(cè)試和模式創(chuàng)新。對(duì)標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)自由區(qū)規(guī)則，大力推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、自貿(mào)港海關(guān)監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新，在集合各類“保稅+服務(wù)”制度的基礎(chǔ)上，為世界海關(guān)探索解決一線放開、二線優(yōu)惠、離岸業(yè)務(wù)“自由區(qū)三大制度難題”；大力推進(jìn)貿(mào)易新業(yè)態(tài)特別是跨境電商監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新，引領(lǐng)保稅倉海關(guān)監(jiān)管的全球標(biāo)準(zhǔn)模式，創(chuàng)立電商平臺(tái)、申報(bào)、征稅、統(tǒng)計(jì)等共性制度框架，創(chuàng)新市場(chǎng)采購貿(mào)易、外貿(mào)綜合服務(wù)企業(yè)、“海外倉”監(jiān)管的先發(fā)制度。

3.深度參與國際海關(guān)合作，提升制度性話語權(quán)和影響力。推動(dòng)建設(shè)“智慧海關(guān)、智能邊境、智享聯(lián)通”的國際海關(guān)合作機(jī)制，在信息共享、情報(bào)互助的合作框架內(nèi)，加強(qiáng)口岸通關(guān)和執(zhí)法合作。以“一帶一路”中歐班列為載體，深化中歐安智貿(mào)、關(guān)鐵通等示范項(xiàng)目。在AEO互認(rèn)、歸類估價(jià)、原產(chǎn)地簽證、驗(yàn)證標(biāo)識(shí)等領(lǐng)域推進(jìn)海關(guān)執(zhí)法銜接、標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)和信息傳輸。通過雙邊海關(guān)合作交流和教育培訓(xùn)，協(xié)助發(fā)展中國家建立科學(xué)的海關(guān)制度體系。利用國際組織平臺(tái)和多邊合作機(jī)制，宣傳推廣我國海關(guān)特色做法，提出中國海關(guān)的最優(yōu)案例、首創(chuàng)制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，通過國際修法程序納入公約制度或行動(dòng)宣言。與各國海關(guān)共商共建國際通關(guān)秩序，推動(dòng)WCO“21世紀(jì)海關(guān)”進(jìn)程，合力打造高質(zhì)量的世界海關(guān)通行制度。