全銀華

一、引言

不論是在多邊貿(mào)易體制還是在雙邊貿(mào)易體制下，農(nóng)業(yè)關(guān)乎最基本的糧食安全和社會穩(wěn)定問題，故是否要全面開放農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易議題具有一定的特殊性和敏感性。(1)李紅梅、宗會來：《自由貿(mào)易協(xié)定談判中敏感農(nóng)產(chǎn)品的劃分及處理方式》，《世界農(nóng)業(yè)》2008年第12期。(2)葉興慶：《加入WTO以來中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展態(tài)勢與戰(zhàn)略性調(diào)整》，《改革》2020年第5期。因此，農(nóng)業(yè)問題一直以來受到各國的高度重視，是貿(mào)易談判的核心焦點。歷時八年的烏拉圭談判，最終在市場準(zhǔn)入方面發(fā)生重要的系統(tǒng)性變化，那就是廢除非關(guān)稅措施并轉(zhuǎn)向以約束性關(guān)稅措施為主導(dǎo)的貿(mào)易體制。然而在此關(guān)稅化過程中，由于成員國間的發(fā)展程度、資源稟賦等不同導(dǎo)致對農(nóng)業(yè)保護(hù)程度有所不同，因此各國對農(nóng)產(chǎn)品全面關(guān)稅化產(chǎn)生了激烈的討論。一方面出口國擔(dān)憂高關(guān)稅帶來的他國市場準(zhǔn)入問題，另一方面進(jìn)口國則擔(dān)憂因農(nóng)產(chǎn)品的全面開放而帶來的產(chǎn)業(yè)沖擊。在此背景下，WTO引入了“關(guān)稅配額”機(jī)制，即在特定時期內(nèi)對某項進(jìn)口商品規(guī)定一定量的配額，在規(guī)定的配額內(nèi)給予減稅甚至是免稅的待遇，而對于超過配額的部分征收較高的關(guān)稅。該機(jī)制雖然不僅限于農(nóng)產(chǎn)品，但是絕大部分關(guān)稅配額產(chǎn)品屬于農(nóng)產(chǎn)品范疇?？梢哉f關(guān)稅配額是為緩解成員國之間就敏感農(nóng)產(chǎn)品市場開放與否的意見對立而產(chǎn)生的妥協(xié)物，同時又不可否認(rèn)它是農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入方面的重要內(nèi)容之一。(3)柯炳生、韓一軍：《世界貿(mào)易組織中的關(guān)稅配額問題與中國的對策研究》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2003年第4期。

根據(jù)WTO最新整理資料顯示，截至2019年12月，包括中國、美國、歐盟、日本，韓國等40個國家和地區(qū)設(shè)有1126種關(guān)稅配額產(chǎn)品。這40個國家和地區(qū)涵蓋了全世界大部分主要經(jīng)濟(jì)體及主要農(nóng)產(chǎn)品出口國和進(jìn)口國(見圖1)。其中關(guān)稅配額產(chǎn)品設(shè)立范圍在1～10種的國家有15個，11～20種的國家有11個，21～50種的國家有6個，51～100種的國家有6個，超過100種的國家有2個。

圖1 2019年設(shè)有關(guān)稅配額的WTO成員分布(深色部分)

目前，借《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP)簽訂之勢，各方正積極推動中日韓FTA，本文希望通過比較分析三國在WTO和FTA不同貿(mào)易體制下的關(guān)稅配額管理情況，歸納其特點，對中國有效管理關(guān)稅配額提供幾點有意義的政策建議。

二、文獻(xiàn)綜述

根據(jù)可查資料顯示，中國最早有關(guān)“配額”問題的研究可以追溯到1978年，(4)程可：《自動出口配額與“自限”協(xié)定——資本主義的一種非關(guān)稅壁壘》，《國際貿(mào)易問題》1978年第2期。而有關(guān)“進(jìn)口配額”的研究則是從1981年開始。(5)俞敦仁：《進(jìn)口配額制》，《外貿(mào)教學(xué)與研究》1981年第1期。直到1999年，即中國入世的兩年前，大多數(shù)有關(guān)關(guān)稅配額的研究對象是其他國家和地區(qū)，配額產(chǎn)品也主要涉及工業(yè)紡織品原材料棉、毛等。1996年，當(dāng)時的中國海關(guān)國際關(guān)稅處頒布了《關(guān)稅配額制度簡介》，這是對關(guān)稅配額制度的概念及其運(yùn)作原理做出說明闡述的早期材料之一。

以2001年中國加入WTO時間為節(jié)點，前后涌現(xiàn)了較多有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額的研究成果。研究內(nèi)容大致分為兩類：一類是關(guān)稅配額的經(jīng)濟(jì)理論分析，另一類則是關(guān)稅配額的政策分析。由于經(jīng)濟(jì)理論相對不變，而農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、貿(mào)易常常受到變化多端的自然氣候及國際政治環(huán)境的影響，因此相較于前者，后者在關(guān)稅配額研究中占據(jù)主要地位。在眾多的學(xué)者當(dāng)中，柯炳生和韓軍一在關(guān)稅配額研究領(lǐng)域提供了較多詳實的參考依據(jù)。

2002年，柯炳生在分析加入WTO對中國農(nóng)業(yè)影響的研究中表示，相較于其他產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)是受沖擊最快的部門。雖然挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存，但是挑戰(zhàn)顯得更為突出、直接，特別是在棉、糖、糧、油等商品化較高的地區(qū)(如新疆、吉林、黑龍江等地)，因?qū)@些商品的配額量設(shè)置較大，且在配額內(nèi)關(guān)稅又低，農(nóng)民收入受影響的可能性較高。同時，柯炳生還強(qiáng)調(diào)棉、糖、油的配額數(shù)量基本持平或遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過歷史上任何一年的實際進(jìn)口數(shù)量，因此關(guān)稅配額的影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于關(guān)稅削減所帶來的影響。(6)柯炳生：《加入WTO與我國農(nóng)業(yè)發(fā)展》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2002年第1期。而針對關(guān)稅配額量，程國強(qiáng)在1999年的研究中曾表示，確定農(nóng)產(chǎn)品的關(guān)稅配額量是中國入世談判的棘手問題之一。(7)程國強(qiáng)：《中國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易:格局與政策》，《管理世界》1999年第3期。

2003年，柯炳生和韓軍一在中國加入WTO兩年之際，對已向WTO通報關(guān)稅配額履行情況的38個成員方的關(guān)稅配額產(chǎn)品、數(shù)量、管理方法、執(zhí)行情況等進(jìn)行了全面深入的分析，并通過與中國的WTO關(guān)稅配額進(jìn)行橫向比較，給當(dāng)時新一輪世貿(mào)農(nóng)業(yè)談判中有關(guān)關(guān)稅配額的制度改革提供了建設(shè)性的應(yīng)對方案。(8)柯炳生、韓一軍：《世界貿(mào)易組織中的關(guān)稅配額問題與中國的對策研究》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2003年第4期。這對于剛加入WTO不久的中國，在保障農(nóng)民的利益、減少WTO對農(nóng)業(yè)所帶來的沖擊方面具有重要的現(xiàn)實意義。

韓一軍在2005年對各個國家關(guān)稅配額產(chǎn)品的管理特點、有關(guān)關(guān)稅配額在談判中的主要爭論點做出了進(jìn)一步的剖析。韓一軍指出焦點主要集中在如何擴(kuò)大配額量和配額的規(guī)范管理上。他強(qiáng)調(diào)，一方面關(guān)稅配額的擴(kuò)大會對中國農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)出口貿(mào)易產(chǎn)生影響，因此必須要進(jìn)行謹(jǐn)慎客觀的估計；另一方面，由于各成員之間還存在多樣的配額管理方法，特別是那些帶有不公平色彩的管理方法依舊被執(zhí)行，因此管理方法進(jìn)一步受到約束也是必然。(9)韓一軍：《農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額研究(上)》，《世界農(nóng)業(yè)》2005年第9期。(10)韓一軍：《農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額研究(下)》，《世界農(nóng)業(yè)》2005年第10期。雖然中國入世條件苛刻，但中國采用的混合管理方法中的“國營貿(mào)易”管理方式被認(rèn)為是破壞公平競爭的市場準(zhǔn)入原則，仍被許多WTO成員詬病。因此譚硯文和溫思美建議中國政府有必要密切關(guān)注與此有關(guān)的爭論進(jìn)展以維護(hù)自身利益。(11)譚硯文、溫思美：《新一輪農(nóng)業(yè)談判關(guān)稅配額的爭議及中國的立場》，《國際經(jīng)貿(mào)探索》2006年第3期。

除以上主要的政策分析研究之外，田志宏、程杰和鄂德峰等對關(guān)稅配額的經(jīng)濟(jì)理論提供了較為全面的闡述分析。(12)程杰、鄂德峰：《關(guān)稅配額未完成：理論根源與實證分析》，《國際貿(mào)易問題》2009年第7期。(13)田志宏等：《關(guān)稅配額的經(jīng)濟(jì)理論與政策分析》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》2000年第5期。然而，不論哪種類型的關(guān)稅配額研究，大多數(shù)的分析框架是基于WTO體制。FTA體制下的關(guān)稅配額研究相對處于空白階段。此外，韓國和日本作為中國的重要貿(mào)易鄰國及農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口大國，對其關(guān)稅配額的研究也明顯不足。

三、數(shù)據(jù)介紹及分析方法

中日韓三國的農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額產(chǎn)品種類依次是7種、20種和67種。本文從關(guān)稅配額種類由大到小的順序依次進(jìn)行分析，分析內(nèi)容主要圍繞關(guān)稅配額的產(chǎn)品種類、設(shè)置總量、配額內(nèi)稅率、進(jìn)口管理方法和配額完成率等五個方面逐步展開。

在各國FTA的選擇上，為便于進(jìn)行橫向比較，本文主要依據(jù)以下條件進(jìn)行了篩選：1.截至2021年1月1日該協(xié)定是否生效，2.該協(xié)定是否包含關(guān)稅配額內(nèi)容，3.某一國是否同時與中日韓中至少兩國簽訂了FTA，4.協(xié)定簽訂國家是否為重要的貿(mào)易伙伴。根據(jù)額篩選結(jié)果，中國的兩個FTA協(xié)定是同時于2015年12月生效的中韓FTA和中澳FTA；日本的兩個FTA是于2018年12月生效的《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(下文簡稱CPTPP)和于2019年2月生效的日-歐盟FTA(以下簡稱日歐FTA)；最后，韓國的三個FTA是于2012年3月生效的韓美FTA，以及同時于2015年12月生效的韓-歐盟FTA(以下簡稱韓歐FTA)和中韓FTA。

在數(shù)據(jù)方面，由于WTO成員間的信息通報不完全，導(dǎo)致在某些方面WTO的數(shù)據(jù)不可避免地滯后于FTA的數(shù)據(jù)，而且FTA間的生效日期不同也在一定程度上影響了數(shù)據(jù)的同步性。

四、中日韓在WTO與FTA體制下的農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額比較

(一)韓國在WTO與FTA體制下關(guān)稅配額比較

1. FTA的關(guān)稅配額種類遠(yuǎn)少于WTO，但兩者具有一定的互補(bǔ)性。韓國在1995年入世時，設(shè)有67種(216個HS8位稅目)關(guān)稅配額產(chǎn)品，其中由于雞肉(1997年)、豬肉(1997年)、牛肉(2001年)及橘汁(2004年)等四種產(chǎn)品已全面開放(即實行單一稅率制)，因此目前在WTO體制下，實際意義上的關(guān)稅配額只有63種。而在韓美FTA、韓歐FTA和中韓FTA中，韓國分別設(shè)有19種、11種和6種關(guān)稅配額產(chǎn)品，三個FTA共同的關(guān)稅配額產(chǎn)品只有麥芽和啤酒麥一種，與WTO關(guān)稅配額重合的產(chǎn)品則共有19種(見表1)。

表1 韓國FTA與WTO關(guān)稅配額產(chǎn)品對比

在FTA體制下，韓國分別對美國、歐盟和中國設(shè)立了不包括在WTO關(guān)稅配額內(nèi)的HS03章(魚、甲殼動物、軟體動物及其他水生無脊椎動物)產(chǎn)品，同時還對中國特別設(shè)立了HS16章(肉、魚、甲殼動物、軟體動物及其他水生無脊椎動物的制品)產(chǎn)品。這主要是因為HS03章是中國長期主要出口的農(nóng)產(chǎn)品，同時也是韓國具有出口競爭優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品。此外，韓國的關(guān)稅配額不僅在WTO和FTA體制下體現(xiàn)了較強(qiáng)的互補(bǔ)性，在FTA之間也體現(xiàn)了弱互補(bǔ)性。例如，在韓歐FTA與韓美FTA中，對糖精同一種類關(guān)稅配額分別設(shè)立了完全不重合的稅目；而在韓美FTA和中韓FTA中，對大豆分別設(shè)立了不重合稅目。

2.主要FTA設(shè)置的關(guān)稅配額量不足WTO關(guān)稅配額量的5.0%。根據(jù)2019年韓國向WTO通報的數(shù)據(jù)，關(guān)稅配額總量為9045000噸(排除其他計量單位)。以2020年為基準(zhǔn)，韓美FTA關(guān)稅配額量為321062噸，占WTO配額總量的3.5%；韓歐FTA關(guān)稅配額量為75798噸，占WTO配額總量的1.0%，同時也占韓美FTA配額量的23.6%；韓中FTA配額量為134738噸，占WTO配額總量的1.5%，同時也占韓美FTA的42.0%。

在本文研究的FTA協(xié)定當(dāng)中，韓國對于關(guān)稅配額的過渡期設(shè)置的期限最長。例如，在韓美FTA中，若部分產(chǎn)品的最終配額量欲達(dá)到?jīng)]有限制，即完全開放的程度，那么需要短則10年長則18年的時間。而另一部分不完全開放的產(chǎn)品則是選擇從第六年開始，配額內(nèi)數(shù)量以每年3.0%的增長來滿足國內(nèi)的增長需求。(14)詳見《韓美FTA協(xié)定文本》附錄2-B-1：https://www.fta.go.kr/webmodule/_PSD_FTA/us/doc/eng/05-TRQ_Appendix_KOR.pdf.

3.主要FTA的配額內(nèi)關(guān)稅率設(shè)為零，降稅程度明顯。韓國一直以來對農(nóng)產(chǎn)品的保護(hù)程度較高，根據(jù)WTO發(fā)布的最新數(shù)據(jù)，2019年韓國農(nóng)產(chǎn)品最惠國簡單平均稅率高達(dá)56.8%，居世界第二位，而日本和中國分別是15.5%、13.9%。對于WTO關(guān)稅配額內(nèi)稅率，韓國設(shè)定的區(qū)間在0～50.0%，這當(dāng)中僅對63種產(chǎn)品中的5種采取了零關(guān)稅，征收最高稅率50.0%的產(chǎn)品卻多達(dá)7種。然而在FTA體制下，韓國對配額內(nèi)關(guān)稅均設(shè)置為零。

4.FTA體制下采用的關(guān)稅配額管理方法相較WTO體制更為單一且市場化。WTO將關(guān)稅配額的管理方法大致分類為10種(本文不討論附加條件)。韓國采用了其中的國營企業(yè)、拍賣競標(biāo)、以往進(jìn)口、先來先用和混合方法等5種配額管理方法(若包含應(yīng)用關(guān)稅方法則一共是6種)，是2018年所有成員方中繼挪威(6種)采用方法最為多樣的國家之一。然而在FTA體制下，韓國基本只采用拍賣競標(biāo)和按需發(fā)證2種管理方式，并且對半數(shù)以上的關(guān)稅配額產(chǎn)品采用了拍賣競標(biāo)，這與在WTO體制下僅對63種關(guān)稅配額產(chǎn)品的2種產(chǎn)品采用拍賣競標(biāo)形成了鮮明的對比。

5.FTA關(guān)稅配額算術(shù)平均使用率高于WTO關(guān)稅配額使用率。2014年至2018年，韓國6年間的WTO關(guān)稅配額平均使用率為58.0%；2019年至2020年，兩年間的韓美FTA關(guān)稅配額平均使用率為61.9%，韓歐FTA關(guān)稅配額使用率為94.5%，中韓FTA關(guān)稅配額使用率為83.7%。

(二)日本在WTO與FTA體制下關(guān)稅配額比較

1.FTA的關(guān)稅配額種類多于WTO，原因在于FTA關(guān)稅配額產(chǎn)品呈現(xiàn)細(xì)分化特點。日本從1995年入世至今，在WTO設(shè)有20種(66個HS6位稅目)關(guān)稅配額產(chǎn)品，而在CPTPP協(xié)定設(shè)有33種全球配額產(chǎn)品和9種國別配額產(chǎn)品，日歐FTA則設(shè)有25種關(guān)稅配額產(chǎn)品。兩個FTA里設(shè)定的關(guān)稅配額種類均多于WTO的關(guān)稅配額產(chǎn)品數(shù)量，主要原因是日本把WTO的一種關(guān)稅配額產(chǎn)品拆分為多個或包含于多個FTA關(guān)稅配額產(chǎn)品。比如，日本把WTO關(guān)稅配額代碼為JPNQ011(其他一般用途的乳制品)產(chǎn)品分成了15種FTA關(guān)稅配額農(nóng)產(chǎn)品，其中單獨(dú)成為FTA關(guān)稅配額的產(chǎn)品為8種(見表2)。

表2 日本FTA與WTO關(guān)稅配額產(chǎn)品對比

(續(xù)表)烘焙麥芽○○-加工奶酪○○-奶酪○-乳清(礦物質(zhì)精礦)○○JPNQ006乳清○○JPNQ006;JPNQ007混合,面團(tuán)和蛋糕粉○○JPNQ011菊粉○○JPNQ017

日本共有13種WTO關(guān)稅配額產(chǎn)品與FTA關(guān)稅配額農(nóng)產(chǎn)品重合。此外，幾乎全部日歐FTA的關(guān)稅配額產(chǎn)品包含在CPTPP中，只有大米和巧克力排除在外。大米一直以來都是日本的敏感農(nóng)產(chǎn)品，然而由于歐盟的禁止，大米(另包含鯨魚肉和海草)并未能包含在日歐FTA協(xié)定的關(guān)稅配額之內(nèi)。

2.主要FTA設(shè)置的關(guān)稅配額量不足WTO關(guān)稅配額量的10.0%。根據(jù)日本向WTO通報的數(shù)據(jù)，2018年WTO的關(guān)稅配額總量為8615000噸。CPTPP的最終關(guān)稅配額量為660275(其中國別配額為44.6%)噸，占WTO關(guān)稅配額總量的8.8%。而2020年，日歐FTA的關(guān)稅配額量為27233噸，占WTO關(guān)稅配額量的3.6%，同時也是CPTPP關(guān)稅配額量的41.2%。

另外，在FTA體制下雖然日本的關(guān)稅配額過渡期間相較韓國短3年(如日歐FTA)，然而日本與韓國不同的是，日本并未在一定的過渡年限以后對配額量做出完全開放，相反95.0%以上的關(guān)稅配額按照一定的比例逐年增量，并最終會保持在某一個定量。

3.兩種貿(mào)易體制下，配額內(nèi)稅率相對韓國的降稅程度并不顯著。據(jù)2018年數(shù)據(jù)顯示，日本W(wǎng)TO關(guān)稅配額內(nèi)稅率范圍設(shè)定在0～40.0%。其中，僅有2種產(chǎn)品的全部稅目和另外4種產(chǎn)品的部分稅目的配額內(nèi)稅率為零，而CPTPP的配額內(nèi)稅率范圍在0～35.0%，其中零關(guān)稅的產(chǎn)品占66.7%。日歐FTA的關(guān)稅配額內(nèi)稅率范圍在0～32.5%，其中零關(guān)稅的產(chǎn)品占60.0%。由于在WTO關(guān)稅配額產(chǎn)品中唯一設(shè)置最高稅率(40.0%)的JPNQ019(蒟蒻的根莖)并未包含在兩個FTA關(guān)稅配額當(dāng)中，因此可見在兩種貿(mào)易體制下，日本對配額內(nèi)稅率的降稅程度并不明顯。此外，不管是在WTO還是在FTA體制下，配額內(nèi)平均稅率最高的產(chǎn)品均集中于乳制品。

4.在FTA體制下，日本的國營貿(mào)易管理比例呈現(xiàn)不降反增的趨勢。在WTO體制下，日本采用的關(guān)稅配額管理方法有國營企業(yè)、拍賣競標(biāo)、按需發(fā)證等3種，并且在20個關(guān)稅配額產(chǎn)品中僅對大米采用了國營貿(mào)易。而在CPTPP中，日本采用的關(guān)稅配額管理方法是國營貿(mào)易和按需發(fā)證2種。其中，采用國營貿(mào)易的關(guān)稅配額產(chǎn)品有小麥制品、小麥粉，藥丸，軋制和食品制備、大麥加工食物、大麥粉，碎粒和顆粒、大麥、大米及小麥共7種，占CPTPP關(guān)稅配額產(chǎn)品的16.7%。在日歐FTA中，對關(guān)稅配額也同樣采用了國營貿(mào)易和按需發(fā)證2種。其中，采用國營貿(mào)易的關(guān)稅配額產(chǎn)品有小麥制品、小麥粉，藥丸，軋制和食品制備、大麥粉，碎粒和顆粒、大麥加工食物、大麥及小麥共6種，占日歐FTA關(guān)稅配額產(chǎn)品的24.0%。通過以上兩種FTA的關(guān)稅配額管理方法，可以看出日本政府在FTA體制下對關(guān)稅配額的監(jiān)控力度更強(qiáng)。

5.與韓國相反，日本的FTA關(guān)稅配額算術(shù)平均使用率低于WTO關(guān)稅配額使用率。根據(jù)2018年數(shù)據(jù)顯示，日本的WTO關(guān)稅配額平均使用率為68.1%，使用率達(dá)到65.0%(包含65.0%)的產(chǎn)品有9種。2020年CPTPP關(guān)稅配額使用率為28.2%，其中全球關(guān)稅配額使用率為35.4%，而國別關(guān)稅配額僅為5.1%。同年，日歐FTA關(guān)稅配額使用率為30.4%，使用率達(dá)到65%(包含65%)的產(chǎn)品有7個，而使用率為0%的產(chǎn)品有11個。雖然在FTA體制下關(guān)稅配額使用率較低，但是日本通過在協(xié)定里(如在CPTPP協(xié)定)添加相關(guān)條文來明確規(guī)定可以免除關(guān)稅配額使用義務(wù)。

(三)中國在WTO與FTA體制下關(guān)稅配額比較

1.中國的關(guān)稅配額種類在兩種貿(mào)易體制下均呈現(xiàn)少且重復(fù)種類在稅目上保持同步的特點。中國在2001年入世時，對豆油、棕櫚油、菜油、小麥、玉米、大米(分為中短粒米和中長粒米)、食糖、棉花及羊毛等10種產(chǎn)品設(shè)定了關(guān)稅配額。2005年，商務(wù)部通過第93號公告《取消豆油、棕櫚油、菜籽油進(jìn)口關(guān)稅配額和進(jìn)口國營貿(mào)易管理實行自動進(jìn)口許可證》，明確表示不再對豆油、棕櫚油和菜籽油3種農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行關(guān)稅配額管理，因此中國目前在WTO設(shè)有7種(39個HS8位稅目)關(guān)稅配額產(chǎn)品。

在中韓FTA協(xié)定里，中國并未明文設(shè)立關(guān)稅配額產(chǎn)品，而是對敏感產(chǎn)品采用了階段性減稅和保持基準(zhǔn)稅率的方法取而代之。以HS01—24章節(jié)為基準(zhǔn)，中國對85種HS8位稅目農(nóng)產(chǎn)品保持了基準(zhǔn)稅率。與此同時，對24章節(jié)以外的羊毛和棉花也保持基準(zhǔn)稅率，稅目與WTO關(guān)稅配額產(chǎn)品的稅目一致。若把FTA體制下的保持基準(zhǔn)稅率等同于WTO體制下應(yīng)用關(guān)稅的配額管理方法，那么中韓FTA與WTO關(guān)稅配額重合的農(nóng)產(chǎn)品共4種。在中澳FTA里，中國僅對羊毛設(shè)立了國別關(guān)稅配額，稅目也與WTO保持了一致，并未進(jìn)行重組或拆分(見表3)。

表3 中國FTA與WTO關(guān)稅配額產(chǎn)品對比

2.FTA羊毛關(guān)稅配額量占WTO的12.1%。2019年，中國WTO關(guān)稅配額量為25828000噸。按配額量從大到小順序依次是小麥9363000噸、玉米7200000噸、中短粒米2660000噸、中長粒米2600000噸、食糖1945000噸、棉花894000噸，羊毛287000噸。在中澳FTA中，2019年羊毛的配額量為34729噸，在這個基礎(chǔ)上每年增量5.0%，直到2024年中澳FTA的最終配額量將達(dá)到44324噸。

3.FTA配額內(nèi)稅率與WTO配額內(nèi)稅率僅相差1.0%。中國WTO關(guān)稅配額產(chǎn)品的配額內(nèi)稅率范圍在1～20.0%，配額內(nèi)稅率按從高到低順序分別是食糖15～20.0%，小麥和玉米1～10.0%，大米1～9.0%，棉花和羊毛1.0%。對于超出配額的部分中國征收的稅率范圍在9～65.0%。在中澳FTA里，羊毛的配額內(nèi)稅率為零關(guān)稅，因此與WTO配額內(nèi)稅率僅相差1.0%。而對超過配額的部分將征收38.0%的稅率。

4.中國的FTA關(guān)稅配額管理方式相對單一且更具市場化。根據(jù)2014年至2019年WTO通報情況，中國的關(guān)稅配額管理方法主要分為按需發(fā)證和混合方法2種。其中混合方法可以分為國營貿(mào)易和非國營貿(mào)易，屬于非國營貿(mào)易的先來先用方法并未作為單一主導(dǎo)的配額管理方法出現(xiàn)在WTO的通報結(jié)果當(dāng)中。而在中澳FTA協(xié)定文本第二章附件一里特別規(guī)定“中方應(yīng)以透明的方式實施國別關(guān)稅配額，并應(yīng)按澳方要求，提供已發(fā)放的有關(guān)關(guān)稅配額數(shù)量的信息。除非另行商定，澳大利亞原產(chǎn)產(chǎn)品國別關(guān)稅配額管理所適用的規(guī)章將與《2015年羊毛、毛條進(jìn)口關(guān)稅配額管理實施細(xì)則》(商務(wù)部公告2014第65號)或在任何給定日歷年有效的后續(xù)規(guī)章保持一致”。由此可見，在中澳FTA中國對于羊毛關(guān)稅配額實施的是先來先用的進(jìn)口管理方法。

5.中國在兩種貿(mào)易體制下關(guān)稅配額使用率均較高。以2019年為基準(zhǔn)，中國的WTO關(guān)稅配額算數(shù)平均使用率為70.6%。其中，食糖和棉花的配額使用率達(dá)到100.0%，其余的使用率從高到低依次是羊毛95.9%、中長粒米85.7%、玉米66.6%、小麥36.2%、中短粒米10.0%?？梢姵酥卸塘Ｃ淄?，小麥和其他產(chǎn)品的關(guān)稅配額使用率較高。另一方面，自中澳FTA生效的第一年(2016年)至2019年，中國每年都超額進(jìn)口設(shè)定的羊毛關(guān)稅配額量，可以說FTA的關(guān)稅配額使用率為100.0%(見表4)。

其實，每年中國從澳大利亞進(jìn)口的羊毛量約占中國羊毛總進(jìn)口量的50.0%，換言之，澳大利亞在享受中澳FTA里國別配額所帶來的低關(guān)稅優(yōu)惠的同時，對于FTA設(shè)定配額所超出的出口部分繼續(xù)轉(zhuǎn)向申請中國在WTO內(nèi)針對羊毛設(shè)置的全球關(guān)稅配額所帶來的低關(guān)稅優(yōu)惠。而中國發(fā)達(dá)的紡織產(chǎn)業(yè)又導(dǎo)致對羊毛的需求較大，因此不難想象在兩種貿(mào)易體制下中國同時呈現(xiàn)較高的關(guān)稅配額使用率。

五、中日韓FTA展望及有關(guān)關(guān)稅配額的政策建議

根據(jù)商務(wù)部2020年的報告數(shù)據(jù)，僅中日韓三國的GDP就占世界經(jīng)濟(jì)的20～25.0%。中國是日本和韓國的最大貿(mào)易國，日本和韓國則分別是中國的第二大和第三大貿(mào)易伙伴。三國比鄰而居，同屬東亞經(jīng)濟(jì)文化圈，長期在各個方面有著千絲萬縷的關(guān)系。在疫情沖擊經(jīng)貿(mào)的背景下，若在全球價值鏈中進(jìn)一步加強(qiáng)分工協(xié)作、優(yōu)勢互補(bǔ)，不僅會為中日韓三國開創(chuàng)互惠共贏的局面，同時也會為世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來更多的機(jī)遇。

2020年11月，由東盟發(fā)起的RCEP正式簽訂，中日韓三國在此框架下已達(dá)成基本共識，有望進(jìn)一步推進(jìn)已談判近18年的中日韓FTA。從RCEP協(xié)定來看，中日韓三國并未對彼此設(shè)立關(guān)稅配額，對于敏感農(nóng)產(chǎn)品采取了免除關(guān)稅削減的措施，即保持基準(zhǔn)稅率，但這并不排除中日韓三國的FTA將會設(shè)置關(guān)稅配額的可能性。判斷依據(jù)主要有以下幾點：首先，中韓已經(jīng)達(dá)成了FTA協(xié)定，且在中韓FTA當(dāng)中已經(jīng)包含了關(guān)稅配額的部分，因此有可能會在大框架下基本保持中韓FTA的內(nèi)容。相較而言，與日本達(dá)成協(xié)議應(yīng)該是整個中日韓FTA當(dāng)中更具挑戰(zhàn)性的部分。其次，設(shè)置國別關(guān)稅配額從某種意義上也象征著提高市場開放的程度，因此為了達(dá)成更高水平的中日韓FTA，設(shè)置國別配額具有一定的可能性。再次，中日韓三國在RCEP中減稅至零關(guān)稅的過渡時間相對本文研究的其他FTA較長。比如，中國對韓國的減稅過渡時間設(shè)定為36年，對日本為21年；韓國對中國的減稅過渡時間設(shè)定為35年，對日本為20年；日本則統(tǒng)一對RECP全體成員國設(shè)定的減稅過渡時間為21年。因此，也有可能通過設(shè)定關(guān)稅配額來縮短整體減稅過渡時間的同時，達(dá)到保護(hù)敏感農(nóng)產(chǎn)品的目的。最后，從中日韓三國在RCEP免除關(guān)稅削減稅目數(shù)量來看，三國對農(nóng)產(chǎn)品的保護(hù)程度仍然較高(見表5)，這也會在中日韓FTA中設(shè)置關(guān)稅配額提供一定的可能性。

表5 中日韓在RCEP中針對其他兩國免除關(guān)稅削減的稅目數(shù)量比較

(續(xù)表)20蔬菜、水果、堅果或植物其他部分的制品396016629271328921雜項食品351735163311915622飲料、酒及醋432791174323食品工業(yè)的殘渣及廢料等12139001624煙草及煙草代用品的制品007162781169合計34823966882211731511883589

日本和韓國在加入WTO的時候不管是在國際貿(mào)易規(guī)則熟知層面，還是在掌握有利于談判的情報層面都要遠(yuǎn)勝于中國。這點可以從前面的中日韓WTO關(guān)稅配額基本概況得到證實，再加上中國在入世承諾中，特別是在關(guān)稅配額管理方法方面做出了其他成員所沒有的十分嚴(yán)格且具體的承諾條件。(15)柯炳生、韓一軍：《世界貿(mào)易組織中的關(guān)稅配額問題與中國的對策研究》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2003年第4期。相對而言，中國在靈活使用關(guān)稅配額達(dá)到保護(hù)本國農(nóng)業(yè)目的上受到了極大的約束。雖然入世承諾已基本無望重新協(xié)商，但凡事具有兩面性，而且未來還有望簽訂更多的FTA。所以，結(jié)合以上分析結(jié)果，本文對中國在中日韓FTA及以后其它FTA談判中有關(guān)關(guān)稅配額管理政策建議如下：

第一，從關(guān)稅配額的設(shè)定來看，日韓對本國農(nóng)業(yè)的保護(hù)程度非常高，然而現(xiàn)實中又不得不大量依靠進(jìn)口滿足其國內(nèi)消費(fèi)者多元化食品需求。為此，日韓在農(nóng)產(chǎn)品稅目編碼上進(jìn)行了較為詳細(xì)的分類。這種做法可以更好地掌握進(jìn)出口商品的特點，便于各種流通渠道上的管理，而且掌握詳盡的農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)信息可以最大程度上滿足本國消費(fèi)者需求偏好，同時還可以進(jìn)行有效針對性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)助，以便減少進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品對農(nóng)業(yè)所帶來的沖擊。

根據(jù)WTO最新數(shù)據(jù)，日本HS9位稅目農(nóng)產(chǎn)品有1960個，韓國HS10位稅目農(nóng)產(chǎn)品有1738個，而中國HS10位稅目農(nóng)產(chǎn)品僅有1169個。因此本文認(rèn)為有必要對農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行稅目細(xì)分，特別是對現(xiàn)在敏感和以后可能會成為敏感的農(nóng)產(chǎn)品。這樣做可以更加精準(zhǔn)地把握中日、中韓貿(mào)易間主要進(jìn)出口農(nóng)產(chǎn)品的特征，從而在WTO和FTA層面進(jìn)行關(guān)稅配額產(chǎn)品互補(bǔ)設(shè)置。不論是在WTO還是在FTA體制下，從設(shè)定的關(guān)稅配額產(chǎn)品來看，農(nóng)業(yè)缺乏競爭優(yōu)勢的日本和韓國，對奶類、奶制品和肉類的保護(hù)程度遠(yuǎn)超過對于一般谷物的保護(hù)程度，而中國在加入WTO的時候?qū)τ诿舾挟a(chǎn)品的界定具有明顯的時代的局限性。(16)葉興慶：《加入WTO以來中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展態(tài)勢與戰(zhàn)略性調(diào)整》，《改革》2020年第5期。此外，距中國加入WTO二十年的今天，中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和農(nóng)產(chǎn)品需求都產(chǎn)生了巨大的變化，因此有必要進(jìn)一步細(xì)分中國農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅稅目，進(jìn)而更好地利用關(guān)稅配額進(jìn)行市場供需調(diào)控，在最大限度地滿足中國消費(fèi)者的前提下，保護(hù)相關(guān)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

第二，目前無論是在WTO還是在FTA體制下，中國的關(guān)稅配額產(chǎn)品除了棉花(滑準(zhǔn)稅)均采用了從價關(guān)稅的賦稅方式。相比之下日本和韓國則不論是在配額內(nèi)還是在配額外均采用了多種方式的關(guān)稅方法。不僅是關(guān)稅配額產(chǎn)品，從農(nóng)產(chǎn)品的整體關(guān)稅來看，日韓的非從價關(guān)稅比例也要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中國?？v觀WTO成員方，發(fā)達(dá)成員如美國和歐盟對于農(nóng)產(chǎn)品的非從價關(guān)稅的比例也往往較高。所以本文建議，無論是關(guān)稅配額還是非關(guān)稅配額產(chǎn)品，適當(dāng)提高非從價關(guān)稅(如，從量關(guān)稅、選擇關(guān)稅、混合關(guān)稅等)的比例將有助于保護(hù)中國敏感農(nóng)產(chǎn)品。

關(guān)稅配額作為“關(guān)稅化”過程中的一個政策性折中產(chǎn)物，在WTO和FTA體制下雖然還將繼續(xù)存在一段時間，但終將會淡出國際貿(mào)易舞臺，因此在不違反國際條例以及扭曲國際貿(mào)易的前提下，提前完善關(guān)稅措施將有利于順利實現(xiàn)過渡關(guān)稅化過程，同時這也能適當(dāng)?shù)靥娲P(guān)稅配額起到保護(hù)相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)的作用。不過從現(xiàn)實的角度考慮，改變這一點可能會產(chǎn)生不小的社會成本。

第三，日本和韓國都是中國主要的農(nóng)產(chǎn)品出口國，若在新一輪的FTA里設(shè)置關(guān)稅配額，中國有必要爭取國別配額或擴(kuò)大其配額量，這將有利于中國農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)一步出口。而且從日本和韓國在FTA和WTO設(shè)置的關(guān)稅配額產(chǎn)品來看，兩種體制下重合產(chǎn)品較多，如果在中日韓FTA中同樣設(shè)置分別與兩國在WTO體制下重合的產(chǎn)品，那么中國將有望享受雙重關(guān)稅配額所帶來的低關(guān)稅配額優(yōu)惠，實現(xiàn)進(jìn)一步擴(kuò)大出口量。當(dāng)然，若想充分地利用他國關(guān)稅配額提高中國農(nóng)產(chǎn)品出口，還需要提高中國農(nóng)產(chǎn)品的綜合競爭力。例如，日韓在食品安全方面要求嚴(yán)苛，因此提高食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范食品安全條例，加強(qiáng)食品衛(wèi)生監(jiān)管等措施都將有利于進(jìn)一步提升中國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。