【德】約阿希姆·恩利施 著 劉奇超 沈 濤 肖 暢 譯 任雪麗 校

一、全球反稅基侵蝕提案的背景及其演變

隨著2015年關(guān)于稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“BEPS”)行動(dòng)計(jì)劃的15項(xiàng)報(bào)告發(fā)布，(1)OECD，Explanatory Statement，Base Erosion and Profit Shifting Project，2015 Final Reports，pp.13等.在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“OECD”)和二十國(guó)集團(tuán)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“G20”)的共同努力下，國(guó)際稅法的全面改革似乎已經(jīng)取得了成功。當(dāng)時(shí)，人們普遍預(yù)期，國(guó)際稅收事務(wù)的合作從此將聚焦于實(shí)施眾多的BEPS建議和標(biāo)準(zhǔn)，BEPS包容性框架也隨之建立起來(lái)，未加入OECD/G20的新興國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家也被邀請(qǐng)參與這一進(jìn)程。然而，BEPS的談判只促成了一個(gè)關(guān)于遏制“激進(jìn)的”國(guó)際稅收籌劃和避稅措施的協(xié)議。為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)數(shù)字化而對(duì)傳統(tǒng)征稅權(quán)分配進(jìn)行調(diào)整所引起的沖突因美國(guó)的否決而沒(méi)有得到解決。彼時(shí)，OECD僅僅提出有望在2020年推出關(guān)于這個(gè)問(wèn)題的新報(bào)告。

然而，2015年以來(lái)興起的單邊稅收措施，尤其是2017年美國(guó)頒布的稅改法案，為改革的深化起到了意料之外的推動(dòng)作用。因此，包容性框架決定力爭(zhēng)到2020年達(dá)成基于國(guó)際共識(shí)的解決方案。起初，該工作流程中的唯一事項(xiàng)是討論有利于市場(chǎng)國(guó)和用戶(hù)所在國(guó)的征稅權(quán)的重新分配方案。而2018年，德國(guó)和法國(guó)的一項(xiàng)倡議提出了針對(duì)低稅境外利潤(rùn)實(shí)施國(guó)際有效最低稅制的想法。(2)參見(jiàn)Franco-German joint declaration on the taxation of digital companies and minimum taxation，https：//www.consilium.europa.eu/media/37276/fr-de-joint-declaration-on-the-taxation-of-digital-companies-final.pdf ，最后訪問(wèn)日期：2021年3月22日；OECD，Report on the GLOBE BEPS 2.0 Initiative，2018，未發(fā)表 (on file with the other).雖然早些時(shí)候這些倡議在歐盟或OECD內(nèi)部未能得到多少支持，但美國(guó)采用的一種國(guó)際最低稅制形式——全球無(wú)形低課稅所得(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“GILTI”)(3)Global Intangible Low Taxed Income regime，參見(jiàn) Section 951A IRC.稅制——打開(kāi)了其支持者所認(rèn)為的機(jī)會(huì)之窗。包容性框架很快決定研析這項(xiàng)制度。然而，國(guó)際有效最低稅制并沒(méi)有成為可選的替代性方案，而是被添加到了有利于市場(chǎng)管轄區(qū)的新聯(lián)結(jié)度標(biāo)準(zhǔn)和利潤(rùn)分配規(guī)則的方案之上，由此確立了由“支柱一”和“支柱二”組成的“雙支柱”方案。

與真正改變國(guó)際稅收制度的支柱一不同，關(guān)于最低稅制的支柱二最初被構(gòu)想為反BEPS的補(bǔ)充工具。(4)參見(jiàn)OECD/G20，Addressing the Tax Challenges of the Digitalisation of the Economy - Policy Note，23 January 2019，p.2.這體現(xiàn)在新的最低稅概念的名稱(chēng)中：“全球反稅基侵蝕”提案，簡(jiǎn)稱(chēng)“GloBE”提案。(5)OECD，Programme of Work to Develop a Consensus Solution to the Tax Challenges Arising from the Digitalisation of the Economy，2019，p.25.盡管如此，關(guān)于國(guó)際最低稅制的一個(gè)影響更深遠(yuǎn)的目標(biāo)很快被提及，即它不僅可以降低BEPS的吸引力，還可以為吸引外國(guó)直接投資的國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)設(shè)立一條底線。(6)參見(jiàn)OECD(注釋5)，pp.25 等.；OECD，Public consultation document，Global Anti-Base Erosion Proposal (GloBE) - Pillar 2，8 November 2019，p.6.

隨后，有關(guān)GloBE概念的設(shè)計(jì)工作進(jìn)展迅速。2020年10月，支柱二的詳細(xì)設(shè)計(jì)藍(lán)圖證明，(7)Tax Challenges Arising from Digitalisation - Report on Pillar Two Blueprint，14 October 2020.針對(duì)GLoBE關(guān)鍵設(shè)計(jì)要素的共識(shí)達(dá)成得相對(duì)較快。雖然某些技術(shù)問(wèn)題以及最低稅率這一關(guān)鍵問(wèn)題目前仍待解決，但那時(shí)已基本達(dá)成了政治協(xié)議。然而，這并沒(méi)有轉(zhuǎn)化為對(duì)GloBE的正式認(rèn)可，因?yàn)閾?jù)報(bào)道，一些國(guó)家拒絕在沒(méi)有就更具爭(zhēng)議性的支柱一達(dá)成協(xié)議之前單獨(dú)就支柱二達(dá)成協(xié)議。

在撰寫(xiě)本文時(shí)，由于美國(guó)政府進(jìn)行了換屆，包容性框架的一攬子折中方案仍然尚未達(dá)成?！芭c可能的支柱一解決方案不同，GloBE不會(huì)成為包容性框架成員遵循的最低標(biāo)準(zhǔn)，而只會(huì)是一個(gè)由每個(gè)成員國(guó)自行決定是否實(shí)施的國(guó)際公認(rèn)最低稅模式”，此種共識(shí)進(jìn)一步推動(dòng)了當(dāng)前局面的形成。歐盟委員會(huì)已經(jīng)宣布，即使國(guó)際談判陷入僵局，其也打算在歐盟層面提議一項(xiàng)最低稅指令；(8)參見(jiàn)EU-Commission，Action plan for a fair and simple taxation supporting the recovery strategy of 15.7.2020，COM(2020) 312 final，p.2.在這種情況下，歐盟所提議的指令很可能受到GloBE概念的啟發(fā)。與此同時(shí)，在已有文獻(xiàn)中已經(jīng)提及了一種替代性的最低稅方法，(9)參見(jiàn) Cobham 等，F(xiàn)or a better Globe - METR：a minimum effective tax rate for multinationals，2021.但是由于政治動(dòng)態(tài)和征管的復(fù)雜性，這種方法取代GloBE的可能性很小。

二、一般分析

(一)概念

GloBE的概念要求對(duì)那些有效稅率(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“ETR”)低于政治上商定的最低稅率的大型跨國(guó)公司的境外來(lái)源利潤(rùn)征收“補(bǔ)充稅”(top-up tax)。為了計(jì)算ETR，在特定稅收管轄區(qū)設(shè)立或注冊(cè)的所有集團(tuán)內(nèi)實(shí)體的利潤(rùn)將根據(jù)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則以總金額形式確定。然后，用針對(duì)這些利潤(rùn)課征的所得稅以及其它類(lèi)似所得稅的“受GLoBE約束的稅(covered taxes)”的總稅收除以這些利潤(rùn)以計(jì)算ETR。由此產(chǎn)生的ETR可能會(huì)被調(diào)整，以減輕不同時(shí)期ETR波動(dòng)的影響。如果確定的ETR低于最低稅率，仍需審查部分或全部低稅利潤(rùn)是否符合某些人力資源和有形資產(chǎn)投資的常規(guī)回報(bào)的資格；在這種情況下，不適用最低稅率(所謂基于實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的“排除”)。在經(jīng)過(guò)這些最終調(diào)整和排除之后，最低稅率和低于其ETR之間的差額將決定對(duì)低稅利潤(rùn)征收的補(bǔ)充稅金額。

總體上，有兩種基本機(jī)制被用于征收這種補(bǔ)充稅：賦予母公司繳納補(bǔ)充稅義務(wù)的所得納入規(guī)則(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“IIR”)和對(duì)產(chǎn)生集團(tuán)內(nèi)部支付的公司征收稅款的征稅不足支付規(guī)則(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“UTPR”)。與早期階段的討論(10)例如，參見(jiàn)OECD，Public consultation document，Addressing the Tax Challenges of the Digitalisation of the Economy，13 February 2019，第92段等；OECD(注釋5)pp.26等.不同，2020年藍(lán)圖不再將IIR和UTPR視為在征稅范圍和ETR計(jì)算上采取不同方法的獨(dú)立運(yùn)行的最低稅工具。相反，它們僅僅代表了征收補(bǔ)充稅的不同形式，而在計(jì)算上，如上段所述，采用的是統(tǒng)一方法。為了避免雙重(最低)征稅，同時(shí)促進(jìn)稅收征管和遵從，在母公司分為若干層級(jí)的情況下，優(yōu)先考慮采用自上而下方法實(shí)施IIR。如果母公司稅收管轄區(qū)沒(méi)有實(shí)施GloBE，或者其本身就是低稅管轄區(qū)，UTPR可以作為IIR的后盾。

這對(duì)由GloBE產(chǎn)生的全球稅收收入分配也有一定影響。GloBE提案所選擇的規(guī)則適用順序有利于發(fā)達(dá)工業(yè)化國(guó)家和典型的控股公司所在地，而發(fā)展中國(guó)家?guī)缀醪豢赡軓膬?yōu)先適用的IIR中獲得稅收收入。誠(chéng)然，這種對(duì)GLoBE稅收收入分配的預(yù)測(cè)采取了一種靜態(tài)的觀點(diǎn)，對(duì)稅收收入的影響將取決于GloBE在各國(guó)為應(yīng)對(duì)國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)的限制而采取的國(guó)內(nèi)公司稅稅收政策，特別是在如今的低稅管轄區(qū)。盡管如此，包容性框架認(rèn)為有必要在GloBE中增加另一項(xiàng)規(guī)則，以便實(shí)現(xiàn)地域性平衡：對(duì)特別可能出現(xiàn)BEPS問(wèn)題的、向關(guān)聯(lián)公司支付的某些類(lèi)別付款征收最低預(yù)提稅。

如果從某項(xiàng)付款中獲得的收入在收款人所在稅收管轄區(qū)以低于最低稅率的稅率被征稅，則根據(jù)“應(yīng)予課稅規(guī)則”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“STTR”)將對(duì)該收入以預(yù)提稅形式征收補(bǔ)充稅。隨之產(chǎn)生的稅負(fù)將包括在出于IIR和UTPR的目的而進(jìn)行的ETR計(jì)算中，這就是為什么最低預(yù)提稅實(shí)際上是優(yōu)先于GloBE最低稅實(shí)施的。然而，與GloBE核心概念不同的是，這種最低稅的實(shí)施是通過(guò)收款人所在稅收管轄區(qū)內(nèi)的低名義稅率判定的，只須根據(jù)專(zhuān)門(mén)適用于相關(guān)收入類(lèi)別的最終受益制度(eventual beneficial regimes)進(jìn)行調(diào)整。此外，預(yù)提稅將在總收入而非凈收入的基礎(chǔ)上征收。這些簡(jiǎn)化措施導(dǎo)致最低預(yù)提稅并不是那么精確，但提案的確考慮到了許多將適用STTR的發(fā)展中國(guó)家有限的稅收征管能力。

(二)政策原理

如上所述，最初德國(guó)和法國(guó)的GloBE倡議主要是為了降低BEPS對(duì)跨國(guó)公司的吸引力，從而作為2015年BEPS行動(dòng)計(jì)劃報(bào)告中建議的那些更為具體措施的補(bǔ)充事項(xiàng)。與后者不同的是，它沒(méi)有被設(shè)想為直接解決濫用的或“激進(jìn)的”稅收安排，而是減少對(duì)這些安排的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。(11)詳見(jiàn)transfer pricing Elliffe，BIT 2020，532 (547).不管跨國(guó)公司為從低有效稅率中獲益而使用的架構(gòu)或交易如何，利用低稅制度或低稅地點(diǎn)將稅負(fù)降低至最低稅率以下的安排，將不再為跨國(guó)公司帶來(lái)任何經(jīng)濟(jì)收益。

GloBE的第二個(gè)可能的目標(biāo)是為國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)設(shè)立一條底線，這是在包容性框架審議過(guò)程中以及在2019年的公眾咨詢(xún)中出現(xiàn)的。根據(jù)其設(shè)計(jì)，GloBE最低稅總體上可以限制國(guó)際稅收套利，從而限制各國(guó)不同的ETR對(duì)投資決策的影響，其考慮范圍超出了BEPS項(xiàng)目。雖然在各國(guó)吸引外國(guó)直接投資的工具箱中仍將保留較低公司稅稅率這一選項(xiàng)，但這一工具的使用將因最低稅率門(mén)檻而有所緩和。因此，“過(guò)度的”國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的不利財(cái)政影響以及相關(guān)稅負(fù)向勞動(dòng)者或消費(fèi)者轉(zhuǎn)移的情況將會(huì)減少。(12)參見(jiàn)OECD(注釋10)，para.90.同時(shí)，預(yù)計(jì)非稅因素對(duì)于投資地點(diǎn)的決定將變得相對(duì)更為重要，這將提高國(guó)際資源配置的效率。(13)參見(jiàn)Englisch/Becker，World Tax Journal 2019，483 (488)；Eden，Tax Management International Journal 2020，Vol.49 No.01，p.8.

這一更為深遠(yuǎn)的目標(biāo)將意味著G20和OECD在評(píng)估國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)方面的根本性模式的轉(zhuǎn)變。(14)參見(jiàn)Devereux 等，The OECD Global Anti-Base Erosion Proposal，Oxford University Centre for Business Taxation，January 2020，Executive Summary，pp.1-2.；Cipollini，World Tax Journal 2020，217 (222)；Eden，Tax Management International Journal 2020，Vol.49 No.01，p.7.在BEPS項(xiàng)目推出之前和實(shí)施期間，人們的共識(shí)是，只有“有害的”國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)才應(yīng)予以消除，因?yàn)檫@種競(jìng)爭(zhēng)鼓勵(lì)在不轉(zhuǎn)移“實(shí)體存在”的情況下轉(zhuǎn)移利潤(rùn)，從而使某些跨國(guó)界的交易或投資享有不透明的安排或圈籬型稅收優(yōu)惠。(15)參見(jiàn)OECD/G20，BEPS Action Item 5，F(xiàn)inal Report 2015，paras.155 et seq.；OECD，Explanatory Statement，Base Erosion and Profit Shifting Project，2015 Final Reports，para.2；OECD，Designing Effective Controlled Foreign Company Rules，Action 3，2015 Final Report，paras.6 等.這種方法在BEPS第五項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃下針對(duì)所謂的知識(shí)產(chǎn)權(quán)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“IP”)盒制度提出的修訂的聯(lián)結(jié)度方法協(xié)議中尤為明顯。(16)參見(jiàn)OECD/G20，BEPS Action Item 5，F(xiàn)inal Report 2015，pp.24 等.

因此，OECD舉行的公眾咨詢(xún)顯示，最低稅的第二個(gè)潛在目標(biāo)比第一個(gè)目標(biāo)更具爭(zhēng)議性，而包容性框架的眾多成員也持此觀點(diǎn)，這并不令人驚訝。最突出的反對(duì)意見(jiàn)是，對(duì)國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)的限制將損害國(guó)家稅收主權(quán)。為了回應(yīng)這種批評(píng)，且為了在最低稅倡議的支持者和反對(duì)者之間達(dá)成妥協(xié)，GLoBE概念中加入了上述提到的針對(duì)根據(jù)有形固定資產(chǎn)投資和工資成本計(jì)算出的假定常規(guī)回報(bào)的“基于實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的排除”規(guī)則。此外，2020年藍(lán)圖中的措辭也有所緩和；它只是提到了使用GloBE來(lái)解決遺留的BEPS挑戰(zhàn)的目標(biāo)。

從表面上看，GloBE已縮減為一項(xiàng)廣泛的反BEPS措施。(17)參見(jiàn)Hey，GloBE：Do We Need a Super-CFC?，available at：http：//kluwertaxblog.com/2020/11/04/globe-do-we-need-a-super-cfc-forthcoming-intertax-vol-49-2021-issue-1/ ，最后訪問(wèn)日期：2021年3月22日；Devereux et al.等(注釋14)p.4.然而，更仔細(xì)地觀察一下，根據(jù)藍(lán)圖報(bào)告，某些關(guān)于投資的國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)的限制因素仍將存在。設(shè)想的“排除”只會(huì)使根據(jù)固定資產(chǎn)投資和工資成本計(jì)算出的假定常規(guī)回報(bào)不受最低稅的影響。(18)詳見(jiàn)下文第三部分第三節(jié)。相比之下，投資和開(kāi)發(fā)IP等無(wú)形資產(chǎn)所產(chǎn)生的“超額”利潤(rùn)，即使在《OECD轉(zhuǎn)讓定價(jià)指南》(19)OECD，Transfer Pricing Guidelines for Multinational Enterprises and Tax Administrations 2017，Chapterl VI on intangible assets，esp.at B.提出的“開(kāi)發(fā)、價(jià)值提升、維護(hù)、保護(hù)和利用(DEMPE)”方法的含義下，該利潤(rùn)在相關(guān)的各低稅地點(diǎn)都有足夠的“實(shí)體存在”支持，也將繼續(xù)受到最低稅的規(guī)制。尤其是，IP盒形式的低稅制度即使符合BEPS第五項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃下修訂的聯(lián)結(jié)度方法的要求，也將屬于GloBE的規(guī)制范圍。包容性框架最終也拒絕了這方面的“排除”，因?yàn)檫@會(huì)破壞GloBE的“監(jiān)管目標(biāo)和有效性”。(20)亦可參見(jiàn)Draft Report to Pillar Two (CTPA/CFA/WP11/NOE(2020)21)，Summer 2020，para.285.但是，如果GloBE被設(shè)計(jì)成一個(gè)純粹的反BEPS工具，這種說(shuō)辭就毫無(wú)意義，因?yàn)閷?duì)修訂的聯(lián)結(jié)度方法的遵從應(yīng)該已經(jīng)確保了BEPS現(xiàn)象的不存在。(21)參見(jiàn)Cipollini，WTJ 2020，217 (235)；da Silva，F(xiàn)rontiers of Law in China 2020，111 (124).事實(shí)上，2020年藍(lán)圖報(bào)告的GloBE規(guī)則仍然追求為國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)設(shè)定底線的目標(biāo)，但僅限于為IP持有公司的所在地和研發(fā)投資而進(jìn)行的競(jìng)爭(zhēng)。(22)在確定研發(fā)投資的地點(diǎn)時(shí)，BEPS第五項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃確實(shí)大大增加了稅收方面的相關(guān)性，參見(jiàn)Englisch，Steuer und Wirtschaft 2017，331 (334).

由于IP和其他無(wú)形資產(chǎn)是當(dāng)今數(shù)字化和全球化經(jīng)濟(jì)中最重要的價(jià)值驅(qū)動(dòng)因素，比用于常規(guī)活動(dòng)的有形資產(chǎn)和勞動(dòng)力更為重要，因此，GloBE倡議在很大程度上保留了其作為反對(duì)“過(guò)度”稅收競(jìng)爭(zhēng)措施的性質(zhì)。(23)不同觀點(diǎn)請(qǐng)參見(jiàn)Hey(注釋17)。事實(shí)也證明了這一點(diǎn)，根據(jù)OECD的估算，采用“基于實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的排除”規(guī)則將僅從最低稅范圍內(nèi)除去GloBE可能覆蓋的所有低稅集團(tuán)利潤(rùn)的5%。(24)參見(jiàn)OECD，Tax Challenges Arising from Digitalisation - Economic Impact Assessment，2020，pp.88 等 (尤其是表3.6).上面提到的大約5%對(duì)應(yīng)的是“最低稅率為12.5%，排除比例為10%”這一最有可能出現(xiàn)的情況。因此，GloBE最低稅概念仍然基于雙重目標(biāo)。

(三)全球反稅基侵蝕方案的支持與反對(duì)意見(jiàn)

關(guān)于GLoBE的優(yōu)缺點(diǎn)，筆者已在早先的出版物中廣泛討論過(guò)了。(25)參見(jiàn)Englisch/Becker，World Tax Journal 2019，484 (488 等.)；約阿希姆·恩利施，約翰內(nèi)斯·貝克爾，劉奇超，任雪麗，等譯.國(guó)際有效最低稅：全球反稅基侵蝕提案(一)[J].海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究，2020，41(04)：62-94；約阿希姆·恩利施，約翰內(nèi)斯·貝克爾，劉奇超，任雪麗，等譯.國(guó)際有效最低稅：全球反稅基侵蝕提案(二)[J].海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究，2020，41(05)：79-92.因此，本部分僅限于GLoBE的重要事項(xiàng)以及后來(lái)在討論中提出的一些新觀點(diǎn)。

1.對(duì)稅基侵蝕與利潤(rùn)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目的影響

GloBE最低稅的雙重政策目標(biāo)具有一些優(yōu)點(diǎn)，特別是從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)看。

首先，關(guān)于其反BEPS的動(dòng)力，將賬面利潤(rùn)轉(zhuǎn)移到低稅管轄區(qū)從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)看是徒勞的，因?yàn)槠錄](méi)有在創(chuàng)造價(jià)值時(shí)進(jìn)行更有效的資源利用。因此，相關(guān)的稅收籌劃成本是浪費(fèi)且減損福利的。其次，稅收流失國(guó)(尤其是發(fā)展中國(guó)家和新興國(guó)家)相應(yīng)的財(cái)政收入損失會(huì)導(dǎo)致公共產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)不足。雖然收入受到BEPS不利影響的發(fā)達(dá)國(guó)家往往可以尋求其他稅收來(lái)源，(26)參見(jiàn)Devereux等(注釋14)pp.8等.但這可能在社會(huì)政策方面產(chǎn)生不良的分配效應(yīng)。再次，與規(guī)模較小、尤其是那些沒(méi)有相同國(guó)際稅收籌劃選擇的當(dāng)?shù)毓?yīng)商相比，BEPS可以給跨國(guó)公司帶來(lái)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。最后，由此導(dǎo)致的征稅權(quán)向提供避稅機(jī)會(huì)的低稅國(guó)家的集中，將越來(lái)越被視為違反國(guó)際分配正義原則。

誠(chéng)然，解決上述問(wèn)題正是最初的BEPS倡議的目標(biāo)。因此，經(jīng)常有人批評(píng)說(shuō)，G20/OECD本應(yīng)等待2015年BEPS建議的充分實(shí)施，而充分實(shí)施可能使最低稅等額外的反BEPS措施變得多余。(27)例如，參見(jiàn)da Silva，F(xiàn)rontiers of Law in China 2020，111 (119)；進(jìn)一步情況參見(jiàn)Englisch/Becker，World Tax Journal 2019，483 (491).然而，對(duì)2015年BEPS一攬子措施的抽象分析已經(jīng)強(qiáng)烈表明，利潤(rùn)轉(zhuǎn)移雖然變得有些昂貴，但不會(huì)有效地停止，特別是對(duì)于依賴(lài)公司集團(tuán)內(nèi)無(wú)形資產(chǎn)和風(fēng)險(xiǎn)分配的稅收籌劃方案來(lái)說(shuō)。(28)例如，參見(jiàn)IMF Policy Paper No.19/007 of 10.3.2019，Corporate Taxation in the Global Economy，pp.54 等；Chand/Lembo，6 ITAXS 2020，p.35.初步的實(shí)證研究證實(shí)了這種看法。(29)參見(jiàn)Clausing，TNI 2020，759 等.在這種背景下，GloBE將有助于強(qiáng)化和補(bǔ)充2015年所構(gòu)想的稅收措施。

2.對(duì)稅收競(jìng)爭(zhēng)和稅收主權(quán)的影響

關(guān)于GloBE的第二個(gè)目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)指出，限制研發(fā)投資和IP持有地點(diǎn)的國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)(30)亦可參見(jiàn)Elliffe，BIT 2020，532 (548).可以減少稅收優(yōu)惠或低稅制度造成的投資決策的扭曲。因此，能更好地反映經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)能力的其他因素將對(duì)各投資決策產(chǎn)生影響，從而確保了全球資源更有效的分配及由此獲得的福利收益。(31)參見(jiàn)Devereux 等(注釋14) p.37.此外，那些沒(méi)有受?chē)?guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)的國(guó)家將在一定程度上獲得回旋余地，以便就公共產(chǎn)品和服務(wù)的理想水平以及就其稅收制度的分配平衡方面作出稅收政策選擇。

顯然，作為單純的最低稅，特別是在選擇較低的最低稅率的情況下，GloBE只會(huì)減輕而不是消除上述BEPS和國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)的不利影響。(32)對(duì)于批評(píng)意見(jiàn)，參見(jiàn)Arnold，BIT 2019，631 (645).但是，考慮到國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)的某些積極方面，這種有限的影響也可以被視為一種適當(dāng)?shù)耐讌f(xié)，以回應(yīng)“不當(dāng)干涉國(guó)家稅收主權(quán)”的反對(duì)意見(jiàn)：

人們常常認(rèn)為，國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)可以作為一種必要的糾正國(guó)家追求擴(kuò)大支出和國(guó)家援助政策傾向的方法。(33)參見(jiàn)the overview provided by Edwards/Keen，European Economic Review 1996，113 (115).此外，它還可以是小型和外圍經(jīng)濟(jì)體吸引外國(guó)直接投資(34)例如，參見(jiàn)Andersson，Bulletin for International Taxation 2018，684 (688).從而對(duì)其經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生積極溢出效應(yīng)的少數(shù)工具之一。從這個(gè)角度看，任何使國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)中立化的嘗試都會(huì)遭到懷疑。一個(gè)相關(guān)的擔(dān)憂(yōu)是，最低稅在稅收問(wèn)題上與國(guó)家主權(quán)背道而馳。如果足夠多的國(guó)家征收最低稅，一個(gè)國(guó)家奉行投資友好型稅收政策的主權(quán)權(quán)利就會(huì)部分失效。(35)參見(jiàn)Arnold，BIT 2019，631 (647)；Devereux等(注釋14)pp.5，16 and 19；da Silva，F(xiàn)rontiers of Law in China 2020，111 (121等).

然而，最低稅既不是被構(gòu)想為用于消除國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)，也沒(méi)有可能消除國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)，而只是為其設(shè)定一條底線——而且很可能是一條適度的底線。國(guó)家將不再迫于壓力而放棄稅收至不再滿(mǎn)足公共選擇理論(36)基于Buchanan，Public Finance in Democratic Process，1967.進(jìn)一步情況亦可參見(jiàn)Edwards/Keen，European Economic Review 1996，113 等?；蚴芤嬖瓌t標(biāo)準(zhǔn)的程度。同樣，雖然GloBE間接限制了低稅國(guó)家通過(guò)其財(cái)政政策吸引外國(guó)直接投資的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)主權(quán)，但它也部分恢復(fù)了那些傾向于提高公司稅稅率的國(guó)家的稅收主權(quán)，而這種提高在不受約束的稅收競(jìng)爭(zhēng)情況下是不可持續(xù)的。因此，適度的GloBE最低稅往往在這方面達(dá)到了一個(gè)可接受的平衡。

值得注意的是，GloBE可能會(huì)加強(qiáng)另一種不受歡迎的稅收競(jìng)爭(zhēng)形式，即關(guān)于公司總部地點(diǎn)的競(jìng)爭(zhēng)。由于最低稅主要是按照自上而下的辦法在母公司一級(jí)征收的，這可能會(huì)激勵(lì)當(dāng)前或潛在的控股公司所在管轄區(qū)拒絕實(shí)施GloBE，以吸引各公司總部的落戶(hù)。這種形式的競(jìng)爭(zhēng)在多大程度上能夠出現(xiàn)，主要取決于GloBE能否在各支持國(guó)中擴(kuò)大實(shí)施；如果有足夠多的相關(guān)經(jīng)濟(jì)體采用UTPR，則保持“無(wú)IIR”的國(guó)家策略將遭到遏制。相比之下，如果該策略沒(méi)有被成功遏制，這樣的發(fā)展可能會(huì)嚴(yán)重破壞GloBE的有效性。最后，應(yīng)當(dāng)指出，GloBE當(dāng)前設(shè)想的“基于實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的排除”規(guī)則將使關(guān)于固定資產(chǎn)投資的國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)格局基本上保持不變。

3.其他方面

在GloBE的公眾咨詢(xún)期間，各種提交的材料都批評(píng)GloBE可能會(huì)破壞資本輸入中性，從而扭曲當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。在ETR低于最低稅率的管轄區(qū)銷(xiāo)售產(chǎn)品或提供服務(wù)的跨國(guó)公司，如果它們必須就在該管轄區(qū)產(chǎn)生的利潤(rùn)繳納補(bǔ)充稅，就會(huì)比當(dāng)?shù)仄髽I(yè)承擔(dān)更高的稅負(fù)。在“純粹的”最低稅概念下，這個(gè)問(wèn)題的潛在規(guī)模關(guān)鍵取決于所選擇的最低稅率。但是，無(wú)論如何，這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)不再重要，因?yàn)?020年藍(lán)圖報(bào)告構(gòu)設(shè)了一項(xiàng)“基于實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的排除”規(guī)則。(37)有關(guān)更詳細(xì)的討論，請(qǐng)參見(jiàn)下面的第三部分第三節(jié)。在特定市場(chǎng)管轄區(qū)內(nèi)，跨國(guó)公司的大多數(shù)當(dāng)?shù)劁N(xiāo)售和分銷(xiāo)活動(dòng)往往涉及常規(guī)職能而不是創(chuàng)業(yè)職能(entrepreneurial functions)，而且很少或根本不涉及無(wú)形資產(chǎn)，因此隨之產(chǎn)生的利潤(rùn)不會(huì)受到最低稅制度的約束。(38)關(guān)于通過(guò)不同的推理得出類(lèi)似的結(jié)論，參見(jiàn)Hey，Intertax 2021，7 (9).在目前跨國(guó)公司相對(duì)于無(wú)法進(jìn)入避稅天堂和適用低稅制度的當(dāng)?shù)毓鞠碛懈?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的稅收管轄區(qū)內(nèi)，公平競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的效率收益可以說(shuō)超過(guò)了任何最終仍存在的扭曲。

此外，有人聲稱(chēng)，主要在(最終)母公司稅收管轄區(qū)征收補(bǔ)充稅，不符合2015年BEPS行動(dòng)計(jì)劃報(bào)告(39)參見(jiàn)Devereux 等(注釋14) p.3 and p.5；Cipollini，World Tax Journal 2020，217 (247).所倡導(dǎo)的在價(jià)值創(chuàng)造地征稅的原則。但這并不是一個(gè)特別相關(guān)的反對(duì)意見(jiàn)。首先，它不一定是正確的，因?yàn)樵诘投怚P持有管轄區(qū)產(chǎn)生的利潤(rùn)，其根源在于新生的IP被轉(zhuǎn)移之前發(fā)生在總部所在管轄區(qū)的研發(fā)和創(chuàng)新行為。(40)參見(jiàn)Englisch/Becker，World Tax Journal 2019，484 (494).其次，更重要的是，GloBE最低稅是一種子公司附加稅(a subsidiary surtax)。因此，它不需要遵守公平分配征稅權(quán)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，但征稅地點(diǎn)的選擇應(yīng)基于對(duì)可行性和效率的考慮。

有效的國(guó)際最低稅將減少?lài)?guó)際稅收套利的可能性，從而增加投資的有效邊際稅負(fù)和資本成本。這可能會(huì)對(duì)全球投資量和儲(chǔ)蓄產(chǎn)生抑制作用。(41)參見(jiàn)Devereux 等(注釋14) pp.4-5 and p.10.然而，根據(jù)OECD的說(shuō)法，預(yù)期的不利影響會(huì)很小(42)參見(jiàn)OECD經(jīng)濟(jì)影響評(píng)估 (注釋24) pp.153 等.；如果所謂的全球儲(chǔ)蓄過(guò)剩理論是正確的，不利影響將會(huì)更小。(43)例如，參見(jiàn)Bernake，lecture given on 10 March 2005，available at https：//www.federalreserve.gov/boarddocs/speeches/2005/200503102/ ，最后訪問(wèn)日期：2021年3月22日；亦可參見(jiàn)Gruber/Kamin，International Finance Discussion Papers，Board of Governors of the Federal Reserve System，International Finance Discussion Papers No.1150，November 2015，pp.23等.無(wú)論如何，沒(méi)有證據(jù)表明，更有效的全球資本配置預(yù)期帶來(lái)的福利收益會(huì)因此完全消失。此外，如果絕大多數(shù)相關(guān)經(jīng)濟(jì)體采用最低稅制度，就不能簡(jiǎn)單地假定，受影響的跨國(guó)公司將把補(bǔ)充稅的稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁給流動(dòng)性較小的納稅人(即消費(fèi)者和勞動(dòng)者)，而不是由公司的所有者承擔(dān)。(44)不同觀點(diǎn)，參見(jiàn)Devereux 等(注釋14) pp.8 等.關(guān)于開(kāi)放經(jīng)濟(jì)中公司稅影響的現(xiàn)有實(shí)證研究結(jié)果并未涉及國(guó)際協(xié)調(diào)和全面引入額外稅負(fù)的情況。

任何國(guó)際最低稅(當(dāng)然也包括GloBE)，即使只針對(duì)數(shù)量有限的大型跨國(guó)集團(tuán)，也都會(huì)給國(guó)際稅收增加復(fù)雜性。這會(huì)給企業(yè)帶來(lái)額外的遵從成本和風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)給稅務(wù)部門(mén)帶來(lái)額外的征管成本。特別是，按管轄區(qū)確定各自ETR(“管轄區(qū)混合”方法)(45)有關(guān)更詳細(xì)的討論，請(qǐng)參見(jiàn)下面的第三部分第一節(jié)。增加了GloBE規(guī)則的征管復(fù)雜性和遵從負(fù)擔(dān)。管轄區(qū)混合方法已經(jīng)被接受，因?yàn)椤叭蚧旌稀狈椒ǖ奶娲桨笇⒋蟠蠼档妥畹投惖男Ч?46)亦可參見(jiàn)Shay/Fleming/Peroni，17 Florida Tax Review 9，669 (706)；Chand/Lembo，6 ITAXS 2020，p.36；Dourado，Intertax 2020，152 (156).然而，這種選擇將更需要簡(jiǎn)化的措施與機(jī)制，以便根據(jù)GloBE稅基和本地稅基之間的時(shí)間性差異進(jìn)行調(diào)整。

三、關(guān)鍵設(shè)計(jì)要素

2020年10月GloBE藍(lán)圖報(bào)告載有200多頁(yè)關(guān)于技術(shù)細(xì)節(jié)的內(nèi)容，OECD相關(guān)工作組和包容性框架仍在審議更多更加復(fù)雜的要素。本部分將只分析體現(xiàn)重要的權(quán)衡和政治判斷的最關(guān)鍵設(shè)計(jì)要素。

(一)管轄區(qū)混合

2020年藍(lán)圖報(bào)告中最關(guān)鍵的政策選擇之一是對(duì)“管轄區(qū)混合”方法的支持，即計(jì)算每個(gè)稅收管轄區(qū)的ETR以及可能的補(bǔ)充稅。就此而言，主要的替代方案是，按照美國(guó)現(xiàn)行的GILTI稅制，對(duì)跨國(guó)集團(tuán)的全部海外利潤(rùn)只計(jì)算一次(“全球混合”方法)?！肮茌爡^(qū)混合”方法分為四個(gè)步驟。(47)參見(jiàn)OECD支柱二藍(lán)圖 (注釋7) 第248段等。首先，必須計(jì)算包括常設(shè)機(jī)構(gòu)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“PE”)在內(nèi)的每個(gè)組成實(shí)體(Constituent Entity)的GloBE稅基。正如下面所討論的，這項(xiàng)工作的起點(diǎn)將是用于編制集團(tuán)合并財(cái)務(wù)賬目的本地會(huì)計(jì)信息。其次，相關(guān)實(shí)體的收入必須被分配到一個(gè)特定的稅收管轄區(qū)。這基本上是基于國(guó)別報(bào)告規(guī)則根據(jù)稅收居所或PE的地點(diǎn)進(jìn)行的，同時(shí)也考慮到了關(guān)于稅收透明實(shí)體、反向混合實(shí)體的特別規(guī)則。再次，必須確定哪些“受GLoBE約束的稅”是就相應(yīng)實(shí)體的收入應(yīng)繳納的或已支付的稅款。這一步驟遵循“稅收跟隨利潤(rùn)”(“taxes follow profits”)的設(shè)計(jì)原則。就分配給某個(gè)稅收管轄區(qū)的利潤(rùn)而言，其在哪個(gè)稅收管轄區(qū)被征稅并不重要，重要的是其被征收了哪些稅，例如，境外預(yù)提稅或受控外國(guó)公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“CFC”)稅等。最后，稅收管轄區(qū)的ETR通過(guò)“受GLoBE約束的稅”的總額除以分配給特定管轄區(qū)的GloBE收入總額計(jì)算得出。

盡管“管轄區(qū)混合”方法增加了復(fù)雜性和實(shí)施成本，但其比“全球混合”方法更可取，因?yàn)榫虶loBE的雙重目標(biāo)而言，其效率要高得多。根據(jù)“全球混合”方法，只要集團(tuán)全部境外利潤(rùn)的ETR不低于最低稅率，利潤(rùn)轉(zhuǎn)移到低稅管轄區(qū)或其他利潤(rùn)隱藏安排將繼續(xù)具有吸引力。(48)參見(jiàn)Grubert/Altshuler，66 National Tax Journal (2013)，671 (697等).因此，“全球混合”方法也不會(huì)有效地對(duì)國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)設(shè)立任何底線。某些稅收管轄區(qū)為吸引應(yīng)稅賬面利潤(rùn)或IP而提供較低的ETR或優(yōu)惠的低稅制度的動(dòng)機(jī)將基本上保持不變，因?yàn)榭鐕?guó)公司預(yù)計(jì)仍將利用這些機(jī)會(huì)進(jìn)行國(guó)際稅收套利。由于跨國(guó)公司不能完全避免在中高稅管轄區(qū)保有應(yīng)稅存在，它們通常會(huì)就一些利潤(rùn)以高于最低有效稅率的稅率納稅，從而在平衡其低稅收入后使其全部境外利潤(rùn)的ETR不低于最低稅率。

(二)基于合并財(cái)務(wù)賬目的ETR計(jì)算

GloBE稅基和ETR的計(jì)算將不依賴(lài)于有權(quán)征收最終補(bǔ)充稅的國(guó)家(即在默認(rèn)情況下為最終母公司稅收管轄區(qū))的稅收會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。在這方面，GloBE概念部分采用了單邊CFC規(guī)則背景下的通常方法。不同的是，GloBE稅基將與編制跨國(guó)公司集團(tuán)合并財(cái)務(wù)賬目所適用的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則捆綁在一起。這意味著，GloBE稅基原則上將根據(jù)適用于最終母公司實(shí)體的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則來(lái)確定。(49)參見(jiàn)OECD支柱二藍(lán)圖(注釋7)第154段等。值得注意的是，相關(guān)的準(zhǔn)則必須是國(guó)際財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“IFRS”)或普遍公認(rèn)的等效準(zhǔn)則；適用其他準(zhǔn)則將受到審查，而與IFRS相比存在的重大差異必須進(jìn)行調(diào)整。(50)參見(jiàn)OECD支柱二藍(lán)圖(注釋7) 第174段。

適用該方法基于以下多種原因。第一，該方法將允許所有協(xié)議參與國(guó)相對(duì)統(tǒng)一地計(jì)算ETR，這對(duì)于補(bǔ)充稅征收的國(guó)際協(xié)調(diào)也很重要。(51)S.Dourado，Intertax 2020，152 (155).各國(guó)只有在能夠確定在一個(gè)優(yōu)先管轄區(qū)已經(jīng)征收了足夠的最低稅時(shí)，才有不再適用本國(guó)最低稅制的意愿。第二，該方法可以建立在通常用于非稅收目的的信息基礎(chǔ)上，從而減少遵從成本。第三，適用類(lèi)似的方法可以避免跨國(guó)公司在不止一個(gè)國(guó)家需要征收補(bǔ)充稅的情況下必須對(duì)相同的利潤(rùn)進(jìn)行多次計(jì)算，而這在適用UTPR的情況下尤其可能發(fā)生。第四，該方法將與在支柱一背景下為向市場(chǎng)國(guó)分配(“金額A”)征稅權(quán)而構(gòu)想的類(lèi)似方法產(chǎn)生協(xié)同增效的作用。(52)參見(jiàn)OECD支柱二藍(lán)圖(注釋7)第417段等。

為了緊跟簡(jiǎn)化工作的基本目標(biāo)，確定在實(shí)體一級(jí)分配給特定管轄區(qū)的收入，原則上將從在單個(gè)組成實(shí)體層面為編制集團(tuán)合并資產(chǎn)負(fù)債表而準(zhǔn)備的資料開(kāi)始。(53)參見(jiàn)OECD支柱二藍(lán)圖(注釋7)第164段等。因此，無(wú)需將合并賬目分解為各個(gè)特定國(guó)家的數(shù)據(jù)。出于類(lèi)似的原因，強(qiáng)制性的稅會(huì)差異調(diào)整應(yīng)只有一小部分。根據(jù)藍(lán)圖報(bào)告，調(diào)整將限于國(guó)際上常見(jiàn)的偏離IFRS的情況，這種偏離會(huì)產(chǎn)生永久性差異，而不僅僅是暫時(shí)性差異(例如，因重大持股獲得的股息紅利的免稅；賄賂和罰金的不可扣除)。(54)參見(jiàn)OECD支柱二藍(lán)圖(注釋7)第175段等。即使未出現(xiàn)永久性差異，藍(lán)圖也建議將遞延所得稅事項(xiàng)從GloBE稅基中排除，因?yàn)檫f延所得稅事項(xiàng)通常不被算進(jìn)國(guó)內(nèi)稅基。(55)關(guān)于在計(jì)算ETR的分式的分子中考慮遞延所得稅事項(xiàng)以解決ETR計(jì)算中時(shí)間性差異的可能性，以及對(duì)報(bào)告賬戶(hù)結(jié)轉(zhuǎn)機(jī)制的優(yōu)先考慮，參見(jiàn)OECD支柱二藍(lán)圖(注釋7)第292-294段。

但是，也有一些靈活的調(diào)整將GloBE稅基與本地稅基聯(lián)系起來(lái)，例如，關(guān)于攤銷(xiāo)和折舊的規(guī)則。在最終版本中，GloBE稅基應(yīng)該進(jìn)一步適應(yīng)本地規(guī)則。雖然這違反了統(tǒng)一計(jì)算ETR的原則，但這樣做在兩種情況下是合理的：其一，是在無(wú)論如何都沒(méi)有統(tǒng)一性的情況下。因?yàn)楸灰暈榈韧贗FRS，因此有資格作為計(jì)算GloBE稅基的核心框架的不同國(guó)內(nèi)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，對(duì)某些項(xiàng)目的處理也是不同的，例如在對(duì)自創(chuàng)無(wú)形資產(chǎn)的確認(rèn)方面。其二，在國(guó)內(nèi)稅收會(huì)計(jì)偏離標(biāo)準(zhǔn)的GloBE稅基并不會(huì)引起對(duì)GloBE政策目標(biāo)擔(dān)憂(yōu)的情況下。因?yàn)樗鼈兗炔皇轻槍?duì)研發(fā)或IP的國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)工具，也不容易受BEPS影響而被利用，這方面的一個(gè)示例就是養(yǎng)老金計(jì)劃估值使用的不同利率。

財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)優(yōu)先的原則在稅式支出制度對(duì)ETR計(jì)算的影響方面可能會(huì)導(dǎo)致一些明顯的不一致。具體而言，作為國(guó)內(nèi)所得稅法中常見(jiàn)的研發(fā)激勵(lì)措施的投資稅收抵免，既可以被視為《國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第20號(hào)》下的(免稅)政府補(bǔ)貼，也可以被視為《國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第12號(hào)》下的所得稅減免，這主要取決于在超限額抵免的情況下它們是否可以以及在多大程度上可以予以退還。(56)參見(jiàn)OECD支柱二藍(lán)圖(注釋7)第66頁(yè)等。抵免設(shè)計(jì)中的微小變化可能會(huì)對(duì)ETR的計(jì)算產(chǎn)生重大影響，因?yàn)槎愂諟p少會(huì)使計(jì)算ETR分式的分子變小，與將作為分母的GloBE稅基擴(kuò)大相同的金額(保持分子不變)相比，這種變化對(duì)ETR的影響要大得多。然而，這種不一致性是最低稅概念所固有的，因?yàn)樗会槍?duì)通過(guò)稅收制度提供的投資激勵(lì)，而不針對(duì)直接或準(zhǔn)直接補(bǔ)貼。(57)參見(jiàn)Arnold，BIT 2019，631 (644，in footnote 100)；Pinkernell/Ditz，Internationale Steuer-Rundschau 2020，1 (9).在現(xiàn)實(shí)中，這可能沒(méi)有理論上那么令人擔(dān)憂(yōu)，因?yàn)榭紤]到較大的預(yù)算效果和直接補(bǔ)貼的透明度，這兩種補(bǔ)貼形式不容易相互替代。

然而，還有一些更嚴(yán)重的問(wèn)題，即使用財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)賬目作為GloBE稅基的起點(diǎn)會(huì)天然滋生某些稅收籌劃?rùn)C(jī)會(huì)。這將允許跨國(guó)公司減小計(jì)算ETR分式的分母，從而“人為地”提高ETR，以避免繳納或少繳納補(bǔ)充稅。OECD目前已提出且正在評(píng)估的一項(xiàng)可能策略(58)參見(jiàn)de Wilde，Is There a Leak in the OECD’s Global Minimum Tax Proposals (GLOBE，Pillar Two)?，Kluwer International Tax Blog，1 March 2021，accessible at http：//kluwertaxblog.com/2021/03/01/is-there-a-leak-in-the-oecds-global-minimum-tax-proposals-globe-pillar-two/ ，最后訪問(wèn)日期：2021年3月22日。是，在所付款項(xiàng)根據(jù)IFRS被視為利息但出于本地稅收目的被視為股利的情況下，利用集團(tuán)內(nèi)部融資的混合金融工具。其他可能的稅收籌劃方案包括使用會(huì)計(jì)自由裁量權(quán)來(lái)減少GloBE稅基。雖然這同時(shí)也會(huì)減少報(bào)告的收益，從而對(duì)跨國(guó)公司的投資者和債權(quán)人產(chǎn)生不良影響，但節(jié)稅的好處很可能超過(guò)這些負(fù)面效應(yīng)。因此，隨著時(shí)間的推移，強(qiáng)制性稅會(huì)差異調(diào)整的數(shù)量將會(huì)增加，以減少這種稅收籌劃的機(jī)會(huì)。

(三)“基于實(shí)質(zhì)”利潤(rùn)的排除

如上所述，2020年藍(lán)圖報(bào)告建議，對(duì)于被視為“實(shí)質(zhì)性活動(dòng)”常規(guī)回報(bào)的利潤(rùn)，不應(yīng)征收補(bǔ)充稅。(59)參見(jiàn)OECD支柱二藍(lán)圖(注釋7) 第332段等。為此，藍(lán)圖提出了一種公式化的排除方法。它將考慮到價(jià)值創(chuàng)造的兩個(gè)因素，作為不易受BEPS風(fēng)險(xiǎn)影響且因此可以不在GloBE最低稅規(guī)制范圍內(nèi)的本地實(shí)質(zhì)性活動(dòng)的指標(biāo)：符合條件的雇員和某些有形固定資產(chǎn)。將對(duì)工資和合格資產(chǎn)的折舊適用一個(gè)固定的百分比計(jì)算出一個(gè)金額，在分配給各自管轄區(qū)的利潤(rùn)中，此部分金額可以不用繳納任何補(bǔ)充稅。這種排除的方法顯然是受到了美國(guó)GILTI規(guī)則(60)對(duì)QBAI的詳細(xì)分析，參見(jiàn)Pérez Gautrin，BIT 2019，36 (45).下所謂的“合格商業(yè)資產(chǎn)投資”(QBAI)豁免的啟發(fā)，并增加了工資部分的排除。這有點(diǎn)諷刺，因?yàn)樵诿绹?guó)，拜登政府現(xiàn)在正在尋求取消這項(xiàng)豁免措施。然而，很明顯，如果沒(méi)有這項(xiàng)排除，GloBE顯然就不可能在國(guó)際上獲得廣泛的支持。此外，本文建議排除規(guī)則應(yīng)暫時(shí)延展到遵從BEPS第五項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃的IP制度。如果沒(méi)有這樣的“祖父條款”，GloBE可能會(huì)不成比例地干涉合法預(yù)期保護(hù)原則。

關(guān)于相關(guān)“常規(guī)回報(bào)”百分比的政治協(xié)議仍然懸而未決。在支柱二的經(jīng)濟(jì)影響評(píng)估中，樣本計(jì)算大多使用10%的比例。(61)參見(jiàn)OECD經(jīng)濟(jì)影響評(píng)估(注釋24)第88頁(yè)等。可以說(shuō)，這已經(jīng)是不使用重大無(wú)形資產(chǎn)就能產(chǎn)生的純粹常規(guī)利潤(rùn)的合理上限。在計(jì)算分配給稅收管轄區(qū)的任何剩余(“超額”)利潤(rùn)的ETR時(shí)，是否應(yīng)忽略可歸屬于被排除利潤(rùn)的“受GLoBE約束的稅”尚無(wú)定論。包容性框架的一些成員傾向于將他們納入計(jì)算ETR的分式，這顯然是為了利用尚未確定的常規(guī)回報(bào)的百分比。(62)這在OECD支柱二藍(lán)圖(注釋7)第335段中有所提及。但這個(gè)想法應(yīng)該被否決，因?yàn)樗魅趿伺懦?guī)則的效果，而且與設(shè)計(jì)這種豁免措施的正當(dāng)理由不符。誠(chéng)然，可歸屬于“基于實(shí)質(zhì)”利潤(rùn)的“受GLoBE約束的稅”的確切數(shù)額可能并不總是能夠直接確定，但在必要時(shí)，也可以根據(jù)公式進(jìn)行確定。

然而，如果在計(jì)算剩余(“超額”)利潤(rùn)的ETR時(shí)忽略相應(yīng)的稅負(fù)可能會(huì)導(dǎo)致征收補(bǔ)充稅，而在沒(méi)有排除情況下就不會(huì)有相應(yīng)的補(bǔ)充稅納稅義務(wù)。特別是，從優(yōu)惠稅制中獲益的IP利潤(rùn)的低稅負(fù)再也不能與同一稅收管轄區(qū)內(nèi)其他“基于實(shí)質(zhì)”活動(dòng)產(chǎn)生的高稅收入相混合。出于這個(gè)原因，并考慮到跨國(guó)企業(yè)有權(quán)決定承擔(dān)相關(guān)的遵從成本是否是值得的，排除應(yīng)該是非強(qiáng)制性的可選方案。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)BEPS第三項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃報(bào)告，“基于實(shí)質(zhì)”的排除將GloBE的原理同傳統(tǒng)CFC制度的原理相結(jié)合，(63)OECD/G20，BEPS Action Item 3，F(xiàn)inal Report 2015.因此建議GloBE應(yīng)與現(xiàn)有的CFC制度合并，取消較高的集團(tuán)收入門(mén)檻，并按適用于(最終)母公司實(shí)體的正常稅率征收補(bǔ)充稅，同時(shí)可能保留基于IFRS和管轄區(qū)混合的ETR計(jì)算方式。(64)參見(jiàn)Hey，Intertax 2021，7 (12-13).盡管GloBE和CFC制度所追求的目標(biāo)在一定程度上趨同的結(jié)論令人信服，(65)參見(jiàn)De Lillo，in：Perdelwitz/Turina (eds.)，Global Minimum Taxation?，2021，p.3 (at p.14).但上述觀點(diǎn)并不完全正確。所有稅收管轄區(qū)適用統(tǒng)一的稅基和補(bǔ)充(最低)稅，使GloBE具有一些獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，便利了國(guó)際協(xié)調(diào)，減少了國(guó)際總部落戶(hù)地的競(jìng)爭(zhēng)和稅收倒置風(fēng)險(xiǎn)。然而，這兩個(gè)要素都意味著需要以相對(duì)較高的門(mén)檻分階段實(shí)施GloBE，以確保合比例的遵從和征管成本。(66)參見(jiàn)OECD支柱二藍(lán)圖(注釋7) 第114段等。在此背景下，傳統(tǒng)的CFC規(guī)則更有可能且有足夠充分的理由與GloBE一起繼續(xù)運(yùn)行，至少在相當(dāng)長(zhǎng)的過(guò)渡期內(nèi)需要如此運(yùn)行。這也是美國(guó)GILTI稅制的解決方案。

(四)補(bǔ)充稅的征收機(jī)制

如前所述，補(bǔ)充稅主要通過(guò)IIR在最終母公司管轄區(qū)征收，這與CFC制度的機(jī)制類(lèi)似。如果最終母公司管轄區(qū)未實(shí)施GloBE，則將在所有權(quán)鏈中采用自上而下的方法，但出于對(duì)避稅的擔(dān)憂(yōu)，某些情況下會(huì)有所例外。(67)參見(jiàn)OECD支柱二藍(lán)圖(注釋7) 第434 段等(特別是第438段)和附錄6.3.2.A。對(duì)于在稅收協(xié)定法下獲得免稅待遇的PE利潤(rùn)，可以通過(guò)一項(xiàng)轉(zhuǎn)換條款(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“SOR”)來(lái)確保補(bǔ)充稅的征收。只有在補(bǔ)充稅不能在位于低稅組成實(shí)體上游的集團(tuán)實(shí)體處征收的情況下，UTPR才在來(lái)源國(guó)適用。因此，UTPR的目的是阻止將公司總部遷往不實(shí)施IIR的國(guó)家，并確保(最終)母公司管轄區(qū)內(nèi)的利潤(rùn)也受GloBE規(guī)制。

從根本上說(shuō)，根據(jù)UTPR分配征稅權(quán)是針對(duì)集團(tuán)內(nèi)部(凈)支付流實(shí)施的兩步計(jì)算法。在子公司層面進(jìn)行的第二步計(jì)算時(shí)，這些付款不需要滿(mǎn)足已經(jīng)直接支付給低稅集團(tuán)實(shí)體的條件。此步驟的基本假設(shè)是，低稅非常規(guī)利潤(rùn)通常是BEPS的結(jié)果，因此，如果集團(tuán)內(nèi)部支付導(dǎo)致稅基(凈)減少，就應(yīng)該征收補(bǔ)充稅。雖然這是一個(gè)廣泛的概括，但它允許棄用集團(tuán)內(nèi)部導(dǎo)管結(jié)構(gòu)的復(fù)雜規(guī)則，例如在有關(guān)混合結(jié)構(gòu)的BEPS第二項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃中所建議的規(guī)則。(68)參見(jiàn)有關(guān)OECD/G20，BEPS Action Item 2，F(xiàn)inal Report 2015，pp.83 等。譯者注：2020年支柱二藍(lán)圖第473段給出了關(guān)于UTPR兩步計(jì)算法的具體規(guī)定。第一步，如果UTPR納稅人在相關(guān)期間向低稅成員實(shí)體支付了任何可扣除款項(xiàng)，則適用于該成員實(shí)體收入的補(bǔ)充稅將按照所有UTPR納稅人直接向低稅成員實(shí)體支付的可扣除款項(xiàng)總額的比例進(jìn)行分配；第二步，如果UTPR納稅人擁有集團(tuán)內(nèi)凈支出，則剩余的補(bǔ)充稅將按所有UTPR納稅人所產(chǎn)生的集團(tuán)內(nèi)凈支出的總額比例進(jìn)行分配。

對(duì)于歐盟和歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)成員國(guó)而言，IIR和UTPR在與《歐洲聯(lián)盟條約》所奉行的機(jī)構(gòu)設(shè)立自由保持一致方面可能存在問(wèn)題。(69)詳細(xì)分析參見(jiàn)Nogueira，World Tax Journal 2020，465；Koerver Schmidt，Intertax 2020，983；de Broe/Massant，EC Tax Review 3/2021，forthcoming；Nogueira/Turina，in：Perdelwitz/Turina (eds.)，Global Minimum Taxation?，2021，p.283.但是，歐盟委員會(huì)極有可能試圖通過(guò)歐盟立法來(lái)協(xié)調(diào)歐盟內(nèi)GloBE的實(shí)施。在這種情況下，可以根據(jù)歐盟內(nèi)部的情況修改補(bǔ)充稅的征稅機(jī)制，以便促進(jìn)與自由流動(dòng)權(quán)利之間的協(xié)調(diào)。例如，因?qū)δ腹净蚱渌种?shí)體施加額外的補(bǔ)充稅負(fù)擔(dān)會(huì)使其超過(guò)其在各自居住國(guó)常規(guī)課稅水平的稅負(fù)，可能會(huì)被視為歧視性措施，故要改由“征稅不足”的實(shí)體承擔(dān)繳納補(bǔ)充稅的義務(wù)。然后，IIR和UTPR規(guī)則將縮減為僅關(guān)于征稅權(quán)分配的規(guī)則(甚至可以在這方面進(jìn)行修改)。(70)有關(guān)此內(nèi)容及以下內(nèi)容的詳細(xì)討論，參見(jiàn)Englisch，EC Tax Review 3/2021，forthcoming.例如，可以通過(guò)歐盟稅法的標(biāo)準(zhǔn)程序工具(即所謂的一站式服務(wù)和聯(lián)合審計(jì))進(jìn)一步促進(jìn)跨國(guó)公司對(duì)此類(lèi)征收機(jī)制及其征管措施的遵從。

四、與稅收協(xié)定法的兼容

2020年藍(lán)圖報(bào)告認(rèn)為，實(shí)施GloBE只需對(duì)稅收協(xié)定進(jìn)行少量修改。這涉及針對(duì)PE利潤(rùn)的SOR這一相當(dāng)邊緣化的工具以及僅具有補(bǔ)充性質(zhì)的STTR。(71)參見(jiàn)OECD支柱二藍(lán)圖(注釋7)第677段。為了確保迅速有效地修訂稅收協(xié)定網(wǎng)絡(luò)，有人建議為此目的補(bǔ)充現(xiàn)有的多邊工具，或創(chuàng)設(shè)一項(xiàng)新的、獨(dú)立的多邊公約。相比之下，IIR和UTPR被認(rèn)為與受《OECD稅收協(xié)定范本》(特別是其第7條、第9條和第24條)影響的標(biāo)準(zhǔn)稅收協(xié)定條款相兼容。(72)參見(jiàn)OECD支柱二藍(lán)圖(注釋7)第679段等。這種看法可以說(shuō)是正確的，(73)參見(jiàn)Englisch/Becker，World Tax Journal 2019，483 (517 等)，同時(shí)提及進(jìn)一步的反對(duì)意見(jiàn)；進(jìn)一步情況亦可參見(jiàn)da Silva，F(xiàn)rontiers of Law in China 2020，111 (128等)。尤其是因?yàn)楫?dāng)前提出的“基于實(shí)質(zhì)”的排除使得GloBE朝著反避稅措施的方向邁進(jìn)。然而，這一點(diǎn)并不完全清楚，至少對(duì)于沒(méi)有像2017年版《OECD稅收協(xié)定范本》第1條第3款這樣的保留條款的稅收協(xié)定而言，是這樣的。(74)參見(jiàn)Arnold，BIT 2019，631 (645)；da Silva，F(xiàn)rontiers of Law in China 2020，111 (132)；Andrade Rodrígez/Nouel，in：Perdelwitz/Turina (eds.)，Global Minimum Taxation?，2021，p.235 (at p.242).因此，建議在可能的多邊公約中對(duì)此進(jìn)行澄清。

五、實(shí)施和簡(jiǎn)化措施

征收GloBE最低稅的所有形式都需要實(shí)施這一最低稅的每個(gè)國(guó)家修訂其國(guó)內(nèi)稅法。各項(xiàng)文書(shū)的技術(shù)設(shè)計(jì)工作可以留給每個(gè)國(guó)家，只要確保預(yù)期的補(bǔ)充稅最終可以被征收到。(75)參見(jiàn)OECD支柱二藍(lán)圖(注釋7)第678段。譯者注：2017版《OECD稅收協(xié)定范本》第1條第3款規(guī)定，本協(xié)定不應(yīng)影響締約國(guó)一方對(duì)其居民征稅，但根據(jù)第7條第3款、第9條第2款、第19條、第20條、第23條[A][B]、第24條、第25條和第28條的規(guī)定所給予的優(yōu)惠待遇除外。例如，UTPR可以通過(guò)獨(dú)立的補(bǔ)充稅或限制付款的稅收可抵扣性等機(jī)制來(lái)實(shí)施。盡管如此，包容性框架應(yīng)該制定一些立法范本來(lái)推動(dòng)這一進(jìn)程。相比之下，通過(guò)多邊協(xié)議(76)參見(jiàn)OECD支柱二藍(lán)圖(注釋7)第705 段等，不同觀點(diǎn)參見(jiàn)Pistone/Turina，in：Perdelwitz/Turina (eds.)，Global Minimum Taxation?，2021，p.415 (at p.432).作出具有法律約束力的國(guó)家政治承諾可能并沒(méi)有多大的附加價(jià)值，因?yàn)槎噙厖f(xié)議隨后可能被單邊終止。盡管如此，保證國(guó)際協(xié)調(diào)一致的實(shí)施仍需要加強(qiáng)國(guó)際征管協(xié)助，而目前的稅收情報(bào)交換和爭(zhēng)端解決機(jī)制尚不具備這方面的條件。因此，應(yīng)該考慮擴(kuò)大國(guó)別報(bào)告范圍以包括更多的GloBE相關(guān)信息，并加強(qiáng)國(guó)際稅收遵從保障計(jì)劃(77)參見(jiàn)OECD，International Compliance Assurance Programme，Pilot Handbook 2.0，2019.和聯(lián)合審計(jì)。

為了盡可能減少跨國(guó)公司的GloBE遵從成本，同時(shí)又不損害GloBE的效力，最終的一攬子計(jì)劃應(yīng)包括不要求某些“低風(fēng)險(xiǎn)”稅收管轄區(qū)計(jì)算ETR(除非出于審計(jì)目的要求)的簡(jiǎn)化措施。根據(jù)2020年藍(lán)圖報(bào)告，目前仍在探討各種選項(xiàng)，其中包括基于國(guó)別報(bào)告數(shù)據(jù)的“安全港”規(guī)則，以及針對(duì)那些只被分配跨國(guó)公司集團(tuán)利潤(rùn)的一小部分、幾乎沒(méi)有BEPS潛在風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)家的“低利潤(rùn)管轄區(qū)排除規(guī)則”。(78)有關(guān)詳細(xì)說(shuō)明，參見(jiàn)OECD支柱二藍(lán)圖(注釋7)第105頁(yè)等。然而，公眾咨詢(xún)顯示，企業(yè)傾向于出臺(tái)“稅收征管指南”這一簡(jiǎn)化措施，該措施通過(guò)公布風(fēng)險(xiǎn)較低國(guó)家的清單，使跨國(guó)公司只需核對(duì)一份非常有限的“紅旗(red flags)”清單就可以決定是否需要進(jìn)行完整的GloBE納稅申報(bào)。(79)也被Pistone/Turina，in：Perdelwitz/Turina (eds.)，Global Minimum Taxation?，2021，p.415 (at pp.423-425)，認(rèn)為是最有前途的方法。OECD秘書(shū)處現(xiàn)已授權(quán)撰寫(xiě)藍(lán)圖簡(jiǎn)化措施章節(jié)的作者與其一位同事一起開(kāi)發(fā)和測(cè)試這種方法。

六、最終評(píng)估和展望

考慮到有效的國(guó)際最低稅概念得到了G20和OECD主要成員的大力支持，特別是得到了拜登政府的認(rèn)可，目前在G20/OECD包容性框架內(nèi)審議的GloBE提案有可能在2021年夏天在政治上達(dá)成共識(shí)。引入這種類(lèi)型的最低稅將給有關(guān)的跨國(guó)公司和國(guó)家稅收征管部門(mén)帶來(lái)相當(dāng)大的技術(shù)挑戰(zhàn)。2020年10月出版的GloBE藍(lán)圖報(bào)告的起草者們已經(jīng)花費(fèi)了大量精力，使得新制度在征管上具有可行性，并降低了遵從成本。盡管如此，為了達(dá)到足夠的有效性和國(guó)際協(xié)調(diào)性，該方案還是會(huì)給國(guó)際稅法增加相當(dāng)程度的復(fù)雜性。如果各方不是出于根本原因反對(duì)全球最低稅，那么另一個(gè)問(wèn)題將產(chǎn)生，即預(yù)期結(jié)果是否會(huì)超過(guò)相關(guān)成本。

根據(jù)OECD基于新冠疫情爆發(fā)前的數(shù)據(jù)進(jìn)行的計(jì)算，全球預(yù)計(jì)將產(chǎn)生數(shù)百億的額外稅收收入。(80)參見(jiàn)OECD經(jīng)濟(jì)影響評(píng)估(注釋24)第15頁(yè)。此外，盡管最低稅最終會(huì)對(duì)企業(yè)投資產(chǎn)生抑制作用，但其有可能對(duì)全球福利產(chǎn)生某些積極影響。它可以為各國(guó)提供更多的自由來(lái)設(shè)計(jì)符合其經(jīng)濟(jì)和分配特點(diǎn)的稅制組合與稅率。值得注意的是，這些潛在好處的前提條件是，必須有足夠數(shù)量的稅收管轄區(qū)(特別是大型工業(yè)化國(guó)家和具有工業(yè)稅基的典型控股地區(qū))愿意實(shí)施該最低稅。(81)在這方面，參見(jiàn)Devereux u.a.(注釋14)，pp.11 等。美國(guó)和大型歐盟成員國(guó)必須帶頭實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，但只有它們?cè)O(shè)法說(shuō)服大型新興經(jīng)濟(jì)體共同實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，GLoBE才有望取得成功。從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)看，國(guó)際最低稅制度的效用與分配(超額)企業(yè)利潤(rùn)征稅權(quán)的聯(lián)結(jié)度標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展有著內(nèi)在的聯(lián)系：相關(guān)聯(lián)系因素的流動(dòng)性越小，就越不需要通過(guò)最低稅來(lái)遏制稅收競(jìng)爭(zhēng)和BEPS現(xiàn)象。