彭小霞

〔摘要〕農(nóng)民自發(fā)型、村集體推動(dòng)型以及政府主導(dǎo)型等不同的土地流轉(zhuǎn)模式在促進(jìn)農(nóng)民增收方面的作用機(jī)理各不相同，但都有不同程度的增收效果。在實(shí)踐中，各地實(shí)施土地互換、采用土地股份合作、設(shè)立農(nóng)村土地銀行等不同的土地流轉(zhuǎn)方式助推農(nóng)民增收，成效顯著。然而，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在助推農(nóng)民增收的同時(shí)，也面臨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律和制度不完善、現(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式助推農(nóng)民增收的效應(yīng)有待提高、農(nóng)民參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在障礙、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)助推農(nóng)民增收的服務(wù)與監(jiān)督體系存在缺失等一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。應(yīng)從完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律制度、完善現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)模式、促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)戶參與、完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的服務(wù)與監(jiān)督機(jī)制等方面探索其實(shí)現(xiàn)路徑。

〔關(guān)鍵詞〕農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民增收，土地流轉(zhuǎn)模式，農(nóng)戶參與

〔中圖分類號(hào)〕F061.3 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2021）04-0091-09

近年來(lái)，隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)分散化與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域化、現(xiàn)代化的矛盾越來(lái)越突出，現(xiàn)行農(nóng)地分散化的經(jīng)營(yíng)方式限制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，不利于農(nóng)民收入的增長(zhǎng)。2016年12月26日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》提出，農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的主要手段。由此可見(jiàn)，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)以促進(jìn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，對(duì)于增加農(nóng)民收入有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。目前學(xué)界關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民增收關(guān)系的研究，主要聚焦于土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民增收的影響方面，而對(duì)于土地流轉(zhuǎn)助推農(nóng)民增收存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題及相應(yīng)解決之策的研究則較為缺乏。本研究通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民自發(fā)型、村集體推動(dòng)型以及政府主導(dǎo)型三種模式助推農(nóng)民增收的作用機(jī)理分析，總結(jié)與這三種土地流轉(zhuǎn)模式對(duì)應(yīng)的新疆沙灣的土地互換、廣東南海的土地股份合作與陜西楊凌的農(nóng)村土地銀行的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探究農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)助推農(nóng)民增收存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，進(jìn)而提出農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)助推農(nóng)民增收的實(shí)現(xiàn)路徑。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)助推農(nóng)民增收的作用機(jī)理

按照土地流轉(zhuǎn)主體和規(guī)模的不同，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可以分為農(nóng)民自發(fā)型、村集體推動(dòng)型以及政府主導(dǎo)型三種模式。從內(nèi)涵上看，農(nóng)民自發(fā)型土地流轉(zhuǎn)模式指在沒(méi)有第三方參與的前提下，農(nóng)民以戶為單位，發(fā)生在熟人之間小規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，其特點(diǎn)是流轉(zhuǎn)的土地比重小、效率較低，但符合農(nóng)民的意愿和利益訴求;村集體推動(dòng)型土地流轉(zhuǎn)模式指村集體經(jīng)濟(jì)組織參與到農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，由村集體確定流轉(zhuǎn)的方法和流程，帶領(lǐng)農(nóng)民參與土地入市流轉(zhuǎn)，其特點(diǎn)是土地流轉(zhuǎn)規(guī)模適度、易受到政治經(jīng)濟(jì)雙重因素的影響;政府主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)模式是由各級(jí)政府運(yùn)用政策、行政權(quán)威等方式動(dòng)員農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，以滿足農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等土地經(jīng)營(yíng)主體的用地需求，其特點(diǎn)是土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模大、效率高、周期長(zhǎng)、交易成本較低。這三種土地流轉(zhuǎn)的模式不同，對(duì)農(nóng)民增收的作用機(jī)理也有所不同。

（一）農(nóng)民自發(fā)型土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民增收的作用機(jī)理

農(nóng)民自發(fā)型土地流轉(zhuǎn)主要是指農(nóng)民將自己無(wú)力或不愿經(jīng)營(yíng)管理的土地流轉(zhuǎn)給本村農(nóng)戶，一般以彼此的信任為前提。從農(nóng)村實(shí)際來(lái)看，為了提高經(jīng)濟(jì)收入，當(dāng)前越來(lái)越多的農(nóng)戶進(jìn)城務(wù)工，而將土地流轉(zhuǎn)給留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的農(nóng)戶。如果將留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的農(nóng)戶分為經(jīng)濟(jì)狀況較好的農(nóng)戶和貧困農(nóng)戶，則外出務(wù)工者留下的土地，主要流轉(zhuǎn)給了經(jīng)濟(jì)狀況較好的農(nóng)戶;而貧困農(nóng)戶，由于人力、財(cái)力、技術(shù)等方面的匱乏，土地流向他們的規(guī)模一般比較小。不過(guò)值得注意的是，貧困戶由于經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源的有限性，即便他們?cè)谕恋亓鬓D(zhuǎn)中獲得的耕地量較少，也會(huì)在某種程度上提高其務(wù)農(nóng)收入，有助于其脫貧。對(duì)于經(jīng)濟(jì)狀況較好的農(nóng)戶，隨著土地流轉(zhuǎn)面積的增加，他們將形成適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，獲得較高的土地規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，很快成為農(nóng)村社會(huì)的“新中農(nóng)”或“中間階層”。又由于農(nóng)民自發(fā)型的土地流轉(zhuǎn)方式簡(jiǎn)單，特別是沒(méi)有中介的參與，也就節(jié)省了大量的經(jīng)營(yíng)管理成本，而發(fā)生在熟人之間的這種土地流轉(zhuǎn)還降低了經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，因此農(nóng)民自發(fā)型土地流轉(zhuǎn)具有很高的成本收益率。另外，農(nóng)民自發(fā)型土地流轉(zhuǎn)的時(shí)間較短，多為口頭非正式合同，轉(zhuǎn)出方隨時(shí)可以收回流轉(zhuǎn)出去的土地，從而給土地流入方的長(zhǎng)期投資和規(guī)模經(jīng)營(yíng)造成不穩(wěn)定性，但對(duì)于沒(méi)有固定職業(yè)和穩(wěn)定收入的外出務(wù)工農(nóng)民而言，這種不穩(wěn)定性卻有助于其抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，從而保障這部分農(nóng)村弱勢(shì)群體農(nóng)民的基本生存權(quán)。總之，農(nóng)戶自發(fā)型的小規(guī)模土地流轉(zhuǎn)相對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)村一家一戶的分散經(jīng)營(yíng)而言，不論是對(duì)土地轉(zhuǎn)出方還是對(duì)土地轉(zhuǎn)入方來(lái)說(shuō)，都能在一定程度上增加其收入。

（二）村集體推動(dòng)型土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民增收的作用機(jī)理

村集體推動(dòng)型土地流轉(zhuǎn)是在村集體牽頭下，依托地方龍頭企業(yè)、中介組織將土地集中整合，以解決土地碎片化經(jīng)營(yíng)而效率低下的問(wèn)題。村集體推動(dòng)型土地流轉(zhuǎn)的規(guī)?？纱罂尚?，流轉(zhuǎn)的時(shí)間可長(zhǎng)可短，所以其適應(yīng)性較強(qiáng)，土地流轉(zhuǎn)的形式較為多樣。實(shí)踐中，各地方的村集體探索出連片耕種、反租倒包和股份合作等較為典型的土地流轉(zhuǎn)形式。由于股份合作形式下文會(huì)進(jìn)一步討論，在此僅分析連片耕種和反租倒包的土地流轉(zhuǎn)形式。連片耕種指在村集體推動(dòng)下，農(nóng)戶在保持耕種面積不變的前提下，通過(guò)村民小組內(nèi)部互換并地的方式形成按戶耕地連片，以實(shí)現(xiàn)土地最大經(jīng)營(yíng)效益的目的 〔1〕。實(shí)踐證明，連片耕種后，農(nóng)民在農(nóng)業(yè)資金投入和農(nóng)技服務(wù)投入上大幅度減少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本下降;與此同時(shí)，一些分散的、零碎的土地在連片耕種之前全靠人工耕種，連片耕種為實(shí)施機(jī)械化作業(yè)提供了可能，勞動(dòng)強(qiáng)度得以減輕。另外，連片耕種對(duì)于貧困農(nóng)戶也十分有利。連片耕種前，貧困農(nóng)戶由于缺乏勞動(dòng)力難以支撐數(shù)量較多的碎片化土地的耕種，致使務(wù)農(nóng)收入較低;而連片耕種之后，貧困農(nóng)戶就能以較少的勞動(dòng)力高效耕種數(shù)量較多的土地，務(wù)農(nóng)收入得到很大的提高。反租倒包是指村集體將承包到戶的土地返租回來(lái)，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃與整理，再將土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)市場(chǎng)重新承包給農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者，由該農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者支付土地承包費(fèi)用。通過(guò)反租倒包，不僅可以高效整合土地流轉(zhuǎn)供需信息，降低交易成本，而且為剩余勞動(dòng)力提供在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)的機(jī)會(huì)，特別是給有勞動(dòng)能力的貧困戶提供了基本生活保障。此外，反租倒包中，村集體主要將土地轉(zhuǎn)包給有資金、技術(shù)和經(jīng)營(yíng)能力的大農(nóng)戶，大農(nóng)戶通過(guò)規(guī)模經(jīng)營(yíng)也能獲得較高的收益。因此，從總體來(lái)看，村集體推動(dòng)的規(guī)模適度的土地流轉(zhuǎn)能促進(jìn)農(nóng)民收入的增長(zhǎng)，盤活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

（三）政府主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民增收的作用機(jī)理

近年來(lái)，各地方政府都大力推動(dòng)土地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)，政府主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)在實(shí)踐中應(yīng)用最為廣泛。其顯著特點(diǎn)是流轉(zhuǎn)土地規(guī)模非常大，動(dòng)輒幾百畝，其做法大多是由政府推動(dòng)的整村、多村的土地全部流轉(zhuǎn)，而且這種土地流轉(zhuǎn)模式的流轉(zhuǎn)周期還特別長(zhǎng)，一般都在5年以上，也有超過(guò)10年的。對(duì)于土地流入方而言，他們一般屬于資金充裕的種田大戶或涉農(nóng)企業(yè)，這些農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體往往承包的土地面積大，在承包地上主要種植經(jīng)濟(jì)作物，能夠?qū)嵤┮?guī)?；?、機(jī)械化種植，而且他們借助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新技術(shù)的運(yùn)用，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率大大提升，增加了農(nóng)業(yè)種植大戶的家庭經(jīng)營(yíng)純收入。對(duì)于土地出讓方而言，他們將土地流轉(zhuǎn)出去后，不僅可以憑入股、出租的土地獲得固定的租金，增加財(cái)產(chǎn)性收入，而且有了更多的時(shí)間和精力從事第二、第三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，如從事餐飲、代銷小商品等，獲得家庭的經(jīng)營(yíng)性收入。另外，大面積的土地流轉(zhuǎn)出去后，農(nóng)民無(wú)地可種，農(nóng)村出現(xiàn)了大量的剩余勞動(dòng)力，他們或受雇于這些農(nóng)業(yè)大戶和企業(yè)，或到城市打工，獲得工資性收入。此外，從2016年起，我國(guó)13個(gè)省開(kāi)展了土地流轉(zhuǎn)財(cái)政支持試點(diǎn)工作，政府通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式扶持具有一定流轉(zhuǎn)規(guī)模的土地流出方，提高了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平，也增加了農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的收入來(lái)源 〔2〕。還有些地方政府在推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)中增加了對(duì)農(nóng)業(yè)的投資，特別是增加了對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育、農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)等方面的投入，提高了農(nóng)民素質(zhì)和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，從而提高了農(nóng)戶收入。

由于農(nóng)民的異質(zhì)性，三種土地流轉(zhuǎn)模式對(duì)不同農(nóng)民會(huì)有不同的增收效果，但是它們相互之間并不矛盾，而是互為補(bǔ)充和相互融合的關(guān)系。而且三種土地流轉(zhuǎn)模式的適用條件不同，各地可以根據(jù)自身具體情況，對(duì)其分層級(jí)或者疊加應(yīng)用。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)助推農(nóng)民增收的實(shí)踐探索與面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)助推農(nóng)民增收的實(shí)踐探索

1.新疆沙灣的土地互換。土地互換是農(nóng)民自發(fā)型土地流轉(zhuǎn)模式的地方實(shí)踐創(chuàng)新。所謂土地互換，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間為了耕作的便利，在自愿和平等的基礎(chǔ)上通過(guò)交換承包經(jīng)營(yíng)地和經(jīng)營(yíng)權(quán)的形式以實(shí)現(xiàn)分散的農(nóng)用地集中連片經(jīng)營(yíng)的土地流轉(zhuǎn)方式，目前我國(guó)較具典型性的為新疆沙灣模式。從實(shí)踐來(lái)看，新疆沙灣縣土地互換模式的運(yùn)行機(jī)制是：一是宣傳動(dòng)員與擬定初步方案。為讓更多村民親身體驗(yàn)到滴灌種植技術(shù)的好處，村民代表和村黨員多次自發(fā)組織農(nóng)戶到鄰近兵團(tuán)農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行參觀學(xué)習(xí)，現(xiàn)場(chǎng)感受滴灌種植技術(shù)對(duì)節(jié)約用水和增產(chǎn)增收的效果。由于滴灌種植技術(shù)的運(yùn)用要求土地必須規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，村兩委在全面征求黨員和村民代表的意見(jiàn)基礎(chǔ)上，形成了初步的土地互換方案。二是表決通過(guò)方案。組織召開(kāi)村民代表大會(huì)，就土地互換具體事宜以“一事一議”的方式由村民舉手表決。根據(jù)超過(guò)70%村民投票生效的原則，決定方案是否被采取，以確定最終方案。三是丈量土地。在村民代表的監(jiān)督下，全面丈量各家各戶的土地，并如實(shí)記錄各塊土地的質(zhì)量狀況，以便在土地互換時(shí)根據(jù)土地質(zhì)量不同在面積上有所調(diào)整，達(dá)到農(nóng)戶滿意，體現(xiàn)公平。四是簽訂土地互換協(xié)議。要求所有參與互換的農(nóng)戶在自愿的前提下簽字并按手印，以避免土地互換后產(chǎn)生家庭糾紛。新疆沙灣的土地互換方式節(jié)約了耕地資源，優(yōu)化了土地資源的配置，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作，且充分尊重了農(nóng)民的意愿，為促進(jìn)農(nóng)民增收作出了貢獻(xiàn)。

2.廣東南海的土地股份合作。土地股份合作是村集體推動(dòng)型土地流轉(zhuǎn)模式的地方實(shí)踐探索。土地股份合作制是村集體將農(nóng)民承包的土地以股份形式集中起來(lái)，吸納農(nóng)戶入股，把農(nóng)戶的土地承包權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給村集體或企業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，年底按照成員股份進(jìn)行分紅 〔3〕。土地股份合作方式在實(shí)踐中最具代表性的為廣東南海模式。廣東南海模式的運(yùn)行機(jī)制是：一是設(shè)立由本村民組成的資產(chǎn)評(píng)估小組，對(duì)農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)地和村集體公共財(cái)產(chǎn)進(jìn)行清產(chǎn)核資，按照約定的比例折成股本，確定總股本。二是確定股東范圍，只要是戶籍在本村的村民就當(dāng)然成為股東。三是進(jìn)行股份的分配。將入股的土地按照一定的標(biāo)準(zhǔn)折合成股份，以 16 歲為年齡分界線對(duì)股份進(jìn)行分配。16歲以上的每人可分得總股數(shù)中的一股，16 歲以下的每人半股。股份一旦確立，不再改變。四是土地運(yùn)營(yíng)的總體方向和具體方式由股東大會(huì)決定，所有收支向全體村民公開(kāi)。廣東南海模式帶動(dòng)了土地、資金、技術(shù)和信息在農(nóng)村的合理流動(dòng)，有利于促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和農(nóng)民非農(nóng)收入的增加 〔4〕。

3.陜西楊凌的農(nóng)村土地銀行。農(nóng)村土地銀行的流轉(zhuǎn)方式是政府主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)模式的地方實(shí)踐舉措。土地銀行是指經(jīng)營(yíng)土地存貸及與土地有關(guān)的長(zhǎng)期信用業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)。農(nóng)村土地銀行一般在堅(jiān)持土地農(nóng)業(yè)用途不變的前提下，由政府推動(dòng)農(nóng)戶將閑置的或不愿耕種的土地集中存入土地銀行，由土地銀行將農(nóng)戶存入的土地整合后再貸出。土地銀行在土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中較為典型的代表是陜西楊凌模式，其運(yùn)行機(jī)制如下：一是確立土地銀行的發(fā)展目標(biāo)。地方政府及相關(guān)部門對(duì)土地銀行的設(shè)立和運(yùn)行進(jìn)行扶持、審批以及監(jiān)督，確立土地銀行的發(fā)展目標(biāo)，即根據(jù)市場(chǎng)需求有效調(diào)節(jié)土地資源，促進(jìn)土地交易的公平性以及提高其效率。二是開(kāi)展土地的存貸業(yè)務(wù)。農(nóng)戶將土地存入銀行后，銀行根據(jù)一系列指標(biāo)科學(xué)評(píng)估土地價(jià)值，并定期支付農(nóng)戶利息;同時(shí)，土地銀行將土地貸款給農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者，收取相關(guān)費(fèi)用，要求農(nóng)地流轉(zhuǎn)后依然保持農(nóng)業(yè)用途。三是建立農(nóng)戶信用檔案，收集農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的信用信息并及時(shí)錄入相關(guān)信息平臺(tái)，據(jù)此評(píng)定農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)信用級(jí)別，并根據(jù)該信用等級(jí)決定農(nóng)戶是否能享受相關(guān)優(yōu)惠政策。四是進(jìn)行土地跟蹤監(jiān)管。銀行對(duì)農(nóng)戶存入的土地開(kāi)展定期跟蹤管理，便于及時(shí)將土地的最新動(dòng)態(tài)提供給需求者，促進(jìn)土地供需的有效對(duì)接 〔5〕。陜西楊凌的農(nóng)村土地銀行運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，盤活了農(nóng)村土地市場(chǎng)，同時(shí)流轉(zhuǎn)土地所獲得的租金直接發(fā)放給村民，這項(xiàng)土地流轉(zhuǎn)的固定收益成為農(nóng)民收入的穩(wěn)定來(lái)源，促進(jìn)了農(nóng)民收入的增加。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)助推農(nóng)民增收面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

通過(guò)對(duì)上述三個(gè)試點(diǎn)區(qū)的個(gè)案分析發(fā)現(xiàn)，三地在探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)助推農(nóng)民增收的方式上都形成了各自的特色，并且取得了一定的成效。但無(wú)法回避的是，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在助推農(nóng)民增收方面仍然面臨著一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，制約著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)助推農(nóng)民增收整體效能的提升。

1.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)助推農(nóng)民增收的相關(guān)法律和制度不夠完善。（1）我國(guó)土地流轉(zhuǎn)助推農(nóng)民增收的法律依據(jù)缺失。國(guó)家層面，盡管我國(guó)《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》等規(guī)定了土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，《土地承包經(jīng)營(yíng)法》也規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式，但上述規(guī)定較為零散，未形成系統(tǒng)化，有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的專門立法尚未出臺(tái)。土地流轉(zhuǎn)立法的分散和滯后，導(dǎo)致農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清晰、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不完整，土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中亂象叢生，直接損害了農(nóng)民的利益。盡管各地出臺(tái)了大量的地方性政策以促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，如新疆沙灣出臺(tái)了《土地互換分配方案》，廣東南海出臺(tái)了《關(guān)于推行農(nóng)村股份合作制的意見(jiàn)》，陜西楊凌出臺(tái)了《楊凌區(qū)土地銀行章程》，但由于未對(duì)土地流轉(zhuǎn)的具體范圍、用途、期限、價(jià)格等進(jìn)行明確規(guī)定，更沒(méi)有從頂層設(shè)計(jì)高度將促進(jìn)農(nóng)民增收納入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度及政策體系之中，致使各地方性政策在發(fā)揮推動(dòng)農(nóng)民增收積極作用的同時(shí)也產(chǎn)生了一些負(fù)面影響，如新疆沙灣的土地互換合同由于缺乏規(guī)范性，導(dǎo)致糾紛常常發(fā)生，而且土地互換只發(fā)生在本村內(nèi)部，導(dǎo)致其適用性不強(qiáng)。再如，廣東南海土地股份合作在運(yùn)行中需要將土地承包權(quán)由實(shí)物形態(tài)轉(zhuǎn)化為價(jià)值形態(tài)，完成這項(xiàng)工作的專業(yè)性要求比較高，在缺乏上位法規(guī)范和政策的指導(dǎo)情形下，也容易發(fā)生不公平的現(xiàn)象，造成對(duì)農(nóng)戶利益的侵害。（2）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)助推農(nóng)民增收的社會(huì)保障制度不完善。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了我國(guó)社會(huì)保障制度的二元制，農(nóng)村社會(huì)保障水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市。又由于城鎮(zhèn)化所發(fā)揮的吸納效應(yīng)十分有限，使得土地的社會(huì)保障功能更加突出。從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)來(lái)看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)屬于弱質(zhì)型產(chǎn)業(yè)，盡管農(nóng)業(yè)大戶擁有資金和技術(shù)，但也很容易受到自然災(zāi)害等不確定因素的影響而出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)虧損，因而轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民的收益就會(huì)減少。在土地流轉(zhuǎn)收益不穩(wěn)定、特別是缺乏二三產(chǎn)業(yè)支撐農(nóng)民非農(nóng)收入的情形下，某些農(nóng)民寧愿將土地撂荒、閑置也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去，這不僅阻礙了土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，也犧牲了其土地流轉(zhuǎn)收益。如陜西楊凌的農(nóng)村土地銀行，在運(yùn)作中融資渠道狹窄，資金主要來(lái)自農(nóng)戶、村集體和政府，其中農(nóng)戶的出資最多，但其收益卻低于出資較少的村集體。當(dāng)出現(xiàn)土地轉(zhuǎn)入方破產(chǎn)而無(wú)力支付租金時(shí)，農(nóng)戶要承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)，這嚴(yán)重打擊了農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的積極性，導(dǎo)致這部分農(nóng)戶選擇不參與或退出土地銀行。

2.現(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式助推農(nóng)民增收的效果有待提高。（1）農(nóng)民自發(fā)型土地流轉(zhuǎn)助推農(nóng)民增收的效果有限。毫無(wú)疑問(wèn)，這種發(fā)生在農(nóng)民之間的小規(guī)模土地流轉(zhuǎn)模式對(duì)推動(dòng)農(nóng)民增收雖具有一定的積極作用，但作用較為有限。其原因在于，土地互換只是解決了農(nóng)戶之間地塊分散零碎的問(wèn)題，土地依舊由各個(gè)農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)，小規(guī)模的家庭經(jīng)營(yíng)決定了現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)機(jī)械、設(shè)備以及先進(jìn)的耕種技術(shù)難以充分利用，無(wú)法形成土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)效應(yīng)，農(nóng)戶的收入必然處于較低水平。對(duì)于流入土地的小農(nóng)戶而言，由于資金、技術(shù)等方面的限制，大多依然保留傳統(tǒng)的生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)方式，有區(qū)別的是他們的土地由分散轉(zhuǎn)為成片而已。盡管這些農(nóng)戶的收入比以前有所增加，但增加幅度不會(huì)太明顯。事實(shí)上，在新疆沙灣的土地互換中，由于農(nóng)戶采用先進(jìn)的滴灌種植技術(shù)，使得每畝棉花平均增產(chǎn)14.29%，但參與互換的農(nóng)戶人均收入僅增加了500 元 〔6〕。（2）村集體推動(dòng)型的土地流轉(zhuǎn)也存在一定的負(fù)面影響。當(dāng)前村集體推動(dòng)的適度規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)盡管能夠形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，但要求有一定的人力資本和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作支撐。因此，這種土地流轉(zhuǎn)模式實(shí)際上更有利于農(nóng)業(yè)大戶，他們通過(guò)土地流轉(zhuǎn)獲得較大規(guī)模的土地，在先進(jìn)技術(shù)和雄厚經(jīng)濟(jì)實(shí)力的加持下能夠獲得較高的經(jīng)濟(jì)收入，并成為鄉(xiāng)村新精英群體和鄉(xiāng)村治理新的骨干力量。然而，對(duì)于普通農(nóng)戶而言，這種土地流轉(zhuǎn)模式卻對(duì)他們存在一定的不利影響。在廣東南海的土地股份合作中，普通農(nóng)戶作為土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)出方，由于村集體的推動(dòng)，他們?cè)谑欠袢牍缮喜幌碛型耆淖灾鳑Q定權(quán)，而土地股權(quán)的福利性質(zhì)決定了其不能轉(zhuǎn)讓或繼承。由于農(nóng)民不參與土地經(jīng)營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理，其土地流轉(zhuǎn)收益取決于該企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況。當(dāng)經(jīng)營(yíng)狀況良好時(shí)，企業(yè)盈利的大部分收入被工商資本及規(guī)模經(jīng)營(yíng)者獲取，普通農(nóng)戶獲得的收益較少;而當(dāng)企業(yè)由于經(jīng)營(yíng)失策等原因破產(chǎn)時(shí)，農(nóng)民由于土地入股所負(fù)債務(wù)比農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)所負(fù)債務(wù)要大得多。（3）政府主導(dǎo)的大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)蘊(yùn)含著生存風(fēng)險(xiǎn)。研究表明，土地規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益受多種因素的制約，而超過(guò)適度規(guī)模，農(nóng)業(yè)耕種的收益往往會(huì)遞減 〔7〕。從陜西楊凌土地銀行的運(yùn)行結(jié)果來(lái)看，它雖然在一定程度上提升了農(nóng)戶收入，但也存在一定風(fēng)險(xiǎn)，如楊凌區(qū)政府統(tǒng)一制定了20年的地租價(jià)格和每4年遞增 10%的租金增長(zhǎng)率 〔8〕，但是未考慮該期限內(nèi)物價(jià)上漲等原因會(huì)造成出租方實(shí)際地價(jià)的貶值，從而影響農(nóng)民的實(shí)際收益。另外，該類型土地流轉(zhuǎn)的時(shí)間較長(zhǎng)，會(huì)使農(nóng)戶在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)難以耕種，而且由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的低端化，大部分外出務(wù)工農(nóng)民難以獲得穩(wěn)定的收入，這就造成了農(nóng)戶陷入回農(nóng)村無(wú)地可種、去城市又無(wú)法生存的尷尬處境，從而出現(xiàn)生存危機(jī)。

3.農(nóng)民參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在障礙。土地流轉(zhuǎn)助推農(nóng)民增收效果的發(fā)揮，一個(gè)重要的前提是農(nóng)民積極而廣泛的參與。然而從土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)存在如下障礙：（1）農(nóng)民參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在信息不對(duì)稱。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涉及的主體有農(nóng)戶、土地經(jīng)營(yíng)企業(yè)和村集體，他們對(duì)流轉(zhuǎn)的土地所掌握的信息價(jià)值存在差異。與其他兩者相比，農(nóng)戶處于信息弱勢(shì)地位。在廣東南海的土地股份合作模式中，企業(yè)在承包土地之前科學(xué)評(píng)估了該土地的品質(zhì)和優(yōu)勢(shì)，掌握了該地塊及其所在區(qū)域的未來(lái)發(fā)展?fàn)顩r，持有該地塊最核心的信息。村集體作為企業(yè)和農(nóng)戶之間的橋梁，對(duì)土地信息和土地未來(lái)發(fā)展的規(guī)劃也具有較強(qiáng)的信息優(yōu)勢(shì)。而農(nóng)戶對(duì)所流轉(zhuǎn)土地價(jià)值的認(rèn)知僅來(lái)源于相鄰?fù)恋亓鬓D(zhuǎn)價(jià)格的參考以及村集體提供的相關(guān)數(shù)據(jù)。很顯然，一些企業(yè)為了自身利益最大化，即使處于高收益狀態(tài)仍會(huì)對(duì)農(nóng)民宣稱處于低收入狀態(tài);而一些村集體為了自身的利益，給出的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格也不會(huì)高于周邊土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格。農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的信息獲取渠道非常有限，在企業(yè)和村委會(huì)隱瞞流轉(zhuǎn)土地關(guān)鍵信息的情形下，農(nóng)戶會(huì)降低對(duì)他們的信任度，從而制約其在土地流轉(zhuǎn)中的參與意愿。據(jù)統(tǒng)計(jì)，南海的土地股份制在實(shí)施過(guò)程中信息透明度較差，其參與度僅為50%。（2）農(nóng)戶在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的議價(jià)能力弱。農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)上議價(jià)能力的大小是影響他們?cè)鍪盏闹匾蛩?。目前?lái)看，無(wú)論是村集體推動(dòng)型還是政府主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)都明顯呈現(xiàn)“買方強(qiáng)，賣方弱”態(tài)勢(shì)，農(nóng)戶一旦流轉(zhuǎn)土地，只能被動(dòng)接受由村集體或企業(yè)事先擬定好的格式合同，單個(gè)農(nóng)戶面對(duì)作為組織形態(tài)存在的村集體或企業(yè)，無(wú)論是議價(jià)能力還是話語(yǔ)權(quán)都不具備優(yōu)勢(shì)。其主要原因除上述農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)處于信息弱勢(shì)地位，無(wú)法準(zhǔn)確獲知所流轉(zhuǎn)土地的價(jià)值之外，還取決于國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的保護(hù)程度。換言之，土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)程度與農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)上的議價(jià)能力成正比。從法律規(guī)定來(lái)看，我國(guó)當(dāng)前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在集體土地所有權(quán)虛置、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能邊界不清、土地使用權(quán)不完整等問(wèn)題，反映了我國(guó)當(dāng)前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)保護(hù)程度較低，也導(dǎo)致農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)上不能按照自己的意愿自由流轉(zhuǎn)土地，進(jìn)而限制了農(nóng)民在土地市場(chǎng)上的議價(jià)能力。議價(jià)能力弱的客觀現(xiàn)實(shí)，降低了農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。（3）農(nóng)戶難以承擔(dān)較高的土地流轉(zhuǎn)交易成本。土地流轉(zhuǎn)交易成本是指為促成土地流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的談判、簽約與監(jiān)督等成本。經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉姆森提出，如果交易中同時(shí)存在專門性投入、不確定性以及高頻率，則交易成本會(huì)很大 〔9〕。在新疆沙灣的土地互換中，就存在較高的土地流轉(zhuǎn)交易費(fèi)用，主要是農(nóng)戶將分散的土地連片經(jīng)營(yíng)后，就要進(jìn)行前期投資，如購(gòu)買節(jié)水灌溉設(shè)備，引進(jìn)滴灌先進(jìn)技術(shù)等，而且在大量的經(jīng)濟(jì)投入之后，農(nóng)戶還面臨著土地政策改變和土地承包經(jīng)營(yíng)期的不確定性帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和損失。另外，由于沙灣縣規(guī)定土地互換必須征得98%以上村民的同意，在農(nóng)戶多元化利益訴求存在沖突的情形下，為保證土地流轉(zhuǎn)順利開(kāi)展，農(nóng)戶之間必然會(huì)進(jìn)行多輪溝通與協(xié)商，談判頻率高，所需時(shí)間長(zhǎng)，也即意味著交易成本的提高。當(dāng)然，值得一提的是，新疆沙灣的土地互換由于得到國(guó)家基金項(xiàng)目的扶持，農(nóng)民所承擔(dān)的土地交易成本有限，所以農(nóng)民參與度比較高，但在其他地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)中，由于沒(méi)有相關(guān)的經(jīng)費(fèi)支持，在農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)承受力有限的前提下，農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)的參與積極性必定會(huì)受到較大影響。

4.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)助推農(nóng)民增收的服務(wù)與監(jiān)督體系存在缺失。（1）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)助推農(nóng)民增收的服務(wù)體系缺失。首先，部分基層干部在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)助推農(nóng)民增收上缺乏服務(wù)意識(shí)。在上述三種類型的土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，部分基層干部沒(méi)有從戰(zhàn)略高度認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)助推農(nóng)民增收既是新形勢(shì)下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展的重要契機(jī)，也是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)的必經(jīng)之路，對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳推廣力度不大，對(duì)農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)缺乏引導(dǎo)和服務(wù)，影響土地流轉(zhuǎn)助推農(nóng)民增收的效果。其次，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)助推農(nóng)民增收缺乏相應(yīng)的信息服務(wù)平臺(tái)支撐。土地流轉(zhuǎn)的順利實(shí)施，既要求土地需求方的需求信息精準(zhǔn)，也要求土地流轉(zhuǎn)方的流轉(zhuǎn)信息精準(zhǔn)，只有實(shí)現(xiàn)土地需求信息和流轉(zhuǎn)信息的精準(zhǔn)對(duì)接，以土地流轉(zhuǎn)助推農(nóng)民增收才有可能實(shí)現(xiàn)。但在上述三種類型的土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中都缺少土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)化、信息化交易的平臺(tái)，土地流轉(zhuǎn)信息的發(fā)布基本都是依靠村委會(huì)，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的范圍較為封閉，無(wú)法進(jìn)行較大范圍的流轉(zhuǎn)供需雙方信息的共享，極易出現(xiàn)土地資源被閑置和浪費(fèi)，對(duì)流轉(zhuǎn)雙方都不利的后果。最后，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)助推農(nóng)民增收缺乏相應(yīng)的金融服務(wù)系統(tǒng)的支持。土地流轉(zhuǎn)后，規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶最大的困難是資金需求大，而現(xiàn)行金融機(jī)構(gòu)針對(duì)性的農(nóng)業(yè)貸款品種少，貸款額度低，還款期限短，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的資金缺口大。楊凌區(qū)的土地銀行在運(yùn)行中就存在資金嚴(yán)重不足的問(wèn)題，其資金主要來(lái)源于村集體和土地經(jīng)營(yíng)企業(yè)，遠(yuǎn)不能達(dá)到土地銀行在土地的收集、整理和利用中所需的資金量，而專門性的金融服務(wù)系統(tǒng)的缺失，制約著土地銀行的發(fā)展。（2）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)助推農(nóng)民增收的監(jiān)督體系缺失。由于缺少有效的制度約束，土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域經(jīng)常出現(xiàn)村集體違法強(qiáng)制收回農(nóng)民土地，再通過(guò)轉(zhuǎn)租獲得高額差價(jià)，使農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受損的案例;還有些地方政府為了政績(jī)，不顧農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿和實(shí)際需求，“一刀切”地強(qiáng)制農(nóng)民訂立土地流轉(zhuǎn)合同，損害了農(nóng)民的合法利益，嚴(yán)重影響政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的整體形象。廣東南海的土地股份合作制和陜西楊凌的土地銀行在運(yùn)作中都不同程度存在農(nóng)村集體和基層政府違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，引起了部分農(nóng)民的不滿和對(duì)立情緒。在監(jiān)督機(jī)制缺失的情形下，實(shí)踐中還有一些領(lǐng)導(dǎo)干部、基層工作人員在土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域挪用公款、職務(wù)侵占、貪污受賄，不僅造成國(guó)家大量財(cái)政資金的損失，而且給農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)面影響;一些地方土地經(jīng)營(yíng)企業(yè)為了利益還隨意改變土地用途，如在楊凌的土地銀行運(yùn)行中，盡管政府規(guī)定流轉(zhuǎn)后的土地保持農(nóng)業(yè)用途不變，但一些企業(yè)還是借基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之名改變土地形態(tài)，導(dǎo)致農(nóng)民回收土地后無(wú)法再耕種，直接降低了農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的信任度，也對(duì)農(nóng)民增收效果產(chǎn)生消極影響。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)助推農(nóng)民增收的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律和制度

為更有效發(fā)揮農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)助推農(nóng)民增收的功效，應(yīng)完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度。首先，國(guó)家層面應(yīng)制定出臺(tái)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法，加強(qiáng)對(duì)全國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的規(guī)范。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法應(yīng)對(duì)下列事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定：明確規(guī)定土地流轉(zhuǎn)的目標(biāo)、性質(zhì)、范圍及相應(yīng)的法律后果，以規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為;明確規(guī)定土地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，切實(shí)保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán);明確規(guī)定土地流轉(zhuǎn)由承包方自主決定，禁止強(qiáng)制流轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地;明確規(guī)定土地流轉(zhuǎn)的收益歸農(nóng)戶所有，不得以任何名義侵占、截留。其次，建立土地流轉(zhuǎn)程序制度。土地流轉(zhuǎn)程序是否規(guī)范直接影響著土地流轉(zhuǎn)助推農(nóng)民增收效果的公平性，因此，土地流轉(zhuǎn)應(yīng)建立規(guī)范化的程序制度，嚴(yán)格遵循宣傳動(dòng)員→提出申請(qǐng)→資格審查→價(jià)格確立→信息發(fā)布→簽訂合同→合同備案等流程。要特別指出的是，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中要嚴(yán)格貫徹物權(quán)的公示原則，建立土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)信息庫(kù)，使土地流轉(zhuǎn)過(guò)程接受公正的監(jiān)督。最后，建立土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)制。農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中增收的程度與土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的高低有著直接關(guān)系，因此建立公平的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)制至關(guān)重要。鑒于各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和流轉(zhuǎn)項(xiàng)目存在差異，難以制定全國(guó)統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，國(guó)家可以參考全國(guó)土地市場(chǎng)價(jià)值均價(jià)，制定“土地流轉(zhuǎn)基準(zhǔn)價(jià)格”，并以此為基礎(chǔ)，結(jié)合各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地收益和市場(chǎng)行情，由中立的價(jià)格評(píng)估中介機(jī)構(gòu)確立土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，若雙方對(duì)土地評(píng)估價(jià)格不服，可以向相關(guān)行政部門申請(qǐng)裁決。

此外，農(nóng)村社會(huì)保障制度作為維護(hù)土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民基本生存權(quán)的托底之策，是推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要助力因素。首先，盡快建立健全土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的社會(huì)保障體系。土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的社會(huì)保障牽涉面廣且內(nèi)容復(fù)雜，涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等方面。為消除農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂，考慮到我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，應(yīng)以土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民市民化為目標(biāo)，根據(jù)年齡、就業(yè)及需求等情況循序漸進(jìn)地推進(jìn)，從最初將流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民與城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保障相銜接到最終建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系。其次，以村集體為單位設(shè)立土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)補(bǔ)助資金，在土地流轉(zhuǎn)后針對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力或者不具有完全勞動(dòng)能力的農(nóng)戶提供一部分經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，減輕其經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān);對(duì)于積極流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶可給予部分獎(jiǎng)勵(lì)，提高農(nóng)村社會(huì)保障水平。最后，對(duì)于已在城鎮(zhèn)定居或者不依靠土地生存而將土地長(zhǎng)期閑置的農(nóng)民，可采取一次性補(bǔ)貼形式鼓勵(lì)他們自愿退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)也支持長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民以土地承包權(quán)來(lái)?yè)Q取城鎮(zhèn)的社會(huì)保障。農(nóng)民自主放棄土地承包權(quán)而在城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)的，與城鎮(zhèn)居民享有相同的社會(huì)保障政策。

（二）完善現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)模式

基于農(nóng)民自發(fā)型、村集體推動(dòng)型以及政府主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)模式在促進(jìn)農(nóng)民增收方面都存在一定的弊端，致使其增收效應(yīng)參差不齊。因而，在當(dāng)前推動(dòng)鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的新形勢(shì)下，完善現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)模式以發(fā)揮其助推農(nóng)民增收的合力成為一種必然選擇。

1.完善農(nóng)民自發(fā)型土地流轉(zhuǎn)模式。農(nóng)民自發(fā)型土地流轉(zhuǎn)主要適用于受現(xiàn)代化、城市化沖擊還不大、經(jīng)濟(jì)較為落后、農(nóng)民小農(nóng)意識(shí)和鄉(xiāng)土觀念依然比較濃厚，特別是進(jìn)城務(wù)工人員大多難以在城市立足的農(nóng)村地區(qū)。為發(fā)揮農(nóng)民自發(fā)型土地流轉(zhuǎn)模式對(duì)農(nóng)民增收的推動(dòng)作用，首先要進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)戶的互換行為。制定出與本區(qū)域土地流轉(zhuǎn)需求相適應(yīng)的土地互換章程和規(guī)定，明確土地互換的原則、程序和手續(xù)，嚴(yán)禁村干部以各種手段強(qiáng)制和阻礙農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地。其次，正確引導(dǎo)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地。各地要成立互換指導(dǎo)小組，加強(qiáng)土地互換的政策宣傳，帶領(lǐng)農(nóng)戶實(shí)地測(cè)量和平整田地，整合現(xiàn)有土地資源，推廣以家庭農(nóng)場(chǎng)為代表的土地流轉(zhuǎn)方式，尤其要注重引導(dǎo)農(nóng)戶轉(zhuǎn)變農(nóng)村“守土、戀土”的傳統(tǒng)觀念，推動(dòng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移。最后，大力培養(yǎng)涉農(nóng)企業(yè)。要為涉農(nóng)企業(yè)提供政策、資金、技術(shù)、稅收、合同等方面的服務(wù)，提升農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)水平，為農(nóng)戶創(chuàng)造和擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)。

2.完善集體推動(dòng)型土地流轉(zhuǎn)模式。集體推動(dòng)型土地流轉(zhuǎn)主要適用于工業(yè)化、城市化程度較高，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)對(duì)土地的需求量比較大，農(nóng)業(yè)人口大量非農(nóng)化的農(nóng)村地區(qū)。為減少村集體推動(dòng)型的土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民增收的負(fù)面影響，首先要提高村集體的市場(chǎng)參與能力與經(jīng)營(yíng)管理水平，加強(qiáng)村集體的民主建設(shè)和民主決策能力，形成一支專業(yè)化的管理團(tuán)隊(duì)，以科學(xué)有效地推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。其次，村集體在土地流轉(zhuǎn)中要充分尊重農(nóng)民的意愿。土地是否流轉(zhuǎn)應(yīng)由農(nóng)民自主決定;同時(shí)，在土地流轉(zhuǎn)中要節(jié)制資本，加強(qiáng)對(duì)工商企業(yè)租賃農(nóng)民承包地的監(jiān)管，防止工商資本的擴(kuò)張對(duì)農(nóng)民土地的不當(dāng)和長(zhǎng)期兼并，以維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利。最后，設(shè)立土地風(fēng)險(xiǎn)基金，對(duì)因不可抗力等原因造成不能履行流轉(zhuǎn)合同的，可用風(fēng)險(xiǎn)基金支付農(nóng)民租金，以避免農(nóng)戶和土地經(jīng)營(yíng)企業(yè)的利益受損。

3.完善政府主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)模式。政府主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)主要適用于城市化的急劇發(fā)展，對(duì)土地的需求量激增，而當(dāng)?shù)卣?cái)政赤字較為嚴(yán)重，迫切需要土地財(cái)政支撐的農(nóng)村地區(qū)。為消除政府主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)民增收帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，一方面要明確政府在土地流轉(zhuǎn)中的職能定位。為避免政府過(guò)度干預(yù)土地流轉(zhuǎn)，保障土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展，政府在土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)和服務(wù)的功能。具體而言，政府從宏觀層面應(yīng)做好調(diào)控和監(jiān)督工作，從微觀層面應(yīng)履行提供制度供給、投入保障與組織領(lǐng)導(dǎo)等職能。另一方面，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，加強(qiáng)農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)，提升農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)崗就業(yè)率，幫助農(nóng)民從農(nóng)地之外獲得更高的收入，實(shí)現(xiàn)非農(nóng)收入對(duì)土地社會(huì)保障功能的替代，以降低農(nóng)民對(duì)土地的依附性。

（三）促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)戶參與

1.促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的信息公開(kāi)與信息反饋。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)之前，地方政府、村委會(huì)應(yīng)該對(duì)土地轉(zhuǎn)出者、轉(zhuǎn)出地塊及其權(quán)屬、轉(zhuǎn)出的方式、期限和用途、土地轉(zhuǎn)入方基本情況，尤其是流轉(zhuǎn)資金的流向、流轉(zhuǎn)資金的用途等具體信息以公告形式張貼于本村或借助于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)公布，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)信息在村委會(huì)、農(nóng)民和土地流入方等主體間的共享，以解決土地流轉(zhuǎn)信息不對(duì)稱的問(wèn)題，提高農(nóng)戶的參與積極性。同時(shí)，針對(duì)村民在土地流轉(zhuǎn)中提出的問(wèn)題和意見(jiàn)，政府和村委會(huì)作為土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管者和服務(wù)者，應(yīng)該認(rèn)真聽(tīng)取并及時(shí)進(jìn)行回應(yīng)，對(duì)村民有質(zhì)疑的地方進(jìn)行解釋說(shuō)明。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)的信息反饋，有利于政府和村委會(huì)對(duì)村民的流轉(zhuǎn)意愿、流轉(zhuǎn)要求的全面把握，既能促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的科學(xué)決策，又能推動(dòng)村民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的支持與參與。

2.加強(qiáng)國(guó)家對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。安全的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)化了農(nóng)民地權(quán)的排他性，使農(nóng)民土地使用權(quán)的穩(wěn)定性增強(qiáng)，從而提升農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的談判信心與議價(jià)能力。農(nóng)地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)權(quán)的安全還能消除交易的不確定性，提高農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的積極性 〔10〕。因此，針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行法律和制度在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)保護(hù)中存在的問(wèn)題，應(yīng)從如下兩方面采取措施：一方面，明確集體土地所有權(quán)主體。為改變當(dāng)前立法對(duì)作為集體土地所有權(quán)主體的“農(nóng)民集體”的模糊規(guī)定，應(yīng)以村民委員會(huì)為集體土地所有權(quán)主體的人格化代表，賦予其完整的法人產(chǎn)權(quán)地位 〔11〕，由其承擔(dān)穩(wěn)定農(nóng)地承包權(quán)的職責(zé)。另一方面，強(qiáng)化農(nóng)民土地承包權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，賦予村民完整的涵蓋占有、使用、收益和處分在內(nèi)的土地承包權(quán) 〔12〕，從而有效抗衡公權(quán)力對(duì)土地承包權(quán)的不當(dāng)干涉。

3.設(shè)立農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織。對(duì)于農(nóng)民而言，在農(nóng)地規(guī)模化流轉(zhuǎn)以后，為提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效率和降低交易費(fèi)用，設(shè)立中介服務(wù)組織，既可以縮減農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)信息搜尋的費(fèi)用、節(jié)約時(shí)間成本，也可以對(duì)潛在的風(fēng)險(xiǎn)作出準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)與合理的規(guī)避，降低交易雙方的風(fēng)險(xiǎn)，從而消除不確定性對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響，還可以監(jiān)督流出方和流入方履行合同，從而降低違約頻率。在具體的組織形式上可以借鑒陜西省高陵區(qū)成立農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，也可參考河南省羅山縣設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社。在設(shè)立主體上，根據(jù)各地實(shí)際需要，既可以由政府組織設(shè)立，也可以由農(nóng)民自發(fā)成立。在具體職能上，土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織主要承擔(dān)流轉(zhuǎn)的政策法律咨詢、流轉(zhuǎn)審核、信息服務(wù)、價(jià)格指導(dǎo)、典型經(jīng)驗(yàn)的宣傳推廣、化解糾紛等職責(zé) 〔13〕。

（四）完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的服務(wù)與監(jiān)督體系

隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展水平的提高以及城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模將越來(lái)越大，要發(fā)揮農(nóng)地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民增收的推動(dòng)作用，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的服務(wù)和監(jiān)督體系成為一項(xiàng)迫切的任務(wù)。

1.在服務(wù)體系的完善方面，應(yīng)從以下三方面努力。首先，基層組織在土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)樹(shù)立服務(wù)意識(shí)?；鶎咏M織應(yīng)積極發(fā)揮第三方作用，為鄉(xiāng)村引進(jìn)外資，從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加村集體財(cái)富積累。與此同時(shí)，基層組織在擔(dān)當(dāng)中介的過(guò)程中應(yīng)充分保障、維護(hù)農(nóng)民利益，并積極輔助相關(guān)承包企業(yè)做好流轉(zhuǎn)工作。此外，土地流轉(zhuǎn)后應(yīng)積極促使農(nóng)民再就業(yè)，培養(yǎng)更多的新型職業(yè)農(nóng)民，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。其次，要支持有條件的地區(qū)設(shè)立土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)?？梢越梃b湖南省長(zhǎng)沙市岳麓區(qū)的先進(jìn)做法，該區(qū)通過(guò)購(gòu)買社會(huì)化服務(wù)，確定湖南土流信息服務(wù)公司為本區(qū)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，依靠該公司開(kāi)發(fā)的“土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)系統(tǒng)軟件”提供有關(guān)土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)估價(jià)和抵押、合同簽訂、土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)簽審批、土地流轉(zhuǎn)檔案歸檔整理等服務(wù)，提升了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)有序開(kāi)展 〔14〕。最后，完善土地流轉(zhuǎn)的金融服務(wù)體系。針對(duì)土地流轉(zhuǎn)中日益增長(zhǎng)的金融服務(wù)需求，除依托傳統(tǒng)的信用聯(lián)社和農(nóng)商銀行外，應(yīng)積極開(kāi)拓村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社等小型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)參與土地流轉(zhuǎn)，提高土地流轉(zhuǎn)的金融服務(wù)質(zhì)量;涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)在保證信貸安全的基礎(chǔ)上，應(yīng)降低金融借貸門檻，加大對(duì)土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)戶和土地經(jīng)營(yíng)主體的創(chuàng)業(yè)貸款額度，縮短審批時(shí)間與延長(zhǎng)貸款期限，并豐富抵押物的種類，從根本上解決土地流轉(zhuǎn)中的資金短缺問(wèn)題。

2.在監(jiān)督體系的完善方面，政府部門要加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)的監(jiān)管，為土地的合理有序流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的條件。首先，在監(jiān)管內(nèi)容上，涉及土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格、形式和期限是否由雙方協(xié)商確立，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程是否合法，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模是否符合實(shí)際等。其次，在監(jiān)管主體上，建立縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管體系?？h級(jí)政府負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管的組織協(xié)調(diào)工作;鄉(xiāng)級(jí)政府負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管的具體工作，將土地流轉(zhuǎn)中的違法違紀(jì)現(xiàn)象向有關(guān)部門報(bào)告;村委會(huì)監(jiān)督受讓方是否履行合同。依法成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)爭(zhēng)議處理委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)處理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的各種爭(zhēng)議和沖突，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)糾紛的有效解決。最后，在監(jiān)管手段上，建立土地流轉(zhuǎn)動(dòng)態(tài)巡查監(jiān)管制度。為有效遏制土地流轉(zhuǎn)中的違法違紀(jì)現(xiàn)象和及時(shí)了解掌握已有違法違紀(jì)信息，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府應(yīng)不定期開(kāi)展巡查工作，村委會(huì)對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，并將發(fā)現(xiàn)的土地流轉(zhuǎn)中的違法違紀(jì)現(xiàn)象保留證據(jù)，及時(shí)上報(bào)。各級(jí)政府對(duì)巡查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要嚴(yán)肅處理，嚴(yán)格問(wèn)責(zé) 〔15〕，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕王能應(yīng)，周龍潔.農(nóng)村土地按戶“連片耕種”模式的探討——基于湖北省沙洋縣的調(diào)查〔J〕.黨政干部論壇，2017（07）：44-47.

〔2〕肖龍鐸，張 兵.土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)戶內(nèi)部收入差距擴(kuò)大——基于江蘇39個(gè)村725戶農(nóng)戶的調(diào)查分析〔J〕.財(cái)經(jīng)論叢，2017（09）：10-18.

〔3〕劉 建.土地流轉(zhuǎn)的六種模式〔J〕.西部大開(kāi)發(fā)，2014（05）：109-111.

〔4〕王權(quán)典，陳利根.土地股份合作的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析與實(shí)踐規(guī)制檢討——以廣東南海模式為例〔J〕.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2013（02）：32-37.

〔5〕張 楠，王凡一.土地銀行對(duì)于我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的作用和運(yùn)行機(jī)制〔J〕.稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)，2018（04）：35-39.

〔6〕李書會(huì).我國(guó)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)模式比較研究〔D〕.煙臺(tái)：煙臺(tái)大學(xué)，2019.

〔7〕仇童偉，羅必良.從經(jīng)驗(yàn)積累到分工經(jīng)濟(jì)：農(nóng)業(yè)規(guī)模報(bào)酬遞增的演變邏輯〔J〕.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2020（06）：9-18.

〔8〕蘇 楠，楊學(xué)軍，文龍嬌. 農(nóng)地流轉(zhuǎn)多重主體博弈分析——兼論農(nóng)戶權(quán)益保障〔J〕.中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2011（06）：12-16.

〔9〕帥曉林.破解農(nóng)地流轉(zhuǎn)困境及其對(duì)策——構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制〔J〕.江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2008（04）：5-10.

〔10〕羅必良.農(nóng)地確權(quán)、交易含義與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)型——科斯定理拓展與案例研究〔J〕.中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2016（06）：2-16.

〔11〕王承武，范宗余，呂鵬飛.現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度缺陷及其完善〔J〕.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2013（03）：82-84.

〔12〕周建國(guó).論我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)〔J〕.許昌學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（06）：134-137.

〔13〕劉 媛.農(nóng)地流轉(zhuǎn)中交易費(fèi)用分析及降低途徑研究〔D〕.西安：西安建筑科技大學(xué)，2013.

〔14〕土地流轉(zhuǎn)：政府監(jiān)管與市場(chǎng)服務(wù)如何有機(jī)結(jié)合？〔EB/OL〕.http：//www.360doc.com/content/18/0717/21/12986866_771248970.shtml.

〔15〕劉艷秋.關(guān)于依法加強(qiáng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理的思考〔J〕.河北農(nóng)業(yè)，2016（04）：61-64.

責(zé)任編輯? 于曉媛