劉崢延

習(xí)近平總書記在中財(cái)委第七次會議上指出，城市發(fā)展不能只考慮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，必須把生態(tài)和安全放在更加突出的位置，統(tǒng)籌城市布局的經(jīng)濟(jì)需要、生活需要、生態(tài)需要、安全需要。生態(tài)環(huán)境是城鎮(zhèn)化的重要基礎(chǔ)，擁有良好的宜居環(huán)境也是人民群眾對美好生活需要的重要體現(xiàn)。某種程度上而言，生態(tài)環(huán)境正在成為影響城鎮(zhèn)化布局的“關(guān)鍵變量”，是未來一段時(shí)期制定完善城鎮(zhèn)化政策需要重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域。

一、從生態(tài)安全角度看城鎮(zhèn)化面臨的問題

盡管我國在生態(tài)保護(hù)、資源節(jié)約集約利用、環(huán)境質(zhì)量改善等方面取得了一定的成效和進(jìn)展，但城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)仍存在擠占生態(tài)空間，破壞生態(tài)環(huán)境，增大資源環(huán)境承載壓力等問題。

（一）人口集聚和產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成巨大資源環(huán)境消耗

隨著新冠疫情逐漸受到控制，我國經(jīng)濟(jì)的加快復(fù)蘇，同時(shí)為了保障人民群眾美好生活需要，人均生活用能不斷提升，我國能源消耗總量將進(jìn)一步提高，能耗強(qiáng)度雙控和碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)存在一定困難。我國經(jīng)濟(jì)社會仍處于中高速發(fā)展階段，人民生活水平正在快速提升，隨著生活品質(zhì)的提高，生活用能量也在不斷增加，由于我國對居民用能以保障為主，并沒有設(shè)置限制和約束，人均生活能源消費(fèi)量已經(jīng)從2005年的211千克標(biāo)準(zhǔn)煤上升到2018年的434千克標(biāo)準(zhǔn)煤，漲幅達(dá)到106%。

與德國、法國、英國、日本、美國等世界主要發(fā)達(dá)國家相比，我國單位GDP能耗仍然處于較高水平，2015年我國單位GDP能源消耗量是英國的2.37倍、德國的1.94倍、日本的1.86倍、法國的1.72倍、美國的1.31倍。

盡管在節(jié)水領(lǐng)域取得了較大進(jìn)展，但我國仍面臨著人多水少、水資源時(shí)空分布不均的問題，人均水資源量不足世界平均水平的1/3，畝均水資源量也僅為世界的1/2。通過計(jì)算城市人均水資源量發(fā)現(xiàn)，按照聯(lián)合國水資源劃分標(biāo)準(zhǔn)，在有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的295個(gè)地級城市中，不缺水的城市僅為56個(gè)，占18.98%，輕度缺水的有32個(gè)，占10.85%，中度缺水的有61個(gè)，占20.68%，重度缺水的51個(gè)，占17.29%，極度缺水的95個(gè)，占32.2%，總體缺水比例達(dá)到81.02%。此外，華北地下水超采問題突出，華北地區(qū)是我國缺水最為嚴(yán)重的地區(qū)之一，多年平均水資源總量只有全國4%，每年華北地區(qū)超采55億立方米左右，其中京津冀地區(qū)超采34.7億立方米。

（二）城市規(guī)模和用地規(guī)模擴(kuò)張速度過快

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，“攤大餅”式的發(fā)展在很多城市已經(jīng)成為常態(tài)。數(shù)據(jù)顯示，2000—2010年間，全國城市建成區(qū)面積的擴(kuò)張幅度達(dá)到78.52%，遠(yuǎn)高于同期城鎮(zhèn)人口45.9%的增長幅度;而2010—2019年間，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積的擴(kuò)張幅度達(dá)到50.56%，高于城鎮(zhèn)人口26.67%的增長幅度，雖然增長幅度有所放緩，但建成區(qū)面積增幅與城鎮(zhèn)人口增幅差異有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢，用地效率有待進(jìn)一步提高。從城市建設(shè)用地面積供應(yīng)情況來看，近年來呈現(xiàn)逐漸趨緊的形勢，2000—2010年，全國城市建設(shè)用地面積增加17644.7平方公里，增幅為79.79%;2010—2019年，城市建設(shè)用地面積增幅下降為46.66%。

（三）城鄉(xiāng)環(huán)境治理能力和水平欠賬較大

“三生”空間設(shè)置不合理、城市生態(tài)空間保護(hù)不力、土地性質(zhì)發(fā)生過快以及隨意的變動(dòng)導(dǎo)致原有生態(tài)系統(tǒng)過程、結(jié)構(gòu)和功能發(fā)生改變等生態(tài)環(huán)境問題變得越來越多，自然生態(tài)系統(tǒng)的組成和結(jié)構(gòu)變得不完整、生態(tài)服務(wù)功能降低。城市污水處理和垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施無法滿足實(shí)際需要，造成水環(huán)境污染和水體生態(tài)功能退化，城市黑臭水體問題突出，高排放產(chǎn)業(yè)和城市交通的集聚造成嚴(yán)重的空氣污染問題，“垃圾圍城”、醫(yī)廢、危廢等突出問題加劇城市土壤污染的風(fēng)險(xiǎn)。

同時(shí)，值得警惕的是，工業(yè)及城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移現(xiàn)象明顯，城鄉(xiāng)結(jié)合部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村點(diǎn)源污染和面源污染共存，造成這些地區(qū)污染形勢加劇，我國鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村污染物排放總量已超過全國污染物排放總量的一半。

二、生態(tài)安全需要對城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略調(diào)整優(yōu)化的影響趨勢分析

（一）我國城鎮(zhèn)化區(qū)域資源環(huán)境承載分析

從水資源承載來看，武漢（469立方米/人）、烏魯木齊（463立方米/人）、廈門（417立方米/人）、西安（261立方米/人）、上海（234立方米/人）、北京（218立方米/人）、太原（142立方米/人）、石家莊（137立方米/人）、天津（125立方米/人）、銀川（106立方米/人）、蘭州（76立方米/人）等直轄市和省會城市均為極度缺水城市，水資源承載力成為未來城鎮(zhèn)化的重要制約因素。極度缺水城市主要分布在京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原、河南、寧夏、山東等地區(qū)。

從2019年地級以上城市（包括自治州、盟等）PM2.5濃度分析來看，全國PM2.5平均濃度為36μg/m3，達(dá)到一級空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（即PM2.5年均濃度小于15μg/m3）的僅有林芝市、阿里地區(qū)、阿勒泰地區(qū)、錫林郭勒盟、山南市、玉樹州、塔城地區(qū)、日喀則市、昌都市、甘孜州、麗江市、拉薩市、迪慶州、海西州等14個(gè)城市，達(dá)到二級空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（即PM2.5年均濃度15—35μg/m3）的有156個(gè)，占總數(shù)的46.6%，不達(dá)標(biāo)的城市達(dá)到165個(gè)，占總數(shù)的49.3%。從超標(biāo)城市分布來看，主要集中在京津冀、汾渭平原、山東、河南、安徽中北部、江蘇西部、湖北中部、新疆西部等區(qū)域，“雄雞”版圖的“心臟”位置空氣污染較為嚴(yán)重。

從生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評價(jià)結(jié)果來看，2019年，全國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量優(yōu)和良的縣域主要分布在青藏高原以東、秦嶺—淮河以南及東北的大小興安嶺地區(qū)和長白山地區(qū);一般的主要分布在華北平原、黃淮海平原、東北平原中西部和內(nèi)蒙古中部;較差和差的縣域主要分布在內(nèi)蒙古西部、甘肅中西部、西藏西部和新疆大部?？傮w來看，胡煥庸線以東為生態(tài)環(huán)境質(zhì)量較好區(qū)域，南方生態(tài)環(huán)境質(zhì)量好于北方。