賈彥鵬

新修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定政府應(yīng)當按照污染者付費的原則，建立生活垃圾收費制度。這是我國首次以法律形式正式推行生活垃圾收費制度。我國當前生活垃圾收費制度還不夠系統(tǒng)完善，沒有發(fā)揮出明顯的激勵約束作用，沒有充分體現(xiàn)資源稀缺程度、生態(tài)價值和環(huán)境損害成本。建立健全垃圾處理收費機制，有利于更好發(fā)揮價格杠桿作用，促進垃圾源頭減量，加快生活垃圾強制分類體系建設(shè)，穩(wěn)定垃圾處理的財政收入來源，推動環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、我國生活垃圾處理收費制度的現(xiàn)狀與問題

我國城市征收生活垃圾收費已近20年，但普遍重視不足、發(fā)展緩慢，宣傳力度不夠，缺少專門機構(gòu)監(jiān)管，居民對于征收垃圾處理費的意義認識不到位，垃圾處理費征收還很不規(guī)范。

（一）我國生活垃圾處理收費制度改革進程

進入本世紀以來，我國城市生活垃圾數(shù)量迅速增加，但垃圾處理體系的建設(shè)運行水平遠遠無法滿足需要，其中投資偏少、資金短缺成為重要的制約。為改善生活垃圾治理體系，增加垃圾處理的資金來源，2002年6月原國家計委等四部委發(fā)布《關(guān)于實行城市生活垃圾處理收費制度促進垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》（計價格〔2002〕872），全面推行生活垃圾收費制度。在國家文件引領(lǐng)下，全國大部分城市紛紛推行生活垃圾收費制度，出臺相應(yīng)管理辦法。其中大城市啟動較早，如北京市最早在1999年開始征收，重慶市在2000年，廣州市在2002年，成都市、西安市在2004年，深圳市在2007年、海南省在2009年分別開征。黨的十九大以來，美麗中國成為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的重要目標，在實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度、堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的背景下，關(guān)于完善生活垃圾收費制度的政策文件密集出臺。

（二）存在的主要問題

1、征收標準普遍較低，難以體現(xiàn)垃圾處理成本

垃圾處理費沒有全國統(tǒng)一標準，由各地政府確定本行政區(qū)內(nèi)的標準，一般為每月每戶3—10元。在確定征收標準后，幾乎所有市十多年的發(fā)展過程中從未提高征收標準，如北京市每戶的征收標準仍是1997年制定的每戶每月3元。目前的征收標準相對普通群眾收入已非常微小，一些城市等將垃圾處理收費包含在物業(yè)費中，許多群眾對該項收費甚至并不知曉。根據(jù)國家發(fā)展改革委價格成本調(diào)查中心的調(diào)查，垃圾處理費征收率普遍偏低，征收標準與處理成本相差較大，收取的垃圾處理費難以覆蓋支出。2013年有主管部門指出：污染物的治理成本是現(xiàn)行收費標準的9—17倍。目前的征收標準只能覆蓋生活垃圾處理成本的極小比例，垃圾處理的成本絕大部分由政府承擔(dān)，不符合“污染者付費”原則。

2、征收范圍以主城區(qū)為主，尚未實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

盡管各市啟動生活垃圾收費的時間跨度很大，但征收的范圍普遍只包含城區(qū)，不包含縣城和農(nóng)村。近年來，一些市開始試點農(nóng)村生活垃圾收費，但收費用途只限于補充垃圾收運設(shè)備的購置于維護以及農(nóng)村保潔員的補助支出，并不承擔(dān)垃圾處理的費用。如上海市雖然在2004年開征，但只針對企業(yè)單位，在2019年推行生活垃圾強制分類的背景下，仍未對普通居民開征。

3、征收方式以定額征收為主，難以激勵垃圾減量和分類

從各城市來看，居民家庭普遍實行按戶定額征收。這種征收方式相對簡單有效，便于操作，但一方面沒有將生活垃圾產(chǎn)生量與繳費金額直接關(guān)聯(lián)，家庭實際垃圾產(chǎn)生量與自身負擔(dān)的費用無關(guān)，產(chǎn)生極少量與過量的生活垃圾要繳納相同的垃圾處理費，另一方面也沒有實現(xiàn)對可回收垃圾、餐廚垃圾和其他垃圾的差別化對待。實行垃圾處理收費制度以來，我國的生活垃圾產(chǎn)生量仍然快速上漲，如圖1 所示。垃圾處理收費并未對垃圾減量、垃圾分類產(chǎn)生促進作用。

4、宣傳引導(dǎo)規(guī)制措施不足，市民依法繳費意識缺乏

廣大市民普遍對于生活垃圾處理的高額成本沒有了解，對垃圾處理收費的性質(zhì)缺乏認識，將垃圾處理費與衛(wèi)生費、清潔費等其他與垃圾有關(guān)的收費混淆。垃圾處理費是為家庭或商戶產(chǎn)生的生活垃圾的收集、轉(zhuǎn)運、處置所繳納的費用。衛(wèi)生費是為物業(yè)公司日常垃圾清掃和保潔繳納的費用。兩者征收主體和用途明顯不同，但仍有大量市民認為是重復(fù)收費，否認垃圾處理費征收的正當性，抗拒繳費、投訴的案件屢見不鮮。由于缺乏強有力的制約機制和保障措施，一些地區(qū)垃圾處理費征繳普遍困難，部分企業(yè)虛報職工人數(shù)，不足額繳納，部分企業(yè)和工商戶拒絕或緩繳垃圾處理費，部分居民尤其是無物管小區(qū)繳納意愿較低。研究顯示，絕大多數(shù)城市垃圾處理費收繳率較低。由于很多城市將垃圾處理費作為對環(huán)衛(wèi)站收入和環(huán)衛(wèi)工人的工資來源，垃圾處理費收繳不到位影響環(huán)衛(wèi)工人的工資福利的事件屢有報道。

二、完善我國生活垃圾收費制度的總體思路與推進策略

（一）總體思路

推進生活垃圾處理收費制度改革，堅持“污染者付費、節(jié)約者受益”的原則，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境成本內(nèi)部化，加快生活垃圾全程分類體系建設(shè)，以補償成本、合理盈利為目標，制定和調(diào)整城鎮(zhèn)生活垃圾處理收費標準，提高垃圾收費收到率，建立充分反映垃圾回收處理成本、激勵垃圾減量和源頭分類的垃圾處理收費標準形成機制和動態(tài)調(diào)整機制，抑制不合理的資源消費和垃圾產(chǎn)生，堅持改革創(chuàng)新，鼓勵地方先行先試，探索按量計征、分類征收的創(chuàng)新模式，建立覆蓋垃圾分類體系建設(shè)和運營費用的垃圾收費制度，使垃圾減量和分類成為廣大市民的自覺行動。

（二）推進步驟

從我國垃圾處理收費發(fā)展現(xiàn)狀來看，垃圾收費制度還很不完善，垃圾定額收費尚未普及，快速推行生活垃圾計量征收與分類征收的基礎(chǔ)不足，難度較大。因此，應(yīng)分三階段逐步推進生活垃圾收費制度改革。

1、第一階段：統(tǒng)一主體，完善定額收費制度

初期應(yīng)沿用并完善生活垃圾定額收費制度，以家庭為單位征收，逐步提高收費標準，完善收費標準調(diào)整機制，培養(yǎng)群眾環(huán)保意識和繳費意識。