姚佳勝 周強

摘 要：改革開放以來，我國城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置政策經(jīng)歷了三個階段：以補充鄉(xiāng)村教師數(shù)量為目的的政策探索階段，以提升教師質(zhì)量為重點的政策完善階段，以統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)師資為目標的政策深化階段。在這一過程中，城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置政策遵循著相應的演進邏輯——以義務教育的均衡發(fā)展為推動力的政策形成機制，以兼顧效率和公平為導向的政策價值取向，以政策工具的綜合選擇和使用為手段的政策實施過程保障，以經(jīng)濟學為主導的政策話語規(guī)則。未來我國城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置政策發(fā)展，應堅持以加強農(nóng)村教師隊伍建設為核心的非均衡化政策形成機制，追求豐富多元的政策價值取向，政策工具合理選擇使用的政策實施過程保障，強化引導多元主體參與的政策話語規(guī)則。

關鍵詞：義務教育;師資均衡配置政策;政策價值;政策工具;政策話語

中圖分類號：G451.2

文獻標識碼：A 文章編號：1674-7615（2021）05-0056-09

DOI：10.15958/j.cnki.jywhlt.2021.05.009

實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置是促進教育公平、提高教育質(zhì)量的關鍵抓手。改革開放以來，國家高度重視城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置，出臺了一系列相關政策。雖然政策在實施過程中對均衡城鄉(xiāng)師資起到了積極作用，但依然存在許多問題，如農(nóng)村地區(qū)對于教師吸引力不足，教師流動意愿不高，農(nóng)村教師缺乏系統(tǒng)性培訓等。這就需要我們繼續(xù)加強城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置政策研究，厘清政策文本的歷史演進，展望政策的未來走向，理性選擇政策內(nèi)容，完善城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置政策。

一、我國城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置政策的演進歷程

歷史分期的目的即通過研究歷史的“質(zhì)變”與“量變”，把握歷史的“變點”，進而了解各時代的特性[1]?？v觀國家出臺的城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置政策，在對政策文本進行系統(tǒng)、精準的梳理和分析基礎上，依據(jù)城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置政策變遷中重要突破的關鍵性政策、重要會議等精確歷史分期的關鍵節(jié)點，并結(jié)合學界對于城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置發(fā)展的階段劃分，本研究認為，我國城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置政策變遷主要經(jīng)歷了以下三個階段。

1.以補充鄉(xiāng)村教師數(shù)量為目的的政策探索階段（1978—2002年）

十一屆三中全會后，我國各項教育事業(yè)步入正軌，義務教育普及化開始提上日程。實現(xiàn)義務教育普及化的關鍵在教師，然而，由于城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)的存在，致使教育資源不斷向城市傾斜，城鄉(xiāng)師資配置差距逐漸顯現(xiàn)。隨著20世紀90年代我國經(jīng)濟由高度集中的計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟后，城鄉(xiāng)師資配置差距進一步擴大，嚴重影響著國家普及義務教育的進程。1985年出臺的《關于教育體制改革的決定》指出，要采取必要措施來提高中小學教師的社會地位和生活待遇，此舉旨在穩(wěn)定現(xiàn)有師資數(shù)量的前提下吸引更多優(yōu)秀人才從事教育事業(yè)，擴大義務教育師資隊伍。此后，國家相繼出臺了《中國教育改革和發(fā)展綱要》（1993年）、《“九五”期間加強中小學教師隊伍建設的意見》（1996年）、《關于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》（1999年）、《關于推動東西部地區(qū)學校對口支援工作的通知》（2000年）、《關于制定中小學教職工編制標準的意見》（2001年）、《關于加強基礎教育辦學管理若干問題的通知》（2002年）、《關于完善農(nóng)村義務教育管理體制的通知》（2002年）、《中小學教師隊伍建設“十五”計劃》（2002年）等法律法規(guī)和政策文件。

這一階段的政策呈現(xiàn)出三個特點：一是國家開始關注并回應城鄉(xiāng)師資配置不均問題。1985年出臺的《關于教育體制改革的決定》指出，要采取特定措施鼓勵教師終身從教，但并未提出具體舉措。1993年出臺的《中華人民共和國教師法》規(guī)定了教師的平均工資應當不低于或者高于國家公務員的平均工資水平，對在邊遠貧困地區(qū)工作的教師予以補貼，并要求縣鄉(xiāng)兩級人民政府為農(nóng)村中小學教師住房提供方便。這表明國家開始關注城鄉(xiāng)師資配置不均問題，并通過立法形式來為農(nóng)村教師提供支持。此后，《關于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》等政策文件明確提到了合理配置師資，要求建立教師定期交流制度，鼓勵城市教師到農(nóng)村學校任教。這些政策的出臺，表明國家已經(jīng)將促進城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置作為一項政策議題，并對其進行了正面回應，開始有針對性地采取措施促進教育系統(tǒng)內(nèi)部教師資源的合理配置。二是采取多種措施增加鄉(xiāng)村教師數(shù)量。這一時期主要通過建立和完善教師流動機制，鼓勵城市教師去農(nóng)村支教。1996年出臺的《“九五”期間加強中小學教師隊伍建設的意見》指出，要積極開展教師定期交流，建立有效的教師流動機制，并且采取切實可行的措施來鼓勵城市教師到農(nóng)村任教。這是國家首次在文件中提出實行教師定期交流，有效補充了農(nóng)村邊遠地區(qū)中小學教師。2000年，中央發(fā)布了《關于推動東西部地區(qū)學校對口支援工作的通知》，這是東部地區(qū)和大中城市學校對口支援西部與貧困地區(qū)學校的專項政策，有利于縮小區(qū)域間和城鄉(xiāng)間的義務教育發(fā)展差距，促進不同學校間義務教育師資均衡配置。三是政策措施中強制性明顯。1999年出臺的《關于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》規(guī)定：“城鎮(zhèn)中小學教師原則上要有一年以上在薄弱學?；蜣r(nóng)村學校任教經(jīng)歷，才可聘為高級教師職務。”2001年出臺的《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》提到，縣級政府加強對教師工資的管理，并將農(nóng)村中小學教師工資的管理權(quán)上收到縣，設立“工資資金專戶”。2002年出臺的《關于完善農(nóng)村義務教育管理體制的通知》要求：“農(nóng)村中小學任教人員必須具備相應的教師資格，對不具備教師資格的人員要及時調(diào)整出教師隊伍。”這些措施都帶有明顯的強制性色彩，國家希望通過命令、權(quán)威手段加快城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置，確保政策有效落實。

2.以提升教師質(zhì)量為重點的政策完善階段（2003—2011年）

國家通過出臺一系列政策補充鄉(xiāng)村教師數(shù)量來縮小城鄉(xiāng)之間師資差距，取得了一定成效。2002年，我國義務教育階段專任教師數(shù)量達到920.91萬人，其中城鎮(zhèn)教師394.94萬人，鄉(xiāng)村教師525.97萬人[2]。但由于鄉(xiāng)村教育經(jīng)費短缺，教師待遇福利差，吸引不到高學歷人才，同時受制于工作負擔重，在職教師也無法得到充分的培訓，致使鄉(xiāng)村教師與城市教師相比在學歷和教育教學水平方面偏低。截至2002年，農(nóng)村和縣鎮(zhèn)小學的?？埔陨蠈W歷教師分別占25.07%和40.03%，初中學校的本科以上學歷教師分別占11.36%和17.58%[3]。這表明，城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置單純從數(shù)量上補充并不能彌補質(zhì)量上存在的差距。2004年，國家出臺了《農(nóng)村學校教育碩士師資培養(yǎng)計劃》，即“碩師計劃”，旨在解決農(nóng)村師資隊伍薄弱問題，是對農(nóng)村教師補充培養(yǎng)機制的一大創(chuàng)新。這表明，國家已經(jīng)意識到提高農(nóng)村教師自身素質(zhì)的重要性，城鄉(xiāng)師資配置開始慢慢由數(shù)量均衡向質(zhì)量均衡轉(zhuǎn)變。這一階段，中央出臺的政策主要有《關于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》（2003年）、《2003—2007年教育振興行動計劃》（2004年）、《關于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的若干意見》（2005年）、《關于大力推進城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育工作的意見》（2006年）、《農(nóng)村義務教育階段學校教師特設崗位計劃實施方案》（2006年）、《義務教育法》（2006年）、《教育部直屬大學師范生免費實施辦法（試行）》（2007年）、《關于進一步做好中小學教師補充工作的通知》（2009年）、《關于貫徹落實科學發(fā)展觀，進一步推進義務教育均衡發(fā)展的意見》（2010年）、《關于實施“中小學教師國家級培訓計劃”的通知》（2010年）、《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》（2010年）等。

這一階段的政策呈現(xiàn)出三個特點：一是政策出臺數(shù)量多，政策結(jié)構(gòu)趨于完善。在這一階段，每年都有相關政策出臺，逐步構(gòu)建起教師聘任、考核、培訓、管理和待遇等城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置政策框架體系。2003年，國家出臺的《關于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》對農(nóng)村義務教育階段師資的編制核定、聘任管理、培訓教育等方面提出了明確要求。2004年的《2003—2007年教育振興行動計劃》要求，進一步落實“以縣為主”的農(nóng)村義務教育管理體制，縣級人民政府對教師管理負主要責任。2006年修訂的《義務教育法》規(guī)定，要完善農(nóng)村教師工資經(jīng)費保障機制，對特殊地區(qū)教師發(fā)放津、補貼。二是不斷創(chuàng)新和完善農(nóng)村教師補充機制。2003年頒布的《關于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》規(guī)定，要在中小學教師津、補貼以及中、高級教師職務崗位比例等方面向農(nóng)村、偏遠和貧困地區(qū)有所傾斜。2006年的《關于大力推進城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育工作的意見》是我國出臺的第一個針對如何均衡配置城鄉(xiāng)師資的專門性政策，其中圍繞大中城市教師到農(nóng)村學校支教提出了多項具體措施。同一年，國家決定實施“特崗計劃”。這一政策的實施是國家創(chuàng)新教師補充機制的又一次重大突破，有力地緩解了農(nóng)村地區(qū)教師緊缺問題。2007年出臺的《教育部直屬大學師范生免費實施辦法（試行）》，決定在北京師范大學等6所部屬師范大學中實施師范生免費教育政策，規(guī)定了“到城鎮(zhèn)學校工作的免費師范生，應先到農(nóng)村義務教育學校任教服務兩年”，這也是對鄉(xiāng)村教師補充機制的創(chuàng)新之舉。三是注重鄉(xiāng)村教師質(zhì)量提升。城鄉(xiāng)師資的均衡不僅是數(shù)量上的均衡，尤其要縮小質(zhì)量上的差距。2003年的《關于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》，一方面繼續(xù)鼓勵教師到鄉(xiāng)村中小學任教;另一方面強調(diào)要加強農(nóng)村教師的教育培訓工作，并將此項工作單獨列出，提出了相應要求。2004年，為了繼續(xù)改善農(nóng)村師資薄弱問題，提升農(nóng)村教師綜合素質(zhì)和學歷水平，國家出臺了“碩師計劃”，承擔為農(nóng)村學校培養(yǎng)和輸送高質(zhì)量教師的重任。2005年出臺的《關于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的若干意見》要求，各地要增加教師培訓經(jīng)費，加大對農(nóng)村學校教師的培訓力度。自2006年起，國家先后實施了“特崗計劃”、免費師范生政策以及“中小學教師國家級培訓計劃”，對于提升中小學教師特別是農(nóng)村教師隊伍整體素質(zhì)發(fā)揮了重要作用。

3.以統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)師資為目標的政策深化階段（2012年至今）

城鄉(xiāng)師資配置由數(shù)量均衡轉(zhuǎn)向質(zhì)量均衡后，對提高鄉(xiāng)村教師的整體素質(zhì)發(fā)揮了巨大作用。據(jù)統(tǒng)計，2012年，全國農(nóng)村小學大專及以上學歷教師比例達到81.7%，城鄉(xiāng)差距縮小1.7個百分點;全國農(nóng)村初中本科及以上學歷教師比例達到66.5%，城鄉(xiāng)差距縮小1.5個百分點[4]。然而，城鄉(xiāng)師資差距依舊明顯，鄉(xiāng)村優(yōu)質(zhì)教師缺乏，師資力量仍比較薄弱，教師負擔過重。截至2013年，農(nóng)村學校班師比仍明顯高于城市和縣鎮(zhèn)，農(nóng)村教師平均每個人負責的班級數(shù)是縣鎮(zhèn)學校的1.38倍，是城市學校的1.31倍[5]。中央將繼續(xù)加大城鄉(xiāng)師資統(tǒng)籌力度，加強優(yōu)質(zhì)師資的均衡配置，促進政策深化發(fā)展。2012年，《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》提出“均衡合理配置教師資源”，并要求在教師補充機制、編制標準、收入待遇和能力培訓等方面向農(nóng)村傾斜。這意味著國家開始全面統(tǒng)籌優(yōu)質(zhì)師資均衡發(fā)展和配置，更好地實現(xiàn)教育公平。同年，黨的十八大報告將促進義務教育均衡發(fā)展、合理配置城鄉(xiāng)教育資源提升到了更高的戰(zhàn)略地位。這一時期，國家相繼出臺了《關于加強教師隊伍建設的意見》（2012年）、《關于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》（2012年）、《關于大力推進農(nóng)村義務教育教師隊伍建設的意見》（2012年）、《關于加強鄉(xiāng)村教師生活補助經(jīng)費管理有關工作的通知》（2013年）、《關于推進縣（區(qū)）域內(nèi)義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》（2014年）、《關于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學教職工編制標準的通知》（2014年）、《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015—2020年）》（2015年）、《關于改革實施中小學幼兒園教師國家級培訓計劃的通知》（2015年）、《關于統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的若干意見》（2016年）、《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》（2018年）、《教師教育振興行動計劃（2018—2022年）》（2018年）、《關于實施全國中小學教師信息技術(shù)應用能力提升工程2.0的意見》（2019年）、《關于開展中西部鄉(xiāng)村中小學首席教師崗位計劃試點工作的通知》（2019年）、《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質(zhì)量的意見》（2019年）、《關于做好民族地區(qū)、貧困地區(qū)教師國家通用語言文字應用能力培訓工作的通知》（2020年）、《關于進一步做好鄉(xiāng)村教師生活補助政策實施工作的通知》（2020年》、《關于加強新時代鄉(xiāng)村教師隊伍建設的意見》（2020年）等政策文件。

這一階段的政策呈現(xiàn)出三個特點：一是更加重視農(nóng)村教師隊伍建設。國家加大了對農(nóng)村地區(qū)教師隊伍建設的重視程度，出臺的政策更加全面。2012年出臺的《關于加強教師隊伍建設的意見》明確指出，要重點抓好農(nóng)村義務教育階段師資隊伍建設，落實好國家出臺的多項傾斜政策，不斷加強農(nóng)村學校對優(yōu)秀教師的吸引力。同年，為進一步落實相關政策，加快建設農(nóng)村師資隊伍，國家又出臺了《關于大力推進農(nóng)村義務教育教師隊伍建設的意見》，更加系統(tǒng)詳細地提出了九項具體措施，從農(nóng)村教師隊伍的補充、編制、培養(yǎng)培訓、輪崗交流、待遇保障和表彰獎勵以及政府職責等方面全方位進行政策推進，是促進義務教育城鄉(xiāng)均衡發(fā)展和實現(xiàn)教育公平的重要舉措。之后，出臺的《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015—2020年）》《關于統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的若干意見》《關于加強新時代鄉(xiāng)村教師隊伍建設的意見》等政策文件，均對農(nóng)村教師隊伍建設作出了具體明確要求。二是政策規(guī)定更加具體化。2013年出臺的《關于落實2013年中央1號文件要求對在連片特困地區(qū)工作的鄉(xiāng)村教師給予生活補助的通知》，對于落實鄉(xiāng)村教師生活補助方法給出了明確做法，并對各級政府部門提出了具體工作職責要求。同年，國家又出臺了相關配套政策《關于加強鄉(xiāng)村教師生活補助經(jīng)費管理有關工作的通知》，要求采取實名制管理，按照“以崗定補”原則，保證全過程接受監(jiān)督，并對相關配套措施進行完善。該政策的出臺，有利于對鄉(xiāng)村教師生活補助經(jīng)費的相關工作進行規(guī)范管理。三是管理體制迎來重大改革。長期以來，教師交流輪崗一直是促進城鄉(xiāng)師資均衡配置的一項重要舉措，然而，受困于教師人事制度的限制，不同學校間對于教師編制、職務、考核、待遇等方面不盡相同，這就極大降低了教師交流輪崗的積極性與主動性。2014年出臺的《關于推進縣（區(qū)）域內(nèi)義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》明確規(guī)定，要對縣域內(nèi)義務教育所有師資加強統(tǒng)籌管理，并采取“縣管校聘”的體制改革方式，即由縣級政府統(tǒng)一管理全體公辦義務教育學校教師和校長，學校與教師簽訂聘用合同，只負責教師使用和日常管理工作。通過改革管理體制，將教師由“學校人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋到y(tǒng)人”，教師管理由“編制管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皪徫还芾怼保蚱屏私處?、校長交流輪崗的管理體制障礙，加速了教師、校長交流輪崗制度化、常態(tài)化目標的實現(xiàn)。此后國家出臺的多項政策都明確提到，要全面深入推進“縣管校聘”管理改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務教育優(yōu)質(zhì)師資統(tǒng)籌配置。

二、我國城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置政策的演進邏輯

教育政策分析一般分為四種不同取向的分析模式，即發(fā)生學取向的分析模式、過程取向的分析模式、目的取向的分析模式和政策話語的分析模式[6]。綜合運用這四種分析模式分析發(fā)現(xiàn)，我國城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置政策呈現(xiàn)以下演進邏輯。

1.以義務教育均衡發(fā)展為推動力的政策形成機制

改革開放以來，國家向?qū)崿F(xiàn)義務教育均衡發(fā)展的目標不斷邁進，這也成為推動城鄉(xiāng)師資配置政策的形成機制。義務教育發(fā)展的階段性變化對城鄉(xiāng)師資配置政策的變遷產(chǎn)生了深刻影響。通過與我國義務教育均衡發(fā)展的階段相結(jié)合，可以把城鄉(xiāng)師資配置政策的動力形成機制劃分成三個階段：第一，初步均衡發(fā)展階段（1978—2000年）。十一屆三中全會之后，各項教育事業(yè)的發(fā)展逐步始入正軌，義務教育也不例外。這一時期，義務教育主要目標是實現(xiàn)普及化。1985年，國家出臺《關于教育體制改革的決定》，正式提出普及九年義務教育目標。1993年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》明確規(guī)定，到2000年實現(xiàn)全國基本普及九年義務教育的目標。城鄉(xiāng)之間師資數(shù)量的不均衡，嚴重制約著義務教育普及化進程。此時，國家開始關注并回應這一問題，陸續(xù)出臺了補充鄉(xiāng)村教師數(shù)量的政策。第二，快速均衡發(fā)展階段（2001—2011年）。截至2000年底，全國85%的人口地區(qū)基本實現(xiàn)了普及九年義務教育[7]?！捌站拧蹦繕嘶緦崿F(xiàn)以后，我國義務教育也由普及逐漸轉(zhuǎn)向鞏固和提高。2002年國家出臺的《關于加強基礎教育辦學管理若干問題的通知》提到，要積極推進實現(xiàn)義務教育階段城鄉(xiāng)之間學校的均衡發(fā)展，并且要求擴大優(yōu)質(zhì)學校在整個義務教育階段的規(guī)模，以滿足人民群眾對高質(zhì)量教育的需要。2005年出臺的《關于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的若干意見》，把推進義務教育均衡發(fā)展擺在教育發(fā)展的重要位置。2010年出臺的《關于貫徹落實科學發(fā)展觀，進一步推進義務教育均衡發(fā)展的意見》，把實現(xiàn)均衡發(fā)展作為接下來義務教育發(fā)展的重中之重。為實現(xiàn)義務教育快速均衡發(fā)展，國家出臺了大量促進城鄉(xiāng)師資均衡配置的相關政策，重點加強城鄉(xiāng)教師的培訓力度，尤其更加關注對鄉(xiāng)村教師的培養(yǎng)培訓。第三，深層次均衡發(fā)展階段（2012年至今）?！笆晃濉币詠?，我國教育改革發(fā)展成就顯著，已全面普及免費九年義務教育。2012年出臺的《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》提出，“要進一步完善基本公共教育服務體系，更加有力地推進教育公平”，這就為義務教育后續(xù)深層次發(fā)展改革奠定了總基調(diào)。同一年出臺的《關于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》從教育發(fā)展新形勢和新任務出發(fā)，確立了深入推進義務教育均衡發(fā)展的基本目標，并提出了一系列相應措施來保證實現(xiàn)。該政策的出臺為義務教育實現(xiàn)更高水平、更高質(zhì)量的均衡注入了強大動力。黨的十八大報告圍繞辦好人民滿意的教育，提出“均衡發(fā)展義務教育”的新論斷，實現(xiàn)了義務教育均衡發(fā)展政策的新躍升[7]。為實現(xiàn)義務教育深層次均衡發(fā)展，城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置政策進入以統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)師資為任務的深化階段，以加強農(nóng)村教師隊伍建設為重點，繼續(xù)努力縮小城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展差距，實現(xiàn)更加優(yōu)質(zhì)公平的義務教育。

2.以兼顧效率和公平為導向的政策價值取向

教育政策是一個國家對其所擁有的公共資源和權(quán)利進行的權(quán)威性分配，在這個分配過程中體現(xiàn)出教育政策的價值取向。通過對城鄉(xiāng)師資均衡政策的階段性演進分析?？梢园l(fā)現(xiàn)，我國城鄉(xiāng)師資均衡政策的價值取向呈現(xiàn)出由效率向公平的過渡，體現(xiàn)了兩者之間的對立統(tǒng)一。第一，“效率優(yōu)先”階段（1978—2002年）。黨的十一屆三中全會之后，國家將工作重心向社會主義現(xiàn)代化建設方面轉(zhuǎn)移，這就要求各級各類教育應為國家培養(yǎng)社會主義現(xiàn)代化建設人才。這一時期，國家提出普及義務教育的目標，加快教育發(fā)展，強調(diào)效率優(yōu)先，然而，地區(qū)、城鄉(xiāng)之間師資配置不均嚴重制約著全國普及義務教育的進程。因此，為均衡城鄉(xiāng)間師資配置，國家通過提出一系列提高教師福利待遇的措施來促進城鄉(xiāng)教師之間的流動，以此來補充鄉(xiāng)村教師。這一階段政策體現(xiàn)出明顯的效率優(yōu)先的價值取向。第二，“注重效率，兼顧質(zhì)量”階段（2003—2011年）。進入21世紀后，一系列補充鄉(xiāng)村教師數(shù)量政策的出臺，促進了教育系統(tǒng)內(nèi)部師資的流動，有效緩解了鄉(xiāng)村教師數(shù)量上的不足，然而，城鄉(xiāng)師資質(zhì)量上的差距卻沒有得到明顯改善。此時，國家已經(jīng)意識到，只靠補充教師數(shù)量并不能真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間師資的均衡配置，還應注重鄉(xiāng)村教師自身素質(zhì)的發(fā)展和提高，于是，國家開始從關注提升鄉(xiāng)村教師質(zhì)量的角度來進一步促進城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置。這一時期，國家開始注重教師內(nèi)在發(fā)展，陸續(xù)出臺了大量提高教師質(zhì)量的專門性政策，而且政策的價值取向兼顧效率和質(zhì)量。第三，“更加強調(diào)公平與質(zhì)量”階段（2012年至今）。2012年《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》提出，把促進教育公平作為一項國家基本教育政策，要繼續(xù)擴大和保障公平受教育機會，實現(xiàn)更加均衡合理的教師資源配置。此階段，《關于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015—2020年）》《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》等政策的相繼出臺，都旨在進一步加強農(nóng)村教師隊伍建設，促進教師全面發(fā)展，統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)教師資源，努力縮小城鄉(xiāng)之間師資質(zhì)量上的差距，讓農(nóng)村兒童接受到更有質(zhì)量、更加公平的基礎教育，政策的價值取向更加重視公平與質(zhì)量。

3.以政策工具綜合選擇和使用為手段的政策實施過程保障

政策實施的過程保障是指通過細則和要求來使政策得以貫徹落實，是對政策執(zhí)行或?qū)嵤┻^程中各種變量及它們之間相互關系的認識和控制[8]。政策工具是國家為實現(xiàn)特定的政策目標所采取的一系列手段和方法的總稱。我國出臺的一系列城鄉(xiāng)師資均衡政策，就是以多種政策工具的綜合選擇和使用來對其實施過程進行保障的，具體涉及權(quán)威工具、激勵工具、象征和勸誡工具、能力建設工具、系統(tǒng)變革工具等五種政策工具。第一，權(quán)威工具是政府使用頻率最高的一種政策工具，主要是通過許可、禁止等在內(nèi)的命令規(guī)則來支配個人和機構(gòu)的行為。國家出臺的有關城鄉(xiāng)師資配置政策文本中“必須對現(xiàn)有的教師進行認真培訓和考核”“要有一年以上在農(nóng)村學校任教經(jīng)歷才可聘為高級教師職務”“嚴禁聘用不具備教師資格的人員擔任教師”等規(guī)定，均是權(quán)威工具的體現(xiàn)。權(quán)威工具可以迅速有效落實城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置政策，但剛性化的規(guī)定要求容易滋生政策執(zhí)行主體的抵觸情緒，不利于達到預期的政策目標。第二，激勵工具是通過提供有形的回報來誘使人們做出符合政策目標的行為。在促進城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置過程中，激勵工具主要表現(xiàn)為國家通過采取一系列提高教師地位和福利待遇的舉措來吸引優(yōu)秀人才到鄉(xiāng)村任教，如“對從事邊遠鄉(xiāng)村地區(qū)教學工作的教師給予補貼”“為農(nóng)村中小學教師解決住房問題”“提高鄉(xiāng)村中小學中、高級教師職務崗位比例”等。激勵工具能夠在一定程度上激發(fā)出部分優(yōu)秀教師服務于農(nóng)村學校教育的積極性，對實現(xiàn)城鄉(xiāng)師資的均衡配置發(fā)揮了重要作用。第三，象征和勸誡工具。象征和勸誡工具是通過對人們價值觀和信念等的引導、啟發(fā)，促使政策目標對象采取相關行動的工具[9]。在政府出臺的大量城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置政策中，可以發(fā)現(xiàn)“義務教育學校崗位設置工作事關義務教育人力資源合理配置”“做好教師績效考核工作是加強教師隊伍建設的重要基礎”“把農(nóng)村義務教育教師隊伍建設作為一項重大而緊迫的戰(zhàn)略任務”等話語的表述。國家通過對均衡城鄉(xiāng)師資配置相關舉措象征性意義的賦予，從而獲得社會各界的認可和支持，實現(xiàn)價值觀上的一致性。第四，能力建設工具。能力建設工具是指政府提供給個體或機構(gòu)所必需的信息、培訓和資源等，以保障其順利開展某些活動。2010年中央財政在“國培計劃”方面大幅增加了經(jīng)費投入力度，安排專項資金5.5億元來支持此計劃，其中5 000萬元支持實施“中小學教師示范性培訓”，5億元支持實施“中西部農(nóng)村骨干教師培訓”[10]。國家通過財政撥款不斷加強對農(nóng)村、經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)師資的培養(yǎng)培訓，彌補城鄉(xiāng)師資質(zhì)量水平差距。第五，系統(tǒng)變革工具。系統(tǒng)變革工具是指當現(xiàn)有的激勵和資源配置條件下的組織不能產(chǎn)生所期望的政策效果時，就需要通過變革組織結(jié)構(gòu)來重新對組織內(nèi)的權(quán)威進行分配，以促進政策目標的實現(xiàn)[11]。在對城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置中，中央政府將權(quán)力下放給地方政府，實行在國務院統(tǒng)一領導下，由地方各級政府負責和管理，并且要以縣級政府單位為主的管理體制。在這種“以縣為主”的行政管理體制下，由縣級人民政府來對本區(qū)域中小學教師進行統(tǒng)籌安排，有利于促進城鄉(xiāng)、學校之間師資力量的均衡配置。

4.以經(jīng)濟學為主導的政策話語文化規(guī)則

教育政策分析中的政策話語視角，是通過教育政策文本所使用的語言、詞匯和邏輯修辭等來對教育政策中所包含的目標指向和價值取向進行分析，旨在揭示出政策所蘊藏的文化規(guī)則以及其中存在的權(quán)力背景[7]。通過對我國改革開放以來的城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置政策文本分析可以發(fā)現(xiàn)，其中蘊含的政策話語規(guī)則主要是以經(jīng)濟學為主導并向著多元化的趨勢發(fā)展。第一，以經(jīng)濟學話語規(guī)則為主導。經(jīng)濟學話語一方面體現(xiàn)在教育和經(jīng)濟的關系上，如農(nóng)村教育對于全面建設小康社會具有重要戰(zhàn)略意義，而農(nóng)村教育發(fā)展的關鍵在于師資。此外，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展也有力地促進了兩者之間師資均衡配置;另一方面表現(xiàn)在教育投資和教育財政經(jīng)濟上，中央不斷增加財政撥款用于教師隊伍建設，地方政府多渠道籌措教育經(jīng)費提高教師待遇。第二，政策話語多樣化凸顯。隨著城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置政策的發(fā)展，政策文本所傳達的政策話語也不再僅僅局限于經(jīng)濟學話語，政治學、社會學、公共管理學、倫理學等學科話語均呈現(xiàn)在內(nèi)。如國家從貫徹落實科學發(fā)展觀的高度出發(fā)，提出繼續(xù)合理配置教育資源，突出均衡城鄉(xiāng)師資配置的重要性，體現(xiàn)了政治學話語;實行教師定期交流，緩解農(nóng)村邊遠地區(qū)中小學對教師的需求，確保教育公平和社會穩(wěn)定，具有鮮明的社會學話語;“以縣為主”的義務教育管理體制的確立，地方人民政府負責本區(qū)域教師管理，加強對教師的職稱編制管理、經(jīng)費管理、績效考核等工作，是公共管理學話語;國家不斷加強教師隊伍建設，注重師德師風培養(yǎng)，堅決清除違反教師職業(yè)道德人員，體現(xiàn)了倫理學的話語規(guī)則。

三、我國城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置政策的未來展望

隨著城鄉(xiāng)一體化的深入發(fā)展以及相關政策的推動，我國城鄉(xiāng)師資不均問題得到了明顯改善，并且在師資均衡政策的形成動力機制、價值取向、實施過程保障、話語文化規(guī)則等方面形成了獨特的演進邏輯，同時也顯現(xiàn)出一些不足，有必要對其進行不斷調(diào)整和完善。

1.以加強農(nóng)村教師隊伍建設為核心的非均衡化政策形成機制

面對城鄉(xiāng)之間出現(xiàn)的師資不均問題，需要以師資均衡配置為立足點，在政策上作出有效傾斜，以加強農(nóng)村教師隊伍建設為核心，采取有側(cè)重性的非均衡化政策來實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置，縮小城鄉(xiāng)差距，推動師資均衡化發(fā)展。第一，加強對農(nóng)村地區(qū)經(jīng)費傾斜力度。中央和省級政府應加強對教育經(jīng)費的統(tǒng)籌規(guī)劃，擴大轉(zhuǎn)移支付資金比例，重點向農(nóng)村地區(qū)傾斜。第二，完善城鄉(xiāng)教師流動制度，嚴格規(guī)范農(nóng)村教師準入標準。一方面，要采取切實有效的優(yōu)惠措施推動教師之間的流動，如提高鄉(xiāng)村教師工資待遇，有條件的地區(qū)可以使農(nóng)村教師待遇高于縣鎮(zhèn)教師;完善晉升通道，適當減輕鄉(xiāng)村教師評職稱的難度，增加農(nóng)村教師高級職稱的比例。另一方面，要嚴格執(zhí)行農(nóng)村教師資格認定和聘用考核制度，把控教師進入質(zhì)量?？h級政府可統(tǒng)一規(guī)劃人事調(diào)動，將一部分優(yōu)質(zhì)教師資源向農(nóng)村傾斜，同時加強政策監(jiān)督落實，防止政策執(zhí)行出現(xiàn)失真的情況，使教師支教由被動化為主動，激發(fā)教師支教熱情和積極性，杜絕消極支教和“陽奉陰違”。第三，建立健全農(nóng)村教師專業(yè)發(fā)展機制，提升農(nóng)村教師質(zhì)量。當前，國培計劃、省培計劃、縣級培訓紛紛落地，形成了系統(tǒng)的培訓體系[12]。在進一步推進落實培訓計劃的同時，創(chuàng)新培訓形式與組織方法，以農(nóng)村教師培養(yǎng)培訓為主，廣泛開展教師職前培訓、職后培訓和專項培訓，建立專門的培訓基地。此外，加強對鄉(xiāng)本教師培訓課程的研究和開發(fā)，充分利用網(wǎng)絡學習平臺，加強農(nóng)村學校教師的信息化水平，有針對性提供培訓項目，加強農(nóng)村教師整體素質(zhì)。

2.追求豐富多元的政策價值取向

城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置政策的價值取向雖然呈現(xiàn)出階段性變化，但其根本出發(fā)點——效率和公平卻始終交織在一起。未來在制定城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置政策時，應充分考慮多方面因素，努力追求“以人為本”“公平優(yōu)質(zhì)”“協(xié)調(diào)發(fā)展”的豐富價值取向，推動城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置政策價值取向多元發(fā)展。第一，由“社會本位”轉(zhuǎn)向“社會與個人本位兼顧”。城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置政策的出臺受制于政治經(jīng)濟體制、生產(chǎn)力發(fā)展和社會文化等多方面影響，但政策最終落腳點還是教師，是為了實現(xiàn)師資的均衡配置。因此，制定政策時，在關注社會價值的基礎上，應兼顧教師個性和需求，強調(diào)城鄉(xiāng)教師個性發(fā)展，不斷完善教師培養(yǎng)培訓機制和福利待遇保障。第二，注重“以人為本”，關注教師發(fā)展，城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置政策不應片面追求政策工具價值的實現(xiàn)，更要促進政策的人本化發(fā)展。在城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置中做到“以教師為本”，實現(xiàn)教師隊伍的人性化管理，尤其要重視農(nóng)村教師的培養(yǎng)和發(fā)展，建設有利于農(nóng)村教師專業(yè)成長的環(huán)境，營造農(nóng)村學校良好的人文氛圍，激發(fā)農(nóng)村教師自身發(fā)展?jié)摿蛣恿?，提高教師整體素質(zhì)。第三，進一步協(xié)調(diào)好“效率”“公平”與“質(zhì)量”的關系。城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置既要注重實現(xiàn)效率，更要追求公平優(yōu)質(zhì)的師資均衡配置。政策應繼續(xù)向農(nóng)村傾斜，采取各種優(yōu)惠措施，借用外力快速增加農(nóng)村教師數(shù)量，同時也要加強農(nóng)村學校的自身造血功能，加大本土教師的培養(yǎng)培訓力度，提升農(nóng)村教師教育教學能力，促進師資均衡由“量”向“質(zhì)”的轉(zhuǎn)變。

3.政策工具合理選擇使用的政策實施過程保障

在政策實施過程中，政府要針對出現(xiàn)的新問題和新情況合理選擇適切的政策工具，調(diào)整政策工具的搭配類型和使用頻率，保障政策順利有效執(zhí)行，實現(xiàn)“1+1>2”的效果。第一，合理使用命令工具。政府應繼續(xù)細化政策條款，完善城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置在具體操作層面的標準體系[13]。政策被表達出來的清楚程度將促成該政策的成功[14]149。同時，國家要繼續(xù)做好對于城鄉(xiāng)師資均衡配置工作的全面統(tǒng)籌，并真正做到權(quán)力下放，擴大地方政府在均衡配置本區(qū)域師資上的自主裁量權(quán)，減少政策中的剛性化要求，提高地方執(zhí)行政策的積極性和自主性，做到具體問題具體分析，增強城鄉(xiāng)師資均衡配置的政策活力。第二，加強城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置專項資金支持力度。國家應對師資配置經(jīng)費做好宏觀調(diào)控，合理分配使用教育經(jīng)費，重點向農(nóng)村偏遠貧困地區(qū)傾斜。一方面大幅提高農(nóng)村教師津、補貼和工資等福利待遇，吸引人才;另一方面加強農(nóng)村教師培養(yǎng)培訓，提升教師質(zhì)量水平，真正做到才盡其用，實現(xiàn)均衡發(fā)展。第三，國家應重視有關城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置的立法工作，完善相關法律法規(guī)建設，規(guī)范地方政府及其他相關政策執(zhí)行者的行為，做到政策執(zhí)行合法化。同時要加強城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置政策研究，與專家學者積極進行交流探討，使政策更加科學化。

4.強化引導多元主體參與的政策話語文化規(guī)則

任何一種政策變革都不完全是技術(shù)上的，或者僅僅是根據(jù)理性作出的。每個不同的利益群體都有其自己正當?shù)摹昂侠硇浴?，用以理解某個教育上的行動計劃并對其作出相應的反應[14]141。因此，應不斷強化不同利益群體在城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置政策中的話語表達權(quán)，充分發(fā)揮出他們在參政議政中的重要作用。首先，拓寬信息收集渠道，鼓勵民眾積極參與政策制定。政府應完善民意表達制度，以法律形式保障民眾參與到政策制定中，并且不斷創(chuàng)新信息收集方式，使民眾敢表達、能表達、會表達。政府對于收集到的意見要進行及時處理，認真考慮民意，采納有效建議，切實在政策中反映出民眾利益訴求。其次，加強民眾對政策執(zhí)行的監(jiān)督，保障政策有效落實。建立健全城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置政策責任追究制，將責任事務落實到具體部門和個人，并對相關政策執(zhí)行信息進行公示，讓民眾隨時跟進政策執(zhí)行情況，實現(xiàn)政策執(zhí)行透明化。最后，擴大政策評估主體，完善政策評價標準。城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置政策評估主體在以政府為主導的基礎上，將專家學者、城鄉(xiāng)教師、學生及家長等非官方利益主體吸納到政策評估中，通過采取切實激勵措施讓民眾參與到政策評估活動中，逐漸成為評估主體，提高民眾對政策實施結(jié)果的滿意度。同時對政策評價標準進行優(yōu)化完善，不僅要有關于城鄉(xiāng)師資數(shù)量和質(zhì)量方面的硬性指標，更要將民眾反饋意見作為評價考核指標之一，綜合多方反饋評價政策效果，推進城鄉(xiāng)義務教育師資均衡配置政策科學化、民主化。

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（責任編輯：楊 波）