余艷清

(福建江夏學(xué)院 法學(xué)院，福建 福州 350108)

一、引 言

黨的十八屆三中全會(huì)將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)之一，而黨的十九屆四中全會(huì)更是專門聚焦于國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)議題，國(guó)家治理現(xiàn)代化日漸成為理論研究和實(shí)踐探索的熱點(diǎn)問題。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，金融治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要支撐，國(guó)家治理現(xiàn)代化離不開金融治理現(xiàn)代化。民間金融作為金融體系中的一種現(xiàn)實(shí)存在，在金融治理現(xiàn)代化過程中需要高度重視民間金融的規(guī)制問題。民間金融雖然并不屬于國(guó)家許可序列的金融業(yè)態(tài)，但在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中具有一定的影響力，故此關(guān)于民間金融的規(guī)制是一個(gè)備受關(guān)注的問題(1)參見最高人民法院在《關(guān)于為新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制提供司法服務(wù)和保障的意見》中提出擬大幅度降低民間借貸利率司法保護(hù)上限，隨后出臺(tái)的《關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》(法釋〔2020〕6號(hào))正是這一意圖的落地舉措，此舉引發(fā)了較高的社會(huì)關(guān)注。，相關(guān)著述頗豐，然而筆者發(fā)現(xiàn)鮮有研究從金融治理現(xiàn)代化的視角展開這一研究。

現(xiàn)有的相關(guān)研究圍繞著如何規(guī)制民間金融問題貢獻(xiàn)了形形色色的方案和策略，其中被規(guī)制政策所吸收和認(rèn)可的亦不在少數(shù)，總體發(fā)展趨向是規(guī)制理念逐漸走向成熟、規(guī)制范圍更趨廣闊、規(guī)制方式趨于靈活、規(guī)制體系逐步完善。[1]但這并沒有在本質(zhì)上改變民間金融規(guī)制的難題與困境，民間金融幾乎仍在灰色地帶存續(xù)和發(fā)展，相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)不僅沒有得到有效控制，反而有愈演愈烈的趨勢(shì)，以至于出現(xiàn)了民間金融風(fēng)險(xiǎn)向正規(guī)金融市場(chǎng)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)滲透并危及正規(guī)金融市場(chǎng)安全的問題。[2]對(duì)此，我們需要重新審視當(dāng)前關(guān)于民間金融的規(guī)制安排，以期民間金融不會(huì)演化成危及金融安全的“黑天鵝”。故此，在全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，在金融治理現(xiàn)代化的要求下探討民間金融的規(guī)制轉(zhuǎn)型問題正當(dāng)其時(shí)。

二、民間金融規(guī)制的理想圖景：以金融治理現(xiàn)代化為中心

有學(xué)者曾對(duì)金融治理現(xiàn)代化展開了較為宏觀的解讀，比如主張金融治理目標(biāo)是“善治”(good governance)，以確保金融功能正常發(fā)揮，現(xiàn)代金融承載著服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防范金融風(fēng)險(xiǎn)的雙重使命[3]；或者提出我國(guó)金融治理現(xiàn)代化的主要目標(biāo)是不斷增加金融有效供給，更好地滿足人民群眾對(duì)高質(zhì)量金融服務(wù)的需要，堅(jiān)持服務(wù)實(shí)體，回歸本源，防范風(fēng)險(xiǎn)，確保安全。[4]上述觀點(diǎn)可以具體概括為金融治理現(xiàn)代化要在滿足現(xiàn)實(shí)的金融需求和有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)之間取得動(dòng)態(tài)平衡并實(shí)現(xiàn)有效治理，這對(duì)于民間金融規(guī)制具有重要指導(dǎo)意義。

(一)金融治理現(xiàn)代化視域下的民間金融規(guī)制立場(chǎng)

依照金融治理現(xiàn)代化本意，民間金融規(guī)制作為金融治理現(xiàn)代化的一部分，勢(shì)必也應(yīng)該致力于實(shí)現(xiàn)滿足金融需求和控制金融風(fēng)險(xiǎn)的二元目標(biāo)。當(dāng)然，民間金融的規(guī)制必須在兩者之間取得平衡的一個(gè)前提就是民間金融具有存續(xù)的合理性：首先，從歷史維度來看，放眼古今中外，民間金融都是一種現(xiàn)實(shí)存在，即使在金融業(yè)發(fā)達(dá)的國(guó)家，民間金融仍是滿足不同社會(huì)需求和促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展所不可或缺的。[5]其次，從現(xiàn)實(shí)維度來看，以中小型企業(yè)融資難而引發(fā)的“麥克米倫融資缺口”(2)有關(guān)“麥克米倫融資缺口”的討論參見張建偉.法律、民間金融與麥克米倫“融資缺口”治理——中國(guó)經(jīng)驗(yàn)及其法律與金融含義[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版,2013，(1):127-141。問題為代表的金融需求需要借助民間資本來補(bǔ)充和緩解，“一方面存在著對(duì)民間金融服務(wù)的大量需求,而另一方面在我們的社會(huì)中又存在著大量的閑散資金,這使得民間金融服務(wù)迅速成長(zhǎng)為一種重要的金融現(xiàn)象”。[6]

國(guó)家治理現(xiàn)代化要求堅(jiān)持以人民為中心的根本價(jià)值遵循，這決定了國(guó)家治理的邏輯落定于權(quán)利本位[7]，民間金融的規(guī)制也應(yīng)當(dāng)充分尊重相關(guān)市場(chǎng)主體的合法權(quán)利，權(quán)利本位是民間金融規(guī)制的基本立場(chǎng)。這一點(diǎn)實(shí)際上也與民間金融的存續(xù)基礎(chǔ)相適應(yīng)，即現(xiàn)實(shí)的需求基礎(chǔ)和供給能力保障了民間金融的“存在即合理”：一方面，民間金融之所以存在是因?yàn)榇罅康慕鹑谛枨鬅o法通過正規(guī)金融途徑得到滿足，其中既有正規(guī)金融供給能力有限的客觀現(xiàn)實(shí)，也不排除因信息不對(duì)稱、民間信用體系的內(nèi)生性缺陷等原因致使的金融供給限制；另一方面，社會(huì)上具有一定存量的閑散資金期待參與金融服務(wù)獲取更多的財(cái)產(chǎn)性收益，卻因種種限制而不能直接參與“牌照管制”下的正規(guī)金融。因此，有學(xué)者認(rèn)為，壓制民間金融是“忽視與限制了市場(chǎng)主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)利與融資自由權(quán)利”。[8]

同時(shí)，民間金融的規(guī)制應(yīng)該是風(fēng)險(xiǎn)控制型的。民間金融得以存續(xù)和發(fā)展的外部環(huán)境決定了民間金融處于一種更為復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境之中，現(xiàn)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)失去控制會(huì)反噬民間金融的發(fā)展，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的控制能力即是有效治理的直接體現(xiàn)，并決定了民間金融能夠走多遠(yuǎn)。故此，通過民間金融的規(guī)制來控制其風(fēng)險(xiǎn)是保障民間金融可持續(xù)發(fā)展的必要途徑。

(二)金融治理現(xiàn)代化視域下的民間金融規(guī)制路徑

在國(guó)家治理現(xiàn)代化的政治話語中，法治化是其中的重要路徑。據(jù)此，推進(jìn)民間金融規(guī)制治理現(xiàn)代化的路徑也應(yīng)該是法治化，具體則應(yīng)包括規(guī)制理念、規(guī)制體系、規(guī)制工具的法治化。實(shí)際上，早在十多年前，高晉康教授就旗幟鮮明地提倡“民間金融法制化”，即要求國(guó)家選擇消極自由的金融價(jià)值觀確立民間金融的法制化界限。[9]法治化是“法制化”的進(jìn)階，需要與時(shí)俱進(jìn)地體現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求。

規(guī)制理念在本質(zhì)上與前文闡述的權(quán)利本位和風(fēng)險(xiǎn)控制二元立場(chǎng)關(guān)系緊密，規(guī)制立場(chǎng)為規(guī)制理念奠定了主基調(diào)，權(quán)利本位和風(fēng)險(xiǎn)控制的二元立場(chǎng)概括為理念實(shí)際上就是自由理念和安全(或秩序)理念問題，也有學(xué)者認(rèn)為還應(yīng)該注重效率理念。(3)比如岳彩申教授曾主張解決我國(guó)民間借貸問題的基本出路在于通過法律創(chuàng)新形成制度激勵(lì)，引導(dǎo)金融資源優(yōu)化配置,具體參見岳彩申.民間借貸規(guī)制的重點(diǎn)及立法建議[J].中國(guó)法學(xué),2011，(5):84-96。當(dāng)然，多個(gè)理念并存難免會(huì)產(chǎn)生沖突和矛盾，故此需要明確多個(gè)理念之間的位階。在筆者看來，自由作為權(quán)利本位體現(xiàn)的應(yīng)該是規(guī)制中的核心理念，而安全(秩序)理念因關(guān)系民間金融發(fā)展的基礎(chǔ)前提需要視為整個(gè)規(guī)制的底線，效率理念則是在保障自由和安全基礎(chǔ)上的最終落腳點(diǎn)。可能有人會(huì)質(zhì)疑安全理念在民間金融這一并不主流的領(lǐng)域被強(qiáng)調(diào)是否必要，單從民間金融本身在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的影響力來看會(huì)覺得其體量小而可以忽略不計(jì)，但有研究發(fā)現(xiàn)，民間金融的發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有顯著影響[10]，并且相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)在正規(guī)金融之間傳導(dǎo)和滲透，民間金融已經(jīng)成為影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及金融穩(wěn)定的一個(gè)重要因素[11]，重視其安全問題并不是危言聳聽。需要注意的是，安全理念作為規(guī)制理念中的底線，并不意味著安全可以代替自由和效率，其只有在沖突和矛盾無法調(diào)和之時(shí)才能絕對(duì)優(yōu)先。

規(guī)制體系是一個(gè)較為復(fù)雜的議題，基本可以包括制度體系、規(guī)制主體、規(guī)制對(duì)象等多項(xiàng)內(nèi)容。國(guó)家治理現(xiàn)代化要求形成完備的法律規(guī)范體系，民間金融規(guī)制法治化也需要基于完備的法律規(guī)范體系而展開。傳統(tǒng)的治理多依賴于政府單一主體，而現(xiàn)代化的治理追求多主體參與的多元共治，這無疑也是適用于民間金融規(guī)制的。規(guī)制對(duì)象是規(guī)制所要作用和指向的具體對(duì)象，但是規(guī)制作為一種抽象化的概念提煉，其指向的對(duì)象并不是唯一而特定的，加上自然條件、資源稟賦等因素的影響，同一對(duì)象在不同時(shí)空背景下亦會(huì)呈現(xiàn)不同的形態(tài)，規(guī)制的有效實(shí)施需要考慮具體情況。由于民間金融在規(guī)模、區(qū)域等方面的差異較為明顯，其規(guī)制應(yīng)該根據(jù)具體類型區(qū)別對(duì)待。

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)離不開社會(huì)治理工具的創(chuàng)新和應(yīng)用，所以使用良好的規(guī)制工具也是推進(jìn)民間金融治理現(xiàn)代化過程中的重要一環(huán)。[12]實(shí)際上，隨著國(guó)家治理的成熟和發(fā)展，衍生出一系列的治理工具，實(shí)踐中可供民間金融規(guī)制選擇和使用的規(guī)制工具很多，如何實(shí)現(xiàn)符合法治原則和保障治理效果是規(guī)制工具法治化的內(nèi)在要求。付子堂教授認(rèn)為，法律功能表現(xiàn)為對(duì)行為本身的激勵(lì)和對(duì)行為背后利益的調(diào)控，據(jù)此將激勵(lì)功能細(xì)分為正激勵(lì)和負(fù)激勵(lì)兩種,即法律后果的肯定性和否定性，正激勵(lì)和負(fù)激勵(lì)的規(guī)制工具將有益于規(guī)制實(shí)現(xiàn)。[13]

三、民間金融規(guī)制的現(xiàn)實(shí)鏡像：模式、困境與成因

(一)民間金融規(guī)制的現(xiàn)狀與效果

從既有的制度規(guī)范來看，民間金融規(guī)制所依賴的制度文本可以概括為三個(gè)方面：一是依靠刑法所構(gòu)建的禁止性規(guī)范，刑法中并不直接關(guān)涉民間借貸的條款，最高人民法院通過書面答復(fù)肯定了以非法經(jīng)營(yíng)罪介入民間高利貸的做法；二是依賴于民法所建立的私法規(guī)范，從《合同法》的“借款合同”章(第196條～211條)到民法典的“借款合同”章(第667條～680條)，均是關(guān)涉民間借貸的法律條文，然而司法實(shí)踐中引用更多的是最高人民法院就民間借貸所出臺(tái)的司法解釋；(4)至今為止，最高人民法院專門針對(duì)民間借貸發(fā)布了三次司法解釋，分別是2020年發(fā)布的《關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》(法釋〔2020〕6號(hào))、2015年出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》(法釋[2015]18號(hào))以及1991年施行的《關(guān)于人民法院審理借貸案件的若干意見》(法[民][1991]21號(hào))，主要是針對(duì)司法審判中保護(hù)的民間借貸利率水平作出了規(guī)定。此外，最高人民法院還通過《關(guān)于依法妥善審理民間借貸案件的通知》(法[2018]215號(hào))等文件進(jìn)一步完善規(guī)則，另外也有不少地方法院(如上海高院)出臺(tái)了細(xì)化的解釋文件，新近最高司法當(dāng)局表明進(jìn)一步修改相關(guān)司法解釋的意圖。三是從中央到地方的監(jiān)管性規(guī)范，比如中國(guó)人民銀行曾于1996年出臺(tái)《貸款通則》作為專門性的監(jiān)管規(guī)范，中國(guó)人民銀行和銀監(jiān)會(huì)通過《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(銀監(jiān)發(fā)[2008]23號(hào))的政策性授權(quán)開啟了小額貸款公司規(guī)范的地方性供給模式，(5)有關(guān)這一問題的詳細(xì)討論請(qǐng)參見劉駿.金融制度的地方性供給:源自民間金融的制度經(jīng)驗(yàn)[J].社會(huì)科學(xué),2018，(8):55-64.以及很多省份正在出臺(tái)的地方金融(監(jiān)管)條例也主要聚焦于民間金融問題。由此可見，民間金融的制度規(guī)范早期主要依賴于法院的司法解釋，而近年來地方政府正在積極爭(zhēng)取貢獻(xiàn)一份力量。從現(xiàn)實(shí)的治理來看，囿于早期的具體規(guī)范多來自法院的司法解釋，所以法院的司法裁判在民間金融規(guī)制中有著重要的影響力，既會(huì)通過非法經(jīng)營(yíng)罪來高壓打擊高利貸，也會(huì)通過民商事裁判解決普通的借貸糾紛。因此，實(shí)踐中的民間金融規(guī)制常常受到“泛刑法化”(6)相關(guān)討論可參見邱興隆.民間高利貸的泛刑法分析[J].現(xiàn)代法學(xué),2012，(1):112-124.或“司法主導(dǎo)突出”(7)相關(guān)闡述可參見席月民.我國(guó)當(dāng)前民間借貸的特點(diǎn)、問題及其法律對(duì)策[J].政法論叢,2012，(3):61-68.等等指摘。對(duì)此，岳彩申教授認(rèn)為我國(guó)法律形成了主要依賴禁止、限制、打擊等命令控制型法律治理模式，并且這些傳統(tǒng)的法律規(guī)制方法在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下不能有效引導(dǎo)民間資本優(yōu)化配置，也難以防范民間借貸可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，存在明顯的失靈現(xiàn)象，削弱了民間借貸治理的效果。[14]時(shí)至今日，以上判斷可以繼續(xù)用于概括民間借貸的規(guī)制效果，單從民間金融的新模式——網(wǎng)絡(luò)借貸中便可窺見一二，網(wǎng)絡(luò)借貸的頻繁“暴雷”“跑路”表明傳統(tǒng)的民間金融治理模式效果十分有限。即使是已經(jīng)政策性授權(quán)給地方政府管理的小額貸款公司，在各種政策加持下的發(fā)展依然不慍不火，還因亂象叢生而備受批評(píng)，(8)參見“人民日?qǐng)?bào)批小額貸款公司：亂象頻生 嚴(yán)管才有未來”，載https://money.qq.com/a/20180625/011366.htm?？梢娖洳粌H沒有成為民間金融規(guī)范化的期待性途徑，反而成為了民間金融的問題之一。

(二)民間金融規(guī)制的困境與成因

總體而言，理論界普遍認(rèn)為當(dāng)前的民間金融規(guī)制差強(qiáng)人意，上文的分析也證實(shí)了民間金融規(guī)制從形式到實(shí)效上均存在一定的欠缺，其具體困境主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，規(guī)范體系不完備。既有的規(guī)范體系過于依賴司法解釋和地方性法規(guī)，缺乏高位階的法律規(guī)范。其次，規(guī)制模式太單一。過度依賴司法治理是我國(guó)民間金融規(guī)制的典型特征，此種事后性的規(guī)制具有很大的局限性，不能較好地預(yù)警和提前介入民間金融風(fēng)險(xiǎn)治理。再次，規(guī)制效果不理想。在規(guī)范體系和規(guī)制模式的雙重限制下，民間金融的規(guī)制實(shí)踐展開較為有限，其實(shí)效不理想也是意料之中。那么，民間金融的規(guī)制緣何會(huì)陷入如此境地呢？這可能是因?yàn)檎麄€(gè)民間金融的規(guī)制并不符合國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，我們可以根據(jù)前文所構(gòu)建的民間金融規(guī)制的理想圖景來審視其背后的具體緣由。

其一，從規(guī)制理念來看，由于“金融抑制”(9)“金融抑制”是指政府為了實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，對(duì)金融活動(dòng)和金融體系實(shí)施過度干預(yù)進(jìn)而抑制了金融體系的發(fā)展，最終又影響了經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，具體參見愛德華·肖.經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的金融深化[M].邵伏軍，等，譯，格致出版社,2015:65-73；麥金農(nóng).經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的貨幣與資本[M].盧驄，譯，上海三聯(lián)書店,1988:83-86.的傳統(tǒng)影響，我國(guó)對(duì)于民間金融采用了制度性壓制，限制民間金融的發(fā)展。有學(xué)者曾指出，民間金融具有天然的明顯的風(fēng)險(xiǎn)特征，致使國(guó)家對(duì)其監(jiān)管采取了嚴(yán)格審慎的政策，此即表明國(guó)家限制的原因根源于民間金融本身蘊(yùn)含的高風(fēng)險(xiǎn)。[15]但是，民間金融作為一種內(nèi)生性的金融業(yè)態(tài)，抑制性理念與金融治理現(xiàn)代化所暗含的權(quán)利本位和風(fēng)險(xiǎn)控制的二元立場(chǎng)相悖，既沒有有效防范民間金融風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)行業(yè)的穩(wěn)定和安全，也沒有充分保障相關(guān)市場(chǎng)主體的合法權(quán)利和提升金融資源的配置效率。

其二，從規(guī)制體系來看，因“金融抑制”影響的延續(xù)，國(guó)家法律的制定和實(shí)施是從“正規(guī)金融”出發(fā)，忽視了對(duì)“非正規(guī)金融”體系的有效回應(yīng)，整個(gè)民間金融的規(guī)范體系難以完備。[16]故此，民間金融的規(guī)范體系基本是源自司法和地方層面的補(bǔ)充變得可以理解，法院規(guī)制民間金融中的“泛刑法化”傾向也是國(guó)家立場(chǎng)的貫徹和執(zhí)行，(10)有關(guān)闡述可參見劉偉.論民間高利貸的司法犯罪化的不合理性[J].法學(xué),2011，(9):132-142.加上法院不得拒絕裁判的功能設(shè)定自然而然地形成了司法主導(dǎo)模式，專業(yè)性監(jiān)管和行業(yè)自律較為匱乏。

其三，從規(guī)制工具來看，抑制性理念下具體規(guī)制所使用的主要是通過非法經(jīng)營(yíng)罪、利率管制等帶有懲罰屬性和打壓色彩的負(fù)激勵(lì)工具，而類似于制度競(jìng)爭(zhēng)的具有競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)功能(11)關(guān)于民間金融領(lǐng)域的制度競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象可參見劉駿.金融制度的地方性供給:源自民間金融的制度經(jīng)驗(yàn)[J].社會(huì)科學(xué),2018，(8):55-64.的正激勵(lì)工具較為不足。可見現(xiàn)行規(guī)制下可供使用和選擇的工具十分有限，效果也不甚理想。

四、民間金融規(guī)制的未來方案：從頂層設(shè)計(jì)到具體路徑

(一)民間金融規(guī)制的理念革新

如前所述，金融治理現(xiàn)代化要求民間金融的規(guī)制應(yīng)該秉持安全為基礎(chǔ)、自由為核心、效率為目標(biāo)的新型理念，而實(shí)踐中的規(guī)制與此均有所背離，未來應(yīng)該不斷革新。民間金融是一種內(nèi)生性的金融業(yè)態(tài)，單純依賴禁止和打壓可能難以取得較好的治理效果，這是當(dāng)前規(guī)制中最為主要的問題。根據(jù)麥金農(nóng)和肖所提出的“金融抑制”理論，“金融抑制”的解決方案應(yīng)該是“金融深化”，(12)參見愛德華·肖.經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的金融深化[M].邵伏軍，等，譯，格致出版社,2015:65-73；麥金農(nóng).經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的貨幣與資本[M].盧驄譯，上海三聯(lián)書店,1988:83-86.具體要求便是放松金融管制進(jìn)而允許金融體系的市場(chǎng)化發(fā)展。就民間金融而言，“金融深化”可在兩個(gè)方面展開：一是明確承認(rèn)民間金融的市場(chǎng)地位，二是放開民間資本進(jìn)入傳統(tǒng)金融行業(yè)的限制。權(quán)利本位的內(nèi)核即是自由，最大限度地承認(rèn)和鼓勵(lì)民間金融的發(fā)展是未來的民間金融規(guī)制應(yīng)該重點(diǎn)轉(zhuǎn)變的理念，這既是理論要求，也是現(xiàn)實(shí)所需。

當(dāng)然，自由也不是沒有限制的，從金融抑制走向金融深化的限度是防范金融風(fēng)險(xiǎn)，這表明自由理念的貫徹需要以防范風(fēng)險(xiǎn)為限度，也就是前文所論及的安全理念。[17]傳統(tǒng)的抑制性思維實(shí)際上帶有控制風(fēng)險(xiǎn)的考量，只是問題宜疏不宜堵，禁令之下的民間金融多轉(zhuǎn)入地下發(fā)展并沒有稀釋和化解風(fēng)險(xiǎn)，甚至可能會(huì)累積和傳導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)，足以證明此種風(fēng)險(xiǎn)控制模式是失敗的。同時(shí)，追求效率是市場(chǎng)導(dǎo)向的民間金融原本的底色，此與自由理念并不矛盾，但可能與以防范風(fēng)險(xiǎn)為歸依的安全理念相沖突，此時(shí)需要讓位于安全。

(二)民間金融規(guī)制的體系完善

在金融治理現(xiàn)代化要求下，民間金融的規(guī)制體系主要包括制度體系的完備化、規(guī)制主體的多元化、規(guī)制對(duì)象的類型化三個(gè)部分：

首先，民間金融是一個(gè)相對(duì)于正規(guī)金融而形成的概括性概念，對(duì)于民間金融并沒有具體分類，但這并不意味民間金融具有單一化特征。相反，民間金融因?yàn)榇胬m(xù)的形式、規(guī)模等多個(gè)方面的差異，實(shí)踐中已經(jīng)形成了一般性的民間借貸(主要是個(gè)體之間的借貸)和專門的經(jīng)營(yíng)性民間借貸(如小額貸款公司、網(wǎng)貸平臺(tái)、合會(huì)、標(biāo)會(huì)等專業(yè)性組織開展的借貸)兩種存在較大差異的存續(xù)模式。(13)有關(guān)民間金融的具體類型討論可參見劉道云.我國(guó)民間金融存在形態(tài)的類型化研究[J].暨南學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版,2017，(4):41-50當(dāng)前處于規(guī)制最前線的法院也發(fā)現(xiàn)了上述兩類模式的差異，提出應(yīng)該進(jìn)行二元區(qū)分，并建議將游離于監(jiān)管體系邊緣的非金融機(jī)構(gòu)從事的經(jīng)營(yíng)性借貸行為有效納入國(guó)家監(jiān)管。[18]這是因?yàn)閷I(yè)性民間借貸本質(zhì)上越來越接近甚至完全成為金融經(jīng)營(yíng)行為，其對(duì)于整個(gè)金融行業(yè)的影響以及暗含的風(fēng)險(xiǎn)都不同于傳統(tǒng)的一般性借貸，所以民間金融規(guī)制應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)營(yíng)性借貸，并將其與傳統(tǒng)的一般性借貸區(qū)別對(duì)待。

其次，民間借貸規(guī)制需要根據(jù)民間借貸本身的類型差異而有所側(cè)重，其具體展開需要借助于制度規(guī)范構(gòu)建的規(guī)制體系。當(dāng)前的制度規(guī)范主要是司法規(guī)范和地方性規(guī)范，缺乏足夠的上位法規(guī)范，這是未來的規(guī)范體系完善應(yīng)該解決的核心問題。所幸的是，中國(guó)人民銀行正在牽頭起草《非存款類放貸組織條例》，此條例似乎有意作為規(guī)范民間金融的行政法規(guī)，雖然還不是人大所制定的法律，但作為高規(guī)格的行政法規(guī)對(duì)于民間金融的規(guī)制有著重要意義。從公布的《征求意見稿》來看，其主要是針對(duì)有組織的經(jīng)營(yíng)性借貸，分類對(duì)待的意思較為明顯。當(dāng)然，不同區(qū)域的民間金融發(fā)展有著一定的差異，所以全國(guó)性的規(guī)范不宜規(guī)定得過細(xì)，可以允許地方根據(jù)區(qū)域情況來細(xì)化規(guī)則，同時(shí)也要為軟法規(guī)范的介入保留空間。(14)有關(guān)軟法規(guī)范的內(nèi)容可參見王蘭.民間金融的規(guī)制佯謬及其化解——一種軟硬法規(guī)制路徑的選擇[J].現(xiàn)代法學(xué),2017，(3):54-65.此外，針對(duì)“泛刑法化”傾向應(yīng)該予以糾正，不宜專門構(gòu)造“民間金融”的刑法條款，如有犯罪行為直接適用刑法即可，現(xiàn)有的禁止性刑法規(guī)范需要監(jiān)管性規(guī)范來替代。概言之，未來的規(guī)范體系應(yīng)該是以法律或者行政法規(guī)為統(tǒng)領(lǐng)，以司法規(guī)范和監(jiān)管規(guī)范為主體，以軟法規(guī)范為補(bǔ)充的規(guī)范體系。

最后，因?yàn)橐?guī)制對(duì)象的差異，規(guī)范體系是有區(qū)別的，規(guī)制主體也會(huì)有所差異。國(guó)家治理現(xiàn)代化倡導(dǎo)多元共治來構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的國(guó)家-市場(chǎng)-社會(huì)關(guān)系，這無疑適用于民間金融規(guī)制，即在民間金融的規(guī)制中需要綜合借助多方力量。為了克服當(dāng)前規(guī)制中的司法主導(dǎo)困境，未來可以確立“監(jiān)管機(jī)構(gòu)+司法機(jī)關(guān)+行業(yè)協(xié)會(huì)”三大機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的多元規(guī)制主體，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)事前和事后的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，司法機(jī)關(guān)聚焦于事后的糾紛解決和權(quán)利救濟(jì)。當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)該完善行政監(jiān)管來補(bǔ)強(qiáng)經(jīng)營(yíng)性借貸的事前、事中的風(fēng)險(xiǎn)防范不足問題，日趨明朗的改革方向是建立地方金融監(jiān)管機(jī)制。然而問題是現(xiàn)實(shí)中的地方金融監(jiān)管多半處于“地方性試驗(yàn)”階段，監(jiān)管體系和監(jiān)管能力的正?；沃氐肋h(yuǎn)，可能還需要從中央層面統(tǒng)籌推進(jìn)。金融司法在民間金融的裁判中已經(jīng)較為成熟，甚至是負(fù)載了過多的功能，未來需要回歸司法裁判本位，并將一般性借貸和經(jīng)營(yíng)性借貸采用民商分立的模式區(qū)別對(duì)待。(15)具體的討論可參見王建文.論我國(guó)民間借貸合同法律適用的民商區(qū)分[J].現(xiàn)代法學(xué),2020，(1):132-142.行業(yè)協(xié)會(huì)的規(guī)制功能已經(jīng)得到了承認(rèn)，問題是整個(gè)行業(yè)自治發(fā)展水平較為滯后，未來應(yīng)該通過制度設(shè)計(jì)促使其更好地發(fā)揮自律監(jiān)管職能。

(三)民間金融規(guī)制的工具優(yōu)化

當(dāng)前的民間金融規(guī)制多依賴于負(fù)激勵(lì)工具而忽視正激勵(lì)工具，未來的規(guī)制應(yīng)該注重正激勵(lì)與負(fù)激勵(lì)兩種工具的并用，形成激勵(lì)與約束相容的良好機(jī)制，具體可以側(cè)重于傳統(tǒng)工具的優(yōu)化和改進(jìn)。

帶有懲罰性色彩的負(fù)激勵(lì)工具在實(shí)踐中頻繁使用，從利率管制、業(yè)務(wù)取締到刑事責(zé)任莫不如此，此類工具對(duì)于保障金融安全和秩序是必要的，但不能過度依賴。未來可以適度減少直接指向民間金融的負(fù)激勵(lì)，通過強(qiáng)化相關(guān)規(guī)制主體的責(zé)任來改進(jìn)。民間金融本身的內(nèi)生性決定了其存續(xù)的合理性，過度采用負(fù)激勵(lì)工具只會(huì)引發(fā)事與愿違的“意外后果”：民間金融為了規(guī)避規(guī)制成為了名副其實(shí)的“地下金融”，所謂的風(fēng)險(xiǎn)管控?zé)o從下手，隨著風(fēng)險(xiǎn)的聚集和傳導(dǎo)，反而會(huì)愈發(fā)危及金融安全和破壞金融秩序。從這個(gè)角度來看，最高人民法院大幅度降低民間借貸利率司法保護(hù)上限的舉措(16)也即此外提及的《關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》(法釋〔2020〕6號(hào))將司法所保護(hù)的民間借貸利率大幅度降低。雖然旨在促進(jìn)金融和民間資本服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，但是其實(shí)際效果可能會(huì)不盡如人意，畢竟民間金融的高利率形成有著復(fù)雜原因，借貸利率的降低勢(shì)必影響放貸人的切身利益而可能引發(fā)“用腳投票”。同時(shí)，當(dāng)前的地方金融監(jiān)管雖具雛形但仍是地方的“自我探索”，缺乏足夠的規(guī)范支撐和責(zé)任約束，應(yīng)該確立全國(guó)性法律規(guī)范，通過嚴(yán)格的法律責(zé)任督促規(guī)制主體積極履職以防范民間金融風(fēng)險(xiǎn)。

未來還可引入部分激勵(lì)性的正激勵(lì)工具，給予民間金融更大的發(fā)展空間。第一，利用好稅收優(yōu)惠工具的激勵(lì)功能。布雷耶認(rèn)為，稅收是消除市場(chǎng)外部性的社會(huì)規(guī)制手段，稅收優(yōu)惠能夠起到良好的激勵(lì)效果。[19]民間金融中的經(jīng)營(yíng)性借貸帶有明顯的逐利傾向，而一般性借貸具有普惠金融功能，都需要降低成本保障可持續(xù)發(fā)展，配置穩(wěn)定和合理的稅收優(yōu)惠具有可行性。第二，利用好金融牌照工具的激勵(lì)功能。因?yàn)閲?yán)格的準(zhǔn)入控制，金融牌照變得十分珍貴，民間資本多期待能夠進(jìn)入正規(guī)金融行列。近年來逐步出臺(tái)的金融開放政策中也在強(qiáng)調(diào)對(duì)民間資本平等對(duì)待，相關(guān)主張有待于具體的制度設(shè)計(jì)并能夠貫徹落實(shí)，通過有組織、有業(yè)績(jī)的民間金融形態(tài)作為過渡條件是一個(gè)不錯(cuò)的選項(xiàng)。第三，利用好制度競(jìng)爭(zhēng)工具的促進(jìn)功能。民間金融本身的發(fā)展差異離不開地方性規(guī)范，可以賦予地方性規(guī)范一定的自主權(quán)并形成良性的規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)局面，推動(dòng)民間金融更好的發(fā)展，但也要嚴(yán)格限制地方政府的權(quán)力行使，不能陷入“‘?dāng)U展型’規(guī)則越多的地方，小額貸款行業(yè)發(fā)展越不好”的怪圈。[20]