綦 磊

引 言

《中華人民共和國民法典》第九十六條和第九十九條賦予了集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人資格，這一規(guī)定明確了集體經(jīng)濟(jì)組織的民事主體地位，有助于理順集體所有權(quán)的歸屬關(guān)系與行使關(guān)系，亦可阻隔集體及其成員的市場風(fēng)險(xiǎn)，是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要舉措。然而，《民法典》尚未明確集體經(jīng)濟(jì)組織與營利法人以及非營利法人的區(qū)別，更未立足于集體經(jīng)濟(jì)組織的特別性構(gòu)建具體的調(diào)整規(guī)范。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022)》等中央政策要求維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位和權(quán)利，集體經(jīng)濟(jì)組織立法也已提上日程。在此背景下，本文探討集體經(jīng)濟(jì)組織法人在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、決議規(guī)則、組織形式、股份權(quán)能方面的特別性，并以此為基礎(chǔ)完善其規(guī)范調(diào)整機(jī)制。以期對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法有所裨益。

一、財(cái)產(chǎn)的特別性：“代表集體行使所有權(quán)”的法律制度完善

集體經(jīng)濟(jì)組織具有法人資格，有權(quán)以自己的名義處分法人財(cái)產(chǎn)。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的背景下，是否將集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)改造為集體經(jīng)濟(jì)組織法人所有權(quán)，以此解決集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人虛位的問題？

(一)集體經(jīng)濟(jì)組織享有集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的法定代表權(quán)

一直以來，集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人虛位問題飽受學(xué)者詬病。針對這一問題，理論界先后提出了兩套解決方案：一是在《民法總則》頒布前，有學(xué)者主張：按照民事法律規(guī)范重構(gòu)集體與成員的關(guān)系，賦予集體民事主體資格，使其享有集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)；二是在《民法總則》頒布后，有學(xué)者主張：在集體經(jīng)濟(jì)組織取得法人資格后，其應(yīng)當(dāng)享有集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。該方案在地方實(shí)踐中也有所體現(xiàn)，四川省都江堰市等地區(qū)頒發(fā)的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記證》將集體土地列為集體經(jīng)濟(jì)組織所有的資產(chǎn)就是典型例證。

集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)屬于私權(quán)，必須有明確的權(quán)利主體。然而，賦予集體法人資格和由集體經(jīng)濟(jì)組織法人享有集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)兩套方案，不僅違反了現(xiàn)行法律的規(guī)定，也與當(dāng)前中央農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策不符。按照《憲法》第十條、《民法典》第九十九條和第二百六十二條、《土地管理法》第十一條等法律的規(guī)定，以及《中共中央、國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》(以下簡稱“《意見》”)之要義，集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)人是集體，集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體經(jīng)營管理集體財(cái)產(chǎn)?？梢姡F(xiàn)行立法通過賦予集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人資格和代表行使集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的權(quán)利，解決集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人虛位問題。這一方案不僅符合民法基本理論，而且有利于保障集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的安全與穩(wěn)定。集體經(jīng)濟(jì)組織是特別法人，享有對外從事經(jīng)營活動(dòng)的權(quán)利能力與行為能力，可以代表行使集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。法律直接授予集體經(jīng)濟(jì)組織代表行使集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的權(quán)利，既不需要集體具有民事主體資格，更不需要集體通過意思表示的形式對集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行授權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織不享有集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，在其經(jīng)營失敗或承擔(dān)債務(wù)時(shí)，集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)不屬于查封、扣押、強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)的，確保了集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的安全與穩(wěn)定。

(二)集體經(jīng)濟(jì)組織代表行使集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的法律制度完善

如前所述，集體經(jīng)濟(jì)組織代表行使集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)制度，既解決了集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人虛位的問題，亦可保障集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的安全與穩(wěn)定。然而，現(xiàn)行法律僅對這一制度進(jìn)行了原則性規(guī)定，并未明確具體的行為模式與法律后果。參照法定代表人制度和國有資產(chǎn)代表行使制度，集體經(jīng)濟(jì)組織代表行使集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指集體經(jīng)濟(jì)組織以自己的名義處分集體財(cái)產(chǎn)，所產(chǎn)生的法律后果由集體承擔(dān)?？梢姡w經(jīng)濟(jì)組織代表行使集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式。而集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是成員集體享有的所有權(quán)，成員憑借法定程序與決議規(guī)則形成統(tǒng)一意志，處分集體財(cái)產(chǎn)并分享收益。循此邏輯，集體經(jīng)濟(jì)組織代表行使集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)需要解決兩個(gè)問題：第一，通過何種機(jī)制實(shí)現(xiàn)成員的民主管理權(quán)？第二，集體財(cái)產(chǎn)的收益除分配給成員外，是否還需分配給作為成員共同體的集體？

《村民委員會組織法》、《土地管理法》等法律規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織處分集體財(cái)產(chǎn)需要由村民會議或村民代表會議討論決定?！睹穹ǖ洹返诙倭粭l規(guī)定，處分集體財(cái)產(chǎn)須由集體成員討論決定。上述法律規(guī)定是否可以解釋為：在集體所有權(quán)代表行使法律關(guān)系中，由村民會議或者村民代表會議、集體作出處分集體財(cái)產(chǎn)的決議，集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)執(zhí)行這一決議？在集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)取得法人資格的背景下，能否由集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部機(jī)關(guān)作出處分集體財(cái)產(chǎn)的決議？

1.村民會議或村民代表會議作出處分集體財(cái)產(chǎn)的決議并由集體經(jīng)濟(jì)組織執(zhí)行的模式已不適應(yīng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的需要，并且可能產(chǎn)生行為與責(zé)任分離的窘境。新的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策與部門規(guī)章已經(jīng)明確，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三級集體可在自己的區(qū)域內(nèi)設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織，并由其經(jīng)營管理本集體的財(cái)產(chǎn)。而村民會議或村民代表會議僅是村一級的決策機(jī)關(guān)，如何能決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組集體經(jīng)濟(jì)組織對集體財(cái)產(chǎn)的處分？此外，村民會議或村民代表會議作出決議并由集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)執(zhí)行的模式，更似一種命令與服從的行政法律關(guān)系，將這一模式移植于民事法律關(guān)系領(lǐng)域，可能引發(fā)行為與責(zé)任分離的窘境。一旦村民會議或村民代表會議作出的決議侵犯了他人的合法權(quán)益或使集體背負(fù)了債務(wù)，其因缺乏民事主體資格和獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，不能承擔(dān)責(zé)任，而由集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)該責(zé)任，則會違背“責(zé)任自負(fù)”規(guī)則。

2.若集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立了由全體集體成員組成的權(quán)力機(jī)關(guān)，該權(quán)力機(jī)關(guān)作出處分集體財(cái)產(chǎn)的決議即可，不需再由集體成員討論?！睹穹ǖ洹返诙倭粭l，旨在保障成員對集體財(cái)產(chǎn)的民主管理權(quán)?；仡櫦w經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)生的歷史，梳理地方立法和司法實(shí)踐，我們可以發(fā)現(xiàn)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員主要就是本集體的成員。第一，回顧歷史，集體經(jīng)濟(jì)組織成員是集體成員在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的稱謂。在人民公社時(shí)期，人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三層集體既是生產(chǎn)組織又是行政管理單位。隨著“承包到戶”政策的實(shí)施，人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)逐步解體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會取得了集體的行政管理權(quán)力，集體經(jīng)濟(jì)組織則行使集體的經(jīng)濟(jì)職能。這一歷史進(jìn)程也導(dǎo)致了集體成員身份的分化，在政治領(lǐng)域被稱為“村民”，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域被稱為“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”。第二，梳理地方立法與司法實(shí)踐，享有本集體的戶籍是成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的前提。由此，本集體的成員是集體經(jīng)濟(jì)組織的主要成員。若集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立了包含全部集體成員的權(quán)力機(jī)構(gòu)，該權(quán)力機(jī)構(gòu)按照法定程序和規(guī)則形成處分集體財(cái)產(chǎn)的決議，同樣可以實(shí)現(xiàn)集體成員對集體財(cái)產(chǎn)的民主管理權(quán)，沒有必要再經(jīng)集體成員討論。此外，集體成員作出處分集體財(cái)產(chǎn)決議并由集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)執(zhí)行的模式，同樣可能引發(fā)行為與責(zé)任分離的窘境。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱“《決定》”)要求構(gòu)建兼顧國家、集體、成員的集體財(cái)產(chǎn)收益分配機(jī)制。集體所有權(quán)是成員共同享有的所有權(quán)，集體成員既有權(quán)通過決議行為處分集體財(cái)產(chǎn)，也有權(quán)分享集體財(cái)產(chǎn)的收益。而集體并非民事主體，是否有權(quán)分享集體財(cái)產(chǎn)的收益？在農(nóng)村集體資產(chǎn)折股量化改革的背景下，集體股是集體參與集體財(cái)產(chǎn)收益分配的依據(jù)。然而集體經(jīng)濟(jì)組織是否設(shè)立集體股，在實(shí)踐和理論中都存在較大爭議。2020年10月最新頒布實(shí)施的《黑龍江省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》第十二條就允許集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立集體股，但集體股不得超過總股權(quán)的30%。廣東省南海區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織將集體資產(chǎn)全部折股量化到農(nóng)戶，不設(shè)集體股。支持設(shè)立集體股的學(xué)者認(rèn)為，集體股體現(xiàn)了所有權(quán)人的利益，并有助于發(fā)展集體公益事業(yè)。反對設(shè)立集體股的學(xué)者則認(rèn)為，公益金完全可以替代集體股的功能，沒有必要設(shè)立集體股。梳理中央政策的規(guī)定和地方實(shí)踐的做法，可進(jìn)入市場領(lǐng)域的集體財(cái)產(chǎn)主要包括兩類：第一，集體經(jīng)營性建設(shè)用地和以其他方式發(fā)包的承包地等資源性財(cái)產(chǎn)；第二，整理集體建設(shè)用地與荒地等獲得的新增建設(shè)用地指標(biāo)、集體建造的營利性建筑物、集體享有的知識產(chǎn)權(quán)和股權(quán)等經(jīng)營性財(cái)產(chǎn)。這些財(cái)產(chǎn)歸集體所有，并不直接分配給集體成員。集體是成員的集合，既要實(shí)現(xiàn)成員個(gè)體的利益，也要維護(hù)成員的共同利益。無論回顧集體形成與發(fā)展的歷史，還是立足當(dāng)前的實(shí)踐，集體都承擔(dān)著為成員提供公益服務(wù)和福利的任務(wù)。基于以上兩個(gè)原因，集體有權(quán)參與分配集體經(jīng)營性財(cái)產(chǎn)和部分資源性財(cái)產(chǎn)的收益。公益金是由企業(yè)按照法定比例提留專用于其成員福利的資金，具有較強(qiáng)的公法管制色彩，《公司法》已摒棄不用?！兑庖姟芬竺鞔_集體經(jīng)濟(jì)組織的市場主體地位，在此背景下，宜通過私法方式實(shí)現(xiàn)集體的權(quán)益?；诖耍w經(jīng)濟(jì)組織可設(shè)立集體股，集體股的收益可由村民委員會單獨(dú)記賬和管理，專門用于發(fā)展集體公益事業(yè)和成員福利。

二、決議的特別性：民主管理與經(jīng)營活動(dòng)的調(diào)適

法人須有與其職能相適應(yīng)的內(nèi)部決議制度，以形成法人統(tǒng)一意志，對外從事民事法律行為。集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的產(chǎn)物，不僅要保障成員的民主管理權(quán)，而且要從事經(jīng)營活動(dòng)。民主管理崇尚平等，經(jīng)營活動(dòng)追求效率，兩組法律價(jià)值如何和諧共生于集體經(jīng)濟(jì)組織決議制度中呢？

(一)集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)通過“一人一票”的決議方式實(shí)現(xiàn)成員的民主管理權(quán)

集體經(jīng)濟(jì)組織是集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式和組織形式，需有效實(shí)現(xiàn)成員平等的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、表決權(quán)等民主管理權(quán)?！兑庖姟返戎醒胝呶募惨蟊Ｕ铣蓡T的民主管理權(quán)，防范部分成員控制集體財(cái)產(chǎn)。集體經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)地方立法普遍規(guī)定：處分集體財(cái)產(chǎn)和分配集體財(cái)產(chǎn)的收益等事項(xiàng)，須由集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員按照“一人一票”的方式形成決議。集體經(jīng)濟(jì)組織雖然是市場主體，成員也按股取得收益，但是集體經(jīng)濟(jì)組織不能采用“按股投票”的決議方式，而應(yīng)采用“一人一票”的決議方式，這是因?yàn)椋旱谝?，雖然新型集體經(jīng)濟(jì)組織包含“股份合作”的內(nèi)容，但成員享有的股份僅是收益分配的依據(jù)，不具有表決權(quán)能，不能采用“按股投票”的決議方式。第二，自然人主要是基于戶籍等身份性因素加入到集體經(jīng)濟(jì)組織中，集體經(jīng)濟(jì)組織成員具有平等性的特征。“一人一票”的決議方式更有利于維護(hù)成員平等。第三，新型集體經(jīng)濟(jì)組織主要采用合作社的組織形式，與集體經(jīng)濟(jì)組織形式相似的農(nóng)民專業(yè)合作社的成員大會也主要采用“一人一票”的決議方式。

(二)集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)通過分權(quán)決議機(jī)制適應(yīng)經(jīng)營活動(dòng)的需要

集體經(jīng)濟(jì)組織獲得法人資格后，成員通過個(gè)體意思表示轉(zhuǎn)為共同決議的方式管理集體經(jīng)濟(jì)組織事務(wù)。與圍繞個(gè)體意思表示構(gòu)建的民事法律行為制度不同，法定程序和成員擁有平等參與權(quán)是決議行為的兩大效力基礎(chǔ)。哈貝馬斯主張：團(tuán)體決議的效力來源于成員的平等參與權(quán)，并且“少數(shù)派”也有機(jī)會依靠正確的論斷獲勝。集體經(jīng)濟(jì)組織是市場主體，不僅要保障成員平等的民主管理權(quán)，也要從事經(jīng)營活動(dòng)。由此，如何設(shè)置集體經(jīng)濟(jì)組織的決議機(jī)關(guān)，在此基礎(chǔ)上形成權(quán)力機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)分權(quán)決議且相互配合機(jī)制，從而協(xié)調(diào)平等價(jià)值與效率價(jià)值，成為集體經(jīng)濟(jì)組織立法必須解決的問題。集體經(jīng)濟(jì)組織主要采用經(jīng)濟(jì)合作社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、股份經(jīng)濟(jì)合作社的組織形式。然而，現(xiàn)行法律尚未立足于集體經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)特組織形式規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織的決議機(jī)關(guān)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)地區(qū)對這一問題的處理也較為混亂，安徽省和成都市將集體經(jīng)濟(jì)組織的決議機(jī)關(guān)劃分為股東會、董事會、總經(jīng)理室，山東省和重慶市則將集體經(jīng)濟(jì)組織的決議機(jī)關(guān)劃分為成員大會與理事會。如前所述，集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)立基礎(chǔ)并非成員出資，而是集體資產(chǎn)的折股量化。由集體資產(chǎn)折股量化衍生出的股份與公司股份不同，僅是成員獲得收益分配的依據(jù)，而非投資的對價(jià)。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織的決議機(jī)關(guān)應(yīng)劃分為成員大會與理事會，而非股東大會與董事會。

成員大會有權(quán)決定集體資產(chǎn)的經(jīng)營與管理、股份設(shè)置與增值收益分配、理事會的組成、高級管理人員的任免等集體經(jīng)濟(jì)組織的重大事項(xiàng)。集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村社區(qū)集體所有制的組織形式，年滿18周歲的集體成員均是成員大會的成員，享有知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)等成員權(quán)。成員大會成員按照法定程序和“一人一票”規(guī)則形成法人統(tǒng)一意志，決議程序瑕疵、決議內(nèi)容違法、決議過程存在侵犯成員表達(dá)權(quán)等問題將導(dǎo)致決議不成立、無效、被撤銷。決議不成立、無效、可撤銷等效力瑕疵制度，雖有助于保障成員的民主權(quán)利、救濟(jì)權(quán)利受到損害的成員，卻也可能降低決議效率。目前，集體經(jīng)濟(jì)組織一般在村一級集體設(shè)立，權(quán)力機(jī)關(guān)的成員較多、規(guī)模較大。按照集體行動(dòng)理論，團(tuán)體的規(guī)模越大，越難形成決議。由此，需設(shè)立裁量駁回制度，補(bǔ)正對決議結(jié)果和成員權(quán)利沒有實(shí)質(zhì)性影響的輕微瑕疵(如通知時(shí)間較短、不影響決議結(jié)果的誤簽名等)，在保障成員權(quán)的同時(shí)，兼顧成員大會的決議效率。

理事會由成員大會選舉產(chǎn)生，享有管理集體經(jīng)濟(jì)組織的日常營業(yè)、制定處分集體財(cái)產(chǎn)方案并報(bào)成員大會批準(zhǔn)、向成員大會報(bào)告集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營和財(cái)產(chǎn)狀況等職責(zé)。理事會應(yīng)采用小團(tuán)體“一人一票”的決議方式，提高決議效率，以適應(yīng)集體經(jīng)濟(jì)組織從事經(jīng)營活動(dòng)的需要。理事會雖由成員大會選舉產(chǎn)生，然而理事會成員并非集體經(jīng)濟(jì)組織的利益的最相關(guān)者和風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者，不一定能夠做出最有利于集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的決議，甚至可能引發(fā)權(quán)力尋租的風(fēng)險(xiǎn)。對該問題可借鑒部分農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化改革試點(diǎn)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，一方面設(shè)立“管理股”或者提高理事會成員的配股比例，加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織收益與理事會成員自身利益的關(guān)聯(lián)度；另一方面，設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織理事會成員的責(zé)任制度。

三、組織的特別性：社區(qū)性的法律表達(dá)

《意見》等中央政策要求集體資產(chǎn)的股份合作制改革，須體現(xiàn)成員集體所有和社區(qū)性，只能在農(nóng)村集體內(nèi)部進(jìn)行。按照上述政策之要義，集體經(jīng)濟(jì)組織是在本集體社區(qū)范圍內(nèi)設(shè)立的經(jīng)濟(jì)體。那么，是否只有本集體社區(qū)的成員才能成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員？集體經(jīng)濟(jì)組織是否也只能將集體資產(chǎn)股份配置給本集體社區(qū)的成員？

(一)只有本社區(qū)集體的成員才能成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員

營利法人與非營利法人，都屬自然人結(jié)社自由權(quán)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會生活領(lǐng)域的體現(xiàn)。自然人為實(shí)現(xiàn)特定目的，按照法定條件，自由組成或加入法人。與營利法人和非營利法人奉行的結(jié)社自由理論不同，自然人是基于戶籍關(guān)系和行政區(qū)劃關(guān)系等非自由選擇因素成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員。集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的產(chǎn)物，設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織，一是為了通過集體資產(chǎn)量化折股，將集體成員對部分資源性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)的權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓹?quán)，實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民變股東”；二是通過集體經(jīng)濟(jì)組織法人決議機(jī)制實(shí)現(xiàn)成員對集體財(cái)產(chǎn)的民主管理權(quán)。基于此，只有本社區(qū)的集體成員才能成為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，非本社區(qū)的集體成員不能成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

承接上文的論述，集體經(jīng)濟(jì)組織具有社區(qū)性，外部資本不能基于投資關(guān)系成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員。然而《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022)》等中央政策鼓勵(lì)社會資本流入農(nóng)村，參與鄉(xiāng)村振興事業(yè)。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，部分地區(qū)出現(xiàn)了外部投資者控制集體財(cái)產(chǎn)和收益的問題。針對這一問題，《意見》等中央政策文件要求防止外部資本侵占集體資產(chǎn)。這是否意味著中央政策突破了集體經(jīng)濟(jì)組織的社區(qū)性，只要外部資本不侵占集體資產(chǎn)，就允許其投資于集體經(jīng)濟(jì)組織？農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐對這一問題做出了不同的回答。北京和上海等地允許外部資本投資集體經(jīng)濟(jì)組織，廣東省南海區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織大多拒絕外部資本投資。集體經(jīng)濟(jì)組織是否可以接受外部資本投資，不僅在實(shí)踐中有著不同的處理方式，在理論界也未達(dá)成共識。贊成者認(rèn)為，非集體成員投資集體經(jīng)濟(jì)組織有助于提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率，并推動(dòng)農(nóng)業(yè)人口的有序轉(zhuǎn)移。反對者認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)組織是社區(qū)性的經(jīng)濟(jì)體，股東和治理層是擁有社區(qū)戶籍的成員，重大事項(xiàng)由全體成員按照“一人一票”的方式表決，這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)排斥外部資本要素的進(jìn)入。集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、有權(quán)接受并分配征收補(bǔ)償款、享有政府補(bǔ)貼的所有權(quán)，上述財(cái)產(chǎn)與集體成員權(quán)密切相關(guān)，非集體成員不能對這些財(cái)產(chǎn)享有權(quán)利。為了保障集體成員對集體財(cái)產(chǎn)的民主管理權(quán)，防范部分集體成員控制集體財(cái)產(chǎn)和收益，集體經(jīng)濟(jì)組織采用“一人一票”的決議方式。即便法律允許外部資本投資集體經(jīng)濟(jì)組織，其也與普通集體成員一樣享有一票表決權(quán)，資本的價(jià)值在集體經(jīng)濟(jì)組織的治理中得不到體現(xiàn)，阻卻了其投資的動(dòng)因。由此，外部資本投資集體經(jīng)濟(jì)組織，突破了集體經(jīng)濟(jì)組織的社區(qū)性，可能出現(xiàn)外部資本控制集體資產(chǎn)和收益的問題，法律應(yīng)當(dāng)禁止。

不能否認(rèn)的是，外部資本投資可實(shí)現(xiàn)資本與土地要素的優(yōu)勢組合，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)營模式的現(xiàn)代化。那么，如何興利除弊？集體經(jīng)濟(jì)組織是特別法人，具有民事主體資格，可以對外投資。廣州市天河區(qū)創(chuàng)造了“股份合作社+有限責(zé)任公司”模式，即先將集體經(jīng)濟(jì)組織改造成股份合作社，再由股份合作社與外部資本共同投資設(shè)立有限責(zé)任公司，由有限責(zé)任公司開發(fā)集體資產(chǎn)。北京市鄭各莊村也與外部資本共同投資設(shè)立了宏福集團(tuán)，專門開發(fā)集體資產(chǎn)。在“股份合作社+有限責(zé)任公司”模式中，集體經(jīng)濟(jì)組織是有限責(zé)任公司的股東。按照有限責(zé)任的法理，即便有限責(zé)任公司背負(fù)債務(wù)，也僅涉及集體經(jīng)濟(jì)組織出資的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)等財(cái)產(chǎn)，集體土地所有權(quán)與集體經(jīng)濟(jì)組織未出資的其他財(cái)產(chǎn)不屬于責(zé)任財(cái)產(chǎn)的范疇?？梢?，“股份合作社+有限責(zé)任公司”模式，在維持集體經(jīng)濟(jì)組織社區(qū)性的同時(shí)，開辟了外部資本參與集體資產(chǎn)開發(fā)的新渠道，并且有利于隔離集體土地所有權(quán)等集體財(cái)產(chǎn)的市場風(fēng)險(xiǎn)。

(二)集體資產(chǎn)股份的社區(qū)性及其突破

如前所述，新型集體經(jīng)濟(jì)組織是以集體資產(chǎn)折股量化為基礎(chǔ)成立的新型經(jīng)濟(jì)體。集體資產(chǎn)折股量化是將部分資源性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)折算成股份分配給集體成員，明確集體成員對集體資產(chǎn)的份額化權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民變股東”。除此之外，中央政策允許成員通過集體決議的方式設(shè)立集體股。由此可知，集體資產(chǎn)股份的初始配置具有社區(qū)性，只有本社區(qū)的集體及其成員才能初始取得集體資產(chǎn)股份。

在城鄉(xiāng)二元隔閡逐漸消融的背景下，集體經(jīng)濟(jì)組織不再是封閉的生產(chǎn)單位和行政管理組織，成員雖無選擇集體經(jīng)濟(jì)組織的自由，但享有退出的權(quán)利。集體經(jīng)濟(jì)組織法人沒有成員數(shù)量的限制，成員退出集體經(jīng)濟(jì)組織不影響集體經(jīng)濟(jì)組織的治理。然而，成員退出集體經(jīng)濟(jì)組織時(shí)，需妥善安排其持有的股份?！稕Q定》等中央政策規(guī)定：“現(xiàn)階段農(nóng)民持有的集體資產(chǎn)股份有償退出不得突破本集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍，可以在本集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或者由本集體贖回?！笨梢?，成員退出集體經(jīng)濟(jì)組織時(shí)，既可請求集體回購集體資產(chǎn)股份，也可轉(zhuǎn)讓集體資產(chǎn)股份。集體資產(chǎn)股份的回購與轉(zhuǎn)讓，是兩種不同的法律制度，是否固守集體資產(chǎn)股份的社區(qū)性規(guī)則，需分別進(jìn)行探討。

1.集體資產(chǎn)股份回購不得突破社區(qū)性規(guī)則。與集體經(jīng)濟(jì)組織同為市場主體的公司強(qiáng)調(diào)責(zé)任財(cái)產(chǎn)穩(wěn)定，除減少注冊資本、合并、分立、轉(zhuǎn)讓主要財(cái)產(chǎn)等特定情形并嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行外，公司不能收購股東股份。集體回購集體資產(chǎn)股份與公司收購股東股份具有不同的法理基礎(chǔ)：第一，集體回購集體資產(chǎn)股份是以保障集體成員利益為出發(fā)點(diǎn)設(shè)計(jì)的制度；第二，集體回購成員的集體資產(chǎn)股份后，可將該股份并入集體股，用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和公益事業(yè)，對集體并無不利；第三，集體與集體經(jīng)濟(jì)組織在法律上是兩個(gè)不同的主體，集體回購集體資產(chǎn)股份，是集體預(yù)付給成員集體財(cái)產(chǎn)收益，并不會降低集體經(jīng)濟(jì)組織的清償能力。由此，法律應(yīng)當(dāng)允許集體回購成員的集體資產(chǎn)股份。按照《決定》等中央政策之規(guī)定，只有集體才享有集體資產(chǎn)股份的回購權(quán)，除集體以外的其他主體不享有這一權(quán)利?；诖耍w回購成員的集體資產(chǎn)股份，是在集體內(nèi)部進(jìn)行的股權(quán)變動(dòng)，不得突破集體資產(chǎn)股份的社區(qū)性規(guī)則。

2.集體資產(chǎn)股份轉(zhuǎn)讓不必拘泥于社區(qū)性規(guī)則。集體資產(chǎn)股份雖是集體成員憑身份取得的股份，然而該股份是具有現(xiàn)實(shí)財(cái)產(chǎn)收益分配內(nèi)容的請求權(quán)，并非專屬性權(quán)利，可以轉(zhuǎn)讓。集體資產(chǎn)股份中不包括表決權(quán)能，僅是收益分配的依據(jù)，即便被非集體經(jīng)濟(jì)成員繼受取得，其也不能參與集體經(jīng)濟(jì)組織的治理，更不可能引發(fā)外部資本通過收購集體資產(chǎn)股份控制集體經(jīng)濟(jì)組織的問題?；诖耍瑧?yīng)允許非集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過轉(zhuǎn)讓方式繼受取得集體資產(chǎn)股份，在此問題上不必拘泥于集體資產(chǎn)股份的社區(qū)性規(guī)則。

四、股份權(quán)能的特別性：表決權(quán)與收益權(quán)分離的法理依據(jù)

《意見》等中央文件明確集體資產(chǎn)股份包括占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。按照中央政策的精神，以集體資產(chǎn)折股量化為基礎(chǔ)設(shè)立的集體經(jīng)濟(jì)組織的股份主要是成員收益分配的依據(jù)，不包括表決權(quán)能。集體經(jīng)濟(jì)組織屬于私法人，成員有權(quán)在法律秩序框架內(nèi)自我管理其內(nèi)部事務(wù)。集體經(jīng)濟(jì)組織股份權(quán)能是其內(nèi)部財(cái)產(chǎn)關(guān)系，不涉及社會公共利益和第三人權(quán)利?；诖?，中央政策從集體經(jīng)濟(jì)組織股份中剔除表決權(quán)，是對集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自治事項(xiàng)的干預(yù)，須有充足的法理依據(jù)。

集體經(jīng)濟(jì)組織股份不包括表決權(quán)能的法理依據(jù)主要有以下三個(gè)：

1.保障成員對集體經(jīng)濟(jì)組織事務(wù)的平等管理權(quán)。在集體經(jīng)濟(jì)組織法人化改造過程中，有學(xué)者主張集體經(jīng)濟(jì)組織是成員投資設(shè)立的經(jīng)濟(jì)體，也有學(xué)者主張集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)采用企業(yè)法人的立法規(guī)制路徑。然而，上述觀點(diǎn)不僅與集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)生發(fā)展歷史不符，也忽略了集體經(jīng)濟(jì)組織法人成員平等與互助合作的性質(zhì)。集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)立基礎(chǔ)并非成員出資，而是集體資產(chǎn)的折股量化，成員主要是憑借戶籍等身份性因素加入到集體經(jīng)濟(jì)組織當(dāng)中。新型集體經(jīng)濟(jì)組織主要采用合作社的組織形式，合作社是成員的聯(lián)合，是遵循成員平等和互助合作原則設(shè)立的經(jīng)濟(jì)體?；谝陨蟽蓚€(gè)原因，集體經(jīng)濟(jì)組織采用“一人一票”的決議方式，實(shí)現(xiàn)成員對法人事務(wù)的平等管理權(quán)。在農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化改革的過程中，許多集體經(jīng)濟(jì)組織將農(nóng)民樸素的公平觀念轉(zhuǎn)變?yōu)槭找娣峙湟?guī)則，創(chuàng)造出了“身份股”、“農(nóng)齡股”、“貢獻(xiàn)股”等股份。這些股份在一定程度上有利于集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展，也沒有違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定和公序良俗原則，法律不應(yīng)禁止。但是，上述配股規(guī)則，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織成員持有的股份數(shù)額并不相等。若集體經(jīng)濟(jì)組織法人股份中包含表決權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織法人的決議方式將從“一人一票”轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍垂赏镀薄保瑹o法實(shí)現(xiàn)成員對集體經(jīng)濟(jì)組織事務(wù)的平等管理權(quán)。

2.防范部分成員或外部資本控制集體財(cái)產(chǎn)?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022)》等中央政策文件要求防止部分集體成員和外部資本控制集體財(cái)產(chǎn)。若集體經(jīng)濟(jì)組織股份中包括表決權(quán)能，集體經(jīng)濟(jì)組織的決議方式可能變?yōu)椤鞍垂赏镀薄薄Ｔ谥醒胝咴试S股份流轉(zhuǎn)背景下，部分成員或外部資本可能通過收購股份控制集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)和收益，從而背離了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和集體經(jīng)濟(jì)組織法人化的初衷。

3.在集體經(jīng)濟(jì)組織法人化改造過程中，集體成員的表決權(quán)與收益分配權(quán)有著不同的實(shí)現(xiàn)路徑，不能混同。集體經(jīng)濟(jì)組織股份不是一種憑空產(chǎn)生的權(quán)利，其來源于集體成員權(quán)，集體成員權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織股份的“母權(quán)”。在“母權(quán)”中，收益分配權(quán)與表決權(quán)是并列且相互獨(dú)立的權(quán)能，兩者不能混同。在集體經(jīng)濟(jì)組織法人化改革的進(jìn)程中，集體成員權(quán)中的收益分配權(quán)能與表決權(quán)能呈現(xiàn)出了兩種不同的實(shí)現(xiàn)路徑：第一，集體成員的收益分配權(quán)轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)濟(jì)組織的股份，集體成員按股取得收益；第二，集體成員的表決權(quán)通過集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會“一人一票”的表決機(jī)制實(shí)現(xiàn)。集體經(jīng)濟(jì)組織股份中不包括表決權(quán)能，不會影響集體成員行使表決權(quán)。相反，若集體經(jīng)濟(jì)組織股份中包含表決權(quán)能，則可能混同集體成員權(quán)的表決權(quán)能與收益分配權(quán)能。

結(jié) 語

集體經(jīng)濟(jì)組織立法已納入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃。識別集體經(jīng)濟(jì)組織法人的特別性，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建其相應(yīng)的規(guī)范調(diào)整機(jī)制，是集體經(jīng)濟(jì)組織立法的重要邏輯進(jìn)路。立足于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革之要義，綜合運(yùn)用立法論與解釋論之方法，本文提煉出集體經(jīng)濟(jì)組織法人的四個(gè)特別性，并以此為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)了規(guī)范調(diào)整機(jī)制：第一，在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)方面。集體經(jīng)濟(jì)組織不享有集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，但可以自己的名義處分集體財(cái)產(chǎn)，由此產(chǎn)生的法律后果由集體承擔(dān)。第二，在決議機(jī)制方面。集體經(jīng)濟(jì)組織決議既需要保障成員平等的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、表決權(quán)等民主管理權(quán)利，又要兼顧決議效率，以適應(yīng)經(jīng)營活動(dòng)的要求。第三，在組織形式方面。集體經(jīng)濟(jì)組織是社區(qū)性的經(jīng)濟(jì)體，只能將集體資產(chǎn)股份配置給本社區(qū)集體及其成員，外部資本不能憑投資關(guān)系取得集體資產(chǎn)股份。第四，在股份權(quán)能方面。為了保障成員對集體經(jīng)濟(jì)組織事務(wù)的民主管理權(quán)，防范外部資本和部分成員控制集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)和收益，集體經(jīng)濟(jì)組織的股份僅是成員收益分配的依據(jù)，不包括表決權(quán)能。