方 俊

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)梳覽

稅收乃國(guó)之重器，是國(guó)家財(cái)政收入的主要來(lái)源，稅收征管權(quán)責(zé)適配與否直接關(guān)乎征管效率之高低。2016年5月，國(guó)務(wù)院首次提出推進(jìn)“放管服”改革的發(fā)展要求，指出要持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，不斷提高政府效能。2018年稅務(wù)系統(tǒng)提出明確深化稅務(wù)系統(tǒng)“放管服”改革的總體目標(biāo)，對(duì)稅收征管有關(guān)職權(quán)與職責(zé)做出相應(yīng)調(diào)整。廣州市是改革開(kāi)放的前沿陣地和排頭兵，回應(yīng)“放管服”改革要求，稅務(wù)部門大力推進(jìn)稅收領(lǐng)域的簡(jiǎn)政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)改革并取得了積極成效。但客觀審視，目前敦促納稅人履行納稅義務(wù)的事前管理工作仍以優(yōu)化征管服務(wù)為由占據(jù)著征管任務(wù)的較大部分比重，且設(shè)以較為嚴(yán)苛的量化改革標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，各項(xiàng)許可、證明、審批期限要求逐步放開(kāi)，而現(xiàn)有的技術(shù)、機(jī)制、手段尚無(wú)法支持實(shí)現(xiàn)高效的征管事中、事后管理，這導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)尤其是基層稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員在征管職權(quán)職責(zé)的具體執(zhí)行過(guò)程中存在著權(quán)責(zé)邊界模糊、執(zhí)行存在偏差等問(wèn)題?；诖?，基層稅收征管人員工作積極性降低，較大地影響了稅收征管質(zhì)效，同時(shí)也影響了公眾對(duì)“放管服”的評(píng)價(jià)以及“放管服”改革的成敗走向。

目前，學(xué)者對(duì)稅收征管領(lǐng)域權(quán)責(zé)錯(cuò)配、執(zhí)行偏差的問(wèn)題已有了一定的敏銳察覺(jué)，主要研究結(jié)晶體現(xiàn)在兩個(gè)領(lǐng)域：一是關(guān)于稅務(wù)機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)定位與“放管服”的關(guān)系研究；二是關(guān)于稅收征管權(quán)責(zé)合理定位的研究。在稅務(wù)機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)界定與“放管服”之間關(guān)系的研究上，有學(xué)者認(rèn)為，稅務(wù)機(jī)關(guān)所享有的權(quán)利必須與執(zhí)法要求相匹配，在“放管服”改革大背景下，要妥當(dāng)看待并處理好放權(quán)、管理和服務(wù)之間的關(guān)系。而要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，必須通過(guò)建立一套監(jiān)管體系，使之與權(quán)力下放的推進(jìn)相配適。要達(dá)到防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力進(jìn)而對(duì)市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)造成不當(dāng)干預(yù)，有必要重新定義明確行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管執(zhí)法范圍與界限。另有學(xué)者將納稅人權(quán)責(zé)匹配作為切入視點(diǎn)，提出界定行政執(zhí)法權(quán)責(zé)邊界應(yīng)遵循如下原則：但凡一項(xiàng)事項(xiàng)能夠通過(guò)社會(huì)組織或個(gè)人自行調(diào)節(jié)或自治管理，政府部門理應(yīng)給予其對(duì)應(yīng)足夠的自主權(quán)與決策權(quán)。稅收征管權(quán)責(zé)與納稅人權(quán)責(zé)是同一個(gè)硬幣的正反兩面，彼此之間相互對(duì)應(yīng)，正確界定稅收征管權(quán)責(zé)，對(duì)構(gòu)建和諧征納關(guān)系、增強(qiáng)征管能力、防范稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)有重要意義。鑒于此，不少學(xué)者對(duì)當(dāng)前征管權(quán)責(zé)界定出現(xiàn)的相關(guān)問(wèn)題的原因進(jìn)行了溯源剖析，有學(xué)者認(rèn)為在長(zhǎng)期沿襲傳承下來(lái)的中國(guó)傳統(tǒng)文化中，國(guó)人并無(wú)尊重權(quán)利、劃分權(quán)利的“習(xí)慣”，加之在1949年后較長(zhǎng)一段時(shí)間里，國(guó)內(nèi)納稅人并不具備獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體屬性和地位，因而也就缺乏對(duì)自身合理權(quán)利進(jìn)行維護(hù)的意識(shí)，為征管權(quán)責(zé)界定模糊問(wèn)題的出現(xiàn)孕育了“溫床”。也有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)制度安排中權(quán)與責(zé)在觸發(fā)機(jī)制、配置過(guò)程、邊界范圍和動(dòng)態(tài)演變等方面出現(xiàn)分散、孤立和不匹配，是權(quán)責(zé)分立成為事實(shí)上存在的重要原因。在關(guān)于稅收征管權(quán)責(zé)合理定位的研究上，有研究者提出，當(dāng)今時(shí)代要形成新型的權(quán)責(zé)關(guān)系，必須從政府機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾兩方面同時(shí)抓起。對(duì)于政府機(jī)關(guān)，一是要加大立法力度，提升立法水平，以法律化、制度化的形式規(guī)范權(quán)責(zé)的執(zhí)行；二是要深化政府機(jī)構(gòu)改革，推動(dòng)行政部門治理體系和治理能力現(xiàn)代化；三是要建立和完善對(duì)權(quán)責(zé)執(zhí)行不當(dāng)?shù)谋O(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，倒逼權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行與責(zé)任的履行；四是要重視對(duì)政府工作人員的素質(zhì)培養(yǎng)，引導(dǎo)其合理妥當(dāng)執(zhí)行權(quán)責(zé)。對(duì)于社會(huì)公眾，則要培養(yǎng)公眾積極監(jiān)督政府權(quán)力運(yùn)行的意識(shí)， 暢通監(jiān)督反饋渠道。另有學(xué)者提出構(gòu)建人大主導(dǎo)、政府部門協(xié)同、第三方實(shí)施的財(cái)政全面績(jī)效管理模式，以此實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)平衡。上述代表性稅收征管權(quán)責(zé)界定的研究緊貼理論與實(shí)踐實(shí)際，為我們思考權(quán)責(zé)定位模糊之根源、探索調(diào)適可行路徑帶來(lái)了源自不同視角的啟發(fā)。但綜觀現(xiàn)有研究也存在以下兩個(gè)方面的不足：一是當(dāng)前對(duì)政府權(quán)責(zé)界定的研究設(shè)定往往將其放在一個(gè)相對(duì)靜態(tài)的狀態(tài)下來(lái)討論，但對(duì)于外部環(huán)境誘因的研究(如“放管服”改革的推進(jìn)等)，如何根據(jù)外部環(huán)境變化而對(duì)政府權(quán)責(zé)進(jìn)行相應(yīng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整適配的權(quán)變性研究還十分匱乏；二是國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)政府權(quán)責(zé)錯(cuò)配的研究，從已有的可獲取的文獻(xiàn)來(lái)看，多數(shù)是將政府機(jī)構(gòu)作為一個(gè)整體來(lái)研究，是從“大政府”視角來(lái)研究這一問(wèn)題的，即屬于面上的研究，專項(xiàng)性針對(duì)基層稅務(wù)部門這類直接面向公眾的基層行政執(zhí)法部門的權(quán)責(zé)錯(cuò)配研究幾為空白。本文以廣州市L區(qū)為例，聚焦研究基層稅收征管權(quán)責(zé)錯(cuò)配問(wèn)題并以此為基礎(chǔ)提出調(diào)適對(duì)策。L區(qū)作為廣州市中心城區(qū)之一，定位自身為“廣州名片”，在深化稅收領(lǐng)域“放管服”改革中堅(jiān)持先行先試，為“放管服”改革在全省乃至全國(guó)更好推開(kāi)提供了許多先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。對(duì)L區(qū)基層稅務(wù)機(jī)關(guān)稅收征管存在的征管權(quán)責(zé)邊界模糊不清、征管權(quán)責(zé)界定未能與時(shí)俱進(jìn)、征管權(quán)責(zé)匹配程度不均等權(quán)責(zé)錯(cuò)配問(wèn)題展開(kāi)研究，不僅為優(yōu)化稅收征管體制改革、推動(dòng)“放管服”背景下稅收治理體系和治理能力現(xiàn)代化賦能，亦為廣義的基層行政執(zhí)法部門明晰和完善職責(zé)權(quán)限厘定，進(jìn)而為推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供理論啟發(fā)與借鑒參考。

二、當(dāng)下稅收征管權(quán)責(zé)的制度性界定

稅收征管權(quán)責(zé)的界定是一項(xiàng)嚴(yán)肅性工作，“制度是決定因素”。什么是制度? 著名制度問(wèn)題研究學(xué)家諾思認(rèn)為：“制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說(shuō)，它們是一些人為設(shè)計(jì)的、型塑人際互動(dòng)關(guān)系的約束。”制度就是社會(huì)規(guī)范，是社會(huì)主體各行其道的博弈規(guī)則。研究基層稅收征管權(quán)責(zé)定位問(wèn)題，首先要洞悉這一問(wèn)題從制度層面上是如何設(shè)計(jì)和界定的，這從根本上決定了基層稅收征管權(quán)責(zé)定位的合規(guī)性和邊界性，亦為下文探討征管權(quán)責(zé)調(diào)適打開(kāi)了制度視窗。

(一)《稅收征管法》對(duì)征管權(quán)責(zé)的界定

法律隸屬于制度性范疇。稅收征管權(quán)責(zé)的制度性界定首先取決于法律的剛性規(guī)制?！吨腥A人民共和國(guó)稅收征收管理法》(下稱《稅收征管法》)于1992年首次制定，歷經(jīng)四次修改，目前適用版本為2015年修訂版本。該法對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)、稅務(wù)人員以及納稅人、扣繳義務(wù)人在各種稅收征收過(guò)程中的職權(quán)和職責(zé)進(jìn)行了界定?？傮w上，《稅收征管法》對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)、稅務(wù)人員的職權(quán)與職責(zé)的界定比較籠統(tǒng)抽象，列舉了稅務(wù)機(jī)關(guān)、稅務(wù)人員依法享有依照法律規(guī)定執(zhí)行稅收的開(kāi)征、停征、減稅、免稅、退稅和補(bǔ)稅等11項(xiàng)職權(quán)，以及不得徇私舞弊、玩忽職守、索賄受賄、不征或者少征應(yīng)征稅款等11項(xiàng)職責(zé)。雖然歷次修訂對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員的權(quán)責(zé)進(jìn)行了補(bǔ)充，但是對(duì)于征收管理征、管、查的每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一個(gè)細(xì)分事項(xiàng)的具體職權(quán)與責(zé)任并未明確。其次，《稅收征管法》有關(guān)權(quán)責(zé)界定條款相對(duì)零散。從內(nèi)容占比的角度看，《稅收征管法》更側(cè)重于對(duì)納稅人、扣繳義務(wù)人的權(quán)責(zé)界定，尤其是對(duì)其義務(wù)部分的界定。而對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)、稅務(wù)人員職權(quán)與職責(zé)界定條款則零星分布于六個(gè)章節(jié)的數(shù)十條條款之中，與納稅人、扣繳義務(wù)人的權(quán)責(zé)條款相互穿插，既不系統(tǒng)，也不完善。再次，《稅收征管法》有關(guān)權(quán)責(zé)界定范圍小于當(dāng)前稅收征管實(shí)際。自2018年國(guó)稅、地稅征管體制改革后，社保費(fèi)和非稅收入征管職責(zé)正式劃入稅務(wù)機(jī)關(guān)，稅務(wù)機(jī)關(guān)征收管理的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大至全部費(fèi)金范圍，但《稅收征管法》中對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員職權(quán)和職責(zé)的界定并沒(méi)有對(duì)應(yīng)擴(kuò)展，致使稅務(wù)機(jī)關(guān)在執(zhí)行社保費(fèi)和非稅收入管理過(guò)程中缺乏相關(guān)法律支撐。最后，《稅收征管法》部分權(quán)責(zé)條款已經(jīng)不合時(shí)宜?！抖愂照鞴芊ā樊?dāng)前沿用版本為2015年修訂版，而自2016年深化“放管服”改革以來(lái)，簡(jiǎn)政放權(quán)、還權(quán)還責(zé)于納稅人的發(fā)展趨勢(shì)日益明顯，部分行政職權(quán)逐步下放，稅收辦理流程亦逐步簡(jiǎn)化。例如，“五證合一”改革后，稅務(wù)登記證辦理已經(jīng)取消，納稅人無(wú)須自領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照之日起三十日內(nèi)向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)辦理稅務(wù)登記，稅務(wù)機(jī)關(guān)也對(duì)應(yīng)不再擁有“于收到申報(bào)的當(dāng)日辦理登記并發(fā)給稅務(wù)登記證件”的義務(wù)，但類似的職責(zé)條款依然出現(xiàn)在《稅收征管法》之中，部分條款已經(jīng)不合乎時(shí)宜。法應(yīng)適時(shí)而變。但顯然，鑒于多種原因，《稅收征管法》并未應(yīng)時(shí)而動(dòng)與時(shí)俱進(jìn)。這也是本文研究“放管服”背景下基層稅收征管權(quán)責(zé)錯(cuò)配與調(diào)適的緣由。偏離了權(quán)責(zé)適配，在權(quán)責(zé)錯(cuò)配之語(yǔ)境下，簡(jiǎn)政放權(quán)、優(yōu)化管理、提升服務(wù)幾成鏡花水月。

(二)《稅收管理員制度》對(duì)征管權(quán)責(zé)的界定

《稅收管理員制度(試行)》于2005年由國(guó)家稅務(wù)總局制發(fā)，以制度的形式對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)及稅收管理員在稅源管理和納稅服務(wù)中的職權(quán)與職責(zé)進(jìn)行界定。整體而言，《稅收管理員制度》對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)、稅務(wù)人員權(quán)責(zé)的界定范圍有限。一方面，《稅收管理員制度》對(duì)權(quán)責(zé)進(jìn)行界定的主體為在稅源管理中負(fù)有管戶責(zé)任的工作人員以及稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)稅收管理員的管理行為，但在實(shí)際稅收征管工作中，還包括辦稅服務(wù)廳業(yè)務(wù)受理人員、后臺(tái)業(yè)務(wù)審批人員以及各職能部門工作人員，對(duì)這些人員的權(quán)責(zé)界定并不包含在《稅收管理員制度》范圍之內(nèi)。另一方面，該制度自2005年制定后就未再修正，隨著“放管服”改革的深化，當(dāng)前稅源管理已經(jīng)衍生出更多、更新的要求，而《稅收管理員制度》中對(duì)稅收管理員稅收服務(wù)、稅源管理、評(píng)估處置、信息收儲(chǔ)、征管查分離、依法依規(guī)征管等方面進(jìn)行的職責(zé)界定，已經(jīng)不能完全適應(yīng)當(dāng)前稅收管理員的征管職責(zé)要求。此外，《稅收管理員制度》對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)、稅務(wù)人員權(quán)責(zé)的界定還存在不對(duì)等的問(wèn)題。就制度內(nèi)容而言，《稅收管理員制度》屬于“義務(wù)本位”制度，通篇側(cè)重于對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅源管理員的職責(zé)界定，而對(duì)職權(quán)的明晰以及盡職免責(zé)規(guī)定的闡述為零，存在權(quán)責(zé)界定不對(duì)等的問(wèn)題。

(三)稅收規(guī)范性文件對(duì)稅收征管權(quán)責(zé)的界定

目前，對(duì)稅收征管權(quán)責(zé)界定比較全面且有全國(guó)普遍適用性的稅收規(guī)范性文件主要包括國(guó)家稅務(wù)總局制發(fā)的《國(guó)家稅務(wù)總局權(quán)力和責(zé)任清單(試行)》(下稱《清單》)《稅收征管操作規(guī)范》《省及省以下稅務(wù)機(jī)關(guān)權(quán)力和責(zé)任清單范本》(下稱《范本》)和《全國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)納稅服務(wù)規(guī)范》，此外還有各地稅務(wù)系統(tǒng)根據(jù)本地實(shí)際對(duì)應(yīng)制定的普適性稅收規(guī)范性文件，如《廣東省稅務(wù)系統(tǒng)權(quán)力和責(zé)任清單》、《廣東省稅務(wù)系統(tǒng)規(guī)范稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)實(shí)施辦法》等。《清單》于2020年1月由國(guó)家稅務(wù)總局制定下發(fā)，主要根據(jù)法律法規(guī)和國(guó)稅地稅征管體制改革后“三定”規(guī)定對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的職權(quán)和職責(zé)做出整體性、概括性描述，編列了“行政征收”“行政強(qiáng)制”“行政檢查”“行政處罰”“行政許可”“行政確認(rèn)”“行政獎(jiǎng)勵(lì)”以及“其他”8類具體行政行為性質(zhì)，以及“具體征管規(guī)則制定”這一類抽象行政行為性質(zhì)共計(jì)9類97項(xiàng)173子項(xiàng)的權(quán)責(zé)事項(xiàng)，對(duì)每項(xiàng)權(quán)責(zé)事項(xiàng)子項(xiàng)均明確了設(shè)定依據(jù)、履責(zé)方式、追責(zé)情形以及行使主體。首先，《清單》關(guān)于權(quán)責(zé)界定與稅收法律法規(guī)相一致。《清單》對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的權(quán)力與義務(wù)界定均為依據(jù)相關(guān)涉稅法律法規(guī)制定而成，整體的權(quán)責(zé)界定與稅收法律法規(guī)相一致。其次，《清單》關(guān)于對(duì)征管權(quán)責(zé)界定相對(duì)系統(tǒng)。區(qū)別于《稅收征管法》，《范本》中對(duì)征管權(quán)責(zé)界定的范圍除了包括對(duì)各類稅收的管理以外，還將稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員對(duì)社保費(fèi)和非稅收入管理納入了界定范疇，《范本》將分散于各類稅收法規(guī)的征管要求、權(quán)責(zé)界定整理歸納于一體，整體權(quán)責(zé)界定比較系統(tǒng)完備。再次，《清單》關(guān)于權(quán)責(zé)界定覆蓋征管事項(xiàng)的全方面與全流程?！肚鍐巍穼?quán)責(zé)界定細(xì)化至對(duì)9類97項(xiàng)173個(gè)子項(xiàng)的權(quán)責(zé)明確，基本涵蓋稅收征管各個(gè)方面。與此同時(shí)，對(duì)每一項(xiàng)子項(xiàng)均有明確履責(zé)程序環(huán)節(jié)內(nèi)的具體要求，以及事中事后監(jiān)管的相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)責(zé)界定覆蓋至管理中、管理后的全流程。最后，《清單》對(duì)職權(quán)的界定相對(duì)含糊?！肚鍐巍穼?duì)“履責(zé)方式”和“追責(zé)情形”的闡述篇幅占據(jù)絕大部分，更側(cè)重于對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)職責(zé)的界定，且對(duì)職責(zé)的界定會(huì)適用諸如“應(yīng)”“不得”等明確字眼。相對(duì)而言，對(duì)職權(quán)的界定則零星穿插在相關(guān)職責(zé)要求之中，在表述上直接使用“稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)……”“可”等字眼不多，對(duì)職權(quán)的界定還不夠清晰明確。

(四)稅收內(nèi)部性文件對(duì)稅收征管權(quán)責(zé)的界定

除稅收法律法規(guī)、稅收規(guī)范性文件之外，對(duì)稅務(wù)人員日常稅收征管實(shí)踐權(quán)責(zé)執(zhí)行影響最大的，主要源自于稅收內(nèi)部性文件，如績(jī)效考核文件、內(nèi)部操作規(guī)范、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等，其對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員起硬性約束作用。這些稅收內(nèi)部性文件具有以下四個(gè)特點(diǎn)：

一是數(shù)量眾多。稅收內(nèi)部性文件的制定主體為各級(jí)稅務(wù)系統(tǒng)行政或業(yè)務(wù)線條部門，文件可以對(duì)某項(xiàng)工作提出明確要求，如確定績(jī)效考評(píng)規(guī)則，也可以對(duì)某項(xiàng)具體稅費(fèi)征管事項(xiàng)提出細(xì)化要求。制定主體和文件內(nèi)容的多樣性，使得稅收內(nèi)部性文件數(shù)量眾多、規(guī)模龐大。

二是內(nèi)容更迭快。相較于稅收法律、法規(guī)的穩(wěn)定性，稅收內(nèi)部性文件一般具有有限的時(shí)效期限，如績(jī)效考評(píng)以一年為一個(gè)周期，一旦超出執(zhí)行期限，稅收內(nèi)部性文件的要求約束也相應(yīng)失效。

三是職責(zé)要求層層加碼。大部分內(nèi)部性文件多為依據(jù)上級(jí)相關(guān)內(nèi)部性文件層層制發(fā)，每一層級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)會(huì)根據(jù)本機(jī)構(gòu)情況進(jìn)一步細(xì)化或者增加相應(yīng)要求，層層加碼，越往下級(jí)越為嚴(yán)苛，有時(shí)甚至?xí)c稅收法律法規(guī)、稅收規(guī)范性文件中的權(quán)責(zé)界定相沖突。

四是一般通過(guò)法律制度以外的其他方式來(lái)維持約束剛性。稅收內(nèi)部性文件對(duì)執(zhí)行人員的約束性一般通過(guò)如績(jī)效名次的排序、評(píng)優(yōu)評(píng)先的考量、上級(jí)管轄的施壓等，即執(zhí)行者愿意執(zhí)行稅收內(nèi)部性文件的動(dòng)力來(lái)源并非來(lái)自于拒絕執(zhí)行將帶來(lái)的違法違規(guī)成本，而更多是出于對(duì)更優(yōu)績(jī)效的追求、對(duì)直接上級(jí)命令的服從。

當(dāng)前，廣州市L區(qū)稅務(wù)部門界定本層級(jí)稅收征管權(quán)責(zé)的主要依據(jù)既包括稅務(wù)系統(tǒng)統(tǒng)一遵循的一般性法律規(guī)章，也包括本層級(jí)稅務(wù)行政機(jī)構(gòu)制定的規(guī)范性文件，同時(shí)還需遵照上級(jí)下發(fā)執(zhí)行的各類征管內(nèi)部性文件、非征管類的制度文件等工作要求。L區(qū)稅務(wù)局的權(quán)責(zé)界定總體而言具有以下兩個(gè)特點(diǎn)：一是，在權(quán)責(zé)界定領(lǐng)域上，更集中于征管執(zhí)行領(lǐng)域。對(duì)比省稅務(wù)局及市稅務(wù)局，L區(qū)稅務(wù)局權(quán)責(zé)清單界定的職權(quán)和職責(zé)更為集中于行政征收、行政強(qiáng)制、行政檢查、行政處罰、行政確認(rèn)等偏向征管執(zhí)行類領(lǐng)域，其中在行政征收大類的權(quán)責(zé)界定中，L區(qū)稅務(wù)局履有的權(quán)責(zé)子項(xiàng)多達(dá)65項(xiàng)，分別較省稅務(wù)局、市稅務(wù)局同大類的10項(xiàng)、8項(xiàng)多出5.5倍及7.13倍，且在此大類的征管權(quán)責(zé)中，除省、市、區(qū)稅務(wù)局共有的14項(xiàng)權(quán)責(zé)外，L區(qū)獨(dú)有的57項(xiàng)權(quán)責(zé)中有47項(xiàng)為對(duì)具體22個(gè)稅費(fèi)種的征管執(zhí)行事項(xiàng)(包括對(duì)具體稅費(fèi)種的征收、減免、稅額核定等)。二是，在權(quán)責(zé)界定內(nèi)容上，L區(qū)稅務(wù)局自由裁量空間狹窄。一方面，L區(qū)稅務(wù)局權(quán)力和責(zé)任清單項(xiàng)目設(shè)定依據(jù)均為省級(jí)及以上對(duì)外發(fā)布的、影響力較大的法律政策文件，基本沒(méi)有L區(qū)根據(jù)自身工作實(shí)際或依據(jù)市、區(qū)兩級(jí)相關(guān)規(guī)范性文件而補(bǔ)充編列的事項(xiàng)。另一方面，非稅務(wù)線條對(duì)外公布法規(guī)制度對(duì)征管權(quán)責(zé)的界定，下發(fā)至各區(qū)稅務(wù)局征集意見(jiàn)的情況相對(duì)較少，更多情況下均為文件制定后直接要求各區(qū)稅務(wù)機(jī)關(guān)遵照?qǐng)?zhí)行，區(qū)級(jí)稅務(wù)局一般只需遵章執(zhí)行。此外，在深化稅務(wù)系統(tǒng)“放管服”改革的背景之下，市級(jí)及以上稅務(wù)機(jī)關(guān)在現(xiàn)有權(quán)力和責(zé)任清單權(quán)責(zé)要求下通過(guò)下發(fā)內(nèi)部性文件對(duì)執(zhí)行工作進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化，并通過(guò)績(jī)效考核、上級(jí)督辦通報(bào)等方式確保文件約束性，區(qū)級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)僅為執(zhí)行者而非政策制定者。

三、廣州市L區(qū)稅收征管權(quán)責(zé)錯(cuò)配表現(xiàn)

錯(cuò)配(Mismatch),一般是指非對(duì)稱性或是非合理性配置。稅收征管權(quán)責(zé)錯(cuò)配，是指關(guān)于稅務(wù)機(jī)關(guān)、稅務(wù)人員在稅收征管職權(quán)與職責(zé)問(wèn)題上的非對(duì)稱性或是非合理性配置，其實(shí)質(zhì)是稅收征管權(quán)力與責(zé)任失范。上文關(guān)于稅收征管權(quán)責(zé)的制度性界定，不僅包括一般性法律規(guī)章，也包括部門規(guī)范性文件和內(nèi)部性文件，由此構(gòu)成對(duì)廣州市L區(qū)稅收征管權(quán)責(zé)定位的剛性約束。在現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境下，廣州市L區(qū)稅收征管權(quán)責(zé)錯(cuò)配問(wèn)題不僅表現(xiàn)為一般靜態(tài)性的邊界模糊不清，更表現(xiàn)為動(dòng)態(tài)性的征管權(quán)責(zé)界定未能與時(shí)俱進(jìn)和履職過(guò)程中的征管權(quán)責(zé)匹配程度不均。

(一)征管權(quán)責(zé)邊界模糊不清

征管權(quán)責(zé)邊界模糊不清，主要是指不同稅收法律、法規(guī)、制度、文件之間對(duì)征管權(quán)責(zé)的邊界界定不一致的問(wèn)題。這一問(wèn)題不僅在廣州市L區(qū)存在，在全國(guó)其他基層稅務(wù)部門也共性地存在。一些在制度文件A中界定為不屬于稅務(wù)機(jī)關(guān)的職責(zé)或職權(quán)在制度文件B中被界定為屬于。一方面，由于對(duì)基層稅收征管權(quán)責(zé)進(jìn)行界定的來(lái)源——各式的法律、制度、文件的制定主體各有不同，可能是稅務(wù)機(jī)關(guān)，也可能是其他政府部門，其制定制度文件的目的不同，對(duì)稅收征管權(quán)責(zé)的理解和掌握程度也各有不同，導(dǎo)致制定出來(lái)的相應(yīng)制度文件中，對(duì)于征管權(quán)責(zé)邊界的定位也有所不同，進(jìn)而產(chǎn)生“制度打架”的情況。另一方面，目前對(duì)稅收征管權(quán)責(zé)進(jìn)行界定的各類制度文件制發(fā)時(shí)間各有不同，隨著時(shí)間的推移，“放管服”改革逐步深化，在“還權(quán)還責(zé)于納稅人”的大背景下，稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員的權(quán)責(zé)邊界也在不斷調(diào)整，導(dǎo)致新出臺(tái)的制度文件與原有制度文件在征管權(quán)責(zé)界定上的齟齬。征管權(quán)責(zé)邊界模糊不清，導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員在執(zhí)行征管權(quán)責(zé)中處于模棱兩可、手足無(wú)措的境地。同時(shí)，權(quán)責(zé)界定不一也導(dǎo)致不同稅務(wù)機(jī)關(guān)、稅務(wù)人員征收管理標(biāo)準(zhǔn)的不一，勢(shì)必削弱稅收征管權(quán)威性。

(二)征管權(quán)責(zé)界定未能與時(shí)俱進(jìn)

征管權(quán)責(zé)界定未能與時(shí)俱進(jìn)，主要是指對(duì)稅收征管權(quán)責(zé)的界定多年未作修改完善，與當(dāng)前“放管服”改革的發(fā)展趨勢(shì)不相適應(yīng)的問(wèn)題。該問(wèn)題主要出現(xiàn)在稅收法律層面，法律一經(jīng)制定，其規(guī)范的對(duì)象和內(nèi)容都具有相對(duì)穩(wěn)定性，一般不會(huì)輕易修改。當(dāng)前，深化“放管服”改革處于深入推進(jìn)之中，納稅人權(quán)責(zé)與稅務(wù)機(jī)關(guān)的實(shí)際征管權(quán)責(zé)也隨之處于不斷變化之中，在此情形下，稅收法律對(duì)征管權(quán)責(zé)界定的一成不變使得納稅機(jī)關(guān)施行稅收征管時(shí)缺失相關(guān)的法律依據(jù)，當(dāng)出現(xiàn)征管權(quán)責(zé)界定矛盾時(shí)，法律層面對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員的權(quán)益保護(hù)作用也將大打折扣。例如，目前稅務(wù)機(jī)關(guān)調(diào)整稅收征收管理中發(fā)生的社會(huì)關(guān)系主要依據(jù)的法律是《稅收征管法》，但目前沿用的《稅收征管法》為2015年修訂版本，其使用范圍僅為“稅務(wù)機(jī)關(guān)征收的各種稅收的征收管理”。自國(guó)稅地稅合并征管體制改革后，《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》規(guī)定社保費(fèi)和非稅收入征收管理職權(quán)自2019年1月1日起劃歸稅務(wù)機(jī)關(guān)，按照統(tǒng)一部署，L區(qū)稅務(wù)局也于2019年1月1日正式承接社保費(fèi)和非稅收入征管職責(zé)。但與此同時(shí)，稅收征管的上位法《稅收征管法》并未對(duì)應(yīng)做出調(diào)整，未對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)征管社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和非稅收入做出相關(guān)規(guī)定，也并未授權(quán)稅務(wù)機(jī)關(guān)可以依據(jù)該法對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和非稅收入進(jìn)行征收。由于沒(méi)有明確具體的法律依據(jù)，L區(qū)稅務(wù)局和稅務(wù)人員在社保費(fèi)征管中處于無(wú)法可依的境地。

(三)征管權(quán)責(zé)匹配程度不均

權(quán)責(zé)匹配程度不均一般是指權(quán)力與責(zé)任的不對(duì)等、不匹配，在履責(zé)過(guò)程中表現(xiàn)為權(quán)大責(zé)小、權(quán)重責(zé)輕或是權(quán)小責(zé)大、權(quán)輕責(zé)重。稅收征管權(quán)責(zé)匹配程度不均主要有兩大表征，一是重職責(zé)而輕職權(quán)，這使得稅務(wù)機(jī)關(guān)或稅務(wù)人員無(wú)法擁有能夠順利完成任務(wù)的授權(quán)，從而影響整體征管質(zhì)效，又或者缺乏相應(yīng)的權(quán)益保護(hù)，使之處于巨大的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)之中；二是重職權(quán)而輕職責(zé)，這使得稅務(wù)機(jī)關(guān)或稅務(wù)人員的權(quán)力無(wú)法得到合理的約束，容易引發(fā)利用職權(quán)謀取私利的廉政風(fēng)險(xiǎn)，也不利于“放管服”背景下納稅人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)形象評(píng)分和稅收服務(wù)滿意度的提升。具體到基層稅務(wù)機(jī)關(guān)又可分為兩種情形，一是“放管服”改革背景下，一些稅收權(quán)力逐步還權(quán)于納稅人，但稅務(wù)機(jī)關(guān)仍需承擔(dān)相應(yīng)的征管職責(zé)，對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)而言就會(huì)出現(xiàn)“權(quán)失責(zé)留”的問(wèn)題；二是為體現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)，上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)通過(guò)逐步嚴(yán)格要求規(guī)范，逐步明確基層征管相關(guān)職權(quán)，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)行使征管職權(quán)的空間不斷受限，但與此同時(shí)，“減輕事前審批”對(duì)應(yīng)的“加強(qiáng)事中事后管理”要求使得基層稅務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)越來(lái)越多的征管職責(zé)，由此出現(xiàn)基層稅務(wù)機(jī)關(guān)職權(quán)被削減而職責(zé)卻反向增加的現(xiàn)象。如2020年，G省、G市、L區(qū)層層制發(fā)進(jìn)一步規(guī)范稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)戶執(zhí)法工作方案，其中提到“一定時(shí)期內(nèi)，對(duì)同一納稅人的同一事項(xiàng)原則上不得重復(fù)進(jìn)戶”，鑒于“一定時(shí)期”“同一事項(xiàng)”的標(biāo)準(zhǔn)一直不明確，加上忌畏后續(xù)審計(jì)檢查時(shí)被問(wèn)責(zé)，在開(kāi)展調(diào)查核實(shí)工作時(shí)(主要為基層稅務(wù)部門)稅務(wù)人員均非常謹(jǐn)慎，只要沒(méi)有明確要求“必須入戶檢查”的，不管是否有檢查需要，均不入戶查驗(yàn)，使得該項(xiàng)行政執(zhí)法權(quán)受限。與此同時(shí)，職責(zé)卻出現(xiàn)層層加碼現(xiàn)象。如2020年底以來(lái)，L區(qū)試行增值稅電子專用發(fā)票(下稱電子專票)，凡是新開(kāi)企業(yè)申請(qǐng)?jiān)鲋刀悓Ｓ冒l(fā)票票種的，均會(huì)批給其一定比例的電子專票使用。由于當(dāng)前對(duì)電子專票的風(fēng)險(xiǎn)跟蹤識(shí)別機(jī)制還不完善，存在個(gè)別不法企業(yè)獲得電子專票后虛開(kāi)走逃的風(fēng)險(xiǎn)，為了最大限度防范該風(fēng)險(xiǎn)，G市(包括L區(qū))稅務(wù)局要求對(duì)于每個(gè)獲批專票的企業(yè)開(kāi)出的每一份專票均需基層管理員按日人工跟進(jìn)并填寫(xiě)手工臺(tái)賬，每日匯總匯報(bào)，且對(duì)企業(yè)首次收到電子專票及首次開(kāi)出電子專票的情況均需逐戶逐項(xiàng)人工查詢進(jìn)展，由此派生出大量的額外職責(zé)與工作量。

綜上，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)征管權(quán)責(zé)錯(cuò)配問(wèn)題主要表現(xiàn)為基于制度性的權(quán)責(zé)邊界界定模糊、強(qiáng)調(diào)職責(zé)忽視職權(quán)或是強(qiáng)調(diào)職權(quán)忽視職責(zé)抑或職權(quán)(責(zé))調(diào)整而職責(zé)(權(quán))未相應(yīng)調(diào)整而導(dǎo)致的權(quán)責(zé)匹配程度不均和權(quán)責(zé)界定未能與時(shí)俱進(jìn)三大癥狀，如圖1所示。

圖1 基層稅務(wù)機(jī)關(guān)征管權(quán)責(zé)錯(cuò)配問(wèn)題示意圖

四、基層稅收征管權(quán)責(zé)緣何錯(cuò)配

(一)稅收征管制度設(shè)計(jì)制約

前述《稅收征管法》《稅收管理員制度(試行)》和廣州市L區(qū)稅務(wù)部門針對(duì)本層級(jí)稅務(wù)行政機(jī)構(gòu)制定的規(guī)范性文件是該區(qū)稅收征管應(yīng)嚴(yán)格遵循的制度集成。該制度集成存在的問(wèn)題從源頭上直接導(dǎo)致基層稅收征管權(quán)責(zé)錯(cuò)配，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是稅收征管立法存在時(shí)滯性問(wèn)題。稅收征管立法的時(shí)滯性包括認(rèn)識(shí)時(shí)滯、執(zhí)行時(shí)滯和傳導(dǎo)時(shí)滯。認(rèn)識(shí)時(shí)滯，是指從“放管服”改革稅務(wù)機(jī)關(guān)簡(jiǎn)政放權(quán)的實(shí)施，到政府部門認(rèn)識(shí)到當(dāng)前稅收征管權(quán)責(zé)界定已經(jīng)不符合當(dāng)前改革趨勢(shì)、有必要進(jìn)行修正完善之間存在著一段較長(zhǎng)的分析論證時(shí)間差。執(zhí)行時(shí)滯，是指從中央決定對(duì)征管權(quán)責(zé)進(jìn)行修正，到最終通過(guò)立法予以確定之間存在較長(zhǎng)的一段流程運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)間。傳導(dǎo)時(shí)滯，是指在立法權(quán)高度集中于中央的背景下，稅收法律在自上而下的全國(guó)范圍內(nèi)的調(diào)整過(guò)程中存在著逐層傳遞落實(shí)的時(shí)間差，由此導(dǎo)致不能及時(shí)調(diào)節(jié)的問(wèn)題。稅收征管立法客觀上存在的認(rèn)識(shí)時(shí)滯、執(zhí)行時(shí)滯和傳導(dǎo)時(shí)滯必然導(dǎo)致基層稅收征管權(quán)責(zé)的錯(cuò)配。二是內(nèi)部文件制定存在隨意性問(wèn)題。2017年，國(guó)家稅務(wù)總局審議通過(guò)《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》，并于同年7月起正式施行，對(duì)縣級(jí)以上稅務(wù)機(jī)關(guān)出臺(tái)稅收規(guī)范性文件進(jìn)行管理，但由縣以下稅務(wù)機(jī)關(guān)或者各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)和臨時(shí)性機(jī)構(gòu)制定的對(duì)稅務(wù)行政執(zhí)行人和行政相對(duì)人權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生影響的、并不對(duì)外公布的稅收征管內(nèi)部性文件，由于無(wú)明文要求必須經(jīng)過(guò)政策法規(guī)部門審核合法性與合規(guī)性，存在超越法定權(quán)限或者不具有法律依據(jù)的可能，也并無(wú)強(qiáng)制要求必須制定配套文件解讀稿，亦無(wú)明確的執(zhí)行效力，其制定存在較大的隨意性，這種隨意性必然影響稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員對(duì)規(guī)范性文件的理解和執(zhí)行?！抖愂找?guī)范性文件制定管理辦法》第三章第二十八條明確指出，未以公開(kāi)形式發(fā)布的稅收規(guī)范性文件不得作為稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)。但是，對(duì)于稅收征管內(nèi)部性文件此類本來(lái)就不對(duì)外發(fā)布的文書(shū)，稅務(wù)機(jī)關(guān)在執(zhí)行權(quán)責(zé)時(shí)是否能以該文件作為執(zhí)行依據(jù)，當(dāng)前并沒(méi)有相關(guān)的制度予以明確，對(duì)于稅務(wù)機(jī)關(guān)在執(zhí)行時(shí)能否不以該內(nèi)部性文件為執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，也同樣沒(méi)有相關(guān)的制度予以禁止。稅收征管內(nèi)部性文件在執(zhí)行效力上的模棱兩可性，有可能使得不同稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)不一，造成稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅收征管權(quán)責(zé)執(zhí)行方面版本不一的“隨意”現(xiàn)象。

(二)稅收外部環(huán)境因素影響

這種影響主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是“雙重管理”模式下地方政府干預(yù)帶來(lái)執(zhí)行壓力。國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并后，省級(jí)及省級(jí)以下稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)行以國(guó)家稅務(wù)總局為主、省(自治區(qū)、直轄市)人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理體制，地方稅務(wù)機(jī)關(guān)需同時(shí)接受上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)和同級(jí)黨政部門的指導(dǎo)與管理。雙重管理模式下，由于兩者在管理重心和發(fā)展目標(biāo)上存在差異(國(guó)家稅務(wù)總局側(cè)重以加強(qiáng)稅收管理、優(yōu)化稅收服務(wù)為總體目標(biāo)，地方黨政部門側(cè)重于財(cái)政收入的穩(wěn)定與發(fā)展經(jīng)濟(jì))，在對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的管理和指導(dǎo)上有時(shí)會(huì)存在不同方向，鑒于現(xiàn)行稅收征管權(quán)責(zé)界定主體以稅務(wù)線條部門為主，地方黨政部門對(duì)稅收征管權(quán)責(zé)界定的認(rèn)識(shí)和掌握程度相對(duì)有限，稅務(wù)機(jī)關(guān)在接受地方黨政部門指導(dǎo)時(shí)，地方黨政下達(dá)個(gè)別目標(biāo)任務(wù)可能需要稅務(wù)部門超越應(yīng)有的職權(quán)或者職責(zé)去完成。稅務(wù)機(jī)關(guān)部分財(cái)政款項(xiàng)依靠地方黨政部門撥予，因此存在較強(qiáng)的依賴關(guān)系，加深了其對(duì)完成地方黨政下發(fā)的目標(biāo)任務(wù)的重要性的考量，為了順利獲得更充足的財(cái)政撥款以支持日常征管運(yùn)營(yíng)，稅務(wù)機(jī)關(guān)有較強(qiáng)的動(dòng)力與理由去完成地方黨政下發(fā)的任務(wù)，即使該任務(wù)超越了自身的權(quán)責(zé)范圍。二是“綜合治稅”格局下外部相關(guān)部門配合征管缺乏剛性約束。綜合治稅，是指由政府進(jìn)行統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)的、以打造法治正義和公平有序的營(yíng)商環(huán)境為目標(biāo)的、以“政府領(lǐng)導(dǎo)、稅務(wù)主管、部門協(xié)作、社會(huì)參與”為施行原則的社會(huì)化稅收征管管理體系。在《稅收征收管理法》中雖有“各有關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)支持、協(xié)助稅務(wù)機(jī)關(guān)依法執(zhí)行職務(wù)”的依據(jù)表述，但卻并沒(méi)有明確各外部部門具體需要協(xié)助的職責(zé)和要求，各地縱使有零星出臺(tái)綜合治稅工作管理規(guī)定，但效力有限。各地制定的管理規(guī)定對(duì)參與綜合治稅的有關(guān)部門、單位的涵蓋范圍不同，限定的協(xié)作標(biāo)準(zhǔn)與要求也不盡相同，缺少剛性約束，有關(guān)部門對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)開(kāi)展稅收征管的配合度完全取決于當(dāng)?shù)卣畬?duì)稅收征管的重視程度、管理偏好以及既有的合作傳統(tǒng)。以廣州市L區(qū)稅務(wù)局為例，當(dāng)前L區(qū)與區(qū)政府相關(guān)部門之間的相關(guān)信息共享并無(wú)成形的制度或機(jī)制支撐，如稅務(wù)部門曾多次建議區(qū)安監(jiān)部門可實(shí)時(shí)提供區(qū)內(nèi)建安企業(yè)工程進(jìn)度和完工驗(yàn)收相關(guān)信息，方便稅務(wù)機(jī)關(guān)在外來(lái)工程完工退出前及時(shí)輔導(dǎo)企業(yè)完成稅收預(yù)繳，確保稅款在當(dāng)?shù)厝霂?kù)，但由于缺乏牽頭統(tǒng)籌，該項(xiàng)提議遲遲未能落實(shí)，導(dǎo)致較多建安工程項(xiàng)目未完成預(yù)繳便離開(kāi)本區(qū)，增加了追繳難度?！熬C合治稅”格局下外部相關(guān)部門配合稅收征管剛性約束的缺失，使得稅務(wù)機(jī)關(guān)必須花更多精力去完成本不屬于自己職責(zé)范圍內(nèi)的任務(wù)，以獲得綜合治稅務(wù)部門協(xié)作同樣的效果，從而造成征管權(quán)責(zé)不匹配的問(wèn)題發(fā)生。

(三)稅收內(nèi)部管理不當(dāng)所致

這種不當(dāng)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是稅收績(jī)效管理方法造成權(quán)責(zé)分立。自2014年起，全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)引入績(jī)效管理理念，形成一套稅務(wù)工作激勵(lì)體系，通過(guò)績(jī)效考評(píng)結(jié)果與稅務(wù)部門、稅務(wù)人員的發(fā)展前途和實(shí)際收益相掛鉤的方式，構(gòu)成對(duì)稅收征管行為的強(qiáng)約束。當(dāng)前壓力型體制所采用的績(jī)效管理方法正是造成權(quán)責(zé)分立的重要原因。一方面，各類考核評(píng)比的泛化，增加了基層政府的應(yīng)對(duì)負(fù)擔(dān)，造成工作錯(cuò)位、目標(biāo)替代、職責(zé)被不合理擴(kuò)大等問(wèn)題。另一方面，為了突出某項(xiàng)工作的重要性而大量使用“一票否決”，實(shí)際上弱化了基層工作的優(yōu)先順序，最終呈現(xiàn)出的效果為對(duì)一些基層政府本應(yīng)執(zhí)行的職權(quán)或職責(zé)的強(qiáng)調(diào)有所弱化，而對(duì)一些不屬于權(quán)責(zé)范圍但為某一階段上級(jí)重視的工作則過(guò)分強(qiáng)調(diào)。曾將“企業(yè)按時(shí)匯算清繳率達(dá)100%”作為滿分評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中，為了該指標(biāo)不被扣分，區(qū)稅務(wù)局曾嘗試過(guò)在匯算清繳截止期統(tǒng)一為尚未申報(bào)的納稅人后臺(tái)先設(shè)置零申報(bào)、以實(shí)現(xiàn)匯算清繳率100%目標(biāo)的情況，稅務(wù)機(jī)關(guān)在未經(jīng)納稅人同意下擅自先行申報(bào)，屬于超越職權(quán)行為。二是稅收管理職能不當(dāng)讓渡納稅服務(wù)職能。自改革開(kāi)放以來(lái)，加速轉(zhuǎn)變政府職能就一直是深化行政管理體制改革、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容，尤其是“放管服”改革提出以來(lái)，“將政府的經(jīng)濟(jì)管理職能逐步轉(zhuǎn)移到主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來(lái)”這一發(fā)展趨勢(shì)更趨明顯。近年來(lái)，稅務(wù)機(jī)關(guān)持續(xù)深化稅務(wù)系統(tǒng)“放管服”改革，連續(xù)7年推進(jìn)“便民辦稅春風(fēng)行動(dòng)”，大力優(yōu)化稅收營(yíng)商環(huán)境，這是轉(zhuǎn)變管理職能建設(shè)服務(wù)型稅務(wù)機(jī)關(guān)的重要體現(xiàn)，但在稅務(wù)機(jī)關(guān)職能轉(zhuǎn)變的實(shí)踐過(guò)程中，部分稅務(wù)部門和稅務(wù)人員錯(cuò)誤地認(rèn)為轉(zhuǎn)變職能就是無(wú)底線地壓減管理職能，以遷就服務(wù)職能，存在著管理職能過(guò)分讓渡于服務(wù)職能的現(xiàn)象，管理職能讓渡于服務(wù)職能的“度”未能確定，容易使基層稅務(wù)人員在履行管理職責(zé)時(shí)產(chǎn)生模糊和迷惘，從而導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)在征收管理工作中偏離既定職責(zé)的問(wèn)題產(chǎn)生。

(四)現(xiàn)有稅收征管機(jī)制限制

這種限制主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是“信息孤島”問(wèn)題。信息孤島一般是指“各個(gè)政府部門的信息來(lái)源彼此獨(dú)立、信息平臺(tái)相互排斥、信息處理難以關(guān)聯(lián)互動(dòng)、信息運(yùn)用不能互換共享的信息壁壘和信息堵塞現(xiàn)象”。由于信息孤島的存在，“數(shù)據(jù)溝通橋梁的缺乏嚴(yán)重影響數(shù)據(jù)共享的實(shí)現(xiàn)及其效果”。信息化時(shí)代，掌握稅收信息數(shù)據(jù)是稅務(wù)機(jī)關(guān)開(kāi)展稅收征管工作的必要前提，稅務(wù)機(jī)關(guān)履行稅收征管職責(zé)，需要掌握納稅人信息，需要外部部門協(xié)助提供相關(guān)佐證信息，也需要整合稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部信息，但由于目前稅收信息化建設(shè)滯后，信息大數(shù)據(jù)抓取識(shí)別技術(shù)落后，與納稅人信息不對(duì)稱、信息數(shù)據(jù)共享平臺(tái)機(jī)制不健全、相關(guān)部門信息銜接不通暢、系統(tǒng)數(shù)據(jù)更新整合水平有限、內(nèi)部數(shù)據(jù)應(yīng)用瓶頸未突破等問(wèn)題疊加致使“信息孤島”問(wèn)題突出，稅務(wù)機(jī)關(guān)某些征管職責(zé)無(wú)法履行，進(jìn)而使得制度文件界定的征管權(quán)責(zé)與基層實(shí)際執(zhí)行的征管權(quán)責(zé)之間出現(xiàn)偏差。二是納稅人信用體系與追責(zé)機(jī)制不完善。一方面，當(dāng)前納稅信用等級(jí)管理體系不夠完善，無(wú)法對(duì)稅收違法違紀(jì)納稅人起到精準(zhǔn)識(shí)別和加強(qiáng)懲戒的作用。當(dāng)前，納稅信用等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定不完全合理，如對(duì)最低級(jí)別D級(jí)納稅人的定位應(yīng)該為存在重大稅收違法違紀(jì)風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)，但其評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)之一為“納稅人連續(xù)6個(gè)月為零申報(bào)”，這一現(xiàn)象在絕大多數(shù)小微企業(yè)中時(shí)有發(fā)生，尤其是在落實(shí)小微企業(yè)增值稅優(yōu)惠政策、調(diào)高小規(guī)模企業(yè)增值稅起征點(diǎn)至10萬(wàn)元銷售收入之后。信用等級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)的不合理，使得無(wú)法對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別，進(jìn)而采取有效的懲戒措施進(jìn)行監(jiān)管與追責(zé)。另一方面，對(duì)納稅人稅收違法違紀(jì)的追責(zé)制度不夠完善，模糊的違法責(zé)任界定使得稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員面臨較大的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。從近年來(lái)稅務(wù)系統(tǒng)眾多玩忽職守案件來(lái)看，多數(shù)都是因?yàn)槎悇?wù)人員未能預(yù)見(jiàn)納稅人稅收違法違紀(jì)行為，致使國(guó)家稅款流失，進(jìn)而判定為玩忽職守罪。鑒于對(duì)納稅人稅收違法違紀(jì)追責(zé)制度的不完善，稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員面臨較大的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

(五)征管權(quán)責(zé)監(jiān)管機(jī)制缺失

這種缺失主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是監(jiān)督主體的模糊化。主要體現(xiàn)在：其一，不同規(guī)范性文件對(duì)擁有征管權(quán)責(zé)界定監(jiān)督權(quán)的行政主體界定不一。從目前出臺(tái)的各類稅收征管法律和稅收征管規(guī)范性制度文件來(lái)看，明確有權(quán)監(jiān)督并管理征管權(quán)責(zé)清單的行政機(jī)構(gòu)各不相同。如，《國(guó)家稅務(wù)總局權(quán)力和責(zé)任清單(試行)》明確有權(quán)監(jiān)督調(diào)整清單的機(jī)構(gòu)主體為稅務(wù)總局以及中央政府機(jī)構(gòu)編制部門和司法行政部門，《全國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)納稅服務(wù)規(guī)范(3.0版)》明確有權(quán)監(jiān)督調(diào)整權(quán)責(zé)界定的機(jī)構(gòu)主體主要稅務(wù)系統(tǒng)的納稅服務(wù)部門，《稅收征管操作規(guī)范》明確監(jiān)督主體主要為稅務(wù)系統(tǒng)的征收管理部門。對(duì)于各地自行制定的稅收征管內(nèi)部性文件，其監(jiān)督主體更是各不相同。其二，當(dāng)前權(quán)責(zé)界定監(jiān)督“自定自監(jiān)”的屬性加重了監(jiān)督的“被動(dòng)性”。從目前的稅收征管法律制度來(lái)看，既擁有對(duì)征管權(quán)責(zé)進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力又具備進(jìn)行監(jiān)督的專業(yè)知識(shí)的主體仍以稅務(wù)機(jī)構(gòu)為主，這就不可避免地牽涉到稅務(wù)機(jī)關(guān)既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”雙重身份的問(wèn)題。根據(jù)公共選擇理論，權(quán)力意味著履行職能擁有的資源，而責(zé)任則相當(dāng)于壓力和風(fēng)險(xiǎn)，“追求權(quán)力、規(guī)避責(zé)任”是掌權(quán)者的天然追求。在當(dāng)前“放管服”簡(jiǎn)政放權(quán)背景下，征管職權(quán)的下放是與稅收征管主體“逐權(quán)”的天然屬性相違背的，因而稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)征管權(quán)責(zé)界定進(jìn)行監(jiān)督并調(diào)整的意愿并不會(huì)十分強(qiáng)烈。二是稅收征管法律制度調(diào)適滯后。當(dāng)前稅收征管法律制度對(duì)不符合時(shí)宜、有必要進(jìn)行調(diào)整修正的權(quán)責(zé)事項(xiàng)，應(yīng)該向誰(shuí)提出，經(jīng)過(guò)什么程序調(diào)整修正，調(diào)整后的權(quán)責(zé)通過(guò)什么方式進(jìn)行公布等，并沒(méi)有一套成熟的、統(tǒng)一的規(guī)范流程指引。以L區(qū)稅務(wù)局為例，作為基層稅務(wù)局，該局在執(zhí)行征管權(quán)責(zé)時(shí)絕大部分時(shí)間僅為“執(zhí)行方”，并無(wú)權(quán)力對(duì)征管權(quán)責(zé)進(jìn)行重新界定或修改，局內(nèi)征管、納服、紀(jì)檢等部門在進(jìn)行監(jiān)督時(shí)側(cè)重點(diǎn)多為稅務(wù)人員執(zhí)行權(quán)責(zé)是否符合各類法規(guī)、制度、文件對(duì)征管權(quán)責(zé)的界定要求，而非稅務(wù)人員執(zhí)行這些征管權(quán)責(zé)是否存在不合理之處。同時(shí)，征管權(quán)責(zé)監(jiān)督的公眾參與機(jī)制尚不健全。目前對(duì)公眾參與權(quán)責(zé)界定監(jiān)督的方式大致分為兩種，一種是對(duì)權(quán)責(zé)執(zhí)行不當(dāng)行為進(jìn)行舉報(bào)，另一種是對(duì)完善權(quán)責(zé)界定提出意見(jiàn)和建議。但這兩種途徑都屬于權(quán)責(zé)界定事后監(jiān)督，對(duì)于權(quán)責(zé)界定制定過(guò)程中的公眾監(jiān)督還未有較有效的途徑，且這兩種監(jiān)督途徑更多的是對(duì)公眾舉報(bào)、建議等權(quán)利的強(qiáng)調(diào)，并沒(méi)有上升到具有可操作性的公眾參與機(jī)制層面。

五、基層稅收征管權(quán)責(zé)錯(cuò)配的調(diào)適

基層稅收征管權(quán)責(zé)適配與否直接關(guān)系到稅收征管效率的高低。本文以廣州市L區(qū)為例，考察基層稅收征管權(quán)責(zé)存在的錯(cuò)配問(wèn)題并將之呈現(xiàn)出來(lái)，其意圖并非囿于研究某一時(shí)一事一物，而是盡量挖掘這一研究“所具有的一般意義，提高研究的意義和價(jià)值”。因此，我們期望以廣州市L區(qū)作為觀測(cè)點(diǎn)，以點(diǎn)帶面謀劃如何有效對(duì)基層稅收征管權(quán)責(zé)進(jìn)行糾偏調(diào)適，理順權(quán)責(zé)關(guān)系，提升稅收征管效率，確保國(guó)家財(cái)政收入的穩(wěn)定與充盈。

(一)制度層面：動(dòng)態(tài)調(diào)整與完善

制度罅隙是基層稅收征管權(quán)責(zé)錯(cuò)配的始作俑者?；鶎佣愂照鞴軝?quán)責(zé)從錯(cuò)配走向適配，須堅(jiān)持“稅收法定”原則，進(jìn)一步加快《稅收征管法》及其實(shí)施細(xì)則的修訂進(jìn)程，有效消弭制度罅隙。一是在《稅收征管法》的內(nèi)容方面，明確適用范圍由原來(lái)的適用于“由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收的各種稅收的征收管理”，擴(kuò)展至適用于“由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收的各種稅收、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、非稅收入的征收管理”，確保涵蓋范圍足夠全面。二是在立法時(shí)效性上，找準(zhǔn)征管立法相對(duì)固定性與靈活調(diào)試性的平衡點(diǎn)。區(qū)分《稅收征管法》及其實(shí)施細(xì)則的功能定位，將《稅收征管法》定位為維持立法相對(duì)固定性的抓手，在修訂其征管職權(quán)與職責(zé)章節(jié)內(nèi)容時(shí)，以列舉稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員原則性、普適性權(quán)責(zé)為主，一經(jīng)修訂一般不輕易再提出修改意向。同時(shí)，將稅收征管法實(shí)施細(xì)則定位為兼顧靈活調(diào)試性的抓手，其征管職權(quán)與職責(zé)章節(jié)的內(nèi)容以更具體化、可量化的職權(quán)和職責(zé)界定為主，并探索建立“一年一議”等定期研討機(jī)制，定期對(duì)其征管權(quán)責(zé)界定的合理性進(jìn)行研究并對(duì)應(yīng)做出必要修訂，確保征管權(quán)責(zé)界定立法與時(shí)代發(fā)展需要相符。三是定期啟動(dòng)不合時(shí)宜的征管權(quán)責(zé)界定條文的清理調(diào)整流程。對(duì)于因“放管服”改革等外部因素導(dǎo)致的稅收征管權(quán)責(zé)調(diào)整，建立各層級(jí)法制部門實(shí)行“實(shí)時(shí)調(diào)整——定期清理——及時(shí)公布”的運(yùn)作機(jī)制，即對(duì)本級(jí)稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部涉及已發(fā)生改變的征管權(quán)責(zé)的相關(guān)制度文件進(jìn)行實(shí)時(shí)修正調(diào)整，以月或季度為周期，對(duì)與征管權(quán)責(zé)界定不相符的征管文件進(jìn)行集中清理。同時(shí)，對(duì)階段性已修正、已清理的制度文件進(jìn)行梳理公布，明晰進(jìn)行調(diào)整或清理的具體內(nèi)容，以及原文與征管權(quán)責(zé)界定的不符之處，方便廣大稅務(wù)人員端正對(duì)征管權(quán)責(zé)的認(rèn)識(shí)，正確履行權(quán)責(zé)。

(二)機(jī)制層面： 完善稅收征管績(jī)效考評(píng)機(jī)制

績(jī)效考評(píng)不同主體之間的利益偏好是不同和非均衡的，評(píng)估主體都習(xí)慣性地站在符合自身利益訴求的立場(chǎng)上來(lái)衡量稅收征管績(jī)效水平。“各個(gè)人過(guò)去和現(xiàn)在始終是從自己出發(fā)的”，稅務(wù)人員同其他組織中的“人”一樣，首先是一個(gè)追求自身利益的“理性經(jīng)濟(jì)人”，“假若把權(quán)力授予一群稱之為代表的人，如果可能的話，他們也會(huì)像其他人一樣，運(yùn)用他們手中的權(quán)力謀求自身利益，而不是謀求社會(huì)利益?！睘轭A(yù)防績(jī)效考評(píng)“劍走偏鋒”，須轉(zhuǎn)變稅收征管績(jī)效考評(píng)導(dǎo)向，意在使考評(píng)引導(dǎo)下稅務(wù)機(jī)關(guān)與稅務(wù)人員的行為結(jié)果與征管權(quán)責(zé)定位一致。一是推動(dòng)績(jī)效指標(biāo)目標(biāo)從“上級(jí)滿意導(dǎo)向”向“納稅人滿意導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變，建立一個(gè)由多元主體組成的績(jī)效考評(píng)結(jié)構(gòu)。當(dāng)前稅收征管績(jī)效考核主體以上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)為主，作為征管相對(duì)人的納稅人的參與度基本為零，這導(dǎo)致在進(jìn)行指標(biāo)完成情況評(píng)分時(shí)，對(duì)納稅人最為看重的征管體驗(yàn)——稅收征管權(quán)責(zé)執(zhí)行情況因素的考量亦近乎零。為使績(jī)效考評(píng)導(dǎo)向與稅收征管權(quán)責(zé)定位相一致，須引入把納稅人真實(shí)意見(jiàn)作為考評(píng)主體的指標(biāo)，并且對(duì)此類指標(biāo)分值的設(shè)置須占據(jù)較大比重。納稅人是稅收征管相對(duì)人，其對(duì)稅收征管效率和稅收服務(wù)水平最有發(fā)言權(quán)。將納稅人意見(jiàn)作為考評(píng)重要指標(biāo)，稅務(wù)人員在落實(shí)績(jī)效指標(biāo)任務(wù)時(shí)會(huì)更多地考慮讓納稅人滿意的最佳途徑，亦即如何更好、更恰當(dāng)?shù)貓?zhí)行征管權(quán)責(zé)。二是加大對(duì)稅收征管過(guò)程的考核比重。改變僅對(duì)稅收征管執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行考核的做法，引入考核指標(biāo)對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員履行職責(zé)、行使職權(quán)全過(guò)程進(jìn)行考評(píng)，對(duì)超越權(quán)責(zé)范圍開(kāi)展稅收征管工作、權(quán)責(zé)執(zhí)行不恰當(dāng)?shù)那闆r予以扣分處理，引導(dǎo)稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員在落實(shí)績(jī)效考核任務(wù)時(shí)自覺(jué)合法、合規(guī)、合理執(zhí)行征管權(quán)責(zé)。在這一過(guò)程中，一方面，要注意防范基層稅收征管為應(yīng)對(duì)考核而采取的形式主義、留痕做法。另一方面，對(duì)于征管過(guò)程盡職盡責(zé)的稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員也要有適當(dāng)?shù)募?lì)措施，獎(jiǎng)掖先進(jìn)，鞭策后進(jìn)。

(三)技術(shù)層面：提供條件與支持

加大對(duì)稅收專業(yè)信息化人才的培養(yǎng)力度，逐步增加稅收大數(shù)據(jù)技術(shù)、稅收信息化技術(shù)在稅收征管中的運(yùn)用比重，以創(chuàng)造更好的技術(shù)條件保障稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員正確執(zhí)行征管權(quán)責(zé)。一是升級(jí)數(shù)據(jù)整合技術(shù)，增強(qiáng)對(duì)內(nèi)部征管數(shù)據(jù)的運(yùn)用效度。著手開(kāi)展對(duì)現(xiàn)行通用征管系統(tǒng)和特色系統(tǒng)的梳理，根據(jù)其適用功能及數(shù)據(jù)類別進(jìn)行適當(dāng)歸并整合，避免同類數(shù)據(jù)重復(fù)多頭收集錄入。統(tǒng)一不同系統(tǒng)間同類數(shù)據(jù)的取數(shù)口徑，減少同類型數(shù)據(jù)在不同系統(tǒng)讀數(shù)不一的情形，搭建征管數(shù)據(jù)在系統(tǒng)間的鉤稽鏈路，實(shí)現(xiàn)對(duì)需要數(shù)據(jù)的系統(tǒng)間抓取匯總及聯(lián)動(dòng)更新，確保系統(tǒng)數(shù)據(jù)質(zhì)量。二是大力探索區(qū)塊鏈、機(jī)器學(xué)習(xí)、人工智能等技術(shù)在稅收征管中的運(yùn)用，增強(qiáng)對(duì)外部征管數(shù)據(jù)的識(shí)別效度。目前，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)外部信息的敏感度相對(duì)較低，對(duì)外部信息的收集能力整體較弱，將外部信息數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為征管信息和知識(shí)的水平較低，這些問(wèn)題制約了稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員行使職權(quán)、履行職責(zé)。隨著信息化技術(shù)的快速發(fā)展，區(qū)塊鏈技術(shù)、機(jī)器學(xué)習(xí)技術(shù)、人工智能技術(shù)崛起并快速發(fā)展，其中區(qū)塊鏈技術(shù)更是在增值稅電子發(fā)票領(lǐng)域得到初步嘗試與應(yīng)用，取得了較好的運(yùn)行效果，在當(dāng)前稅收征管對(duì)外部信息數(shù)據(jù)依賴程度越來(lái)越高的背景下，有必要加大對(duì)區(qū)塊鏈、機(jī)器學(xué)習(xí)、人工智能技術(shù)在稅收征管外部信息數(shù)據(jù)識(shí)別中的運(yùn)用力度，實(shí)現(xiàn)對(duì)海量外部信息的實(shí)時(shí)收集，并通過(guò)人工智能自動(dòng)先行篩選出可能與稅收征管產(chǎn)生聯(lián)系的信息，開(kāi)展外部數(shù)據(jù)運(yùn)用于稅收征管工作的預(yù)分析，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)外部數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)抓取、高效識(shí)別和智能分析，助力稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員及時(shí)發(fā)現(xiàn)征管中可能潛在的風(fēng)險(xiǎn)，提升權(quán)責(zé)執(zhí)行整體質(zhì)效。

(四)監(jiān)管層面：增強(qiáng)效力與保障

一是加強(qiáng)征管權(quán)責(zé)執(zhí)行監(jiān)督體系建設(shè)。一方面，明確稅收征管權(quán)責(zé)內(nèi)外部監(jiān)督主體，可以將各級(jí)紀(jì)檢部門確立為對(duì)本級(jí)稅務(wù)部門以及下級(jí)稅務(wù)部門征管權(quán)責(zé)實(shí)施內(nèi)部監(jiān)督的主體，同時(shí)，在稅務(wù)口之外設(shè)立獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，授予其法定權(quán)力對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員權(quán)責(zé)清單制定、執(zhí)行、調(diào)整進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督。另一方面，優(yōu)化對(duì)稅收征管權(quán)責(zé)執(zhí)行監(jiān)督的機(jī)制和技術(shù)，建立和完善對(duì)稅收征管權(quán)責(zé)履行事前、事中和事后全過(guò)程的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)監(jiān)督主體范圍、通過(guò)何種渠道監(jiān)督、發(fā)現(xiàn)權(quán)責(zé)界定問(wèn)題通過(guò)什么流程反饋調(diào)整、對(duì)于監(jiān)督處理結(jié)果采取什么方式公布反饋等問(wèn)題進(jìn)行制度化規(guī)范，使權(quán)責(zé)監(jiān)督上升至可操作性的機(jī)制層面。二是完善權(quán)責(zé)界定爭(zhēng)議申訴機(jī)制。為加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)人員合法權(quán)益的保障，建議司法機(jī)關(guān)在開(kāi)展玩忽職守罪判決的司法流程中，增加對(duì)稅務(wù)人員執(zhí)行權(quán)責(zé)合理性進(jìn)行研究判定的環(huán)節(jié)，即對(duì)稅務(wù)人員行為是否與現(xiàn)行征管權(quán)責(zé)界定內(nèi)容相沖突進(jìn)行判定之外，增加對(duì)現(xiàn)行征管權(quán)責(zé)界定是否合理、是否易使稅務(wù)人員合法權(quán)益失去保障進(jìn)行研究判定，一旦發(fā)現(xiàn)存在此類問(wèn)題，立即提起征管權(quán)責(zé)界定調(diào)整司法程序，對(duì)相應(yīng)的稅收征管法律法規(guī)、規(guī)范性文件，以及征管內(nèi)部性文件中的征管權(quán)責(zé)界定條款進(jìn)行必要修正，以保障稅務(wù)人員合法權(quán)益。

(五)輿論層面：營(yíng)造環(huán)境與氛圍

在各類社會(huì)公益宣傳中，進(jìn)一步加大稅收征管權(quán)責(zé)以及納稅人和繳費(fèi)人權(quán)責(zé)的宣傳力度，致力在全社會(huì)范圍內(nèi)營(yíng)造“人人均樹(shù)立良好權(quán)責(zé)意識(shí)”的輿論氛圍，引導(dǎo)稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員合理執(zhí)行征管權(quán)責(zé)，并引導(dǎo)納稅人和繳費(fèi)人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)征管執(zhí)行權(quán)責(zé)進(jìn)行有效監(jiān)督。一方面，稅務(wù)機(jī)關(guān)在進(jìn)行日常政務(wù)公開(kāi)和開(kāi)展稅收宣傳時(shí)，要有意識(shí)加大對(duì)稅收征管權(quán)力與責(zé)任清單的公示和宣傳，利用辦稅服務(wù)廳公告欄、電子屏、稅務(wù)機(jī)關(guān)官方網(wǎng)站及公眾號(hào)、微信、微博、稅收宣傳月等多個(gè)渠道平臺(tái)，對(duì)外明確稅收征管依法享有的職權(quán)，以及應(yīng)履行的職責(zé)，主動(dòng)接受社會(huì)公眾監(jiān)督。另一方面，引導(dǎo)社會(huì)公共媒體和自媒體自覺(jué)加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)征管權(quán)責(zé)及納稅人權(quán)責(zé)的宣講，掌握征管權(quán)責(zé)內(nèi)容及具體范圍，切實(shí)樹(shù)立起正確的權(quán)責(zé)意識(shí)，在稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員權(quán)責(zé)執(zhí)行出現(xiàn)偏差時(shí)，主動(dòng)行使監(jiān)督反饋權(quán)利，助力征管權(quán)責(zé)界定不斷完善。同時(shí)，將稅收普法教育的重心向培養(yǎng)公眾科學(xué)的稅收權(quán)責(zé)意識(shí)方面傾斜，常態(tài)化養(yǎng)成公眾依法納稅繳費(fèi)的意識(shí)，全面了解自身作為納稅人和繳費(fèi)人的權(quán)責(zé)所在，保障稅務(wù)機(jī)關(guān)征管權(quán)責(zé)執(zhí)行合理妥當(dāng)。

六、 結(jié)論與展望

隨著“放管服”改革的深入推進(jìn)，稅收征管職權(quán)與職責(zé)正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，稅收征管權(quán)責(zé)條文界定偏離與執(zhí)行界定偏離兩大問(wèn)題逐漸顯露。在“放管服”不斷強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化服務(wù)職能、簡(jiǎn)政放權(quán)的背景下，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)的職權(quán)與職責(zé)開(kāi)始呈現(xiàn)出職權(quán)被削減而職責(zé)卻反向增加的趨勢(shì)，權(quán)責(zé)錯(cuò)配的問(wèn)題更甚。究其原因，主要是由于稅收征管法規(guī)在頂層設(shè)計(jì)的遲滯性與碎片化特征、“雙重管理”模式下外部環(huán)境影響增加稅收征管權(quán)責(zé)執(zhí)行難度、稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部績(jī)效管理與職能轉(zhuǎn)變導(dǎo)致權(quán)責(zé)執(zhí)行偏離壓力、現(xiàn)有征管技術(shù)條件制約征管權(quán)責(zé)執(zhí)行、稅收征管權(quán)責(zé)監(jiān)督與申訴機(jī)制缺失等綜合因素造成。

從根源上理順基層稅收征管權(quán)責(zé)關(guān)系，邏輯上應(yīng)先發(fā)現(xiàn)問(wèn)題再叩診原因繼而提出調(diào)適對(duì)策。具體要在制度層面上加強(qiáng)征管立法與推動(dòng)征管權(quán)責(zé)界定制度化、規(guī)范化、一體化建設(shè)，在機(jī)制層面上優(yōu)化完善權(quán)責(zé)沖突權(quán)威判定機(jī)制、征管權(quán)責(zé)配套外部機(jī)制和征管績(jī)效考評(píng)機(jī)制，在技術(shù)層面上加大力度發(fā)展稅收信息云收集、云計(jì)算、云評(píng)估技術(shù)，并加快探索納稅人信息追蹤與追責(zé)技術(shù)，在監(jiān)管層面建立、健全征管權(quán)責(zé)事中監(jiān)督和事后申訴機(jī)制，在輿論層面營(yíng)造征納雙方認(rèn)知征管權(quán)責(zé)的良好氛圍，以此在“放管服”動(dòng)態(tài)改革進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)稅收征管權(quán)責(zé)的動(dòng)態(tài)調(diào)整，使其不偏離征管權(quán)責(zé)界定的初衷。

自“放管服”改革推行以來(lái)，多數(shù)學(xué)者將關(guān)注的重點(diǎn)聚焦于如何更科學(xué)地“放”并以此實(shí)現(xiàn)對(duì)政府部門權(quán)力的有效約束之上，但對(duì)“放”之后的權(quán)與責(zé)之間如何科學(xué)匹配，尤其是如何處理當(dāng)前基層行政部門因過(guò)于強(qiáng)調(diào)“輕管理重服務(wù)”而造成的職大權(quán)小、權(quán)小責(zé)大等權(quán)責(zé)背離現(xiàn)象的研究還相對(duì)較少。我們期冀致力于通過(guò)研究基層稅務(wù)機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)錯(cuò)配問(wèn)題的原因與探索調(diào)適可行性對(duì)策，以期為基層稅收征管權(quán)責(zé)的科學(xué)合理定位提供理論啟發(fā)與借鑒參考。隨著“放管服”改革持續(xù)深入，可預(yù)見(jiàn)的是，簡(jiǎn)政放權(quán)后的權(quán)責(zé)匹配問(wèn)題將逐漸成為行政公職人員乃至社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)話題，相關(guān)研究與討論將更加深入與成熟。