“放管服”改革的政策創(chuàng)新研究：試點—推廣的政策邏輯
2021-11-16 05:03:56廖福崇
暨南學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版) 2021年10期
廖福崇
一、前 言
“放管服”改革是十八大以來我國政府改革領(lǐng)域的重點工作。國務(wù)院和地方各級政府在“放管服”改革過程中推出了一系列的改革措施，有效推動了政府職能轉(zhuǎn)變，提升了治理能力。本文的研究問題是“放管服”改革過程中的政策創(chuàng)新擴散呈現(xiàn)出何種特征和規(guī)律？政策創(chuàng)新擴散的原動力是什么？
關(guān)于政策創(chuàng)新擴散的研究非常豐富，是本文重要的理論基礎(chǔ)?？傮w而言，關(guān)于政策創(chuàng)新擴散的研究可以分為兩類：一是政策過程理論視角的政策創(chuàng)新與擴散。這類研究以政策過程理論為基礎(chǔ)，認為影響政策創(chuàng)新擴散的因素主要是學(xué)習(xí)效應(yīng)和壓力效應(yīng)兩個方面，西方聯(lián)邦制國家的政策案例提供了諸多經(jīng)驗證據(jù)。二是中國場景的政策創(chuàng)新與擴散研究。這類研究認為條塊結(jié)構(gòu)、央地關(guān)系以及同級競爭是影響政策創(chuàng)新擴散的核心因素。具體的政策案例包括行政審批中心政策創(chuàng)新擴散以及雙創(chuàng)平臺創(chuàng)新擴散等等。
遺憾的是上述研究也存在兩個方面的不足：第一，對“放管服”改革過程中具體的政策創(chuàng)新與擴散關(guān)注不足?！胺殴芊备母锸鞘舜笠詠韲鴦?wù)院推動的一項重要的政策變革，對于提升政府治理能力具有十分重要的意義。對于“放管服”改革的研究成果非常豐富，但是主要集中在探討改革對于營商環(huán)境的影響。對于改革當(dāng)中政策創(chuàng)新擴散的研究相對較少。第二，對政策創(chuàng)新擴散中“試點—推廣”邏輯的動機機制研究相對有限?！霸圏c—推廣”是我國國家治理當(dāng)中的典型現(xiàn)象，部分研究關(guān)注到了“試點”過程中的影響因素，提出了具有啟發(fā)性的結(jié)論。但是總體而言，對于“試點—推廣”內(nèi)在動力和機制的分析相對比較缺乏。
本文基于政策創(chuàng)新擴散理論提出了一個“試點—推廣”的分析框架。通過梳理國務(wù)院層面有關(guān)“放管服”改革的政策文件(2015—2020年)，基于典型性和重要性的原則選取了“多證合一”改革和“證照分離”改革兩項案例作為研究對象，探討“放管服”改革中政策創(chuàng)新擴散的基本特征和內(nèi)在邏輯。研究發(fā)現(xiàn)，“放管服”改革中的政策創(chuàng)新擴散遵循“試點—推廣”的邏輯，政策示范效應(yīng)是創(chuàng)新擴散的原動力，頂層設(shè)計和漸進改革的深度融合是政策創(chuàng)新擴散的內(nèi)在機制。本文的研究發(fā)現(xiàn)深化了對于“放管服”改革中政策創(chuàng)新擴散的認知，對于進一步推進改革具有一定的政策意義。
除了第一部分引言外，本文剩余部分的篇章結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分是文獻回顧和分析框架，第三部分是資料來源和案例方法，第四部分是“放管服”改革政策創(chuàng)新擴散的案例分析，第五部分是“試點—推廣”的政策創(chuàng)新邏輯，第六部分是主要結(jié)論與政策建議。
二、文獻回顧與分析框架
政策創(chuàng)新與擴散一直是公共政策研究領(lǐng)域的重要問題，相關(guān)的研究成果比較豐富。關(guān)于政策擴散的研究，主要是圍繞政策過程理論和中國場景應(yīng)用兩個要點展開。
(一)政策創(chuàng)新擴散：政策過程的視角
政策過程理論認為，公共政策的全過程包括問題界定、議程設(shè)置、方案選擇、政策決策、政策執(zhí)行和政策評估等環(huán)節(jié)。政策過程理論刻畫了一項公共政策全過程，是理解政府政策行為的一個有效的概念工具。每一個階段都有特定的核心任務(wù)，并且政策階段之間是相互影響的。問題界定階段指的是何種社會問題能夠成為政策問題。議程設(shè)置是指政府公共機構(gòu)將特定的政策問題納入決策議程，進行問題的研判和商討過程。方案選擇指的是在不同的政策方案之間做出選擇，在這個過程會對不同的政策方案進行反復(fù)的修改比較，最終形成一個相對全面的政策內(nèi)容，以便提交到?jīng)Q策部門。政策決策階段，決策主體要解決政策何時實施和多大范圍實施等具體的問題。政策執(zhí)行依據(jù)政策方案，通過不同的政策工具組合，實現(xiàn)政策對象的政策遵從行為。政策評估是對政策全過程的評價，會影響到政策的其他各個階段。依據(jù)政策評估的結(jié)果，政府決策機構(gòu)要決定是否終結(jié)政策或者進行政策修正。
政策擴散的核心問題是一項特定的政策創(chuàng)新為什么會被其他政策主體采納。政策過程理論主要提出了學(xué)習(xí)效應(yīng)和壓力效應(yīng)兩種解釋模式。第一，學(xué)習(xí)效應(yīng)。學(xué)習(xí)效應(yīng)是一種政策主體主動的模仿行為，當(dāng)其他地域的政策創(chuàng)新起到良好的效果時，政策主體將會采用直接移植或者間接模仿等具體手段，采納政策創(chuàng)新措施。通過主動的學(xué)習(xí)效應(yīng)，政策創(chuàng)新舉措實現(xiàn)在不同行為主體之間的擴散。第二，壓力效應(yīng)。壓力效應(yīng)是一種被動的政策采納機制，政策過程理論認為如果其他地域的政策創(chuàng)新起到了良好效果，暫未采納新政策的主體將會面臨多種來源的壓力。其采納機制主要是對政策創(chuàng)新進行改造或者替代。
總結(jié)來看，政策過程呈現(xiàn)出階段性的特點，不同的階段會互相影響。此外，政策過程實際上是一個利益的分配過程，其中的每一個環(huán)節(jié)都涉及利益的調(diào)整和分配。需要特別指出的是，政策過程理論描繪的實際上是一種理想狀況下的治理過程，現(xiàn)實的情況要復(fù)雜得多。尤其是對于政策創(chuàng)新的擴散而言，基于西方國家政治結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)展出來的學(xué)習(xí)效應(yīng)和壓力效應(yīng)兩種假說，不足以概括復(fù)雜的治理情景。因此，基于中國的治理場景，現(xiàn)有研究提出了諸多具有重要理論意義的政策創(chuàng)新與擴散機制。
(二)政策創(chuàng)新擴散：中國場景的研究
關(guān)于中國場景的政策創(chuàng)新擴散研究比較分析，現(xiàn)有文獻對政策創(chuàng)新擴散的動力和機制提供了諸多解釋，具體可以分為以下三類：第一，條塊結(jié)構(gòu)的視角。條塊結(jié)構(gòu)是理解我國政策創(chuàng)新擴散的重要變量，處于特定位置的職能部門，受到直屬上級部門的影響，同時也受到駐地部門的影響。因此在是否采納政策創(chuàng)新的問題方面，條塊結(jié)構(gòu)形成了一種雙重壓力。第二，央地關(guān)系的視角。從縱向央地關(guān)系的視角看，政策創(chuàng)新采納有兩種方式。一是自上而下的政策采納，二是自下而上的政策采納，上述兩種方式均能夠?qū)崿F(xiàn)政策的擴散。在現(xiàn)實的政策創(chuàng)新擴散治理過程中，往往是自下而上和自上而下兩種路徑同時存在。比如發(fā)軔于浙江省的“最多跑一次”改革，由于其示范性政策效果，得到了國務(wù)院層面的采納，實現(xiàn)了自下而上的政策創(chuàng)新擴散。緊接著，在總結(jié)經(jīng)驗和充分研判的基礎(chǔ)上，國務(wù)院開始在全國范圍內(nèi)推行政務(wù)服務(wù)改革，進而實現(xiàn)了“最多跑一次”政策創(chuàng)新自上而下的政策擴散。第三，同級競爭的視角。處于同一競爭結(jié)構(gòu)當(dāng)中的不同政策主體，會受到來自其他主體的行為影響。同級競爭產(chǎn)生的壓力，是我國政策擴散的重要驅(qū)動力量之一。比如從晉升錦標(biāo)賽的理論視閾出發(fā)，可以發(fā)現(xiàn)在國家衛(wèi)生城市評比、新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策以及地方政府創(chuàng)新等領(lǐng)域中，來自同級的競爭壓力發(fā)揮著重要作用。
總結(jié)來看，條塊結(jié)構(gòu)、央地關(guān)系和同級競爭三類視角的研究探討了我國政策創(chuàng)新擴散的主要動力來源，非常具有啟發(fā)意義。遺憾的是，上述研究也遺留了兩點不足：第一，聚焦于“試點—推廣”這一具體政策擴散現(xiàn)象的研究相對比較缺乏。上述關(guān)于政策創(chuàng)新擴散的視角均是著眼于整體角度，分析政策創(chuàng)新擴散的動力機制，而對于“試點—推廣”這一具體的擴散路徑關(guān)注是相對比較缺乏的。實際上，“試點—推廣”是我國地方治理政策創(chuàng)新和政策擴散的重要現(xiàn)象，值得重點關(guān)注和研究。第二，對于“放管服”改革這一重要的政策議題，關(guān)注其中政策擴散的研究有待加強。關(guān)于“放管服”改革的研究汗牛充棟，相關(guān)研究提出了諸多具有意義的研究發(fā)現(xiàn)。比如“放管服”改革的營商環(huán)境優(yōu)化效應(yīng)、“放管服”改革過程中政務(wù)服務(wù)的提升以及“放管服”改革中政府和企業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型等等。實際上，在“放管服”的改革過程中誕生了諸多具有顯著意義的政策創(chuàng)新，進一步被推廣到全國。對于改革過程中具體政策創(chuàng)新和擴散的研究是相對比較缺乏的。研究“放管服”改革過程中具體的政策創(chuàng)新，有助于加深對在全面深化改革背景下政策創(chuàng)新擴散機制的理解，非常值得重點關(guān)注。
圖1 “放管服”改革中政策創(chuàng)新擴散的“試點—推廣”框架
基于上述分析，本文提出了一個分析“放管服”改革中政策創(chuàng)新擴散的“試點—推廣”分析框架，如圖1所示。
“放管服”改革中的政策創(chuàng)新擴散，充分體現(xiàn)了頂層設(shè)計和漸進改革兩種制度創(chuàng)新的邏輯進路。
首先，頂層設(shè)計的邏輯。頂層設(shè)計是我國國家治理當(dāng)中一項具有中國特色的制度安排。就推進“放管服”改革而言，國務(wù)院擘畫總體改革藍圖，進行相應(yīng)的頂層設(shè)計。在試點事項和試點范圍的選擇上，綜合考慮試點效應(yīng)、試點風(fēng)險、推廣難度、經(jīng)驗可復(fù)制性等多種因素。實際上，試點事項和試點地域范圍的選擇是一項復(fù)雜的議題，往往體現(xiàn)了中央層面的改革意志，同時這也是各個地方博弈的結(jié)果。
其次，漸進改革的邏輯。“摸著石頭過河”是漸進改革邏輯的形象表述。漸進式改革能夠避免重大改革風(fēng)險，先試點再推廣的政策創(chuàng)新擴散路徑是漸進改革的典型體現(xiàn)。進一步來看，政策試點之后，復(fù)制推廣哪些經(jīng)驗，以及在多大范圍內(nèi)推廣都是值得深入考慮的問題。從漸進改革的原則出發(fā)，推廣的改革事項以及推廣的范圍，都是逐步增加和擴大的過程。
政策示范效果是試點推廣的關(guān)鍵動力機制。試點效果是鏈接試點和推廣兩個步驟的關(guān)鍵動力，只有在政策試點取得良好的示范性效果之后，進一步的推廣才有可能。實際上，試點不僅僅是尋找成功經(jīng)驗的過程，更是一個發(fā)現(xiàn)錯誤的過程。新的政策在試點范圍推行，有可能產(chǎn)生正面的示范性效果，也有可能并無顯著的效果或者產(chǎn)生負面影響。從這個角度看，試點同時具有避免錯誤和發(fā)現(xiàn)正面效果的作用?？偨Y(jié)來看，頂層設(shè)計和漸進改革相互協(xié)調(diào)，是具有中國特色的政策創(chuàng)新擴散路徑。
三、資料來源和案例方法
政策文件是公共政策的載體，是觀察政府治理的重要窗口。“紅頭文件”在我國的國家治理和政策執(zhí)行中具有十分顯著的意義。本文收集整理了有關(guān)“放管服”改革的政策文件，進一步選取了“多證合一”改革和“證照分離”改革作為典型案例，探討“放管服”改革過程中的政策創(chuàng)新邏輯。
(一)資料來源
本文的資料主要來自于國務(wù)院及其各部委公開發(fā)布的有關(guān)“放管服”改革的政策文件。國務(wù)院政策文件數(shù)據(jù)庫是中央層面政策文件的官方發(fā)布平臺，數(shù)據(jù)庫資料詳細，涵蓋了海量的政策文件數(shù)據(jù)。本文根據(jù)國務(wù)院政策文件庫的“放管服”改革專題，通過人工閱讀篩選，最終獲取了94份國務(wù)院及其各部委發(fā)布的相關(guān)政策文件。
政策文件的時間跨度為2015年5月1日至2020年12月31日，其中2015年一共發(fā)文13項，2016年一共發(fā)文9項，2017年發(fā)布了12項政策文件，2018年發(fā)布了27項政策文件，2019年發(fā)文24項，2020年發(fā)文9項。在發(fā)文單位方面，國務(wù)院發(fā)文達到了76項，發(fā)文總數(shù)排名第一，均是獨立發(fā)文。排在第二位的是稅務(wù)總局，發(fā)文數(shù)量達到了12項，其中單獨發(fā)文10項，聯(lián)合發(fā)文2項。國家發(fā)改委發(fā)文總數(shù)為9項，排在第三位，其中獨立發(fā)文5項，聯(lián)合發(fā)文4項。國家能源局的發(fā)文總數(shù)為4項，排在第四位，其中單獨發(fā)文3項，聯(lián)合發(fā)文1項。
(二)典型案例分析
本文采用典型案例分析的方法，探討“放管服”改革過程中的政策創(chuàng)新路徑。優(yōu)化營商環(huán)境是“放管服”改革的主要政策目標(biāo)之一，因此商事管理制度的改革具有較強的典型意義。通過對“放管服”改革政策文件的梳理，本文發(fā)現(xiàn)“多證合一”改革體現(xiàn)了政策試點事項的不斷擴大，而“證照分離”改革充分展現(xiàn)了改革試點區(qū)域的擴展。因此，從案例典型性和有效性兩個角度，“多證合一”以及“證照分離”改革兩個典型案例適合研究“放管服”改革過程中的政策創(chuàng)新擴散機制。
四、“放管服”改革政策創(chuàng)新擴散的案例分析
“放管服”改革過程中的政策創(chuàng)新擴散呈現(xiàn)出何種特征和規(guī)律？“試點—推廣”的政策演進邏輯指的是在政策全國范圍推開之前，先選擇特定的地域和特定的領(lǐng)域進行試點，以便觀察政策效果和總結(jié)實施經(jīng)驗。這是一種在充分觀察政策效果和條件成熟之后，再向全國推廣的政策創(chuàng)新邏輯?！霸圏c—推廣”的政策創(chuàng)新路徑，是具有中國特色的公共政策現(xiàn)象。這種公共政策的產(chǎn)生過程，有效避免了潛在的政策風(fēng)險，對公共政策的科學(xué)化具有十分重要的意義。下文以“多證合一”以及“證照分離”兩個典型案例作為研究對象，分析其從試點到推廣的過程。
(一)改革事項的試點推廣過程：“多證合一”的案例分析
“多證合一”政策創(chuàng)新的擴散過程，充分體現(xiàn)了具體事項試點推廣的歷程?！岸嘧C合一”極大地便利了企業(yè)的開辦經(jīng)營，有效激發(fā)了市場主體創(chuàng)業(yè)興業(yè)的活力。在改革之前，開辦企業(yè)獲得營業(yè)執(zhí)照至少需要辦理5個證，涉及5個審批管理部門。具體而言，需要到工商管理部門辦理工商營業(yè)執(zhí)照，到質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門申領(lǐng)組織機構(gòu)代碼證，到稅務(wù)部門辦理納稅證明，到社會保障部門辦理社會保險登記證，以及到統(tǒng)計部門辦理統(tǒng)計登記證。改革之后，“五證合一”得以實現(xiàn)，“一照一碼”有效地減少了開辦企業(yè)過程中的輾轉(zhuǎn)消耗?！耙徽找淮a”實際上變成了企業(yè)的身份證，在對應(yīng)的區(qū)域和行業(yè)內(nèi)，企業(yè)可以憑借“一照一碼”辦理工商稅務(wù)、社保統(tǒng)計等諸多事項，不同的政府職能部門對于“一照一碼”相互認可，有效降低了企業(yè)經(jīng)營的制度性交易成本。關(guān)于“多證合一”改革中主要的政策文件，參見表1。
表1 “多證合一”試點推廣過程中的主要政策文件
實際上，“多證合一”改革是在“放管服”改革進程中逐步推進的。第一階段，“三證合一”改革開始。2015年6月29日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快推進“三證合一”登記制度改革的意見》(國辦發(fā)〔2015〕50號)，正式開始了“多證合一”的改革。該文件明確要求，將原來由工商管理部門發(fā)放營業(yè)執(zhí)照、質(zhì)量監(jiān)督部門審批的組織機構(gòu)代碼證以及稅收管理部門核發(fā)的稅務(wù)登記證，合并為一個營業(yè)執(zhí)照，由工商行政部門核發(fā)。統(tǒng)一的營業(yè)執(zhí)照加載了組織機構(gòu)代碼和稅務(wù)登記證明，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門和稅務(wù)部門統(tǒng)一認可營業(yè)執(zhí)照的法律效力。但是，由社會保障機構(gòu)核發(fā)的社會保險登記證，以及由統(tǒng)計部門核發(fā)的統(tǒng)計登記證被保留，在這一階段沒有納入合并的證照改革當(dāng)中。
第二階段，“五證合一”推進實施。2016年7月5日國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快推進“五證合一、一照一碼”登記制度改革的通知》(國辦發(fā)〔2016〕53號)。這里的“一照”是指企業(yè)營業(yè)執(zhí)照，“一碼”指的是社會信用代碼。該文件明確要求，從2016年10月1日起正式實施“五證合一”和“一照一碼”制度。自此，社會保險登記證和統(tǒng)計登記證被正式納入審批證照減少合并的改革進程中。2017年5月12日國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快推進“多證合一”改革的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2017〕41號)，重點推進了業(yè)務(wù)信息共享和部門之間協(xié)同的問題。該文件明確要求，工商管理部門、稅務(wù)部門、統(tǒng)計部門和社會保障部門要統(tǒng)計數(shù)據(jù)接口，有效實現(xiàn)信息共聯(lián)共享，做到信息“一次采集、一檔管理”，避免對于同樣的信息重復(fù)收集。尤其強調(diào)了在商事管理中要加強營業(yè)執(zhí)照在區(qū)域內(nèi)和行業(yè)內(nèi)的互認，職能部門不得要求企業(yè)再提供額外的身份證明文件。
第三階段，“多證合一”和“一照一碼”在稅務(wù)、海關(guān)和市場監(jiān)管等部門率先落地應(yīng)用。2017年9月22日稅務(wù)總局印發(fā)了《稅務(wù)總局關(guān)于進一步推進“多證合一”工商共享信息運用工作的通知》(稅總函〔2017〕402號)，推進實現(xiàn)了稅務(wù)信息與工商管理部門企業(yè)信息的共享協(xié)作，極大地優(yōu)化了納稅法人主體信息的采集工作。對于已經(jīng)擁有“五證”的存量法人主體，統(tǒng)一換發(fā)了“社會信用代碼營業(yè)執(zhí)照”。除此之外，海關(guān)總署和市場監(jiān)督管理總局2019年1月14日印發(fā)了《兩部門關(guān)于〈報關(guān)單位注冊登記證書〉納入“多證合一”改革的公告》(海關(guān)總署、市場監(jiān)管總局公告〔2019〕14號)，明確認可“一照一碼”在進出口通關(guān)中的作用，加載多種信息的營業(yè)執(zhí)照成為企業(yè)通行的有效“身份證”。
圖2 “多證合一”改革示意圖
總結(jié)來看，以“多證合一”改革為政策抓手，政府加快了職能轉(zhuǎn)變的步伐，有效推動了便利化和法治化的營商環(huán)境，具體體現(xiàn)在兩個方面：第一，“重審批，輕監(jiān)管”的問題逐步得到解決，“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的原則逐步在相關(guān)職能部門中確立，以信用為核心的新型監(jiān)管機制逐步得到建立。市場準(zhǔn)入的放寬和事中事后監(jiān)管的加強，是加快轉(zhuǎn)變政府職能的表現(xiàn)。第二，“一照一碼”制度有效提升了市場主體的營商便利度，降低了制度性交易成本。隨著改革的縱深推進，“一照一碼”已經(jīng)成為企業(yè)的唯一身份證。原本需要到五個不同職能部門辦理的證照，目前全部加載到統(tǒng)一的營業(yè)執(zhí)照，不同職能部門之間結(jié)果互認。
(二)改革地域的試點推廣過程：“證照分離”的案例分析
“證照分離”制度的擴散模式，體現(xiàn)了改革地域遵循試點推廣的政策擴散規(guī)律。首先，“證照分離”改革始于上海市浦東新區(qū)，在浦東新區(qū)試點的成功有效促進了“證照分離”改革的全國擴散。2015年12月29日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于上海市開展“證照分離”改革試點總體方案的批復(fù)》(國函〔2015〕222號)，自此上海市浦東新區(qū)開始了為期3年的“證照分離”改革試點。上海市浦東新區(qū)作為“證照分離”改革的先行者，主要做出了以下五個方面的探索：第一，對于市場主體能夠自主決策，市場競爭能夠有效調(diào)節(jié)的事項，直接取消行政審批。這其中包括出版物出租登記、戶外廣告登記等一共10項行政許可事項。第二，將一批企業(yè)能夠自主調(diào)節(jié)決策，但政府需要掌握相關(guān)信息的事項取消行政審批，改為備案制度。具體包括加工貿(mào)易合同審批、營業(yè)性棋牌室設(shè)立許可、設(shè)立外商投資許可等6項行政許可事項。第三，對于需要加強事中事后監(jiān)管的行政審批事項，實施“告知承諾”制度。具體而言，對于屬于告知承諾制度范圍內(nèi)的事項，企業(yè)只需要簽署由行政機關(guān)制作的告知承諾書，企業(yè)承諾符合相應(yīng)的條件即可開展相應(yīng)的經(jīng)營活動。包括出版物零售業(yè)務(wù)許可、典當(dāng)業(yè)許可證核發(fā)以及旅館業(yè)特種行業(yè)許可等26項行政許可事項。第四，通過優(yōu)化辦事流程，有效壓減審批事項和審批程序。依托線下實體性政務(wù)服務(wù)中心和上海市“一網(wǎng)通辦”服務(wù)平臺，推進審批業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和透明化，推進實施辦理過程的全程可追溯，實現(xiàn)限時辦結(jié)。這其中涉及港口經(jīng)營許可、機動車駕駛員培訓(xùn)業(yè)務(wù)許可證核發(fā)以及道路客運經(jīng)營許可等41項涉及面廣的行政審批事項。第五，對于涉及國家安全的重要事項，進一步加強準(zhǔn)入監(jiān)管。在放寬市場準(zhǔn)入的同時，進一步強化了特定事項的市場準(zhǔn)入管理和事中事后監(jiān)管。具體而言，對于食品生產(chǎn)許可、醫(yī)療器械生產(chǎn)許可、新藥生產(chǎn)與上市許可、危險化學(xué)品生產(chǎn)經(jīng)營許可等涉及公共安全的特定市場活動，進一步管控市場準(zhǔn)入，嚴格進行事中事后監(jiān)管。
其次，“證照分離”制度在其他省市自貿(mào)區(qū)開始試點，正面的溢出效應(yīng)開始顯現(xiàn)。2017年9月28日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于在更大范圍推進“證照分離”改革試點工作的意見》(國發(fā)〔2017〕45號)，正式授權(quán)浙江、福建、湖北、廣東、重慶、河南、陜西、天津、遼寧、四川一共10個自貿(mào)試驗區(qū)開展“證照分離”改革試點。依托上海市前期探索產(chǎn)生的經(jīng)驗，復(fù)制推廣了一批有效的改革措施。這其中包括直接取消行政審批、備案制度替代審批和告知承諾制等舉措。除此之外，國務(wù)院明確將“證照分離”和“多證合一”制度統(tǒng)一起來，協(xié)同推進。“證照分離”之后，通過推動“一照一碼”制度，將原本分屬于不同職能部門的管理備案檢查、記載公示和信息采集等事項統(tǒng)一整合到工商管理部門，并在營業(yè)執(zhí)照上統(tǒng)一記載，不同部門之間信息互認。
再次，上海浦東新區(qū)進一步擴大“證照分離”試點事項范圍，著力推動“照后減證”。2018年2月11日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于上海市進一步推進“證照分離”改革試點工作方案的批復(fù)》(國函〔2018〕12號)，允許上海市浦東新區(qū)在2018年2月11日至2018年12月31日期間，進一步擴大“證照分離”改革涉及的事項范圍，將商事制度改革向縱深推進。試點的進一步探索體現(xiàn)在兩個方面，一是對于上一輪“證照分離”改革中保留的行政審批事項，進一步變更為“告知承諾制”。包括港口經(jīng)營許可、飼料添加劑生產(chǎn)企業(yè)審批、農(nóng)作物種子、食品相關(guān)許可證核發(fā)等事項，這類事項在上一輪改革中明確保留作為審批事項。二是對于涉及公共安全的特定事項，通過優(yōu)化服務(wù)降低制度性交易成本。這其中包括營利性醫(yī)療機構(gòu)設(shè)立審批、公共場所衛(wèi)生許可、印刷類經(jīng)營許可等事項。此外，改革方案中還首次明確對于新業(yè)態(tài)和新產(chǎn)業(yè)推行包容審慎監(jiān)管的制度。這一點對于近年來出現(xiàn)的線上直播銷售、共享經(jīng)濟和互聯(lián)網(wǎng)小視頻產(chǎn)業(yè)等新型業(yè)態(tài)，是一項重大利好。通過對擴大“證照分離”改革實現(xiàn)的覆蓋范圍，有效推進了“照后減證”的改革進程。這對于賦予廣大市場主體經(jīng)營自主權(quán)，促進市場有序競爭，進而構(gòu)建國際化、便利化營商環(huán)境具有重要的推動意義。
最后，“證照分離”改革在全國范圍內(nèi)全面推開，對于加快推進政府職能轉(zhuǎn)變、優(yōu)化營商環(huán)境產(chǎn)生了顯著成效。2018年10月10日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于在全國推開“證照分離”改革的通知》(國發(fā)〔2018〕35號)，標(biāo)志著“證照分離”試點的成果得到肯定，并在全國范圍內(nèi)推廣。實際上，在全國推廣的具體改革舉措，是前期試點探索的主要經(jīng)驗，一共涉及106項涉企行政審批事項，主要包括以下四個方面的內(nèi)容：一是取消審批環(huán)節(jié)，由市場調(diào)節(jié)并有行業(yè)組織或者中介機構(gòu)實施行業(yè)自律，這其中包括因私出入境中介機構(gòu)資格認定、國際船舶管理業(yè)務(wù)經(jīng)營審批等事項。二是改審批為備案，企業(yè)經(jīng)營者僅需向職能部門報送相關(guān)材料即可開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，不再需要行政審批部門的許可，這其中包括了首次進口非特殊用途化妝品許可等事項。三是部分事項實行告知承諾制，申請人只要承諾服務(wù)審批條件，即可辦理相關(guān)審批手續(xù)，其他材料可事后補齊。其中主要涉及電影放映單位設(shè)立審批、設(shè)立外商投資電影院許可等事項。四是基于政務(wù)服務(wù)綜合平臺，簡化審批程序，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)。這其中主要是藥品進口管理、動物防疫合格證核發(fā)、印刷業(yè)經(jīng)營許可、民用爆炸物生產(chǎn)經(jīng)營等涉及國家安全和公共安全的特定事項。關(guān)于“證照分離”改革中主要的政策文件，參見表2。
表2 “證照分離”改革中主要的政策文件
“證照分離”改革地域的試點推廣邏輯?！白C照分離”制度試點擴散經(jīng)過了上海市試點，到10個省市自貿(mào)區(qū)試點，再到全國推廣的擴散階段。2015年12月，國務(wù)院正式批復(fù)了上海市浦東新區(qū)進行“證照分離”改革的試點，拉開了該項改革的序幕。具體的改革事項，均在《上海市開展“證照分離”改革試點總體方案》當(dāng)中明確列出，一共包括116項行政許可和審批等事項，不在試點方案中的審批事項不納入改革范圍。2017年9月，浙江、福建、湖北、廣東、重慶、河南、陜西、天津、遼寧、四川共10個省市的自貿(mào)區(qū)開始了證照分離的改革試點，明確可就上海市試點中的116項事項進行改革。2018年10月，國務(wù)院決定對116項涉及企業(yè)的行政審批事項在全國范圍內(nèi)推廣“證照分離”改革，標(biāo)志著試點事項中的“證照分離”制度在全國建立。圖3是“證照分離”改革的試點推廣進程示意圖。
圖3 “證照分離”改革的試點推廣進程
總結(jié)來看，“證照分離”改革從自貿(mào)區(qū)試點到全國推廣，探索出了針對不同性質(zhì)審批事項的改革模式，對于營商環(huán)境優(yōu)化起到了積極的作用。通過取消審批、審批改備案、告知承諾制以及優(yōu)化服務(wù)，有力地降低了市場主體的制度性交易成本，推動了政府職能轉(zhuǎn)變，有效推動了便利化、法治化和國際化營商環(huán)境的構(gòu)建。
五、“試點—推廣”的政策創(chuàng)新邏輯：頂層設(shè)計與漸進改革
“試點—推廣”政策創(chuàng)新擴散的原動力是什么？本文認為在試點事項和試點地域的選擇方面充分體現(xiàn)了頂層設(shè)計的特征，政策示范效應(yīng)是政策創(chuàng)新擴散的原動力，漸進改革是推廣過程的核心。
(一)頂層設(shè)計：試點事項和試點地域的選擇
試點地域和試點事項的選擇，體現(xiàn)出在試點—推廣的政策創(chuàng)新擴散過程中頂層設(shè)計的重要作用。通過對“多證合一”和“證照分離”兩個典型案例的分析，本文發(fā)現(xiàn)頂層設(shè)計中的試點事項和試點地域的選擇有兩個關(guān)鍵變量。
第一，試點事項是否足夠重要。政策創(chuàng)新必須具有顯著的改革意義，才會被列為試點事項。基于上文分析，“多證合一”和“證照分離”作為兩個典型事項，經(jīng)歷了完整的試點推廣過程。主要原因在于上述兩類事項直接關(guān)系到營商環(huán)境質(zhì)量的優(yōu)劣，而優(yōu)化營商環(huán)境是“放管服”改革的重要目標(biāo)。因此試點事項的選擇，始終圍繞著改革目標(biāo)展開。
第二，試點地域是否具有相應(yīng)條件。對特定的政策創(chuàng)新進行試點，首先需要確保試點地域具備相應(yīng)的條件和環(huán)境支撐。新的改革措施就像是植物種子，其生根發(fā)芽需要特定的制度環(huán)境。因此在頂層設(shè)計階段，對于試點地域的選擇主要是會充分考慮制度環(huán)境的適應(yīng)性。在我國的治理情境下，改革試驗田是對試點地域的稱呼。上海浦東新區(qū)是我國重要的改革試驗田，諸多新政策會在上海浦東先行試點。上海浦東新區(qū)具有試點的“土壤”，同時又不至于影響上海市整體的經(jīng)濟發(fā)展進程。比如，2015年12月29日，依據(jù)《關(guān)于上海市開展“證照分離”改革試點總體方案的批復(fù)》(國函〔2015〕222號)，上海浦東開始“證照分離”改革試點，期間為2015年至2018年。2021年1月7日，依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于上海市浦東新區(qū)開展“一業(yè)一證”改革試點大幅降低行業(yè)準(zhǔn)入成本總體方案的批復(fù)》(國函〔2020〕155號)，上海浦東開始推行“一業(yè)一證”改革試點。除此之外，各個省市設(shè)立的自貿(mào)區(qū)是深入推進“放管服”背景下首選的試點區(qū)域。比如依據(jù)2017年9月28日，發(fā)布的《關(guān)于在更大范圍推進“證照分離”改革試點工作的意見》(國發(fā)〔2017〕45號)，浙江、福建、湖北、廣東、重慶、河南、陜西、天津、遼寧、四川一共10個自貿(mào)試驗區(qū)開始“證照分離”改革試點。
(二)政策示范效應(yīng)：政策擴散的原動力
在“放管服”改革中，試點政策的示范效應(yīng)是推廣的根本動力。“放管服”改革作為國務(wù)院統(tǒng)一部署的全國性改革，地方政府主要受到來自中央的壓力，其他的諸如同級競爭、條塊結(jié)構(gòu)等因素居于相對次要的地位。通過“多證合一”和“證照分離”兩項改革給市場主體帶來了重大利好，有效優(yōu)化了營商環(huán)境，取得了顯著的示范性效果，因此在全國范圍內(nèi)得到推行。實際上，對于起到示范性效果的試點政策，我國已經(jīng)建立起一套成熟的復(fù)制推廣體系。在“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境的過程中，包括“多證合一”和“證照分離”在內(nèi)的諸多試點政策被復(fù)制推廣。根據(jù)《關(guān)于做好優(yōu)化營商環(huán)境改革舉措復(fù)制推廣借鑒工作的通知》(國辦函〔2019〕89號)，在辦理施工許可、開辦企業(yè)、繳納稅費以及登記財產(chǎn)領(lǐng)域誕生了諸多政策創(chuàng)新，具體參見表3。
表3 “放管服”改革中在全國復(fù)制推廣政策創(chuàng)新(部分)
對于辦理建筑許可來說，改革后只需向住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部提交相關(guān)材料即可。在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部提交材料后，通過數(shù)字化聯(lián)合審圖、全程電子化辦理等具體程序，現(xiàn)有的材料會被分發(fā)到國家發(fā)改委、自然資源部和生態(tài)環(huán)境部等部門，實現(xiàn)一窗受理、一網(wǎng)通辦。對于開辦企業(yè)而言，改革后的辦理機制由市場監(jiān)管總局牽頭，實現(xiàn)了全程網(wǎng)上辦理，企業(yè)登記設(shè)立的時間大幅壓縮。就繳納稅費事項而言，納稅人僅需在財政部的業(yè)務(wù)系統(tǒng)申請，無須再到人力資源部等其他部門多頭跑動，真正實現(xiàn)“一表申請”和“一鍵報稅”。納稅“最多跑一次”改革，通過設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)化的納稅辦稅指南，實現(xiàn)了162個辦稅業(yè)務(wù)“最多跑一次”，同時有152個納稅事項一次都不用跑，完全實現(xiàn)了“一網(wǎng)通辦”。對于登記財產(chǎn)的營商事項，通過“一窗受理、并行辦理”的服務(wù)，主要的業(yè)務(wù)流程集中在自然資源部，住建部和稅務(wù)總局等相關(guān)部門在程序上給予配額。對于跨境貿(mào)易手續(xù)辦理而言，在海關(guān)總署的業(yè)務(wù)系統(tǒng)申請即可，通關(guān)和物流作業(yè)實現(xiàn)同步，海關(guān)內(nèi)部核批“一步實現(xiàn)”，國際貿(mào)易“單一窗口”即可辦理。
總結(jié)來看，試點政策產(chǎn)生的示范性效果，是政策推廣的核心驅(qū)動力量。我國目前已經(jīng)建立起政策創(chuàng)新復(fù)制推廣的體制機制。在試點過程中產(chǎn)生的具有示范性效果的政策創(chuàng)新，由試點政府總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗報送國務(wù)院，再由國務(wù)院下發(fā)地方進行復(fù)制推廣。
(三)漸進改革：從試點到推廣
從政策試點到復(fù)制推廣，有一個較長的政策過程，充分體現(xiàn)了政府“摸著石頭過河”的改革方法論。漸進改革是“試點—推廣”背后的邏輯進路，漸進式的改革有助于防范和化解重大改革風(fēng)險，同時又能夠取得一定的改革效果，能夠使改革風(fēng)險和改革成效達到平衡。
“多證合一”改革事項范圍的推廣體現(xiàn)了漸進改革的過程。在改革之前，企業(yè)經(jīng)營要獲得工商營業(yè)執(zhí)照、組織機構(gòu)代碼證、納稅證明、社會保險登記證和統(tǒng)計登記證，一共五項證明。改革后，最終實現(xiàn)企業(yè)開辦和經(jīng)營的“一照一碼”落地實施。這個過程并不是一蹴而就的，改革過程經(jīng)歷了“三證合一”、“多證合一”以及“一照一碼”等階段?？偨Y(jié)來看，從2015年試點到2019年在工商、稅務(wù)、海關(guān)和市監(jiān)等領(lǐng)域全面施行“一照一碼”，這中間有較長的時間差。試點到推廣的時間差，在一定程度上體現(xiàn)了漸進改革的精髓。
“證照分離”改革范圍的推廣體現(xiàn)了漸進改革的原則。2015年啟動的“證照分離”改革試點首先在上海浦東實施，試點116項涉企事項。到2017年，試點范圍擴大到了10個省市的自貿(mào)區(qū)。2018年2月，在上海浦東試點地區(qū)，試點范圍擴大到163項涉企事項，2018年10月，全國范圍內(nèi)推廣證照分離改革。試點范圍的逐步擴大，體現(xiàn)了政策創(chuàng)新擴散當(dāng)中的漸進改革原則。
六、主要結(jié)論與政策建議
基于政策創(chuàng)新擴散理論，本文提出了一個“試點—推廣”分析框架，探討“放管服”改革中的政策創(chuàng)新擴散特征和內(nèi)在邏輯?；?015年1月1日至2020年12月31日94份國務(wù)院層面有關(guān)“放管服”改革的政策文件，以“多證合一”和“證照分離”兩項改革作為案例，研究發(fā)現(xiàn)“試點—推廣”是“放管服”改革中政策創(chuàng)新擴散的主要特征，改革事項和改革地域范圍都遵循先試點再推廣的基本模式。進一步的分析發(fā)現(xiàn)，頂層設(shè)計和漸進改革是試點推廣機制發(fā)揮作用的核心要素，政策示范效應(yīng)是政策創(chuàng)新擴散的關(guān)鍵動力。本文提出的“試點—推廣”政策擴散路徑，深化了對“放管服”改革中政策創(chuàng)新擴散的認知。頂層設(shè)計、政策示范效應(yīng)以及漸進改革三類原則的提煉，加深了學(xué)術(shù)界對于我國政策創(chuàng)新擴散的理解。
進一步推進“放管服”改革，政府需要從以下三個方面持續(xù)發(fā)力：第一，改革要遵循“試點—推廣”的政策創(chuàng)新規(guī)律，重視重大改革政策的前期試點。“試點—推廣”是符合中國國情的公共政策擴散方式，在進行重大改革決策時，要充分重視政策推廣前的試點工作，及時總結(jié)試點過程中的經(jīng)驗和不足。這種政策創(chuàng)新擴散的方式，有助于獲得一定的改革效應(yīng)，同時規(guī)避潛在的改革風(fēng)險。因此，在試點地域和試點內(nèi)容的選擇上，要堅持積極穩(wěn)妥的政策方針，防范和化解重大政策風(fēng)險。第二，加強試點政策的經(jīng)驗總結(jié)，做好復(fù)制推廣工作。試點政策的示范效應(yīng)是推廣的原動力，在進一步的“放管服”改革當(dāng)中，需要重點加強試點政策的經(jīng)驗總結(jié)，因地制宜地做好試點政策經(jīng)驗的復(fù)制和推廣，推動政策創(chuàng)新擴散的實現(xiàn)。第三，堅持頂層設(shè)計和漸進改革相結(jié)合。社會環(huán)境和市場環(huán)境每天都在發(fā)生變化，政府推進行政體制改革要始終堅持實事求是的方針。一方面在試點事項和試點地域的選擇方面加強頂層設(shè)計，另一方面在推廣過程中堅持漸進改革。實現(xiàn)頂層設(shè)計和漸進改革的深度融合，提升政府治理能力。
